RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
DERECHO ADMINISTRATIVO.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
Oscar González Molina1
1. Responsabilidad en general.
La responsabilidad es una materia que en nuestro país ha alcanzado un notable
desarrollo y una gran importancia de la que carecía hace algunas décadas atrás. Nos es
imperativo afirmar, que la responsabilidad es una materia que se encuentra fuertemente
ligada a la idea de civilización, ya que si realizamos un pequeño análisis lógico,
podremos colegir sin duda, que a mayor grado de desarrollo de una civilización, las
relaciones sociales tienden a tornarse mas complejas e inestables, aumentando
irremediablemente el número de posibilidades de que los miembros de la sociedad
puedan ser objeto de alguna especie de daño.
Por lo tanto, deberemos partir definiendo el vocablo responsabilidad, el cual
detenta múltiples acepciones, entre las que encontramos: cualidad de responsable, cargo
u obligación moral que resulta para alguien del posible yerro en cosa o asunto
determinado, capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y
aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente. Pero la definición que más
nos interesa en nuestro estudio, es la responsabilidad en un sentido jurídico, que puede
ser definida como: una deuda, obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otra
persona, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal. 2
Resulta más que interesante, el detenernos un poco, y observar el desarrollo de
la responsabilidad en los distintos ordenamientos jurídicos. En un primer momento la
responsabilidad obedecía a un régimen objetivo, el que encontramos inmerso en el
Derecho Romano a través de diversos cuerpos legales como la Ley del Talion, que
pretendía el desarrollo de una justicia retributiva, donde la pena asignada al victimario
no era equivalente al delito, sino que era idéntica a el3 .Posteriormente surgirá la
1
Ayudante de Derecho Administrativo, Universidad Central de Chile.
2
Diccionario de la Lengua Española, pág.1959. Vigésima segunda edición, Argentina 2006.
3
La ley del Talión sirvió como inspiración de varios cuerpos legales de la antigüedad, como el Código de
Hammurabi, el Derecho Hebreo y las Leyes de Manú (India).
2
DERECHO ADMINISTRATIVO.
composición como una sanción distinta; ya que no atacaba a la persona del victimario,
sino que a su patrimonio y que consistía en el pago de una indemnización de perjuicios,
que con el transcurso del tiempo adquirirá un carácter legal. Y por ultimo encontramos
la Ley de las XII Tablas, la cual corresponde a una ley mixta; ya que aplica en algunos
casos la ley del Talion y en otros la composición.
Solo a finales de la Republica aparece la culpa como un requisito para ejercer
algunas acciones, pero de una manera marginal. Los romanos tenían una concepción del
Derecho como una cosa justa, es decir como una herramienta para restablecer el
desequilibrio, la falta de equidad entre los hombres producida por el delito.
Todo esto cambiaría en la Edad Media, época en la cual se considera al Derecho
no como la cosa justa, sino que como un conjunto de normas de conducta, el Derecho
adquiere un alto grado de moralidad religiosa, por lo que el individuo al responder por
la inmoralidad de su acto, responde ante Dios porque ha cometido un pecado.
Es en ésta época que surge el régimen subjetivo de Responsabilidad, que hace
referencia a las nociones de culpa y dolo del sujeto. Conceptualmente es admisible la
existencia de una responsabilidad objetiva- por no decir que ella corresponde a la
autentica responsabilidad (genero) debiendo constituir la regla general, de la cual la
responsabilidad subjetiva (especie) es la regla particular y no al revés como sucede
hoy…”4.
2. Tipos de Responsabilidad.
En el ámbito extracontractual existen varios tipos de responsabilidades, por lo
que en términos generales nos encontraremos ante la Responsabilidad Civil, siempre
que una persona deba reparar un daño que ha producido a otra5.Ante la Responsabilidad
Penal cuando se cometa un delito o cuasidelito penal6 y por ultimo ante la
Responsabilidad Administrativa o del Estado, cuando una persona sea lesionada en sus
derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades.7
4
HUEPE ARTIGAS, Fabián Andrés, Responsabilidad del Estado, falta de servicio y responsabilidad
objetiva en su actividad administrativa, Pág. 14, Colección de Monografías, Editorial Legal Publishing,
Santiago de Chile, 2008.
5
Art. 1437. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como
en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la
aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha
inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos y cuasidelitos; ya por disposición de la ley,
como entre los padres y los hijos sujetos a patria potestad.
6
Art. 1 Es delito toda acción u omisión voluntaria penada por la ley.
7
Art. 38. Inc. 2º. “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado,
de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin
perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.
3
DERECHO ADMINISTRATIVO.
