Delitos electorales

AL-QAEDA:
Una compleja manifestación
del terrorismo internacional
Joaquin Merino Herrera
Derecho penal mexicano
David Cienfuegos Salgado
y Tania C. Vásquez Muñoz
(coordinadores)
Aparatos organizados de poder
Agustín Quintana Olvera
Sistema de derechos humanos
y sistema penal
María Eloísa Quintero
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1812-2014
Bernardino Esparza Martínez
Delitos electorales. 1812-2014 es una obra única en su tipo. Este trabajo es producto de una larga investigación llevada a cabo por Bernardino
Esparza, y cuya lectura nos permite comprender en toda su complejidad la transformación y evolución de la tipificación delictiva en materia
electoral. El autor, investigador del Inacipe, elabora este libro con una
ambiciosa misión que contempla entender los mecanismos constitucionales que propician la función electoral, así como identificar los problemas que aquejan a las instituciones electorales. Además, Esparza
propone instrumentar una serie de mecanismos que brinden soluciones inmediatas a los retos electorales que surgen dentro del sistema político mexicano.
Bernardino Esparza Martínez
Delitos electorales. 1812-2014 cumple con sus elevados propósitos,
brindando al lector un compendio jurídico que marcará un antes y un después en los estudios doctrinarios del Derecho electoral en nuestro país.
Bernardino Esparza Martínez
Análisis jurídico-operativo del sistema penal
acusatorio en México a nivel federal
(Obra en 5 tomos)
Bernardino Esparza Martínez
Alejandra Silva C arreras
1812-2014
1812-2014
Historia del Derecho militar
Renato de J. Bermúdez F.
Delitos electorales
Delitos electorales
Otras publicaciones
del Inacipe
Delitos electorales
Es Doctor en Derecho Apto Cum Laude por la
Universidad Complutense de Madrid. Maestro en
Derecho Constitucional y Ciencia Política por el
Centro de Estudios Constitucionales del Ministerio de la Presidencia en España. Especialista en
Desarrollo de la Función Directiva por el Instituto Nacional de Administración Pública de España. Entre sus actividades académicas predomina
la de conferencista en diversos foros nacionales e
internacionales, y la de profesor de diversas instituciones públicas y privadas exponiendo temas
relacionados con el Derecho constitucional y penal. Entre sus publicaciones destacan las siguientes: Los delitos federales en México. Prontuario
(Porrúa), Derechos Fundamentales y Análisis
jurídico-operativo del sistema penal acusatorio en México a nivel federal (Obra en 5 tomos)
(Inacipe). Actualmente es miembro del Sistema
Nacional de Investigadores, Nivel II, ProfesorInvestigador de tiempo completo en el Instituto
Nacional de Ciencias Penales y profesor de la
Facultad de Derecho en la Universidad La Salle.
También es comentarista especializado en temas
jurídicos y políticos en medios de comunicación.
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TEMAS SELECTOS
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DIRECTORIO
Arely Gómez González
Procuradora General de la República
y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Rafael Estrada Michel
Director General
del Instituto Nacional de Ciencias Penales
Alicia Beatriz Azzolini Bincaz
Encargada de la Secretaría General Académica
Jorge Martínez Iglesias
Encargado de la Secretaría General de Extensión
Alfonso Jesús Mostalac Cecilia
Encargado de la Dirección de Publicaciones
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Bernardino esparza martínez
Delitos electorales
1812-2014
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Delitos electorales. 1812-2014
© 2015 Bernardino Esparza Martínez
© 2015 Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe)
Magisterio Nacional 113,
Col. Tlalpan, Delegación Tlalpan
14000 México, D. F.
Primera edición, mayo de 2015
ISBN: 978-607-9404-69-7
Se prohíbe la reproducción parcial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o información de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias
Penales, titular de todos los derechos.
Impreso en México • Printed in Mexico
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia
cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general. Considere que
fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y una violación a sus
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Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
www.inacipe.gob.mx
[email protected]
Esparza Martínez, Bernardino, autor.
Delitos electorales 1812-2014 / Bernardino Esparza Martínez .-- México : Instituto Nacional de Ciencias Penales,
2015.
614 p. ; 23 cm.
