Recuadro Finanzas públicas en la UEM: posición
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28 Informe sobre la coyuntura económica. Núm. 125 Marzo 2008 Recuadro Finanzas públicas en la UEM: posición de partida y riesgos derivados de la crisis La actuación de la política fiscal ha sido una cuestión controvertida desde el inicio de la Unión Económica y Monetaria (UEM). A la necesidad de coordinación de las políticas presupuestarias en el marco de una moneda única se ha opuesto la asimetría de una política monetaria única aplicada a países con notables divergencias en materia de crecimiento e inflación. Esta situación ha permitido a los gobiernos cierto margen para utilizar la política fiscal como mecanismo compensatorio de este carácter asimétrico de la política monetaria. De este modo, frente a la posición más ortodoxa que inspiró el diseño del Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento (PEC), reivindicada por el Banco Central Europeo (BCE) y que defiende la responsabilidad exclusiva de los estabilizadores automáticos1 como mecanismo anticíclico, a menudo los gobiernos han optado por utilizar de forma activa medidas discrecionales. En este sentido, el BCE se ha mostrado en general muy crítico con los estados miembros, señalando que algunos gobiernos han basado la reducción de su déficit público en la bajada de los tipos de interés a largo plazo, asociada a lo que denomina “prima de la UEM”. Ésta permitió una convergencia en los tipos de interés nominales de la deuda pública entre los países miembros de la unión monetaria, que ha beneficiado especialmente a economías penalizadas anteriormente en los mercados por sus desequilibrios macroeconómicos, como España. Además, algunos otros países centrales de la UEM, con tipos de interés menores de partida, han presentado en la actual década unos desequilibrios excesivos, que, en algunos casos, llevaron a la apertura de expedientes por parte de la Comisión Europea. En este marco ha afrontado la UEM la crisis financiera internacional, que en el ámbito de la economía real comenzó a manifestarse con especial intensidad en el segundo semestre del pasado año, entrando el conjunto del área del euro en una situación de recesión. La gravedad de la crisis ha limitado la acción de política monetaria a través de bajadas de tipos de interés y ha servido también para poner de manifiesto las carencias de los mecanismos de coordinación fiscal entre los países, que sobre todo en un primer momento mantuvieron posturas enfrentadas acerca de las medidas que deberían adoptarse. Finalmente, se ha conseguido alcanzar un acuerdo de mínimos dentro de la Unión Europea (UE) para aplicar estímulos fiscales de un 2% del PIB en su conjunto, y los diferentes países han puesto en marcha paquetes unilaterales. Este conjunto de medidas, dirigidas a limitar el efecto negativo de la crisis internacional, tendrá, sin duda, un impacto notable a corto y medio plazo sobre las finanzas públicas de todos los países miembros de la UEM, aunque el resultado final y los riesgos sobre la sostenibilidad a largo plazo dependerán en gran medida de la situación partida, del nivel de consolidación fiscal previo a la crisis. Los mercados ya han reaccionado ante este escenario y desde octubre han discriminado con intensidad entre los diferentes miembros del área del euro, rompiendo así con la “prima la UEM”. En este recuadro se revisan los esfuerzos de saneamiento fiscal acometidos desde la creación del área del euro hasta 2007 y se analizan las perspectivas de aumento del déficit y de la deuda pública en 2008-2010, así como sus implicaciones. 