El derecho humano a cumplir las penas de prisión en un lugar

El derecho humano a cumplir las penas de prisión
en un lugar cercano al domicilio
Dimensionar la reciente jurisprudencia de la Suprema Corte
María Amparo Hernández Chong Cuy*
Sumario: I. Introducción. II. La prisión en el derecho constitucional
mexicano. III. El lugar de la prisión en la ley. IV. La determinación
de la prisión y la judicialización de la ejecución de sanciones penales.
V. La desclasificación “administrativa” de los traslados penitenciarios.
VI. La necesaria reorganización de la burocracia judicial.
I. Introducción
En enero de 2012 el Pleno de la Suprema Corte resolvió diversos amparos en revisión1 que tenían como problemática común que se trataba de juicios promovidos
por presos federales que compurgaban sus penas de prisión en un penal local de
Zacatecas y que fueron trasladados por órdenes de la Secretaría de Seguridad Pública
Federal, a un diverso penal federal en Veracruz.
La Corte resolvió amparar en todos esos casos, tras considerar, en una breve
resolución antecedida por un largo debate2, sosteniendo que hay un derecho fundamental a cumplir las penas privativas de libertad en prisión cercana al domicilio,
sujeto a lo que se establezca en leyes razonables. Lo dijo en interpretación del artículo
18 constitucional y sin mediar impugnación de leyes. Aún no se publican las tesis de
jurisprudencia que derivaran de estas sentencias, pero es claro que, materialmente,
ya hay criterio jurisprudencial vinculante, atento a la votación obtenida y al número
*
Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Amparos en Revisión 151/2011, 152/2011, 197/2001, 198/2011, 199/2011, 200/2011, 202/2011, 203/2011,
204/2011, 205/2011, 230/2011 y 276/2011.
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Los asuntos fueron discutidos en el Tribunal Pleno en sesiones de 10 y 12 de enero de 2012.
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de asuntos fallados3. Por eso, en el presente, hablamos de fallos, sentencias o jurisprudencia cual sinonimia.
Estos fallos resultan sumamente relevantes desde, por lo menos, dos aristas: primero, desde el derecho de los derechos humanos; y segundo, por el entendimiento
que suponen del nuevo proceso penal, que se refleja también en las competencias de
los jueces de amparo.
En el presente documento se plasman algunos comentarios acerca de la problemática abordada por esas sentencias, con el ánimo de aportar elementos para dimensionar la trascendencia de las interpretaciones enarboladas, escritas y subyacentes, en
esas decisiones.
II. La prisión en el derecho constitucional mexicano
En sede constitucional el tema de las prisiones no fue uno que de origen ocupara
un lugar central o importante. Tradicionalmente, como se venía haciendo desde el
derecho europeo y americano, el derecho constitucional se constreñía a prohibir la
prisión por deudas civiles (como sí llegó a suceder históricamente) y a proscribir el
maltrato en la misma, para hacer referencia al tema de las penas trascendentales (en
el que ha entrado a discusión la prisión vitalicia) y/o los tratos crueles e inhumanos.
En este sentido, véanse los textos, desde su origen, de los artículos 18, 19, 21, y 22
constitucionales.
Pero ahora el régimen constitucional del emprisionamiento tiene una fisonomía
muy distinta. Ha pasado de ser un tema en torno al cual se establecían algunas prohibiciones (casi a modo de regla, aunque en realidad también conferían derechos),
a un tema que ameritó un cúmulo de reglas organizacionales (también en un inicio
precarias y gradualmente más detalladas), a uno que hoy ha quedado inserto y configurado como un tema de derechos, de derechos fundamentales, en tanto a nivel
constitucional ha sido establecido cuál es la finalidad del emprisionamiento y que el
estar privado de libertad por sentencia penal no implica, o no debe implicar, la pérdida ipso iure ni ipso facto de todos los demás derechos fundamentales. Ha permeado ya
la idea de que el sentenciado tiene derecho a un trato digno, lo que implica muchas
otras cosas a la vez.
3
Si bien la discusión del Pleno fue sólo con base en el A.R. 151/2011, las decisiones tomadas fueron extensivas a
todos los Amparos. Esas decisiones fueron, en términos generales, las siguientes: (i) cambio de competencia para los jueces
de amparo que conocen de traslados penitenciarios, de materia administraiva a materia penal (por unanimidad de 11 votos), (ii) que hay un derecho humano a cumplir las penas privativas de libertad en prisión cercana al domilicio, sujeto a las
condiciones que se establezcan en leyes razonables (por mayoría de de 10 votos), y (iii) que, en el caso concreto, el efecto de
la concesión del amparo debía ser liso y llano (por mayoría de 9 votos, estando integrado el Pleno por sólo 10 Ministros).
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En efecto, el artículo 18 constitucional se concretaba en un inicio a prohibir la
prisión por deudas civiles, a establecer la separación entre procesados y sentenciados,
y a imponer la obligación de organizar “colonias” penitenciarias (así se llamaban);
todo esto sobre la base del trabajo. Sin embargo, con el tiempo, las cuestiones relacionadas con la compurgación de penas y el régimen penitenciario en general, fueron
cobrando más atención hasta ser llevadas a nivel constitucional y poco a poco fueron
detallándose más aspectos del mismo.
En la actualidad, son variados los aspectos que acerca del emprisionamiento se
abordan en sede constitucional, como son la separación entre hombres y mujeres,
entre procesados y sentenciados, entre adultos y jóvenes, así como otras cuestiones;
pero por ahora habremos de centrarnos en uno: me refiero al tema del lugar del emprisionamiento del sentenciado.
El tema del lugar del emprisionamiento se incorpora en el régimen constitucional
mexicano por virtud de reforma de 2001, y más precisamente en el marco de la reforma constitucional en materia indígena4 que impulsó el entonces Presidente Vicente
Fox, en ejecución de los acuerdos de la COCOPA y de San Andrés Larráinzar a que
dieron lugar las negociaciones entonces efectuadas con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y grupos indígenas. Al parecer, el tema del lugar para el compurgamiento de penas de prisión fue subido a la agenda indígena, en razón de que había
inconformidad de estos grupos en torno a que indígenas sentenciados eran recluidos
en prisiones alejadas de su lugar de origen y ello les generaba un aislamiento y desarraigo prácticamente absoluto de su comunidad. Esto explicaría que en la propuesta
de reforma constitucional que presentó la Presidencia de la República se propusiera
reformar el artículo 18 para establecer que los indígenas tendrían derecho a compurgar sus penas en el lugar más cercano a su domicilio. Sin embargo, cuando tal
propuesta fue dictaminada, bajo la consideración de que no había justificación para
circunscribir ese derecho sólo a los indígenas, fue que en Dictámenes de Comisiones
se propuso generalizarlo a todo sentenciado, y eventualmente así fue aprobado por el
Poder Reformador. Esto explicaría que el texto reformado de 2001 fuera genérico,
haciendo referencia a todo sentenciado; y sólo atándolo a lo que se estableciera en las
leyes.
Esta reforma es un paso muy importante de un relevante giro que, lenta y gradualmente, fue presentando el artículo 18 constitucional, que se termina de consolidar con la reforma en derechos humanos del 20115. Poco a poco, el derecho
constitucional penitenciario se fue transformando de ser un derecho organizacional,
en el sentido de repartir competencias entre Federación y Estados, y en el sentido de
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Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001.
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.
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fijar las bases para la organización de las prisiones, a un derecho constitucional de
orden dogmático, en el sentido de que establece, contiene y afirma derechos humanos o fundamentales tutelados en esa propia sede a favor de los sentenciados. Esto
es, pasa de ser un derecho constitucional meramente organizacional, a un derecho
constitucional de derechos, que garantiza a todo sentenciado condiciones mínimas
y exigibles respecto a la forma en que habrá de compurgar su pena de prisión. Ese
nuevo derecho constitucional tuvo eco a nivel legislativo hasta 2004, en tanto motivó
la reforma de la Ley de Normas Mínimas6, para introducir el criterio del domicilio
como criterio para la determinación de la prisión en que se compurgarían las penas
de los sentenciados.
El tema de lugar de la prisión fue también tocado en la importante reforma penal
de 20087 que incluyó, destacadamente, la transición hacia el sistema penal acusatorio y
oral, aún no vigente en muchos Estados ni en el fuero Federal. En esa ocasión, el tema
fue tocado desde dos puntos de vista: (i) uno expreso, conforme al cual fue adicionada
la excepción de que estarían excluidos de este derecho los sentenciados por delincuencia
organizada y aquellos que requirieran medidas de seguridad especiales (por cualquier
otra razón); y (ii) uno implícito, aunque quizá aún más importante, la judicialización del
régimen de ejecución de sentencias que se introdujo con esta reforma constitucional, y
que entró en vigor desde junio de 2011 (al cumplirse la tercera anualidad de la reforma).