Bibliografía páginas 275-290
ISBN: 978-607-9404-69-7
1. Delitos electorales - México. 2. Constitucionalismo - México. 3. Derecho electoral – Legislación - México.
4. Elecciones – Nulidad – México. 5. Procedimiento penal - México. I. Instituto Nacional de Ciencias Penales.
II. título E800 E578d
Biblioteca “Celestino Porte Petit”
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Posgrado
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Capacitación
Publicaciones
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Contenido
Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Introducción. Problemática de los delitos electorales
en su constitucionalización y legalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
I. Derecho al sufragio y al voto en las constituciones. . . . . . . . . .
Constitución de Cádiz de 1812. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Constitución de Apatzingán de 1814. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos
de 1824. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bases Constitucionales expedidas por el Congreso
Constituyente de 1835 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Leyes constitucionales de 1836. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843. . . . . . .
Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. . . . . . . . . . . . . . .
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos
de 1857. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reformas y adiciones a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. . . . . . . . . . . . .
Sufragio universal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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II. Faltas administrativas y delitos electorales en la legislación. . 79
De 1830 a 1871. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Elecciones primarias, individuos falsarios y sanciones en 1830,
79; Prevenciones generales, individuos falsarios y sanciones
en 1836, 80; Causa de nulidad en las elecciones en 1857, 80;
La suspensión de derechos en 1865, 81; Delitos cometidos en
las elecciones populares en 1871, 81; El delito oficial de funcionarios públicos en 1871, 83.
De 1901 a 1977. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Nulidad de la elección en 1901, 84; Nulidad de las elecciones
secundarias en 1911, 84; Nulidad de las elecciones en 1916,
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Delitos electorales. 1812-2014
84; Nulidad de las elecciones en 1917, 85; Nulidad de las elecciones y de las disposiciones penales en 1918, 85; Nulidad de
las elecciones y sanciones en 1946, 88; Sanciones en 1949, 92;
Nulidad de las elecciones y sanciones en 1951, 93; Suspensión
de los derechos políticos en 1963, 95; Nulidad de votos y sanciones en 1973, 95; Nulidades y sanciones en 1977, 100.
De 1987 a 2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Nulidades, casos de nulidad y sanciones en 1987, 102; Multa a ministros de culto y obligaciones de ciudadanos en 1988,
104; Faltas y sanciones administrativas en 1990, 105; Delitos
electorales y en materia de Registro Nacional de Ciudadanos
en 1990, 107; Medios de impugnación y nulidad de la votación
recibida en casilla en 1996, 107; Faltas administrativas y sanciones en 1996, 124; Tipificación de delitos en el ámbito local
en 2007, 125; Régimen sancionador electoral y disciplinario
interno en 2008, 125; Cumplimiento y ejecución de resoluciones, de las medidas de apremio y de las correcciones disciplinarias en 2008, 127.
III.Modalidad de las infracciones, los delitos
y sus sanciones en materia electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
¿Quiénes son los sujetos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Infracciones, delitos y sanciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Partidos políticos, 131; Agrupaciones Políticas Nacionales,
133; Aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección, 135; Ciudadanos, dirigentes y afiliados a partidos políticos, o persona física o moral, 137; Observadores electorales,
y de las organizaciones, con el mismo propósito, 140; Autoridades o servidores públicos, 143; Notarios públicos, 145;
Extranjeros, 147; Concesionarios o permisionarios de radio y
televisión, 149; Organizaciones de ciudadanos que pretendan
constituir partidos políticos, 152; Organizaciones sindicales,
laborales, patronales o sociales, 154; Ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión, 156.
IV. Concordancias en materia penal electoral:
concurso de delitos, sus sanciones, agravantes
y elementos del tipo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Artículo 402 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Artículo 407 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Agravantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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contenido
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Elementos del tipo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Definiciones de tipo y tipicidad penal, 171; Elementos estructurales del tipo, 172; Aspectos procesales (justificación), 174;
Artículo 401, 189; Artículo 402, 190; Artículo 403, 191; Ar­
tícu­lo 404, 192; Artículo 405, 193; Artículo 406, 194; Artículo
407, 195; Artículo 408, 196; Artículo 409, 196; Artículo 410,
196; Artículo 411, 197; Artículo 412, 197; Artículo 413, 198.