1. Las finanzas públicas en la UEM2 a las puertas de la crisis La incorporación a la UEM relajó la consolidación fiscal vía gasto público, que disminuyó en gran medida por la caída de tipos de interés a largo plazo A pesar del establecimiento, por medio del PEC, de un marco institucional dotado de mecanismos de vigilancia, preventivos y correctores de desequilibrios presupuestarios, lo cierto es 1 Respuesta automática de los impuestos y de las prestaciones por desempleo al ciclo económico. Referida en este apartado, que analiza el período 1999-2007, al área del euro de 12 miembros, a pesar de que Grecia, aquí incluida, se incorporó en 2001 y de que Eslovenia, excluida, lo hizo en 2007. 2 CAIXA CATALUNYA – Economia internacional 29 que desde la puesta en marcha del área del euro los esfuerzos de los estados miembros por avanzar en el saneamiento de las finanzas públicas se relajaron visiblemente en relación a la dinámica de la segunda mitad de la década de los noventa, durante el proceso de convergencia a la UEM. Los avances de carácter estructural del déficit público que hicieron posible el cumplimiento del objetivo de déficit a los países integrantes del área del euro se revirtieron parcialmente a partir del año 2000, cuando diversos estados miembros de la UEM, como Alemania o Francia, aprobaron reformas fiscales que redujeron la capacidad recaudatoria del sistema impositivo. La disminución estructural de los ingresos del sector público no estuvo compensada por un ajuste en la vertiente del gasto, cuya evolución a lo largo de la década actual evidencia una mayor laxitud en los esfuerzos por controlar esta dimensión presupuestaria. Así, los gastos ajustados por el ciclo truncaron su trayectoria bajista después del mínimo registrado en 2000 del 46,4% del PIB, aumentando hasta situarse en el año 2003 en el 48,0%, aunque con posterioridad descendieron nuevamente hasta situarse en 2007 en el 46,3%. Cuadro 1. Saldo ajustado por el ciclo del Sector Público en la UEM-12 Ratio sobre el PIB en porcentaje. Ordenación descendente según el saldo de 2007 2007. Ratio sobre PIB Finlandia Luxemburgo España Holanda Alemania Irlanda Bélgica Austria UEM-12 Italia Portugal Francia Grecia Saldo ajustado ciclo 4,6 2,3 2,0 -0,4 -0,8 -0,9 -1,1 -1,1 -1,2 -1,8 -2,6 -3,1 -4,3 Gasto primario Ingresos AC Gastos AC AC 52,0 47,4 46,0 40,1 37,8 37,6 40,8 38,9 37,2 45,1 45,5 43,3 43,4 44,3 41,5 34,6 35,6 34,6 47,4 48,4 44,6 47,2 48,3 45,6 45,1 46,3 43,3 46,4 48,2 43,2 43,2 45,7 42,9 49,3 52,4 49,7 39,2 43,5 39,4 Cambio ratio PIB. 1998-2007. En puntos porcentuales Saldo estructural Ingresos AC Gastos AC Finlandia 3,9 -1,4 -5,3 Luxemburgo -2,1 -5,3 -3,2 España 4,9 2,7 -2,2 Holanda 0,9 -0,4 -1,3 Alemania 1,0 -2,7 -3,7 Irlanda -3,1 -1,9 1,2 Bélgica -0,5 -2,4 -1,9 Austria 1,2 -4,3 -5,5 UEM-12 0,9 -1,4 -2,2 Italia 0,5 -0,3 -0,7 Portugal 1,2 4,1 2,9 Francia -0,8 -1,1 -0,2 Grecia -0,9 -2,6 -1,7 Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea. Gasto primario AC -3,3 -3,0 0,4 1,2 -3,1 3,5 1,6 -4,6 -0,6 2,2 3,3 0,4 2,7 Pago por intereses 1,4 0,3 1,6 2,2 2,8 1,0 3,9 2,9 3,0 5,0 2,9 2,7 4,4 Pago por intereses -2,1 -0,2 -2,6 -2,4 -0,6 -2,5 -3,5 -0,9 -1,6 -3,2 -0,3 -0,6 -4,1 En este contexto, la desigual contribución del pago por intereses y el gasto primario en el descenso estructural en los países del área del euro incidió todavía más en la relajación de los esfuerzos de consolidación fiscal por la vertiente del gasto. Ello se pone de manifiesto cuando se observa que de los 2,2 puntos de PIB que se redujo el gasto ajustado cíclicamente en la UEM entre 1998 y 2007 1,6 puntos corresponden a la disminución de la carga de intereses, mientras que tan sólo 0,6 puntos se deben a una disminución del gasto primario estructural. Desde esta perspectiva, el análisis por países revela notables disparidades en el papel que ha desempeñado el descenso de la carga de intereses en la caída estructural del gasto público, que, lógicamente, ha sido mayor en 30 Informe sobre la coyuntura económica. Núm. 125 Marzo 2008 aquellos países que han experimentado una caída más relevante de los tipos de interés a largo plazo. De hecho, se observa que desde el inicio de la unión monetaria, tan sólo cuatro países de la UEM (Austria, Finlandia, Luxemburgo y Alemania) han registrado