Esa reforma constitucional motivó que en 2009 la Ley de Normas Mínimas fuera modificada8 en varios artículos para reflejar la excepción que del lugar de la prisión se hacía
para los casos de delincuencia organizada y de sentenciados que requirieran medidas
especiales; pero aún no hay legislación ordinaria que regule la fase de ejecución de las
sentencias penales.
El tema del emprisionamiento del sentenciado fue tocado nuevamente a propósito de
la reforma de derechos humanos de junio de 2011, amén de que no se modificara directa
o específicamente el párrafo del artículo 18 que habla sobre el lugar de la prisión. En esta
ocasión, que es la más reciente, el status de privación de libertad del sentenciado adquirió
una más fuerte protección constitucional en tanto estableció que el sentenciado tiene derechos humanos que no deben ser soslayados o afectados por el solo hecho de estar privado de su libertad. Digamos, medió y se plasmó una sensibilización importante por parte
del Poder Reformador de la situación del recluso, que lo lleva a reconocer expresamente
que le asisten importantes derechos, a pesar de no gozar de libertad; derechos que deben
ser respetados y derechos que son instrumentales para lograr su eventual reinserción (no
“readaptación”) a la sociedad, luego de compurgada su sanción.
Reformada por decreto publicado el 2 de septiembre de 2004.
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.
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Reformada por decreto publicado el 23 de enero de 2009.
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1. El lugar de la prisión en el derecho internacional
Ahora bien, en la perspectiva del derecho constitucional frente al derecho internacional de los derechos humanos, el tema del lugar del emprisionamiento de sentenciados
presenta un interesante y poco frecuente escenario. Resulta que en este punto la
Constitución mexicana es mucho más generosa que los tratados internacionales en
materia de derechos humanos, pues en estos no se aborda con especificidad. Hay
instrumentos de soft law, concretamente de la ONU, que refieren la conveniencia de
que el sentenciado recluso esté cerca de su familia y/o de su lugar de origen, pero no
con la asertividad que lo hace el derecho mexicano.
Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos del ECOSOC de la ONU
(1977) establecieron que los reclusos deberían estar autorizados para comunicarse
con el mundo exterior (con la debida vigilancia), destacadamente con su familia; se
hizo referencia a que en casos de enfermedades graves de parientes cercanos, permitiéndolo las circunstancias, se le podría autorizar ir a la cabecera del enfermo; se dijo
que si bien la prisión despojaba de la libertad personal, no debía agravarse innecesaria e injustificadamente su privación de derechos y su sufrimiento; y se dijo que la
encarcelación no debía recalcar el hecho de su exclusión de la sociedad, sino de que
continúan formando parte de ella, y bajo esa lógica se recomendó la instauración de
regímenes de beneficios, de retorno progresivo a la vida exterior. Todos estos puntos
apoyan la importancia que se ha considerado que tiene para el cumplimiento de los
fines del sistema penitenciario que el sentenciado pueda compurgar su pena cerca de
su domicilio y conservar los lazos afectivos que tenía en el mundo exterior.
Años después, en 1988 la Asamblea General de la ONU emitió los Principios
para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, y específicamente como principios:
19. Toda persona detenida o presa tendrá el derecho a ser visitada, en particular
por sus familiares, y de tener correspondencia con ellos y tendrá oportunidad adecuada para comunicarse con el mundo exterior, con sujeción a las condiciones y
restricciones razonables determinadas por ley o reglamento conforme a derecho.
20. Si lo solicita la persona detenida o presa, será mantenida en lo posible en un
lugar de detención o prisión situado a una distancia razonable de su lugar de residencia habitual.
Como se ve, se recogió así lo que se ha venido señalando acerca de la importancia
de que el sentenciado esté cerca y mantenga contacto con su mundo exterior.
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Finalmente, los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos (aprobados
por la Asamblea General de la ONU en 1990) enfatizaron la necesidad de que se
generen condiciones que propicien una mejor y eficaz reinserción social del recluso.
Aspectos estos que, puede decirse, han tenido eco en las últimas reformas realizadas
al artículo 18 constitucional aquí en comento.
Es polémico el tema de la vinculatoriedad que pudieran tener los instrumentos
internacionales antes citados; pero lo que es claro es la asertividad con que se pronuncia el derecho constitucional mexicano, y tampoco hay espacio de duda para afirmar
que ambos persiguen objetivos iguales o cuando menos similares.
En esta tesitura, las reformas constitucionales antes comentadas (penal y derechos humanos), en conjunción, tendrían que llevar –y llevaron– a leer de modo
distinto otras porciones del artículo 18 constitucional, a pesar de que no fueron
tocadas en junio de 2011, porque dieron cuenta de una forma renovada de ver, desde
la Constitución, al sentenciado, como un sujeto de derechos; derechos que, concomitantemente, arrojan deberes de respeto y garantía al Estado y fungen a la vez
como límites de su actuación frente a ellos. Y, además, porque el reformado artículo
1 constitucional impone nuevas formas de interpretación constitucional, conforme a
las cuales las normas que establecen derechos humanos deben ser interpretadas bajo
el principio pro homine y del modo que hagan más efectivos el ejercicio y vigencia de
los mismos.
Así, ante la mayor amplitud del derecho interno frente al derecho internacional
de los derechos humanos, se trato así de un caso en el que el derecho constitucional
mexicano bastó en este tema, sin necesidad de llegar a cuestiones de control convencional o aplicar jurisprudencia internacional del tema, que no hay. De hecho, creo
que podríamos decir que estos amparos se convierten en referencia obligada de cómo
el principio pro homine puede llevar a la aplicación exclusiva de derecho interno,
precisamente, por ser éste el que mayor protección brinda a la persona. He aquí un
detalle más que da singularidad a estos fallos.
2. Elementos explicativos de este derecho
Es el octavo (penúltimo) párrafo del artículo 18 el que habla del derecho a compurgar la
pena en centro penitenciario cercano a domicilio, cuando dice: “Los sentenciados, en los
casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad
como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia
organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.”
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Sin embargo, como ha sido anticipado, para mejor entenderlo, o más bien, para
visualizar más íntegramente la dimensión de lo ahí estatuido, resulta fundamental
tener en consideración también la distinta connotación que la ejecución de las penas
de prisión toma con la reciente reforma que se hizo al texto del diverso párrafo segundo, cuando se introdujo la previsión de que el “sistema penitenciario se organizará
sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el
mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción
del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los
beneficios que para él prevé la ley.”
El cuidado, importancia y connotación garantista con que ahora se aborda constitucionalmente el tema del trato al sentenciado recluso tiene implicaciones importantes en general, en todo lo referente a la privación de la libertad por sentencia penal.
Y esto está inspirado en reconocer múltiples aspectos del derecho penal y del derecho
de los derechos humanos que son producto de nuevos y más actuales entendimientos
del delito, del papel del Estado frente al que delinque, de los fines que persigue el
derecho punitivo y la privación de libertad como pena y, en general, de una cultura
más fuerte del respeto a la dignidad humana.
En efecto, desde el punto de vista del derecho penal, se ha transitado hacia un
derecho que se fija, más bien, en el acto cometido que en la conducta de quién lo
comete o en las características de su personalidad; ha permeado el concepto de que
sancionar penalmente conductas, más que perseguir el castigo por el castigo mismo,
debe tender a incentivar conductas acordes a la ley, y que las penas deben tender o
incentivar la reconducción del comportamiento humano hacia un comportamiento
respetuoso. Así, quien comete un delito amerita una sanción que sea acorde con lo
anterior, y si ha de consistir en privación de su libertad –a juicio del legislador y del
juez–, entonces esa privación deberá darse en condiciones que, efectivamente, permitan alcanzar lo anterior. Un aspecto sumamente ejemplificativo son los cambios
de orden lingüístico o terminológico que se vienen observando en el derecho penal
constitucional, como son el de hablar ahora de “reinserción” en lugar de “readaptación” (que tenía la connotación de que el delincuente era una desadaptado social o
enfermo), y de sustituir el término de “reo” por “sentenciado”, en razón de la carga
despectiva y estigmatizante que acompaña ciertas palabras.
