Las fuentes del Derecho
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Las fuentes del Derecho [2.1] ¿Cómo estudiar este tema? [2.2] Sistema de fuentes [2.3] La Constitución [2.4] Las Leyes [2.5] Normas del Poder Ejecutivo con rango de ley TEMA [2.6] Los tratados internacionales Ordenación jurídica de la Administración Esquema TEMA 2 – Esquema Ordenación jurídica de la Administración Ideas clave 2.1. ¿Cómo estudiar este tema? Para estudiar esta lección lee el capítulo VII (páginas 77–88) y el capítulo VIII (páginas 89–101) del manual de la asignatura: Manual de Derecho Administrativo de Ramón Martín Mateo y Juan José Díez Sánchez. Cuando hablamos de la Administración y del Derecho Administrativo de fuentes, nos vamos a referir al análisis de peculiaridades de estas en el Derecho Administrativo y la posición de la Administración frente a dichas fuentes. Pero antes tendremos que resolver una cuestión inicial, ¿qué son fuentes del Derecho? Las fuentes son el lugar donde emana el derecho y es el Código civil (C.c.) en su artículo 1 el que se encarga de relacionarlas y de donde se extrae la Teoría general de fuentes del Derecho: “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho”. Artículo 1 del Código civil. 2.2. Sistema de fuentes La Constitución Española (CE) regula algunas aclaraciones sobre la Administración y el Derecho Administrativo, lo que en la doctrina se denomina las bases constitucionales del Derecho Administrativo, donde los preceptos especiales son el artículo 103 y el 106. Artículo 103. 1. “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración 2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley. 3. La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Artículo 106. 1. “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. Del estudio conjunto de ambos extraemos como idea clave que la Administración está sometida a la ley y al ordenamiento jurídico y, por tanto, también a la CE, ya que esta es una norma jurídica vinculante. Por debajo de la CE hay una serie de normas estructuradas en base a dos principios: El principio de jerarquía normativa. Hay unas normas que son superiores en rango y jerarquía a otras y, por lo tanto, esas prevalecen sobre las normas inferiores, ya que además las inferiores son desarrollo de las superiores. El principio de competencia. El sistema de fuentes, en Derecho Administrativo, lo tenemos que relacionar, necesariamente, con el Estado descentralizado, en el sentido de que no hay un solo y único órgano productor de normas. Esto es así porque la CE dota de autonomía a las entidades autonómicas. Y cuando hablamos de este principio, el principio de jerarquía no nos vale, sino que entra en juego el reparto de competencias: se pueden dictar normas si se ciñen a sus competencias y las normas dictadas por el órgano competente de las autonomías TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración serán válidas y aplicables en el territorio autonómico. En caso de conflicto de competencias, será el Tribunal Constitucional (TC) el que resuelva1. En este modelo interno y nacional de sistema de fuentes surgido de la CE hay que vincularlo con un sistema supranacional o comunitario (ya que las normas emanadas de la Unión Europea [UE] también es derecho español) y esto, que supone una revolución en el sistema de fuentes, implica que normas creadas en órganos ajenos al derecho interno, órganos supraestatales se aplican en el Estado miembro, cediendo soberanía. Y dentro de esta rama, las normas escritas tienen algunas características que conviene resaltar. Artículo 161 CE: 1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: […] c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre sí. 1 “Conflictos constitucionales. Son aquellos que se dan bien entre el Estado y una o más Comunidades Autónomas o de dos o más Comunidades Autónomas entre sí; bien entre órganos constitucionales del Estado. Los primeros pueden ser positivos o negativos; aquéllos tienen por objeto normas sin rango de ley que son expresión de una controversia entre el Gobierno de la Nación y los Ejecutivos autonómicos sobre la distribución constitucional y estatutaria de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; pueden plantearlos los Ejecutivos estatal y autonómicos. Con los conflictos negativos se trata de resolver la titularidad de una competencia respecto de la que ninguno de los órganos requeridos se estima competente, y puede ser promovido por particulares y por el Gobierno de la Nación. Los conflictos entre órganos constitucionales pueden enfrentar al Gobierno de la Nación, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Consejo General del Poder Judicial entre sí y tienen por objeto la definición de sus respectivas atribuciones competenciales. Asimismo, el Tribunal conoce de las impugnaciones previstas por el artículo 161.2 de la Constitución. De todos estos procesos conoce el Pleno, quien, salvo en el caso de los conflictos entre órganos constitucionales, puede deferir la resolución a las Salas” (vid. www.tribunalconstitucional.es). TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración 2.3. La Constitución Como hemos dejado indicado, la Constitución ha cambiado radicalmente el panorama de sistema de fuentes: ha pasado a ser un instrumento en sí mismo justiciable; con una jurisdicción nueva, a una norma jurídica. Y no solo es cualquier otra norma, sino que es la que puede exigir cuentas a todas las demás, la que condiciona