V. Interpretación jurisprudencial electoral: artículos 403
y 411 del Código Penal Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Artículo 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Artículo 411. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
VI. Criterios jurisprudenciales en materia penal electoral
del Poder Judicial de la Federación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Suprema Corte de Justicia de la Nación y Tribunales
Colegiados de Circuito: suspensión de derechos políticos. 213
Interpretación del artículo 38 constitucional, 214; Violación al
artículo 36 constitucional, 215; Derechos políticos, 216; Límites a los derechos políticos, 217; Requisitos de procedencia,
218; Improcedencia, 219; Declaración, 221; Efectos, 222; Autoridad para decretarla, 223; Autoridad para suspenderlos, 224;
Exacta aplicación de la ley, 225; Beneficios para el procesado,
225; Efectos de la carta de antecedentes penales, 226; Naturaleza administrativa, 227; Procedencia del juicio de amparo, 228.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación:
interpretación de conceptos, de lo administrativo
a lo penal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Aplicación del artículo 38 constitucional, 230; Periodo para
suspender los derechos políticos, 231; Auto de sujeción a proceso en la suspensión de derechos, 232; Responsabilidad penal, 232; Presunción de inocencia, 233; Principios del Derecho
Penal: coautoría y ius puniendi, 234; Función probatoria en
la Averiguación Previa, 235; Uso de la información fuera de la
Averiguación Previa o proceso penal, 236; Prohibición en los
juicios del orden criminal, 237; Pena privativa de la libertad,
238; Impedimento legal del derecho al voto por pena privativa de libertad, 239; Extinción de la pena privativa de libertad, 240; Derecho a formular denuncias y querellas de ilícitos
electorales, 240; Flagrancia en delitos electorales, 241; Robo o
extravío de la credencial para votar, 242; Elementos de inelegi-
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Delitos electorales. 1812-2014
bilidad de candidato, 242; Competencia del Tribunal Electoral
en un procedimiento penal, 243; Decomiso, 243.
VII. Análisis de iniciativas legislativas en materia electoral . . . . . . 245
Iniciativas de reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Artículos 186 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 407 del Código Penal Federal, 245;
Artícu­los 401, 403, 405, 406, 407, 408, 409, 410, 411, 412,
413 del Código Penal Federal, 246; Artículos 250, 401, 403,
404, 405, 407 del Código Penal Federal, 251; Artículo 406 del
Código Penal Federal, 253; Artículos 406, 407 y 412 del Código Penal Federal, 254; Artículo 403, fracción xiv, del Código
Penal Federal, 255; Artículos 401, 403, 404, 405, 406, 407 y
412 del Código Penal Federal, 256.
VIII. Constitucionalización y legalización
de los delitos electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Constitucionalización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
Legalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Libros y artículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tesis de jurisprudencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anexo I. Apartado 1987-2008 del Capítulo ii: “Delitos, faltas
y nulidades en materia electoral de 2008” . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Código Penal Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. . . .
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Anexo II. Iniciativas de ley de la Cámara de Diputados
y de la Cámara de Senadores que proponen modificar
diversas disposiciones en materia de delitos electorales,
2003-2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones
del Título Vigesimocuarto del Código Penal Federal . . . . . . . . . 307
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contenido
Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona
un artículo 186 bis al Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales y una fracción v
al artículo 407 del Código Penal Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman
y adicionan diversos artículos del Código Penal Federal
en materia de delitos electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de decreto por el que se reforma
el Código Penal Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Se adiciona un artículo 406-B; se adiciona una fracción v
al artículo 407 y se crea el artículo 412-bis, todos
del Código Penal Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Decreto por el que se adiciona una fracción xiv al artículo
403 del Código Penal Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Decreto por el que se reforman diversos artículos del Título
Vigesimocuarto del Código Penal Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anexo III. Delitos electorales en algunos códigos penales
de las entidades federativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Aguascalientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Baja California. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chihuahua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chiapas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Durango . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Michoacán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sinaloa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tamaulipas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tlaxcala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Veracruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Yucatán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Zacatecas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Anexo IV. Ley General en Materia de Delitos Electorales y Título
Vigesimocuarto del Código Penal Federal en el rubro
de los “Delitos electorales y en materia de Registro
Nacional de Ciudadanos” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
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A ti, querida hermana María Enriqueta. Tu cariño, generosidad, fortaleza e integridad en esta vida han sido para
quienes te amamos. Admiración y respeto siempre estarán
en nuestros sentimientos.