Por otra parte, desde el punto de vista de los derechos humanos, hoy también
es generalizada la concepción de que la privación de libertad por la comisión de un
delito no implica por sí misma la pérdida del resto de los derechos humanos, aunque
muchos de ellos al tiempo se encuentren limitados precisamente como consecuencia
de la reclusión. Hoy se habla del trato digno de los privados de libertad, se reconoce
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que conservan su derecho a la salud, su derecho a la integridad física, y a una serie de
derechos que no necesariamente tienen que perder, tener suspendidos o ver limitados
de modo importante sólo porque están presos.
Estos nuevos entendimientos le dan una condición constitucional distinta, más
importante, a todo el régimen jurídico de la ejecución de la pena; pues muchas de
las reglas que rigen durante esa temporalidad adquieren otro sentido. Por ejemplo,
la preliberación podría antes ser vista como un incentivo para la buena conducta en
prisiones y, sin duda, hoy en día lo sigue siendo; sin embargo, lo que hoy, creo, debe
reconocerse es que la preliberación y otras tantas figuras históricamente admitidas en
la ejecución de penas de prisión adquieren una connotación, digamos, instrumental
para mejorar el proceso de reinserción social del sentenciado y lograr ello de un modo
más eficaz. Y, desde esta perspectiva, todo aquello a que alude el artículo 18 al hablar
de la ejecución de la pena, como derechos del sentenciado o beneficios, debe ser revalorado y reanalizado cual derecho constitucional reconocido a favor de ellos. Y, en
contrapartida, debe reconocerse que se instauran así limitaciones a las potestades del
Estado en materia penitenciaria, tanto como deberes positivos a su cargo.
De hecho, recientes precedentes de la Primera Sala han venido a dar un giro
importante a criterios jurisprudenciales que por años se habían sostenido en el tema
de beneficios de los sentenciados. En efecto, la Sala recientemente sostuvo que la
reforma en materia de derechos humanos, especialmente la parte tocante que afectó
el artículo 18, daba una connotación distinta al tema de beneficios9; y, con base en
ello, sostuvo que aun cuando el otorgamiento de beneficios no es un derecho fundamental digamos “automático”, pues es legislador penal puede configurar y establecer
requisitos en ley para su procedencia; otorgarlos no es una potestad del Estado ni está
sujeto al arbitrio o criterio de cada juez, sino que el solo hecho de que se satisfagan los
requisitos que el legislador estableció para su procedencia, obliga al juez a concederlos
(le guste o no la idea). Estableció también que esas condicionantes que establezca el
legislador son sujetas a control constitucional, concretamente de su razonabilidad
y proporcionalidad, bajo un rigor de escrutinio ordinario (no intenso). Así pues, la
Sala distinguió varios planos: no hay un derecho “fundamental” a que se otorguen
sin más ni siempre “beneficios”, pero sí hay un deber fundamental del legislador
de establecerlos y regularos en ley (ley formal y material), y tal regulación es a su
vez controlable; además de que satisfechas las condiciones de ley surge un derecho
fundamental, no soslayable ni incumplible, de otorgar los beneficios al sentenciado.
9
Me refiero a los asuntos: A.R.598/2011, A.R.631/2011, A.R.329/2011, y A.D.R. 1651/2011, todos resueltos en
sesión de 5 de octubre de 2011; así como el A.R. 702/2011 fallado en sesión de 30 de noviembre de 2011. Si bien en la
resolución de dichos asuntos los Ministros Pardo Rebolledo, Ortiz Mayagoitia y Zaldívar Lelo de Larrea formularon voto
concurrente, ello fue respecto al alcance del estudio que formulaba el proyecto y no respecto al sentido y a las consideraciones del mismo.
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Así, lo que antes se había entendido como una potestad del juez (amén de que tuviera
que ser fundada y motivada) pasó a ser concebido como un deber del juez, en tanto
derecho del sentenciado de cumplimiento forzoso para el Estado.
Pero en fin, volvamos al tema que aquí nos ocupa: el lugar de la prisión. Esta
nueva perspectiva constitucional de la ejecución de penas privativas de libertad lleva
a ver el lugar de la prisión no como una variable del castigo mismo que puede agravar
o atenuar la severidad de la pena, sino como una determinación que incide de modo
importante sobre el derecho del reo a estar recluido en condiciones que mejoren o le
auxilien para su eventual reinserción social. El aislamiento total del preso, el alejamiento absoluto o significativo de su entorno social o familiar, lo desarraiga por completo de la comunidad a la que, generalmente, tendría que regresar una vez cumplida
la pena. Y eso no ayuda en nada para su reinserción social, más aún, generalmente
la complica y hace de la pena de prisión de una persona una pena trascendental para
toda su familia. El sentenciado pierde su libertad, pero sus allegados lo pierden a él.
Por eso, las recomendaciones y sugerencias de la ONU en materia de presos van en
el sentido de procurar que la privación de libertad se haga en lugares cercanos a sus
familias, de que los presos (salvo excepciones) tienen derecho a ser visitados, y de que
las familias tienen derecho a visitarlos a ellos (salvo excepciones).
Visto así, cuando el artículo 18 señala: “Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios
más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como
forma de reinserción social”, está no sólo reconociendo lo antes dicho y dándole una
connotación tan importante que la llevó a rango constitucional, sino estableciendo
un derecho a favor de los sentenciados a prisión a que tal pena, en principio y sujeto
sólo a que se cumplan las condiciones de ley, puedan compurgarla en la prisión más
cercana a su domicilio. Hay una especie de regla de preferencia establecida en sede
constitucional, conforme a la cual, sujeto a las condiciones de ley, ése deba ser el lugar
de su reclusión. Porque el lugar de reclusión incide de modo muy importante en la
eficacia de la reclusión. Porque la reclusión no es, al menos no es nada más, un fin en
sí misma, sino un medio.
De hecho, es esa la lógica que subyace también a la creación de la figura del juez
de ejecución penal, institución que está íntimamente ligada por el propio Constituyente a las condiciones dignas de ejecución de la pena y, específicamente, al lugar de
reclusión. En ese sentido, el propio constituyente señaló en la reforma de 2008:
Los periodos de vida que los reclusos pasan en prisión cumpliendo sus sentencias
no consisten en un simple transcurrir del tiempo: en esos lapsos suceden muchos
eventos que debe supervisar la autoridad judicial; por ejemplo, la aplicación de
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penas alternativas a la de prisión, la concesión de beneficios o el lugar donde se
deba extinguir la pena.10
Más adelante volveré a esto último.
3. El lugar de la prisión para extranjeros sentenciados
Al hablar del lugar en que habrá de compurgarse una pena de prisión, resulta
obligado hacer referencia a otra porción del artículo 18, que data desde hace
varias décadas. Me refiero al párrafo sexto, que se refiere a extranjeros sentenciados en México por delitos aquí cometidos, y a mexicanos sentenciados en el
extranjero, que dice:
Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando
penas en países extranjeros, podrán ser trasladados a la República para que
cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos
en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos
del orden federal o del fuero común, podrán ser trasladados al país de su
origen o residencia, sujetándose a los Tratados Internacionales que se hayan
celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse
con su consentimiento expreso.
Desde esa reforma constitucional11, podríamos decir, quizá más por razones
de derecho internacional público o de política internacional que de derechos humanos (eso no es relevante esclarecerlo por ahora) que el derecho constitucional
mexicano ha reconocido que el lugar en el que se compurgue la pena no debe
ser necesariamente aquel donde se fue sentenciado. Y, podría también decirse,
ha considerado que si eso mejor conviene a los intereses del recluso extranjero,
puede pedir –sujeto a ley (o tratado bilateral)– compurgar su pena en su propia
patria, cerca de su gente; o que si su Estado o México lo piden, ello no puede realizarse sin su personal consentimiento. Esta es una condicionante nada despreciable.
Menciono esto en tanto pone en evidencia que el lugar de la prisión tiene
más que ver con la situación particular del recluido, que con los intereses o comodidades del Estado; aunque no quisiera que al referir aquí lo relativo al extranjero
recluso se piense que estoy analogándolo del todo con el tema que nos ocupa
por ahora (lugar de prisión en el territorio nacional), porque tampoco se trata
de desconocer que en materia de ejecución de penas en el extranjero confluyen
10
Dictamen de la Cámara de Diputados, de 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el
Dictamen de la Colegisladora.
11
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de febrero de 1977.