un descenso de la ratio de gasto primario sobre PIB, de forma que el descenso de la carga de intereses ha sido determinante en la disminución del componente estructural del gasto público. Ello resulta especialmente cierto en el grupo de países en los que la caída del pago de intereses ha más que compensado el aumento experimentado por el gasto primario, circunstancia que se observa en España, Holanda, Bélgica, Italia, Francia y Grecia. La reforma del PEC dio mayor flexibilidad a la actuación de política fiscal pero no contribuyó a recuperar la consolidación presupuestaria Cuando la economía europea se adentró en una fase de bajo crecimiento a principios del actual siglo y el componente cíclico del saldo público pasó a situarse en valores negativos, un número creciente de economías de la UEM, entre ellas Alemania, Francia e Italia, incumplieron el objetivo de déficit público. La puesta en marcha de los mecanismos correctores del pacto y la activación del procedimiento por déficit excesivo a Portugal y Alemania en 2002, a Francia en 2003, y a Grecia y Holanda en 2004, dieron lugar a un fuerte debate sobre el PEC, que fue acusado de excesiva rigidez en situaciones de debilidad económica coyuntural y de incentivar políticas fiscales procíclicas. El debate culminó en marzo de 2005 con una reforma aprobada por el Consejo que afectaba tanto a las medidas preventivas como a la parte correctiva, introduciendo modificaciones en el procedimiento de déficit excesivo. Se establecieron objetivos presupuestarios a medio plazo (OMP) y trayectorias de ajuste singulares para cada país en función de sus circunstancias económicas, considerando el crecimiento potencial y la ratio de deuda sobre el PIB. Ante las críticas de rigidez del pacto en coyunturas cíclicas adversas, el OMP se definió en términos estructurales, esto es, ajustado en función del ciclo y excluyendo medidas temporales. En lo que respecta al procedimiento de déficit excesivo, se introdujo una nueva cláusula de circunstancias excepcionales, según la cual un déficit superior al 3% del PIB no era excesivo si el incumplimiento se debía a circunstancias de dicha naturaleza, como una recesión económica grave, y el déficit se mantenía en niveles próximos al valor de referencia. Además, se tendrían en cuenta otros criterios como el crecimiento potencial, las reformas estructurales, la inversión pública o la sostenibilidad de la deuda. Cuadro 2. Saldo presupuestario total, cíclico y ajustado por el ciclo en la UEM-12 Ratio sobre el PIB en porcentaje 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 S. ajustado ciclo -1,4 -0,8 -2,5 -2,7 -2,7 -2,7 -2,2 -1,5 -1,2 S. cíclico 0,1 0,8 0,7 0,1 -0,4 -0,2 -0,3 0,2 0,5 Saldo total -1,4 0,0 -1,8 -2,6 -3,1 -3,0 -2,5 -1,3 -0,6 Nº países >3%PIB 1 1 3 4 5 6 4 3 1 Países >3%PIB GR1 GR GR, PT, IT GR, ALE, FR GR, ALE, FR, IT, HO GR, ALE, FR, IT, AU, PT GR, ALE, IT, PT GR, IT, PT GR 1. En 2004 se descubrieron serias irregularidades en los datos de déficit presupuestario de Grecia que pusieron de manifiesto que desde 1997 éste se había situado por encima del valor de referencia del 3% del PIB. Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea. Pese a reconocer que esta reforma del PEC introdujo un enfoque más sofisticado de la supervisión fiscal y que lo acerca más a la realidad económica, las voces más críticas señalaron que el mayor margen de discrecionalidad en la puesta en marcha de los mecanismos correctores abría la puerta a una relajación en los esfuerzos de los estados para sanear sus finanzas públicas. Si bien es cierto que a partir de 2005 tuvo lugar para el conjunto de países de la UEM una paulatina disminución del déficit ajustado por el ciclo, que pasó de situarse en niveles del 2,7% del PIB en 2004 a un 1,2% del PIB en CAIXA CATALUNYA – Economia internacional 31 2007, el análisis del cumplimiento del OMP, después de un período de vigoroso crecimiento, pone de manifiesto que una gran parte