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PRÓLOGO
Este libro es resultado de la reforma constitucional política electoral, en
la que, además de reestructurar el sistema político mexicano, con crear el
nuevo Instituto Nacional Electoral (ine) antes ife, así como incorporar la
reelección consecutiva para senadores y diputados federales, locales, presidentes municipales, regidores y síndicos, también se reforman algunos
aspectos en el ámbito de la procuración de justicia electoral, pues se otorga
la autonomía del Ministerio Público (lo que modifica su figura, que ya no
depende del Poder Ejecutivo) y faculta al Congreso de la Unión para la
expedición de leyes en materia de delitos electorales.
En este sentido, es importante advertir que con la reforma constitucional
publicada el 10 de febrero de 2014, se facultó al Congreso de la Unión para
expedir a más tardar el 30 de abril de 2014 tres leyes generales: la de partidos políticos, la de procedimientos electorales y la de delitos electorales.
Así, el 23 de mayo de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las tres leyes respectivas. En particular por el tema que nos ocupa,
nos referimos a la Ley General en Materia de Delitos Electorales que crea
nuevos tipos penales a nivel federal y establece una norma general para
toda la República mexicana. A su vez, también refiere algunos lineamientos
sobre las bases de colaboración interinstitucionales. Es por ello que para
la presente obra se incluye el análisis de la nueva Ley General en Materia
de Delitos Electorales desde la perspectiva comparatista, es decir, que se
comparan los artículos contenidos en dicha ley con el Título vigesimocuarto denominado “Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de
Ciudadanos” del Código Penal Federal, y con 17 códigos penales locales
de las entidades federativas donde se celebraran elecciones en el 2015, a fin
de observar el número de conductas incrementadas en el catálogo de delitos
electorales.
Es importante referir que si bien la autonomía del Ministerio Público
transforma la estructura de la Fiscalía Especializada de Delitos Electorales
al otorgar un mayor marco de acción y al fortalecer su figura como un actor
social en materia de procedimientos en investigación y persecución de los
delitos, todavía no existe una modificación fundamental. Esto es porque no
será sino hasta que entre en vigor el sistema penal acusatorio que los nue15
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vos procedimientos se verán reflejados en la estructura de la procuración
de justicia penal electoral. Así, dado que a nivel federal y en la mayor parte
de la República mexicana aún funciona el sistema inquisitivo, la presente
edición no incorpora los nuevos procedimientos ni las nuevas figuras procesales. Sin embargo, cabe subrayar en tal sentido que para abordar su estudio
pueden consultarse mis recientes libros intitulados: “Análisis jurídico-operativo del sistema penal acusatorio en México a nivel federal”, 2015. (Obra
en 5 tomos editados por el Inacipe).
En conclusión, la presente obra tiene como propósito dar a conocer que la
materia de delitos electorales ha sido actualizada a través de la creación de
una nueva Ley General en Materia de Delitos Electorales, la cual contempla
436 hipótesis —conductas delictivas—, a diferencia de las 147 hipótesis del
Código Penal Federal, y cuya constitucionalización no se cristalizó con su
publicación el 10 de febrero ni el 23 de mayo del 2014.
De tal suerte, exclusivamente se lleva a cabo el análisis de la citada ley
de delitos electorales, sin abundar de manera comparativa entre los sujetos
sancionables por conductas delictivas con los sujetos sancionables por conductas administrativas, es decir por infracciones señaladas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que con la creación de
la nueva ley de delitos electorales resulta de suma importancia saber que el
incremento de hipótesis delictivas fue de 289.
En consecuencia la reforma constitucional en materia política electoral
que se publicó en febrero de 2014, estableció nuevas directrices que transformaron algunas de las instituciones que inciden en la materia electoral. El
Instituto Federal Electoral (ife) se transformó en Instituto Nacional Electoral (ine) y la Procuraduría General de la República (pgr) quedó desincorporada de la Administración Pública Federal para constituirse como un
órgano autónomo constitucional, ahora denominado Fiscalía General de la
República (fgr).
Además de lo anterior, la misma reforma modificó el artículo 73, fracción xxi inciso a) de la Constitución a fin de facultar al Congreso de la
Unión para que éste fuera capaz de legislar en materia de delitos electorales
y también estableció bases para generar una democratización al interior de
la estructura de los partidos políticos.