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principios y normas propias del derecho internacional público que llevan a la
postre al tema de la ejecución de penas de prisión en el extranjero por derroteros
distintos.12
4. Los alcances del derecho al lugar de la prisión
Ahora bien, bajo esta óptica de derechos, regresemos al texto del párrafo octavo del
artículo 18, citado páginas atrás. Conforme a su literalidad, el precepto establece este
derecho para los privados de libertad, pero restringido a un determinado colectivo de
sujetos y con base en varios criterios, que podríamos puntualizar o sistematizar de la
siguiente manera:
1) Según la causa (jurídica) por la que ha sido recluido. Hay diversas causas que
pueden llevar a la privación de libertad, como son: el arresto, administrativo o judicial; la prisión preventiva; o una sentencia condenatoria. En la especie, este derecho
se otorga, en términos de la literalidad del texto constitucional, a los reclusos que
han sido sentenciados penalmente con pena de prisión, nada más. Sería discutible si
podría hacerse extensivo para la prisión preventiva o para los arrestos, e incluso en la
justicia juvenil, en tanto no están expresamente referidos en la norma.
2) Según el delito por el que fueron sentenciados con pena de prisión. Esto se afirma en tanto que si bien, en principio, la norma parecería incluir a todo sentenciado
(como de hecho lo hizo entre 2002-2008), actualmente quedan excluidos del ámbito
de vigencia de este derecho aquellos sentenciados que lo hayan sido por delito de
delincuencia organizada.
3) Según las características o cuestiones atinentes a la persona y/o presencia del
sentenciado. Esto se afirma en tanto que la Constitución (al margen del delito por
el que se haya sentenciado a la persona) señala expresamente que este derecho “no
aplica para internos que requieran medidas especiales de seguridad”. Con esto, por
lo general, se hace referencia al grado de peligrosidad de los internos; pero creo que
puede llegar a ser un poco más abierto el concepto, pues también pueden requerir
“medidas especiales de seguridad” internos que no sean personas “peligrosas”, pero
que por alguna razón tienen posibilidades de evasión; o porque su vida e integridad
corre riesgos innecesarios en determinado lugar; o porque su presencia representa
riesgos para la preservación del orden en el penal. Es pues, un concepto relativamente
abierto y circunstancial.
Creo que la validez de estas limitantes al ámbito de aplicación de este derecho
12
Sin embargo, es relevante destacar que tanto en los instrumentos internacionales (Convención interamericana
sobre extradición y, en general, los tratados bilaterales sobre extradición), como en la ley nacional (Ley de Extradición
Internacional) e incluso en Jurisprudencia de esta Corte (1a./J. 38/2011), se acepta que la compurgación de penas en el
país del sentenciado es un derecho y, por lo tanto, es uno de los supuestos válidos para solicitar la extradición.
114
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sería difícilmente cuestionable, en tanto están establecidas en sede constitucional; y
porque, además, dado que este derecho es uno específico del derecho constitucional
mexicano, no hay derecho convencional a la luz del cual se pudiera complementar
o interpretar esta parte de la Constitución, menos aún contrastar (para aquellos que
admitan el control convencional de la Constitución).
***
Pero no son estos los únicos aspectos de importancia de esta porción normativa,
hay otros igual de destacables. Me refiero (i) a la porción en que se habla de que
“(…)en los casos y condiciones que establezca la ley(…)”, y (ii) la diversa en que
dice “podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a
su domicilio(…)”. Estas expresiones normativas son importantes, pues continúan
marcando los alcances de este derecho.
Cuando la Constitución señala que la compurgación de la pena en lugar cercano al domicilio será “(...) en los casos y condiciones que establezca la ley(…)”, expresamente está dotando al legislador de libertad configurativa (que no es absoluta,
por supuesto), para determinar las casos y condiciones (que bien podrían ser para
acceder al ejercicio del derecho o para permanecer en el goce del mismo). Esto significaría que el derecho podría ser limitado o restringido por el legislador, a través
de diversas técnicas normativas, como podrían ser, por ejemplificar: estableciendo
requisitos formales para su ejercicio; incrementando el número de delitos por los
que no procedería el beneficio (p.e., que se adicionara secuestro); o condicionándolo a la probanza de la circunstancia de hecho de que en efecto tiene lazos familiares
(o afectivos) con personas que residan en determinado lugar. Por supuesto, tales
condicionantes no estarían exentas de control constitucional, porque la remisión
que aquí se hace hacia el legislador no podría ser jamás un cheque en blanco;
menos si se aborda esta temática como una de derechos y no de mera dotación de
facultades o competencias.
Esta misma lógica, que a la vez es seguridad jurídica para los gobernados,
exige que ese actuar del legislador sea materializado en ley, formal y materialmente
hablando, y no en normas de rango reglamentario. Las condicionantes quedarían
pues, sujetas, además de lo antes dicho acerca de su razonabilidad y proporcionalidad, al mandato de reserva de ley de necesaria observancia. Así lo ha dicho con
claridad la Corte en las resoluciones en comentario.
***
La última porción del párrafo octavo que amerita comentario es la parte en la que dice
que los sentenciados “podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más
cercanos a su domicilio (…)”. Particularmente, porque el uso del término “podrá” a
veces puede resultar un tanto conflictivo.
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
115
Como es sabido, el término “podrá” es frecuentemente utilizado en el derecho
y eso no resulta muy afortunado, dada la ambigüedad que en el terreno normativo
adquiere el término. Así, podemos localizar tesis y sentencias en las que a “podrá” se
le da una connotación de potestad, de opción, de alternativa; otras en las que se hace
alusión con tal término a una mera posibilidad; y otras en las que se sostiene que el
término se está utilizando en un sentido preceptivo o imperativo.
En materia de ejecución de penas, como quedó antes referido ya, tradicionalmente se había sostenido en la jurisprudencia que cuando se hablaba de que se “podrían otorgar beneficios”, o se “podrían conmutar penas”, se estaba en presencia
de una potestad; que era criterio del juez, conceder o no tales beneficios. Algo así
como una cuestión ex gratia, más que mandatoria para él. Claro, reconocerlo como
potestad suya no significaba que el juez podría resolver lo que quisiera sin fundar
ni motivar, pero a final de cuentas sí se le reconocía un amplio margen decisorio.
Nótese pues que era visto como un tema de facultades, más que de derechos. Esto,
estimo, ha quedado superado ya con las recientes reformas constitucionales (penal y
de derechos humanos) y con lo recientemente sostenido por la Primera Sala, a que ya
aludimos páginas atrás.
En materia de derechos del sentenciado en ejecución de su sentencia penal, seguir pensando en el término “podrá” como una cuestión meramente dotatoria de
una potestad (para el Ejecutivo o el Judicial, según quien se considere debe decidir el
lugar de ejecución), da un amplio margen decisorio (casi arbitrario, aunque persista
el deber de fundar y motivar) a la autoridad encargada de determinar el lugar de ejecución de la pena, que, estimo, no es compatible con la nueva visión del sentenciado
como sujeto de derechos tutelados por la Constitución. Por eso, creo que habría que
entender que cuando se dice “podrá”, más bien, se está haciendo alusión a que se
trata de una posibilidad real y jurídica, y no de una situación normativa perenne o
siempre disponible.
Cuando se dice que la pena “podrá” ser compurgada en el lugar del domicilio del
sentenciado, lo que se está reconociendo en el lenguaje constitucional es que esto no
siempre será así, sino que será así en algunos casos, los más (deseablemente). Pero que
no siempre será así porque la propia Constitución establece limitantes (las ya comentadas) y porque la propia Constitución faculta al Legislador para que establezca casos
y condiciones al respecto; de modo que será así cuando tales hipótesis normativas se
actualicen. Y, para nada, entenderlo así es lo mismo que decir que por el hecho de que
el precepto diga “podrá” esta norma sea una dotatoria de una potestad (optativa) a
favor de la autoridad encargada de la ejecución de la penas. Y no es lo mismo porque
esta forma de entender el término conduce a algo de suma importancia: que cuando
116
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL
sean realizadas o satisfechas las hipótesis normativas (constitucionales o legales) que
haya para tal efecto, el derecho del sentenciado será plenamente exigible, efectivo
y de necesaria observancia para la autoridad ejecutora; sin que a ésta asista margen
decisorio alguno al respecto.
III. El lugar de la prisión en la ley
La determinación final que se haga acerca de la prisión en que habrán de compurgarse las penas privativas de libertad, como se ha visto, tiene como variable rectora
o de peso importante, el lugar del domicilio del sentenciado. Pero, como también
hemos anticipado, esta variable puede no ser la única a considerarse, pues la Constitución ha autorizado al legislador a establecer en ley –que ya quedó dicho, debe
ser ley formal y materialmente hablando– casos y condiciones para ello. Así, a través de ley, pueden introducirse hipótesis normativas que den lugar a ponderar otras
variables al decidirse el lugar de reclusión, o pueden establecerse otros criterios o
condiciones que desplacen del todo la preferencia por el domicilio del sentenciado.