su validez; por eso los artículos 161.1; 163 y 164 prevén la declaración de invalidez de las leyes por razón de su inconstitucionalidad. Además, se ha preocupado por formular los valores superiores del ordenamiento jurídico con el ánimo de jerarquizar los contenidos posibles de la normas. En concreto, el valor superior de la libertad no es un simple enunciado abstracto, sino que se desarrolla a lo largo de todo el Titulo I, que especifica la tabla de los derechos fundamentales, fundamentos del orden político y de la paz social que, como tales, vinculan a todos los poderes públicos, incluyendo jueces y tribunales. La Constitución se afirma, así misma, como una efectiva norma jurídica y en tal sentido a disposición derogatoria tercera declara derogada por ella cuantas disposiciones se opongan a lo establecido por ella, tanto las normas pasadas como las futuras deben acomodarse pues a su texto para mantener o adquirir su validez. 2.4. Las Leyes Nuestro ordenamiento vigente reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de Ley, que es preciso analizar individualmente. Las estudiadas a continuación tienen exactamente el mismo valor y rango normativo, cualesquiera que sean las diferencias que puedan existir entre los mecanismos de producción de cada una, pues, como es obvio, de ella no puede deducirse nunca una superioridad jerárquica. Existen normas jurídicas que emanan de los Parlamentos, aunque también hay normas con rango de ley que proceden del Poder Ejecutivo –el Gobierno- como es el decreto-ley y los decretos legislativos. TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración Leyes orgánicas Aparecen reguladas en el artículo 81 CE. Se utilizan para desarrollar derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía y otras específicas. Siguen un procedimiento especial de mayoría cualificada. Son, por tanto, leyes especiales por la materia y por su aprobación. A lo largo del texto de la CE encontramos materias para las que se exige que su regulación también se realice mediante ley orgánica (ej. Art. 54 CE, art. 107 CE, art. 150.2 CE). De todas las leyes orgánicas vamos a destacar los Estatutos de Autonomía (EEAA), que son la norma institucional básica de cada una de las Comunidades Autónomas en la que se establece la organización política, competencias, financiación, etc. A ellos se refiere el art. 147 CE: Así, los EEAA dan lugar también al ordenamiento jurídico de cada Comunidad Autónoma y forman parte del bloque de constitucionalidad (normas que utiliza el TC para solucionar los conflictos que se le plantean, no siendo solo la Constitución, sino las normas que interpretan la constitución y las que reflejan las competencias. Vid. Art. 18 LOTC). Leyes ordinarias Su previsión se encuentra dispersa en el texto de la CE. Su definición vendría dada por negación de las que no son ordinarias, concretamente se trataría de aquellas normas que han sido aprobadas por el Parlamento para determinadas materias reservadas a ley –que no a ley orgánica- y para las que se requiere la mayoría simple de la Cámara. TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración La ley ordinaria no puede modificar o derogar una ley orgánica, pero no porque su rango normativo sea inferior, sino porque la Constitución le veda el acceso a las materias que el artículo 81 de la CE enuncia. Leyes marco El artículo 150.1 de la Constitución dispone que “las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”. Leyes de armonización Según el artículo 150.3 de la Constitución, “el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general”. 2.5. Normas del Poder Ejecutivo con rango de ley Decreto-Ley Se entiende como Decreto-Ley toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, concretamente del Gobierno o del Consejo de ministros. Su regulación aparece prevista en el artículo 86 CE: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomaran la forma de Decretos-Leyes”. Lo importante, por tanto, es su carácter provisional y excepcional. Esto implica, por un lado, que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general”. Por otro, “los TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario”, concluye el artículo 86 de la CE. Decretos legislativos Son decretos del Gobierno que desarrollan una delegación recepticia otorgada por las Cortes, esto es, una delegación legislativa de cuyo ejercicio resultan normas con rango de ley. Aparecen regulados en el artículo 82 de la Constitución Española2. 2.6. Los tratados internacionales Ciertamente este tampoco es tema directo de nuestro estudio, sino de Derecho Internacional, pero su existencia altera el sistema de fuentes, por lo que vamos a dejar indicadas las ideas principales. El artículo 96 de la CE señala que “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formaran parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”. Y en cuanto a la cuestión de su rango normativo, la situación se ha de entender hoy aclarada por el propio artículo 94, según el cual, es preceptiva la previa autorización de las Cortes siempre que los Tratados “supongan la modificación o derogación del alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución”. García de Enterría señala que “la intervención necesaria de las Cortes en estos casos garantiza la efectividad de la reserva legal cuando las normas de un tratado válidamente celebrado pueden y deben ser tenidas como leyes”. El artículo está disponible en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://www.lamoncloa.es/Espana/LeyFundamental/titulo_tercero.htm 2 TEMA 2 – Ideas clave Ordenación jurídica de la Administración Lo + recomendado No dejes de leer… Los tratados internacionales en el sistema español de Derecho internacional privado y su aplicación judicial FERNÁNDEZ ROZAS, J. C. Cuadernos de Derecho Judicial. Problemas actuales de aplicación del Derecho internacional privado por los jueces españoles (páginas 59– 158). Consejo General del Poder Judicial. Madrid. 