Tal situación derivó en una transformación del sistema que se sustentó
en la necesidad de otorgar mayor transparencia en los comicios. Dado que
se cuestionaba la legalidad de algunas acciones realizadas por consejos
electorales locales, tal reforma fortaleció la estructura del antiguo ife y
le otorgó mayores atribuciones en el marco de las elecciones locales. Los
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anteriores Institutos Electorales Locales pasaron a estar subordinados al
nuevo Instituto Nacional Electoral.
La autonomía de la Procuraduría General de la República deslinda la subordinación que existía anteriormente ésta tenía al Poder Ejecutivo Federal.
La pgr se fortalece como una institución cuya característica fundamental es
actuar como un actor social. Al no estar dentro de la administración pública
federal queda dotada de mayor credibilidad. Si bien esta modificación no
sólo incide en la materia electoral, sino en la procuración de justicia en sus
distintas vertientes, dicha transformación a su vez modifica la estructura de
la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (fepade)
pues esta junto con la pgr se desincorpora de la administración pública
federal y queda dotada de una mayor autonomía para la investigación y
persecución de los delitos electorales en tanto a que ya no depende más del
Ejecutivo Federal.
A su vez, y en los términos de la reforma al artículo 73, fracción XXI
inciso a) de la Constitución, el pasado 23 de mayo de 2014 se publicó la
Ley General en Materia de Delitos Electorales, misma que establece nuevos
tipos penales y estructura las bases para la investigación y persecución de
los delitos en materia de delitos electorales.
En conclusión, la reforma política-electoral de 2014, previó una modificación el artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos con el fin de facultar al Congreso de la
Unión para que éste pudiera emitir leyes generales en materia de Delitos
Electorales, de ahí que la ley recientemente publicada sea reglamentaria al
citado artículo de la Constitución.
Por consiguiente, cabe matizar algunas consideraciones que surgen entre
el Código Penal Federal y la Ley General en Materia de Delitos Electorales.
El segundo artículo de la citada Ley establece los lineamientos para la
persecución de los delitos, haciendo referencia al Título Primero del Código Penal Federal y también a las leyes aplicables en materia procesal, sea
ésta el Código Federal de Procedimientos Penales o cuando entre en vigor
el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Tanto en el Código Penal Federal como en la nueva Ley General establecen una lista de definición de conceptos.
En el Código no se establece que los delitos electorales se persiguen de oficio porque por la misma redacción del Código se sobrentiende ello. En el caso
de la Ley sí se establece la oficialidad de los delitos a fin de evitar confusiones.
Tanto el Código como la nueva Ley establecen, además de la pena impuesta, la inhabilitación, del servidor público que incurra en alguno de los
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delitos previstos. Sin embargo la sanción se observa distinta. La máxima en
la Ley es de seis años, mientras que en el Código es de cinco años.
En la ley General se advierte el concurso de delitos.
Como se puede observar, tanto en el artículo 7 de la Ley como en el
artículo 403 del Código Penal se advierten los mismos tipos penales, con
la diferencia de que en la Ley algunos refieren agravantes como es el caso
de la fracción iv o se incluyen nuevos supuestos. En este sentido se puede
notar que existen dos legislaciones distintas que recogen los mismos principios. Si bien el Código opera únicamente para elecciones federales y la Ley
rige la materia en todos los Estados, resulta en principio indiferente repetir
los mismos tipos penales, por lo que sería necesario derogar aquellos que se
encuentran en el Código Penal a fin de consagrar toda la materia de delitos
electorales en la nueva Ley.
Entre el artículo 8 de la Ley y el artículo 405 del Código ocurre lo mismo
que en la comparación anterior, nuevamente se muestran los mismos tipos
penales con algunas modificaciones y/o ampliaciones que se muestran en la
Ley, lo cual hace obsoleto el Código.
Nuevamente existe una correlación entre los tipos penales establecidos
en el artículo 9 de la Ley y el artículo 406 del Código. Cabe destacar que si
bien algunos tipos penales son exactamente los mismos como se observa en
la fracción iii de ambos ordenamientos, se nota que la pena mínima a imponer en cada uno de los artículos no es igual (en la Ley de dos a seis años,
y en Código de uno a seis años). Ello supone una problemática que puede
generar cierta confusión en tanto que existen dos penas mínimas distintas
para una sola conducta delictiva.