La remisión que hace la Constitución al legislador torna obligado considerar
como referente para la validez de esas decisiones (la determinación inicial de la
prisión o los traslados que de momento a momento se vayan ordenando) no sólo
la Constitución, sino también la ley en que tal ejercicio de desarrollo normativo se
haya materializado. Por eso, al decidir la Corte estos casos se dijo que su decisión
no impedía ni significaba que los sentenciados no pudieran nunca ser trasladados
de prisión, o llevados a una que no fuera la más cercana a su domicilio; pero que
si eso se hacía, se tendría que hacer con fundamento en la Constitución y en la
ley. No valía hacerlo, como en la especie había sucedido, ayuno de causas legales,
meramente fácticas.
El ordenamiento ahora aplicable en este tema es la Ley de Normas Mínimas13,
al que desde el inicio del presente se ha venido haciendo referencia. Esta ley contiene
dos preceptos en los que se alude a la determinación de lugar en el que se habrán de
compurgar las penas privativas de libertad: se trata de los artículos 3 y 6, mismos
que, cabe reiterar, fueron modificados en 2004 para introducir el criterio del domicilio como respuesta a la reforma constitucional (indígena) de 2002; y luego otra
vez en 2009, como respuesta a la reforma constitucional de 2008 (procesos penales).
En el artículo 3, el fraseo de esto se hace a modo de cuestión organizativa o
dotatoria de facultades, pues se hace a propósito de los convenios de coordinación
entre Federación y estados para efectos penitenciarios. Sin embargo, creo que habría
13
Cuyo texto original fue publicado el 19 de mayo de 1971.
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
117
buenas razones para considerar que esta novedosa forma constitucional de entender
el lugar de la prisión tendría que llevar a que la variable de cuál fuero (si el federal
o el local) fue el que lo sentenció pase a segundo plano. Porciones normativas del
artículo 18 constitucional que hablan de la coordinación entre Federación y estados
en esta materia, así como lo dicho en el artículo 3 aquí en comentario, se han venido
apreciando como normas meramente organizacionales o facultativas, pero podrían
adquirir ahora un cariz de derechos, que supere la visión organizativa para pasar a
entender que dicha coordinación es instrumental para que el Estado (en general,
Federación o gobierno local) pueda hacer realidad este derecho de los sentenciados.
Visto en clave de derechos, la coordinación Federación-estados podría –o tendría–
que empezar a considerarse un auténtico deber positivo del Estado, derivado de su
obligación de adecuación, respeto y garantía de los derechos del sentenciado.
Luego, en el artículo 6 se hace referencia a la individualización del tratamiento
para la reincorporación social, y se reitera el criterio del domicilio como variable importante –que no exclusiva ni excluyente– a considerar para efectos de determinarse
el lugar en que habrán de compurgarse las penas de reclusión.14
Puede apreciarse que en ese cuerpo legal el domicilio del sentenciado es, en
efecto, un criterio que la ley reitera al hablar sobre el lugar de la prisión en que
se recluirá al sentenciado. Sin embargo, no se ha establecido como un criterio
único ni siempre disponible para la determinación de la prisión en que habrá
de compurgarse la pena. Excluidas las hipótesis de delincuencia organizada
y sentenciados que requieran “medidas especiales de seguridad”, tal como lo
hace la propia Constitución; la ley establece el domicilio del sentenciado como
criterio de ubicación a procurar, pero no como criterio único ni excluyente, sino
Textualmente, estos preceptos dicen, en la parte conducente a este comentario:
ARTÍCULO 3o.- …
…
Podrá convenirse también que los reos sentenciados por delitos del orden federal compurguen sus penas en los
centros penitenciarios a cargo de los Gobiernos Estatales, cuando estos centros se encuentren más cercanos a su domicilio que
los del Ejecutivo Federal, y que por la mínima peligrosidad del recluso, a criterio de la Secretaría de Seguridad Pública, ello
sea posible.
Para los efectos anteriores, en caso de reos indígenas sentenciados, se considerarán los usos y costumbres, así como
las circunstancias en las que se cometió el delito. Esta medida no podrá otorgarse tratándose de reclusos sentenciados
por alguno o más de los delitos que prevé la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y respecto de otros internos
que requieran medidas especiales de seguridad, de conformidad con lo previsto en el artículo 6o., párrafo cuarto, de este
ordenamiento.
En los convenios a que se refiere este artículo podrá acordarse que los sentenciados por delitos del ámbito de su
competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa.
14
ARTÍCULO 6o.- El tratamiento será individualizado, con aportación de las diversas ciencias y disciplinas pertinentes para la reincorporación social del sujeto, consideradas sus circunstancias personales, sus usos y costumbres tratándose
de internos indígenas, así como la ubicación de su domicilio, a fin de que puedan compurgar sus penas en los centros
penitenciarios más cercanos a aquél, esto último, con excepción de los sujetos internos por delincuencia organizada y de
aquellos que requieran medidas especiales de seguridad(…).
118
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL
sopesando o ponderando a la vez: (i) la “mínima peligrosidad del recluso” (artículo
3, párrafo 4; y 6, párrafo 2), atento a la clasificación que de su perfil personal se
haga y de la clasificación que se haga de las prisiones (prisiones de alta, media o
mínima seguridad); (ii) las condiciones de cada medio (art.6, párrafo 2); y (iii)
las posibilidades presupuestales (ídem). Así, aun cuando el lugar del domicilio
del sentenciado se pondera como criterio necesario para la toma de tal decisión,
se admite la posibilidad de que haya otra variable (la mayor peligrosidad del
sujeto, por ejemplo) que desplace por completo el criterio del domicilio.
El propio artículo 6º de la ley en comentario detalla la frase constitucional
que excluye del criterio del domicilio los casos en que se “requieren medidas especiales de seguridad”, señalando en seis fracciones –véanse en las fracciones I a
VI– cuáles habrán de considerarse como esas hipótesis. De actualizarse alguna
de estas hipótesis, entonces no habrá siquiera derecho a que el domicilio del sentenciado sea considerado como variable a tomar en la determinación de la prisión
del sentenciado, pues quedaría desplazado del todo como criterio.
***
Conforme a lo antes dicho en torno al marco constitucional y legal de este derecho, tal como lo enfatizó la Corte, cuando se esté en la hipótesis de que sí proceda tomarse en consideración como criterio el domicilio del sentenciado (porque
no es un caso de delincuencia organizada ni se está en la hipótesis de requerirse
medidas especiales de seguridad), será necesario que la autoridad explicite qué
otras variables, de entre las que sólo podría invocar las que expresamente permite
la ley, ponderó para llegar a su decisión y será necesario que razone (motive) por
qué finalmente el otro criterio terminó prevaleciendo sobre el del domicilio del
sentenciado y/o desplazándolo por completo. Sólo así, creo, podría considerarse
debidamente fundada y motivada su decisión.
Lo anterior, por supuesto, tendríamos que considerar que resulta aplicable
tanto a la decisión inicial que se tome acerca de en qué centro penitenciario habrá
de compurgarse una pena privativa de libertad; como, por igualdad de razones, a
cualquier decisión que en el curso del tiempo la modifique y ordene su traslado a
otro sitio. Y, por supuesto, todo lo que se diga por la autoridad al respecto podrá
ser sujeto de control judicial en sede constitucional a través, hasta hoy, del juicio
de amparo.
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
119
IV. La determinación de la prisión y la judicialización de la ejecución
de sanciones penales
Los fallos de la Corte aquí en comentario, en tanto reconocen el lugar de la prisión
como derecho fundamental y enfatizan la reserva de ley que se impone en este rubro,
bajo condiciones de razonabilidad, resultan un precedente sumamente relevante para
la calidad de vida de los internos, y, en esa medida, para la potencial realización de los
objetivos que persigue el sistema penitenciario, en tanto que se trata de una interpretación vinculante transversalmente para todos los operadores jurídicos, como sucede
con las interpretaciones directas que de la Constitución se hacen. Mas la trascendencia de estos fallos es todavía mayor, según procuraré explicar en las próximas páginas.
En efecto, además de lo antes dicho acerca del reconocimiento como derecho
humano del lugar de la prisión, los amparos resueltos por la Suprema Corte resultan
muy relevantes en tanto se trata de las primeras incursiones que hace el Tribunal en
Pleno en torno a los reformados aspectos del proceso penal de 2008. Y esto impacta
varias aristas de la impartición de justicia.