de países del área del euro han repetido errores pasados y no han aprovechado la etapa de auge para avanzar de forma significativa en el saneamiento de su situación presupuestaria. Así, en 2007 tan sólo cuatro países de la UEM, Finlandia, Luxemburgo, España y Holanda, cumplieron, en algunos casos con holgura, el objetivo de déficit estructural, mientras que otros dos, Alemania y Bélgica, registraron niveles de déficit relativamente próximos a su OMP. El resto de países mostraron niveles sensiblemente superiores, siendo los casos más extremos Grecia, Portugal, Francia e Italia, países en los que el exceso del déficit estructural respecto al OMP oscilaba entre los 3,7 y los 2,5 puntos. Gráfico 1. Saldo presupuestario estructural1 y objetivo de medio plazo (OMP)2 en los países de la UEM-12. Ratio sobre el PIB en porcentaje Saldo estructural 2007 4,6 5 OMP 3,0 3 1,6 -0,8 -1,3 -2,5 -2,7 -2,7 IR AU ALE HO BE ES LU FI -5 -3,7 GR -0,3 -3 FR -0,1 PT -1 IT 0,1 1 1. Saldo presupuestario ajustado por el ciclo y descontadas las medidas temporales (“one off measures”). 2. Objetivo de Medio Plazo del déficit estructural. Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea. La política fiscal se ha mostrado ineficaz para compensar el sesgo expansivo/restrictivo de la acción del BCE Los notables cambios experimentados por el saldo presupuestario estructural desde el inicio de la UEM ponen de manifiesto que el papel de las medidas discrecionales en política fiscal ha sido importante en los países miembros, a pesar de las limitaciones establecidas en el PEC. Una de las razones por las que cabría esperar que los gobiernos emplearan la política fiscal de forma discrecional sería que las condiciones monetarias fueran demasiado restrictivas o expansivas según la fase cíclica. Para evaluar este aspecto, se ha calculado un índice de tensión monetaria (ITM3), que mide la diferencia entre el tipo de interés “óptimo” 4 para la posición cíclica de la UEM y el equivalente para un país concreto, suponiendo una misma regla de política monetaria y un tipo de interés de equilibrio a largo plazo también común en todo el área del euro. Un valor positivo del índice significaría que el tipo de interés aplicado por el BCE como consecuencia de la situación cíclica media de la UEM es demasiado restrictivo para las condiciones cíclicas vigentes en ese mismo momento en un país, y lo contrario ocurriría si el índice es negativo. Este indicador se compara con el sesgo de la política fiscal, definido como el cambio del saldo primario ajustado en términos cíclicos (SPAC). Un valor positivo supone que en media del período 1999-2007 se ha producido un aumento del SPAC, y, por tanto, la política fiscal discrecional ha tenido un sesgo restrictivo. A la inversa, un valor negativo supone que en media se ha producido una caída del SPAC, y, por tanto, la política fiscal discrecional ha tenido un sesgo expansivo. 3 El índice de tensión monetaria (ITM) se calcula como la diferencia entre el tipo de interés “ideal” para la UEM y el tipo de interés “ideal” para un país “i”, que resulta del cálculo de la Regla de Taylor en su formulación clásica. Se utiliza la fórmula siguiente: i uem i uem i – Inf ) + 0,5 (OG – OG ); donde Inf es la tasa de inflación y OG es el Output Gap (diferencia entre el ITM = 1,5 (Inf PIB real y el potencial). 4 Obtenido a partir de la Regla de Taylor de tipos de interés, que se define como una función de reacción de la autoridad monetaria por la cual modifica el precio del dinero como respuesta a desviaciones de la inflación y de la producción con relación a la tasa objetivo y a la tasa de crecimiento potencial, respectivamente. 