En el artículo 10 de la Ley incluyó nuevas conductas delictivas que
no habían sido previstas con el Código en materia de financiamiento de
elecciones. Esto se incluyó debido a que existían irregularidades en tal situación, por ejemplo, no rendir información o rendir información falsa, la
transmisión de bienes adquiridos mediante financiamiento público, etc., a
favor de una agrupación política o político.
Entre el artículo 11 de la Ley y en el artículo 407 del Código nuevamente
se puede observa una correlación entre algunos tipos penales. Se observan
conductas delictivas idénticas en ambos artículos cuya pena mínima de prisión es distinta. Es decir, nuevamente existen dos penas diversas para una
misma conducta delictiva.
En artículo 12 de la Ley amplía el tipo penal que contiene el artículo
408 del Código. Ya no solo se trata de diputados o senadores, sino que de
cualquier otra persona electa a un cargo de elección popular local o federal.
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La razón de lo anterior es porque el Código únicamente rige a elecciones
federales, mientras que la Ley también reglamenta en elecciones locales.
Existe una correlación entre el artículo 13 de la Ley y el artículo 411 del
Código al respeto de la conducta delictiva de alteración del Registro Federal de Electores. Sin embargo, el artículo 13 amplía la conducta al Padrón
Electoral, Listado de Electores, así como otras vías o formas de hacer mal
uso de tales datos.
En el tipo penal del artículo 16 de la Ley y en el artículo 404 del Código,
si bien tiene el mismo fundamento tanto en uno como en otro artículo, se
observa que en la nueva Ley se establecen nuevos elementos objetivos que
hacen más sencilla la identificación de la conducta. La razón por la cual se
estableció un tipo penal para los ministros de culto religioso tiene su razón
en la influencia que estos tienen sobre los miembros de una iglesia como
líderes espirituales. El voto debe de ser libre y no puede ni debe de estar
influenciado por los líderes de una iglesia.
En el artículo 17 de la Ley se introduce un nuevo tipo penal en el catálogo de delitos en la materia. La razón de lo anterior es para obligar a
certificar la información en tanto a que algunas personas obligadas para
hacerlo se negaban a dar datos que resultaban necesarios o relevantes para
las elecciones.
Con la conducta del artículo 18 de la Ley, se impone multa a aquellos
funcionarios de instituciones electorales locales y federales que calificaron
la elección y por tanto asumen un cargo en algún partido político o bien
sean postulados a cargos de elección popular, dentro de los dos años siguientes a la conclusión de su encargo, tiene su fundamento en el principio
de imparcialidad en las elecciones. La designación de un cargo público,
una dirigencia partidista o un nombramiento como candidato muestra una
afiliación que ensombrece la transparencia de las elecciones. Aunque esta
persona no actúe de manera dolosa o haya actuado transparentemente durante su ejercicio dentro de las instituciones electorales, el hecho de mostrar
una afiliación o preferencia hacia un partido político merma la credibilidad
de las instituciones electorales, de ahí la multa.
Con los artículos 19 y 20 de la Ley, y con estos tipos penales, se establecieron en referencia a la consulta popular, la cual es un mecanismo mediante el cual la ciudadanía opina —el día de la elección— sobre un tema de
trascendencia nacional. La razón por la cual se establecieron estos tipos penales fue para lograr reglamentar y garantizar la realización de una consulta
popular y transparente a través de la tipificar los delitos electorales, ya que
la consulta popular se realizará cada tres años, y se llevará a la par con el
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día de la jornada electoral. Esto es que el ciudadano vota por sus candidatos
y vota por el tema de la consulta popular.
Con el artículo 21 de la Ley se tiene por fin dirimir las competencias
entre gobiernos estatales y federales a fin de establecer con claridad cuándo puede actuar el Ministerio Público Federal y cuándo lo hace el local.
Cuando se trata de una elección local, es siempre la autoridad local quien
tiene facultad para perseguir el delito (elección de Gobernador, Congreso
local, presidentes municipales) a su vez, es competencia federal actuar en
elecciones federales (diputados y/o senadores federales, Presidente de la
República). Durante las elecciones locales la autoridad federal podrá actuar
cuando exista conexidad con delitos federales (como puede ser el caso de
falsificación-alteración de una credencial para votar que es documento federal) y también cuando sea el ine el que organice directamente la elección
local por alguna situación que esté previamente prevista en la constitución.