Esto resulta así porque en el trasfondo de estas resoluciones no sólo subyace el
entendimiento de la Suprema Corte acerca la situación constitucional y derechos del
sentenciado, sino también su entendimiento acerca del nuevo régimen constitucional
establecido para la ejecución de las sentencias penales. Me explico.
Cuando en 2008 se reformó la Constitución en materia de procesos penales
para introducir el sistema acusatorio y oral, uno de los aspectos que también resultó
modificado y de manera muy importante fue lo relativo a la ejecución de sentencias;
tema en el cual, por supuesto, queda incluido lo relativo a la compurgación de penas
de prisión. Con tales reformas, el Constituyente modificó de manera sustancial su
concepción sobre la fase de ejecución de las sentencias penales que, tradicionalmente,
había sido entendida y vivida como una etapa en la que ya no intervenía el Poder
Judicial, pues su trabajo habría terminado al momento de dictar la sentencia condenatoria respectiva. Era una etapa que correspondía atender íntegramente al Poder
Ejecutivo.
Esta mutación en la forma de concebir la fase de ejecución se sustenta en razones
de orden sustantivo (no adjetivas), muy vinculadas con lo antes dicho acerca de la
actual concepción del trato digno de los reclusos sentenciados y de verlo como un
sujeto privado de su libertad, pero titular de otros tantos derechos humanos que no
pueden ser soslayados o innecesariamente restringidos por el hecho de estar compurgando una pena privativa de libertad. Medió pues, también en esto, una nueva
120
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL
forma de ver al recluso, como un sujeto de derechos que llevó a ver también de modo
distinto lo relativo a la ejecución de las sentencias penales, particularmente cuando
son privativas de libertad, pues en esa etapa también se pueden violar esos derechos y
el Estado debía poder prevenir, remediar y sancionar esas violaciones.
Con la reforma constitucional se subrayó que la etapa de ejecución penal forma
parte del proceso penal y que en ella –aun cuando no se goce de libertad– debe garantizarse el goce de otros diversos derechos fundamentales, que aún pueden verse
afectados. Su propósito fue reconocer el carácter fundamental de los derechos de los
sentenciados y/o procesados, ya sea que fueran derechos sustantivos (derecho a la
modificación de la penal) o instrumentales (derecho a jurisdicción especializada en
materia de ejecución penal).
Este nuevo régimen de ejecución penal se delinea por diversas normas contenidas principalmente en los artículos 18 y 21 constitucionales. Particularmente, destacan las siguientes porciones normativas:
Artículo 18.
El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos
humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el
deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y
procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé
la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados
a los hombres para tal efecto. (Párrafo segundo)
(…)
Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán
compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio,
a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción
social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto
de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. (Párrafo octavo)
Artículo 21. (…)
La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas
de la autoridad judicial. (Párrafo tercero)
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
121
En efecto, en ambos procesos legislativos de reforma destacan las afirmaciones
de las diversas iniciativas presentadas y de los dictámenes de ambas Cámaras en el
sentido de que el régimen penitenciario debe ser reconocido como un ámbito más del
proceso penal, en donde se respeten todos los derechos fundamentales. Aun y cuando el grueso del trabajo legislativo de ambos procesos de reforma se dedicó, por una
parte, a la modernización y a la eficacia del proceso penal (en 2008) y a un cambio
de paradigma constitucional respecto a los instrumentos internacionales de derechos
humanos (en 2011), en las dos ocasiones se señaló que en lo referente específicamente
al régimen penitenciario la finalidad era fortalecer el cúmulo de derechos fundamentales en la etapa de ejecución de la sentencia o de las medidas penales. Textualmente,
en el proceso de reforma de 2008 se dijo:
(…)Las prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o
relevante en la agenda política y en las políticas de asignación de recursos. Las
prisiones son vistas como un gasto que siempre sería deseable economizar.
Esta posición ha provocado que las prisiones se conviertan en lugares donde
sistemáticamente se violan los derechos humanos de los reclusos. A pesar de que por
mandato constitucional se precisa que los reclusos tienen derecho a la educación,
al trabajo y a la capacitación para éste, en las prisiones no hay las condiciones
necesarias para que los reclusos ejerzan esos derechos.
Los internos de nuestras prisiones tampoco tienen acceso al derecho a la salud.
La precariedad económica existente en los servicios médicos provoca que, en
ocasiones, los médicos no puedan siquiera atender lo elemental.
(…)
Por lo expuesto, se considera impostergable modificar el texto del artículo 18
constitucional a fin de enfatizar que los reclusos deben gozar y ejercer los derechos
humanos que les consagra la Constitución.15
Se considera que la reforma al artículo 18 constitucional es urgente dado que las
prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante tanto
dentro de la agenda legislativa como de las políticas de asignación de recursos.
(…)
Por lo anterior, se considera un acierto incluir el derecho a la salud de las personas
privadas de su libertad, pues ello provocará que cada vez se respeten los derechos
humanos de los reclusos en mayor medida.
15
Iniciativa de legisladores (Grupo parlamentario del PRD), 4 de octubre de 2007.
122
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL
(…)
En concordancia con lo anterior y con la finalidad de adecuar la terminología de
nuestra carta Magna a los Tratados Internacionales de los cuales México forma
parte, se propone quitar la palabra reo, por considerarla infamante y denigrante,
para usar en su lugar sentenciado.
(…)
Por otro lado, se estima que “readaptación social” es inadecuado para nombrar al
momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente
en su entorno social.16
Por otro lado en el proceso de reforma de 2011, se afirmó:
Dentro de esta propuesta, se busca introducir el respeto a los derechos humanos a
un área en la que particularmente han sido vulnerados: el sistema penitenciario.
Uno de los principales problemas que presenta el Estado de derecho en México
es la poca efectividad de los sistemas actuales de readaptación social. Es un
hecho que en la actualidad muchos centros penitenciarios se han convertido en
factores que aumentan la criminalidad entre la población, y esto se debe en gran
parte a que en dichos centros son violentados en forma sistemática los derechos
humanos de los reos, una falta de atención que comienza desde las mismas
normas que organizan estos sistemas.
En razón de lo anterior, se consideró que sería un buen comienzo implementar
estrategias para el nuevo concepto de reinserción social, empezando por ligar
la organización de los sistemas penitenciarios con el respeto a los derechos
humanos.17
Para fortalecer el sistema de protección a los derechos humanos, se adiciona al
artículo 18 constitucional, la obligación de organizar el sistema penitenciario del
país sobre la base del respeto a los derechos fundamentales.18
Así, los derechos del sentenciado a los que se alude no son únicamente los derechos humanos básicos, como son, por ejemplo, dignidad, integridad personal y
16
Dictamen de la Cámara de Diputados, México, 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron
en el Dictamen de la Colegisladora.
17
Iniciativa de legisladores (diversos grupos parlamentarios), 24 de abril de 2008, Gaceta Parlamentaria No. 2492-V.
18
Dictamen de la Cámara de Diputados a diversas iniciativas conjuntas de legisladores, 14 de diciembre de 2010,
Gaceta No. 3161-VII.
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
123
prohibición de tratos crueles, igualdad y no discriminación, sino también los derechos fundamentales generales del debido proceso, como el principio de legalidad, de
seguridad jurídica, garantía de audiencia y tutela judicial; e incluso abarcan derechos
fundamentales específicos y propios de la ejecución penal, por ejemplo, educación,
trabajo, capacitación para el trabajo, protección a la salud y deporte, estancia digna,
derecho a modificación de la pena y el derecho a que se considere para la compurgación de la pena de prisión el lugar de su domicilio.
Justo esta distinta forma de concebir al sentenciado recluso y a la fase de ejecución de las sentencias penales, llevó a una nueva concepción del sistema en torno
a quién corresponde o debe corresponder la fase de ejecución de las sentencias, y
se transitó hacia un sistema procesal en la que esto quedó dentro del resorte de los
jueces, aun cuando también se conservó en otros aspectos para el Poder Ejecutivo.
En pocas palabras, esto llevaría a que se “judicializara” esta fase del procedimiento
penal, limitándose así el papel que juega el Poder Ejecutivo en la ejecución de las
sentencias penales. Por ello el constituyente afirmó:
Nuestra intención al proponer la iniciativa es transformar el sistema penitenciario,
pero esto no será posible si la ejecución de las penas permanece bajo el control
absoluto del Ejecutivo. Por tanto, se propone limitar la facultad del Ejecutivo
únicamente a la administración de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar
lo juzgado al Poder Judicial. Para lograrlo, se crea la figura de “jueces de ejecución
de sentencias”, que dependerán obviamente del Poder Judicial.