32 Informe sobre la coyuntura económica. Núm. 125 Marzo 2008 Gráfico 2. Índice de tensión monetaria (ITM) y sesgo de la política fiscal en los países de la UEM12. Promedio 1999-2007 En puntos porcentuales. Ordenación descendente según el valor del ITM (de política monetaria más restrictiva a más laxa) 1,0 0,1 0,0 0,6 Índice Tensión Monetaria 0,6 0,2 0,0 0,2 0,0 -0,2 Sesgo Politica fiscal 0,3 0,1 -0,4 -0,3 -0,3 -0,4-0,2 -0,2 -1,2 -2,0 -0,6 -1,4 -1,7 -0,6 -1,7 -2,9 ES GR PT LU HO IT BE FR AU FI ALE -4,0 IR 2,0 Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea. De la comparación de ambos indicadores (el ITM y el cambio del SPAC) para el período 1999-2007 se desprende que países como Irlanda, Grecia, España, Luxemburgo o Portugal han tenido una política monetaria demasiado laxa estos años, mientras que Alemania, Finlandia, Austria y Francia la han tenido demasiado restrictiva. En respuesta a esta asimetría, muy relevante en algunos casos, cabría esperar entonces que los gobiernos respectivos hubieran hecho uso de la política fiscal para contrarrestar los posibles efectos procíclicos de la política monetaria sobre las economías nacionales. En Francia y España se puede observar que sí se ha producido esta compensación a través de la política fiscal, aunque poco ambiciosa en el segundo caso, pero no es así en el resto de países de la UEM. Por el contrario, otros países para los que las condiciones de política monetaria resultaban significativamente expansivas (como Irlanda o Grecia), han tenido a su vez políticas fiscales muy expansivas, contribuyendo así a dinámicas de sobrecalentamiento poco sostenibles. De manera similar, países con políticas monetarias restrictivas (Alemania, Finlandia) han tenido simultáneamente una política fiscal con un sesgo ligeramente restrictivo, reflejando esfuerzos por sanear las finanzas públicas. 2. Las repercusiones de la crisis sobre los niveles de déficit y deuda pública de los países de la UEM5 El insuficiente esfuerzo de consolidación fiscal que ha tenido lugar en un buen número de países de la UEM durante el período expansivo reciente resulta especialmente relevante en el contexto actual, en el que el activismo fiscal y el papel estabilizador de la política presupuestaria han ido adquiriendo una creciente importancia ante los límites de la política monetaria para afrontar una crisis de dimensiones y características como la que se inició en verano de 2007. Las exigencias de recursos públicos para tratar de estabilizar el sistema financiero, restablecer el funcionamiento del canal crediticio y afrontar los efectos económicos y sociales de la profunda recesión en curso, con unos recursos movilizados que recientemente el BCE estimaba en un 20% del PIB del área del euro, están sirviendo de examen de las políticas fiscales en los años precedentes. En este sentido, una de las conclusiones más evidentes, a la vista de los desarrollos actuales, es que algunas economías europeas, como Grecia e Irlanda, perdieron entonces la oportunidad de avanzar en mejoras estructurales en el ámbito presupuestario que las preparasen para afrontar con una mayor fortaleza situaciones de crisis como la actual. 5 En este apartado, que analiza el período 2008-2010, en ocasiones se hace referencia al área del euro de 12 países y en otras a la de 16 países, incorporando ya a Eslovenia (incorporada a la UEM en 2007), Malta y Chipre (2008) y Eslovaquia (2009). CAIXA CATALUNYA – Economia internacional 33 Las previsiones de la Comisión Europea revisan fuertemente al alza los niveles de déficit estimados por los gobiernos en los planes de estabilidad nacionales En el complejo escenario actual, resulta llamativo que los Planes de Estabilidad nacionales de sólo cinco países de la UEM-12 (Finlandia, Luxemburgo, España, Alemania e Irlanda) recojan un deterioro de su posición presupuestaria estructural entre 2007 y 2010, en un período en el que se han multiplicado los recursos públicos destinados a la estabilización del sector financiero y de las condiciones macroeconómicas. Mayor credibilidad ofrecen, en este contexto, las últimas previsiones de la Comisión Europea (CE)6 que contemplan un deterioro generalizado del saldo presupuestario estructural en los países de la UEM-12 