1997. Este artículo ofrece una visión de la teoría de los tratados internacionales, centrada en la rama del Derecho Privado, que te puede ayudar a completar el apartado dedicado a fuentes. El documento está disponible en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://eprints.ucm.es/7713/1/LOS_TRATADOS_INTERNACIONALES_EN_EL_SIST EMA_ESPA%C3%91OL_DE_DIPR%E2%80%A6.pdf TEMA 2 – Lo + recomendado Ordenación jurídica de la Administración + Información A fondo El Derecho Comunitario Europeo y las fuentes del Derecho Español BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, A. Anales del Centro de Alzira de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (páginas 11–44). 1992. A través de este artículo podrás entender cómo el Derecho Comunitario ha modificado el sistema de fuentes, tradicionalmente entendido y expuesto por la Constitución. TEMA 2 – + Información Ordenación jurídica de la Administración Actividades Trabajo: Fuentes del Derecho Esta actividad acerca de las fuentes del Derecho se compone de cuatro apartados: 1. Deberás buscar y leer el párrafo primero del Preámbulo del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. A continuación, responde a las siguientes preguntas: ¿Ante qué tipo de norma nos encontramos?, ¿cuál es su rango? ¿Quién autorizó al Gobierno? y en su caso, ¿al Gobierno del Estado o al de las Comunidades Autónomas? ¿Qué encargo tenía el Gobierno? ¿Ha respetado la delegación administrativa y los plazos? Qué pensarías si el Gobierno no hubiera respetado los límites de la delegación (lea el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa3). 2. Lee también la primera disposición final de la Ley 1/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y analice su contenido, ¿es una ley de bases como la que menciona el artículo 82.2 CE? El documento está disponible en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://www.boe.es/boe/dias/1985/04/03/pdfs/A08945-08964.pdf 3. Lee los artículos 35, 36, 46, 51.3, 105, 128.2 y 133.1 CE, ¿qué tienen en común?, ¿puede el Gobierno dictar un reglamento que creara un nuevo impuesto en nuestro país?, ¿por qué? En los artículos 107 y 122.2 CE, ¿qué diferencias observa entre estos preceptos y los anteriores? Los artículos están disponibles en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://www.la-moncloa.es/Espana/LeyFundamental/index.htm Puedes leer dicho artículo en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://www.boe.es/aeboe/consultas/enlaces/documentos/leyes_procesales/ley_jurisdiccion_c ont_adva.pdf 3 TEMA 2 – Actividades Ordenación jurídica de la Administración 4. Lee la Disposición Adicional Segunda del Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ¿qué establece esta norma?, ¿qué significa que una orden ministerial puede derogar una norma con rango de ley? Vuelva a leer el artículo 133.1 CE, ¿podría el Estado dejar en manos del Gobierno la creación de nuevos tributos a través de Reglamento? Razone su respuesta. El documento está disponible en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Anterior/r0-rdleg2-2000.l2t4.html#da2 TEMA 2 – Actividades Ordenación jurídica de la Administración Test 1. En caso de conflicto entre normas: A. Prevalece la de rango jerárquico inferior, ya que al ser la que desarrolla, la superior es la más actualizada. B. Prevalece la de rango superior, ya que en caso de conflicto, la norma de desarrollo ha de seguir lo establecido en la de nivel jerárquico superior. C. Serán los Tribunales los que determinen cuál ha de ser la pertinente que se ha de aplicar en cada caso. 2. La Administración: A. En la medida que es un ente vinculado al ordenamiento jurídico y condicionado por él, solo se desempeña el rol de obligado de la norma jurídica. B. Ya que dispone de la potestad reglamentaria, no solo ha de cumplir las normas jurídicas sino que tiene además capacidad para elaborarlas. C. Únicamente ve condicionada su actividad por el imperativo legal contenido en las normas que le son de aplicación. 3. La diferencia entre una ley orgánica y una ley ordinaria es: A. El órgano que la aprueba. B. El lugar que ocupa dentro del rango jerárquico legal. C. La materia que va a ser desarrollada por cada una de ellas. 4. El bloque de constitucionalidad: A. Es el conjunto de normas de las que se sirve el Tribunal Constitucional para resolver conflictos. B. Es el constituido por la constitución y los tratados internacionales. C. Es un compendio de normas y doctrinas que ayuda a resolver dudas sobre problemas de fuentes. 5. La ley ordinaria no puede modificar el contenido de una ley orgánica porque: A. Es inferior jerárquicamente. B. Materialmente está prohibido por la Constitución. C. Ninguna de las anteriores es correcta. TEMA 2 – Test Ordenación jurídica de la Administración 6. Los Decretos-Leyes: A. No podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general. B. Deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados. C. A y B son correctas. TEMA 2 – Test