Con esta división se dará a cada ámbito de poder lo que le corresponde: al
Ejecutivo, la administración de las prisiones; y al Judicial, la de ejecutar las
sentencias
Se afirma que la facultad de ejecutar la pena debe trasladarse al Poder Judicial,
debido a que dejar la ejecución en manos de la administración rompe una
secuencia, es decir, la misma autoridad judicial que pronunció la sentencia debe
vigilar que la pena se cumpla estrictamente, conforme a derecho, en la forma
pronunciada en la ejecutoria.19
Esta nueva participación que la Constitución da a los Poderes Judiciales en la fase
de ejecución de sentencias no exige necesariamente que su participación sea siempre
como órgano decisorio ex ante de toda aquella decisión que deba tomarse en relación
con la ejecución de una sentencia penal, ya sea por interesarle así a la autoridad
(como consecuencia de su vigilancia) o para responder una petición del sentenciado
19
Dictamen de la Cámara de Diputados, 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el
dictamen de la colegisladora.
124
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL
(a petición de parte); pues bien podría ser que, en algunos casos la participación u
autorización del juez pudiera llegar a ser a modo de una revisión a posteriori (como
cuando se califica la legalidad de una detención sin orden de aprehensión) o a través
de un control de tipo recursivo a posteriori (como se hace a través del juicio de
amparo). Ello corresponderá determinarlo al legislador ordinario al legislar sobre
este punto, idealmente, tomando en consideración el derecho del sentenciado que
será afectado y el grado de afectación que podría generarse, y siempre tomando en
cuenta que le asiste en todo momento su derecho al debido proceso, aún después de
ser sentenciado.
En este orden de ideas, la definición y delimitación de qué aspectos o decisiones
relativas a la ejecución de la pena corresponde tomar al Judicial y cuáles al Ejecutivo,
así como la determinación de cuándo las decisiones de este último requerirán la autorización del primero para poderse ejecutar, es y seguirá siendo materia de disputa o
polémica entre tanto no haya Ley y/o entre tanto la Suprema Corte no se pronuncie.
El tema de la determinación del lugar en el que habrá de compurgarse la pena
de prisión era –hasta antes de estos fallos– justamente uno de esos puntos nebulosos
y, por lo mismo, en igual situación estaba lo relativo a los traslados penitenciarios.
Para algunos esta era una decisión que correspondería tomar el juez de ejecución; para otros, es una decisión que corresponde entera y exclusivamente al Poder
Ejecutivo; para otros la decisión del Poder Ejecutivo debe pasar previamente por la
aprobación o autorización del juez de ejecución, salvo casos de urgencia; y así, hay
distintas opiniones. No obstante, en lo que no cabía duda, es que tomara quien tomara tal decisión, la misma sería –como lo es desde siempre- sujeta a revisión en sede
constitucional ante un juez de amparo; es así porque el sentenciado tiene derecho al
debido proceso, a la legalidad y a la tutela judicial.
Pero, ¿por qué traer esto a colación en estos amparos en revisión? Porque estos
amparos versaron sobre actos realizados por autoridad administrativa en la fase de
ejecución de penas, ciertamente, antes de junio de 2011 (fecha en que entraría en vigor la reforma constitucional en materia de ejecución de sentencias). Pero, en el curso
procesal de los casos, el nuevo régimen constitucional entró en vigor y esto llevó a
que al resolverse sobre la concesión del amparo y sus efectos –que fue que los quejosos regresaran a la prisión de la que cual fueron extraídos– se señalara abiertamente
que esto no implicaba que en ulterior momento se pudiera decidir nuevamente el
traslado del sentenciado a otra prisión para continuar compurgando su pena, lo que
se dijo era posible, por supuesto, mediando la debida fundamentación y motivación
constitucional y legal de tal decisión y –esto es lo destacable y a lo que quería llegar–
MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY
125
mediando autorización judicial para ello.20 En otras palabras, ya no podría, tras esta
determinación, la autoridad administrativa decidir por sí misma, o más bien, sin la
intervención de un juez, el lugar de la prisión y/o el traslado de una prisión a otra.
Esto resulta aún más importante a luz de los proyectos de legislación procesal penal
que actualmente se están discutiendo en el Congreso, pues aún se debate en Cámaras
cuáles son los aspectos de la fase de ejecución que corresponden al juez y cuáles a la autoridad administrativa; y los proyectos de ley y la inercia que se está presentando es seguir
dejando las cosas importantes relativas a la ejecución de las penas al Poder Ejecutivo y minimizar el papel del Poder Judicial en ello. A los jueces de ejecución, que en teoría estaban
pensados para ser verdaderos guardianes tanto del cumplimiento de las sentencias, como
del cumplimiento de los fines que persigue el derecho penal y los derechos humanos de
los sentenciados, se les está reduciendo o están en riesgo de quedar reducidos a convertirse
en jueces aritméticos, contadores de días y años, a los que no se les atribuyen decisiones
de importancia en esa etapa.
Las iniciativas sobre legislación federal en materia de ejecución de sanciones penales
no son fieles, hasta el momento21, al espíritu del constituyente, y consagran facultades
discrecionales a la autoridad administrativa que impactan directamente en el derecho a la
defensa, en el derecho a compurgar penas en lugar cercano a domicilio y en general a los
derechos humanos de los individuos privados de libertad. Lo mismo ha sucedido con las
legislaciones de algunas entidades federativas.22
Sin embargo, con estos fallos, la Suprema Corte, estimo, manda una señal que fortalece la posición de control judicial (no sólo recursivo) en esta etapa del procedimiento,
y sienta así importantes bases que podrían o más bien tendrían que llevar a que, cuando
entraran en pleno funcionamiento los jueces de ejecución, la importancia de este aspecto
de la reforma penal se convierta más en cuestión de fondo que de forma; más que crear
más burocracia, de imprimir cambios importantes en el régimen penitenciario.
20
Véase la versión taquigráfica de la sesión de 12 enero de 2012, así como el acta oficial de ese día, en donde constan
los términos en los que el Tribunal Pleno, por mayoría de 9 votos, acordó los efectos de la concesión del amparo. Ahí
consta lo siguiente: “El señor Ministro Presidente Silva Meza (…)señaló que en la parte considerativa donde se contienen
los efectos, deberá aclararse que la concesión lisa y llana del amparo no implica que la autoridad no pueda eventualmente
trasladar a un sentenciado a algún otro lugar, pues ello estaría permitido si el caso concreto se ubica en las hipótesis constitucionales y legales respectivas y es determinado por la autoridad judicial competente, debiendo remitir el punto resolutivo
correspondiente a esas consideraciones.”
21
De las 6 iniciativas de las que se tiene noticia que han sido presentadas y dictaminadas en la Cámara de Diputados,
únicamente se dictaminaron 3 conjuntamente con la que presentó el Ejecutivo Federal (Gaceta Parlamentaria, año XIV,
número 3251-II, viernes 29 de abril de 2011) y en dicho dictamen se tomó la propuesta del Ejecutivo, en donde la facultad
de traslados penitenciarios quedo a cargo de autoridad administrativa. Solamente una iniciativa presentada en el Senado
(Iniciativa de Ley General para la Protección de los Derechos Humanos en la Ejecución de Sanciones y Medidas Penales),
misma que fue listada el 13 de diciembre de 2011 y que está en periodo de ser turnada a comisiones para su dictaminación
señala claramente que el juez de ejecución tendrá la facultad de: “Autorizar los traslados promovidos por la dirección del
centro o las personas privadas de la libertad y, sin necesidad de agotar recursos administrativos previos, resolver sobre la
denegación de los solicitados por las personas privadas de la libertad” .
22
La nueva Ley de ejecución de sanciones penales y de reinserción social del Distrito Federal (publicada el 17 de
junio de 2011) ha sido criticada por las débiles facultades que otorga a los jueces de ejecución.
126
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL
V. La desclasificación “administrativa” de los traslados penitenciarios
El contexto antes señalado en torno al nuevo derecho constitucional de la ejecución de las sentencias penales tuvo otra consecuencia de importancia patente
en estos fallos: llevó a la desclasificación de amparos contra este tipo actos de la
materia “administrativa” a su ahora reconocida connotación en materia penal.