entre 2007 y 2010. Irlanda y España constituyen los dos países que sobresalen en este desfavorable escenario general, con un espectacular deterioro de su saldo estructural entre 2007 y 2010, de 10,0 y 5,8 puntos del PIB, respectivamente. Los riesgos de un deterioro de la posición fiscal de los países de la UEM-12 superior a lo anticipado en los Planes de Estabilidad nacionales están confirmándose ya en algunos casos con las cifras oficiales que comienzan a publicarse de 2008, como ocurre en el caso de España, en donde el déficit del 3,8% del PIB ha superado en cuatro décimas al previsto en el documento actualizado en enero de 2009. Las recientes estimaciones de la CE inciden en el optimismo de los gobiernos nacionales en las proyecciones de la evolución de los balances presupuestarios en el horizonte de 2010. Así, salvo en el caso de Luxemburgo, estima que el saldo presupuestario de los países de la UEM-12 será sensiblemente inferior al contemplado por los Planes de Estabilidad, siendo los que más difieren Irlanda (la CE prevé que en 2010 el déficit alcanzará el 13,0% del PIB frente a la estimación del gobierno del 9,0%), Francia (-5,0% previsto por la CE frente al -2,7% del gobierno) y Portugal (-4,4% previsto por la CE frente al -2,9% del gobierno). Cuadro 4. Saldo presupuestario de los países de la UEM-12 en el horizonte de 2010. Ratio sobre el PIB en porcentaje. Ordenación descendente según la previsión de déficit de la Comisión Europea en 2010 Finlandia Luxemburgo Holanda Austria Italia Alemania Grecia Bélgica Portugal Francia España Irlanda 2007 5,3 3,2 3,2 0,3 0,3 -0,7 -1,6 -0,2 -0,2 -3,5 -0,2 -2,6 -2,7 2,2 0,5 0,2 Escenario última actualización de los Planes de Estabilidad1 2008 (p) 2009 (p) 2010 (p) Act. PEC Fecha 4,4 2,1 1,1 2008-2009 dic-08 2,3 1,1 0,9 2008-2009 oct-08 2,0 -0,6 -1,5 2008-2009 ene-09 1,2 1,2 0,8 2008-2009 nov-08 1,3 -1,2 -2,4 2008-2009 dic-08 -0,6 -0,2 0,4 2007-2008 nov-07 -2,6 -3,7 -3,3 2008-2009 feb-09 0,0 -0,5 -1,5 2008-2009 dic-08 0,0 -3,0 -4,0 2008-2009 ene-09 -3,7 -3,7 -3,2 2008-2009 ene-09 0,0 0,3 0,7 2007-2008 abr-08 -2,2 -3,9 -2,9 2008-2009 ene-09 -2,9 -3,9 -2,7 2008-2009 dic-08 -3,4 -5,8 -4,8 2008-2009 ene-09 -5,5 -6,5 -4,7 2008-2009 oct-08 -6,3 -9,5 -9,0 2008-2009 ene-09 Prev. CE2 2009 (p) 2,0 0,4 Prev. CE2 2010 (p) 0,5 -1,4 -1,4 -2,7 -3,0 -3,8 -2,9 -3,6 -3,7 -4,2 -3,7 -3,0 -4,6 -5,4 -6,2 -11,0 -4,2 -4,3 -4,4 -5,0 -5,7 -13,0 1. Luxemburgo, Holanda, Irlanda y Alemania han modificado la previsión inicial de déficit de la actualización 2008-2009 de sus respectivos Planes de Estabilidad como resultado del impacto de los planes de estímulo y de la crisis económica sobre los presupuestos públicos. Bélgica y Austria no han presentado todavía la actualización 2008-2009 de sus planes de estabilidad nacionales. 2. Interim Forecast, enero 2009. Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea. 6 Interim Forecast, enero 2009. 34 Informe sobre la coyuntura económica. Núm. 125 Marzo 2008 Considerando el escenario más prudente dibujado por la CE, un número creciente de países superará el límite de déficit del 3% en los próximos dos años, con un total de seis países de la UEM-12 que incumplirán este objetivo en 2009, mientras que en 2010 esta cifra se elevará hasta los nueve. En lo que respecta a los nuevos países de la UEM, la Comisión prevé que en 2009 Eslovenia supere el límite del 3% en 2009, mientras que Eslovaquia lo haría en 2010. Como resultado, el déficit público en 2009 de la UEM-16 aumentaría hasta el 4,0% desde el 1,7% previsto en 2008, mientras que en 2010 se situaría en el 4,4%. Gráfico 3. Evolución del déficit público en la UEM-16 1 Ratio sobre PIB en porcentaje 0 -1 -2 -3 -4 -5 -0,1 -1,4 -1,9 -2,3 1998 1999 2000 2001 -1,3 -2,6 2002 -3,1 2003 -2,9 -0,6 -1,7 -2,5 -4,0 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) -4,4 2010 (p) 1. UEM-16 para todos los años, según las previsiones de la Comisión de enero de 2009 que sólo ofrecen información para el área del euro de 16 países. Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea (Interim Forecast, enero 2009). El fuerte aumento del endeudamiento supondrá un importante revés en el proceso de consolidación fiscal y alimenta las incertidumbres en el largo plazo El escenario descrito dibuja un panorama algo incierto respecto al diseño de las reglas fiscales en la UEM, y, en especial sobre su capacidad para responder a los importantes desafíos futuros que se plantean en el ámbito de las finanzas públicas. Las perspectivas en el corto y medio plazo de fuertes incrementos de los niveles de deuda añadirán mayores dudas sobre la capacidad de responder a las presiones de largo plazo derivadas de las presiones demográficas y el envejecimiento de la población. La consecuencia más inmediata de los recientes acontecimientos será una total reversión de la tendencia de largo plazo de disminución de los niveles de deuda pública impulsada por el proceso de unión económica y monetaria, de forma que, para el conjunto de la UEM-16, la CE estima que la ratio de deuda sobre PIB se sitúe en 2010 en el 75,8% (máximo desde que se inicia la serie en 1996). El efecto resulta espectacular en algunos casos, como Irlanda, economía que ha liderado la caída de la ratio de deuda sobre PIB en la década transcurrida entre 1997 y 2007 (con un descenso de 39,9 puntos) y que en tan sólo tres años (entre 2007 y 2010) exhibirá un repunte superior a la caída en todo el período anterior (43,4 puntos), según las previsiones de la CE. El impacto también resulta importante en el caso de España, en donde se proyecta que la deuda se sitúe en 2010 en su nivel más elevado desde 2001, de forma que el repunte en este período (2007-2010) anularía más de la mitad de la notable caída experimentada por la ratio en la década 1997-2007. En todo caso, cabe matizar que la economía española continuará situada en el grupo de países con un menor stock de deuda en el conjunto de la UEM-12 (51,6% del PIB en 2010). En Italia y en Holanda el aumento esperado por la ratio de deuda llevará a ésta a situarse en 2010 en máximos desde el inicio de la UEM en 1999. En aquellos países en los que la ratio de deuda ha mantenido una trayectoria alcista en oposición a la tendencia general de la UEM, en particular, Alemania, Francia y Portugal, la ratio de deuda pública alcanzará en 2010 un nuevo máximo histórico, superando el promedio del período 1997-2007 en 10 puntos en el caso de Alemania y en 15 en el caso de Francia y Portugal. CAIXA CATALUNYA – Economia internacional 35 Cuadro 5. Deuda pública de los países de la UEM-12 en el horizonte de 2010. Ratio sobre el PIB en porcentaje. Ordenación descendente según la previsión de deuda de la Comisión Europea en 2010 Italia Grecia Bélgica Francia Alemania Portugal Irlanda Austria Holanda España Finlandia Luxemburgo 2007 104,1 94,8 84,9 63,9 65,1 65,1 63,6 24,8 24,8 59,9 44,7 36,2 35,1 7,0 7,0 Escenario última actualización de los Planes de Estabilidad1 2008 (p) 2009 (p) 2010 (p) Act. PEC Fecha 105,9 110,5 112,0 2008-2009 feb-09 94,6 96,3 96,1 2008-2009 ene-09 81,5 78,1 74,7 2007-2008 abr-08 66,7 69,1 69,4 2008-2009 dic-08 65,0 65,0 64,0 2008-2009 dic-08 65,5 68,5 70,5 2008-2009 ene-09 65,9 69,7 70,5 2008-2009 ene-09 36,0 43,4 47,5 2008-2009 oct-08 40,6 52,7 62,3 2008-2009 ene-09 58,4 57,0 55,4 2007-2008 nov-07 42,1 39,6 38,0 2008-2009 nov-08 39,5 47,3 51,6 2008-2009 ene-09 32,4 33,0 33,7 2008-2009 dic-08 13,9 13,9 14,2 2008-2009 oct-08 14,4 14,9 17,0 2008-2009 ene-09 Prev. CE2 2009 (p) 109,3 96,2 91,2 72,4 69,6 Prev. CE2 2010 (p) 110,3 98,4 94,0 76,0 72,3 68,2 71,7 68,2 62,3 53,2 46,9 34,5 15,0 64,7 55,2 53,0 36,1 15,1 1. Únicamente Luxemburgo e Irlanda han modificado la previsión inicial de deuda pública de la actualización 2008-2009 de sus respectivos Planes de Estabilidad. Bélgica y Austria no han presentado todavía la actualización 2008-2009 de sus planes de estabilidad nacionales. 