En concordancia con el artículo anterior, el texto del artículo 22 de la Ley
refiere que los Estados tienen facultades para investigar cualquiera de los
delitos previstos en la Ley siempre que no se trate de una elección federal
y no exista conexidad entre los delitos federales (que faculta al mp federal
para atraer la investigación).
La regulación del artículo 23 de la Ley tiene por fin obligar a las autoridades a actuar a favor de la autoridad competente, ya sea prestando información requerida o seguridad para el buen desarrollo de las elecciones. Este
artículo se establece para generar un apoyo entre el gobierno y las autoridades de los tres órdenes de gobierno a fin de permitir elecciones limpias y
transparentes.
Con el artículo 24 de la Ley se busca reglamentar las atribuciones que
la pgr realiza a través de la Fiscalía Especializa para la Atención de los
Delitos Electorales (fepade), esto a fin de establecer un marco normativo.
A fin de mejorar la investigación y persecución de los delitos electorales
en cada entidad federativa, el artículo 25 de la Ley establece la obligatoriedad de generar fiscalías especializadas en materia de delitos electorales
en todas las entidades federativas, esto es porque si bien estas obligaciones
existen en los Estados de la República, y que ya cuentan con áreas especializadas en la materia, todavía existen algunos Estados que no tienen este
tipo de fiscalías.
Con el artículo 26 de la Ley se establecen las bases de colaboración entre
dos de las tres instancias federales encargas de la organización y la legalidad de las elecciones: la pgr desde su función preventiva y punitiva, y el ine
desde su atribución como organizador de los comicios.
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Y, por último, el artículo 412 previsto en el Código no cuenta con un
correlativo en la nueva Ley y tiene por fin determinar una agravante para
los funcionarios partidistas.
Con el artículo 413 sin correlativo con la Ley determina la imposibilidad
de permitir la libertad provisional para aquellos que incurran en cualquier
delito electoral.
En definitiva, con esta obra se pretende mostrar la evolución jurídica del
establecimiento de los delitos electorales en el sistema jurídico de México.
En mi libro Constitucionalización de los delitos electorales en la legislación mexicana, 1812-2009, se menciona que si bien es cierto que los antecedentes más remotos de las faltas y sanciones en materia electoral datan
de 1812 con la llamada Constitución de Cádiz, sería la promulgación del
llamado Código Martínez de Castro, de 1871, cuando hicieron su aparición
los primeros tipos enfocados, específicamente, en la materia electoral. Sin
embargo, hubo todavía que esperar más de cien años para que, finalmente,
en 1990, se diera una efectiva separación de ilícitos electorales en los textos
sustantivos electorales; y posteriormente, hasta 2008, para que los primeros
alcanzaran una tenue constitucionalización, que asimismo se advierte con
la reforma político-electoral de febrero y mayo de 2014.
La reglamentación tiene sus antecedentes desde 1812 a 2014, son 202
años de constantes cambios en la materia. La constitucionalización de los
delitos electorales aún no se consagra con su reconocimiento e incorporación al texto de la Constitución, no obstante, surge la nueva Ley General en
Materia de Delitos Electorales, tema de vital importancia para nuestro estudio, sobre todo por dos razones: por el amplio espectro de nuevas conductas
sancionadas por la referida ley, y porque este trabajo de investigación es el
producto de un largo proceso de investigación (1812-2009), que continúa
en 2014 con su análisis a razón de las diversas y constantes modificaciones
en el ámbito del derecho electoral, y ahora, en lo particular, con los delitos
electorales.
De tal forma se publica esta nueva obra denominada Delitos electorales.
1812-2014, además por su mismo proceso de investigación nos obliga a
utilizar e incorporar parte del contenido del libro anterior, con el objetivo
de sustentar con sus antecedentes, el análisis de los recientes cambios en
materia de delitos electorales. Tarea compleja que no es posible obviar,
pues lo investigado es de suma importancia para la comprensión de los
temas actuales, cuyo resultado nos ha llevado a fomentar una nueva publicación.
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Delitos electorales. 1812-2014
Por lo demás, con esta nueva publicación se persiste en intentar dar respuesta a preguntas formuladas en la obra que publiqué en 2009: ¿En dónde
podríamos identificar la exclusión del estudio de los delitos electorales?
¿Puede ser el estudio de los delitos electorales una parte altamente especializada del Derecho Penal, o considerársele como una parte sustancial de
este último?
El autor
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