En efecto, aun cuando durante la 8ª época los juicios de amparo de este tipo
eran considerados como amparos en materia penal, regidos precisamente por las
leyes y beneficios aplicables a esa materia; avanzada la 9ª época, ese criterio fue
abandonado por el Pleno de la Suprema Corte para sustentar el diverso de que
se trataban de asuntos en materia administrativa, que debían ser conocidos, en
caso de estar especializados los juzgados, por los jueces de la materia administrativa.23 Este último criterio fue expresamente abandonado al decidirse en enero
pasado los amparos en revisión en comentario. Básicamente, con sustento en lo
que se ha venido señalando en torno a la reforma penal de 2008.
Este cambio de clasificación material de administrativo a penal no es una
mutación inocua ni meramente teórica o formal. Ciertamente clasificar el asunto
como “administrativo” no impedía la suplencia de la queja porque había criterio
jurisprudencial de que ésta aplicaba por el solo hecho de que el quejoso estuviera
privado de su libertad 24; pero no todos los sentenciados estarán privados de libertad,
y todos ellos tienen derechos constitucionales mientras cumplen con sus condenas y,
creo, también respecto de ellos, debe operar la suplencia de la queja.
Y, por otra parte, la clasificación de estos amparos como materia administrativa jugaba en menoscabo de una defensa adecuada –que también es derecho
fundamental– del sentenciado puesto que, al someterse a las reglas del amparo administrativo o del proceso administrativo en general, se le dificultaba el acceso a la
asistencia de defensor público de oficio, pues es sabido que no todos los defensores públicos accedían a asistirlos en esta etapa, pues consideraban que su trabajo
culminaba con la sentencia definitiva; como también era sabido que a defensores
23
Tesis: 1a./J. 128/2008, Primera Sala, de rubro: ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU
CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA; Tesis: P./J. 37/2010, Pleno, de rubro: ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU
CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA.
24
Tesis: 1a./J. 43/2008, Primera Sala, de rubro: COMPETENCIA EN EL AMPARO. SE SURTE A FAVOR DE
LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA SI LOS ACTOS RECLAMADOS CONTIENEN MEDIDAS INHERENTES A LA ORGANIZACIÓN Y/O CONTROL DE UN CENTRO PENITENCIARIO,
AUN CUANDO EL QUEJOSO ESTÉ RECLUIDO EN ÉL.
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que sí lo hacían sólo ocasionalmente se les reconocía la posibilidad de continuar
representándolo después de la sentencia condenatoria; y, en otros casos, los jueces
de distrito (y tribunales colegiados) les exigen acreditar su representación y/o el
acto por el cual el quejoso les ha confiado su defensa, cual abogado privado recién
nombrado por el quejoso.
La nueva clasificación de estos asuntos como “penales” para efectos del amparo y para la ahora reconocida judicialización de la ejecución de las sentencias
penales, y su caracterización como parte del proceso penal, permitirá generar
condiciones para que las cuestiones antes apuntadas puedan irse superando.
VI. La necesaria reorganización de la burocracia judicial
Finalmente, tampoco debe dejarse de observar que estas resoluciones tomadas
por la Suprema Corte tendrían que impactar en la organización de la burocracia
judicial. Me concreto a comentar el caso de la judicatura en el orden federal.
A nivel federal, aun cuando el Congreso de la Unión no ha emitido la ley
correspondiente, el Consejo de la Judicatura Federal, bajo la consideración de la
eficacia inmediata de la Constitución, ha procurado ir avanzando en ese derrotero y para tal efecto emitió vía Acuerdos Generales reglas para el funcionamiento
de jueces de ejecución federal. Emitió los Acuerdos 22/2011 y 23/2011 que establecieron la competencia de la función de ejecución penal y crearon los Juzgados de
Distrito Especializados en Ejecución de Penas. 25
Esos Acuerdos Generales, si bien manifiestan una muestra muy encomiable
de voluntad por parte de dicho órgano, lo cierto es que circunscribieron las
funciones de los llamados “Jueces de Distrito Especializados en Ejecución de
Penas” a los aspectos atinentes a la modificación y duración de la pena y al
procedimiento de reparación del daño. De hecho, si nos fijamos bien, en realidad
el CJF no creó jueces de ejecución propiamente; sino que reorganizó el turno de
asuntos para que cosas que generalmente a través de incidencias hacían los jueces
de proceso penal federal fueran ahora vistas por ellos; pues ni siquiera les dotó
de competencia para que en vía de jurisdicción de amparo conocieran de juicios
promovidos contra la autoridad penitenciaria por actos suscitados en la fase de
ejecución, asuntos que a la fecha siguen resolviendo jueces de amparo en materia
mixta o jueces de amparo especializados en materia administrativa. Y si a lo
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Emitidos por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal el 8 de junio de 2011, y publicados en el Diario Oficial
de la Federación el 17 de junio de ese mismo año.
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anterior sumamos la interpretación del “factor cero” que han hecho esos jueces,
en realidad, el grueso de las cargas que en materia de ejecución de sentencias
penales federales se está generando en el país lo están atendiendo los demás
jueces de distritito, no ellos. Y así será por mucho tiempo aún. 26
Más aún, hace unos meses se modificaron los términos de tales acuerdos
para ahora estipular que la función jurisdiccional de ejecución penal únicamente abarca “el conocimiento, trámite y decisión de las cuestiones relativas a la
modificación y duración de las penas privativas de libertad que se impongan a
los sentenciados del orden federal, con exclusión de los demás temas relativos al
cumplimiento de sentencias que atenderá el juez de la causa”, aclarando, además,
que dichos jueces “sólo conocerán de los asuntos relativos a penas privativas de
libertad impuestas en sentencias que causen ejecutoria con posterioridad al inicio
de sus funciones (19 de junio de 2011)”, lo que viene, estimo, a reducir aún más
su intervención.27
Insisto, resulta muy encomiable que aun sin ley reglamentaria el CJF haya
tomado esta iniciativa, pero no por ello debe dejar de advertirse que lo que en
esos acuerdos se estipuló, y en esa medida reconoció, como competencia de estos
jueces les da una participación en la ejecución de sanciones sumamente limitada
que no alcanza a cumplir con el mandato constitucional de que se judicialicen
los aspectos sustantivos de la fase de ejecución. Deja muy pocos aspectos dentro
de su resorte, y ni siquiera los más importantes. Los demás actos de autoridad
que afligen a los sentenciados siguen dictándose por la autoridad administrativa
sin precisarse la autorización por parte de estos jueces y, cuando se impugnan
en amparo, tampoco son conocidos por estos jueces de ejecución, sino por los
restantes jueces de distrito, mixtos o especializados.
Al señalar lo anterior, no descarto que este proceder limitado o cauteloso se
explique en que el Consejo es un órgano de gobierno rector en los aspectos organizacionales de la burocracia judicial, y nada más; que no se ve a sí mismo como
un órgano apto o legitimado para ir más allá, ni para reglamentar las omisiones
legislativas que afecten a la judicatura. Y tampoco dudo que haya razones de
orden práctico también que le impidan o inhiban en avanzar más.
26
Creo que el factor cero de los jueces de ejecución tendría que tener como punto de partida las incidencias que
surjan desde junio de 2011, con independencia de cuándo fue dictada la sentencia condenatoria; se tiene noticia de que
ha tomado como punto de partida del “factor cero” sentencias que se dicten posteriores a la creación de tales juzgados. Se
tiene noticia también de que colegiados han venido resolviendo con ese criterio también conflictos de competencia entre
jueces de distrito y jueces de distrito en ejecución.
27
Véanse los Acuerdos Generales 1/2012 y 2/2012 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, publicados en el
22 de febrero de 2012, a través de los cuales se hicieron dichas modificaciones.
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Pero también creo que los criterios sostenidos en estos asuntos por la Suprema Corte, que es el órgano autorizado para interpretar y dar contenido a la Constitución, bien valen como referente para advertir que los esfuerzos del Consejo,
plasmados en esos Acuerdos Generales, alcanzan a cubrir solamente una pequeña
franja de lo que tendrían que ser ya nuevas responsabilidades y funciones a cargo
de la judicatura federal. Y, creo, mucho bien haría que esos acuerdos hicieran eco
de lo que ya consideró como derecho fundamental la Suprema Corte.
***
Por todo lo antes explicado, reitero, creo que la resolución de estos amparos
en revisión ha sido de gran trascendencia y habrá de fungir como importante
ejemplo de que la Corte tiene un rol orientador cuya estela alcanza muchos rincones que, a veces, ni siquiera son visibles, pero están allí.
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