2. Interim Forecast, enero 2009. Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea. Gráfico 4. Evolución de la deuda pública en los países de la UEM 1 a. Ratio de deuda pública sobre PIB en la UEM-16 80 73,7 75,8 73,2 72,8 72,7 71,6 69,0 70 68,0 67,8 70,0 69,5 69,1 68,3 68,7 66,1 60 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010 (p) b.Ratio de deuda sobre PIB por países en la UEM-12: ratio en 2010 según la previsión de la Comisión Europea y promedio 1997-2007. 2010 (p) 150 1997-2007 100 50 0 IT GR BE FR ALE PT IR AU HO ES FI LU 2010 (p) 110,3 98,4 94,0 76,0 72,3 71,7 68,2 64,7 55,2 53,0 36,1 15,1 1997-2007 108,6 99,8 102,5 60,8 62,7 56,8 36,9 64,7 54,5 51,9 43,5 6,7 1. UEM-16 para todos los años, según las previsiones de la Comisión de enero de 2009 que sólo ofrecen información para el área del euro de 16 países. Fuente: Caixa Catalunya a partir de datos de la Comisión Europea (Interim Forecast, enero 2009). 36 Informe sobre la coyuntura económica. Núm. 125 Marzo 2008 3. Conclusiones El deterioro de la posición fiscal de los diferentes países de la UEM se está viendo reflejada en los mercados de deuda soberana, que han abandonado la homogeneidad con la que valoraban las emisiones antes del inicio de la crisis. Desde la incorporación al área del euro hasta verano de 2007, los diferenciales en la referencia de deuda pública a 10 años con relación a Alemania (una medida de riesgo soberano) se habían mantenido en niveles muy reducidos para todas las economías, independientemente de sus condiciones macroeconómicas estructurales y de sus riesgos de medio y largo plazo. Así, en dicho período, Portugal y Grecia, los que presentaban un promedio más elevado de spread desde que eran miembros de la UEM, apenas alcanzaban los 25 puntos básicos (pb), con un máximo respectivo de 55 y 72 pb. El resto de países registró una media entre 5 y 15 pb, 8 pb en el caso español. Esta situación cambio paulatinamente con la crisis financiera iniciada a mediados de 2007. Desde entonces hasta octubre de 2008 los diferenciales de todos los miembros aumentaron, aunque se mantuvieron en un rango relativamente bajo, entre los 20 pb de Francia y los 90 pb de Grecia. Sin embargo, la percepción de heterogeneidad se disparó en meses posteriores, alcanzando máximos en enero de 2009 de 302 pb en Grecia y 286 pb en Irlanda, en torno a 175 pb en Italia y Portugal, superiores a 125 pb en Austria, España y Bélgica, y alrededor de 100 pb en Finlandia y Holanda, manteniéndose Francia como la de menor prima de riesgo soberano, en la zona de 60 pb. La situación se ha estabilizado relativamente en febrero y principios de marzo, pero la caída desde máximos ha sido modesta. Gráfico 5. Diferencial de rentabilidad de deuda soberana a 10 años con relación a Alemania Puntos básicos 350 Promedio 1999-jun/07 21/03/2008 21/10/2008 03/03/2009 Máximo 263 286 302 268 300 142 62 63 100 78 80 91 104 109 114 129 137 112 150 150 150 155 171 173 200 176 250 50 Francia Holanda Finlandia Bélgica España Austria Malta** Portugal Italia Irlanda Grecia* 0 Fuente: Caixa Catalunya a partir de Ecowin. Esta diferenciación de los mercados advierte de los series riesgos de sostenibilidad de las finanzas públicas en algunos países, diferenciándolas también de las dificultades transitorias de otras por causa de la crisis financiera internacional pero que mantienen una posición relativamente más cómoda. Respecto al primer grupo, existen crecientes temores de que sea necesario el salvamento de algún país con el apoyo de Alemania, mientras que en el segundo grupo estaría España, que ha afrontado la crisis con una situación fiscal privilegiada en comparación con otros países miembros, lo que le permite tener un mayor margen de endeudamiento que otras economías. Sin embargo, esto no implica que no vayan a plantearse dificultades y seguro que las tareas a medio y largo plazo serán exigentes para retomar la senda de consolidación fiscal de años precedentes.