3. Responsabilidad Civil.
En Derecho Civil hay responsabilidad cada vez que una persona debe reparar el
perjuicio o daño sufrido por otra. Puede definírsela diciendo que es la obligación que
pesa sobre una persona de indemnizar el daño sufrido por otra.8
La Responsabilidad Civil tiene su origen en los delitos y cuasidelitos civiles,
tal como lo enuncia el art. 1437 del Código Civil. A diferencia de la responsabilidad
penal, que sanciona delitos y cuasidelitos penales que no causan daño; pero si que
generan una situación peligrosa, por ejemplo: el conducir un automóvil en estado de
ebriedad, la responsabilidad civil exige la existencia de un daño, perjuicio o menoscabo
sufrido por la victima, en ausencia del cual no existirá responsabilidad civil alguna.
A su vez ésta Responsabilidad puede ser clasificada en Responsabilidad
Contractual, Responsabilidad Extracontractual, Responsabilidad Cuasicontractual,
Responsabilidad Legal y Responsabilidad Precontractual.
Nuestro Código Civil acepta la teoría subjetiva o clásica, que era la que se
encontraba en boga al momento de su dictacion. Esta teoría se basa en la culpabilidad
del autor, por lo cual solo se deberá indemnizar cuando se actúe con dolo y culpa, que
además debe ser probado por la victima. Pero ésta teoría presenta ciertas falencias que
finalmente la terminan perjudicando , por ejemplo: en los accidentes del trabajo ¿Qué
sucede si el accidente se produjo por su culpa? ¿La victima no podrá exigir
indemnización? , lo más probable es que acontezca esto último, porque se encuentra
imposibilitada en este caso de poder probar el dolo y la culpa ¿Y qué sucede si fue el
empleador el que expuso a la víctima a sufrir un accidente?, siguiendo la teoría
subjetiva se dejará libre al empleador de la obligación de responder; pero en el caso de
que siguiéramos la teoría objetiva o del riesgo creado, evidentemente el empleador
estaría obligado a indemnizar; ya que fue él quien creó el riesgo y además se beneficio
de el.
4. Responsabilidad del Estado.
El Estado está al servicio de la persona humana, es decir, tiene un fin y ese fin es
el respeto del hombre en toda su amplitud9y para alcanzar dicho objetivo algunas veces
puede dañar a los propios administrados en la consecución del mismo ¿Pero porqué
debe reparar los perjuicios que cause a sus administrados? , para Dromi el Estado debe
responder porque es un sujeto con una personalidad jurídica y política, por lo que debe
someterse y responder como cualquier otro sujeto jurídico ante el imperio del Derecho,
los administrados tienen derechos subjetivos reconocidos por el Estado, lo que da
nacimiento a una relación jurídico administrativa entre el Estado y los particulares , en
la que cada uno tendrá derechos y deberes, y en el caso de incumplimiento de los
mismos, serán castigados con una sanción y deberán reparar el daño cometido.
8
ALESSANDRI RODRIGUEZ, Arturo, De la responsabilidad extracontractual en el Derecho Civil
chileno, Pág., 13, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 2005.
9
SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Editorial Jurídica de Chile,
Pág. 88, 1996.
4
DERECHO ADMINISTRATIVO.
¿Cuál es el fundamento para el reconocimiento de estos derechos subjetivos de
los administrados por parte del Estado? , existen varias posturas frente al tema, para
Otto Mayer el gran fundamento es la equidad natural, mientras que Soto Kloss sostiene
que la reparación de un daño obedece a la restitución de un daño injusto sufrido por la
victima, postura que es tributaria del Derecho Romano, donde como mencionamos
anteriormente se entendía al Derecho como la cosa justa, que buscaba restituir el injusto
desequilibrio sufrido entre los hombres.
¿Por qué el Estado debe respetar los derechos subjetivos de los administrados?,
el Estado debe respetar los derechos subjetivos de los administrados por la existencia de
un Estado de Derecho, emanado de la Constitución Política de la República y los
principios generales del Derecho.
5. Evolución de la Responsabilidad del Estado.
En ésta materia seguiremos a Fabián Huepe Artigas10 , que realiza una
interesante síntesis de la evolución de la responsabilidad del Estado, distinguiendo en
cuatro periodos de evolución universal y cuatro periodos de evolución en nuestro
ordenamiento jurídico.
5.1 .Evolución en general.
A.1) Tesis sobre la irresponsabilidad absoluta del Estado y sus funcionarios.
Tesis desarrollada en la época de los monarcas absolutos, en la cual, basados en
la supuesta naturaleza celestial de los reyes y emperadores, se consideraba que estos no
podían cometer errores, por lo tanto si el abuso era cometido por algún funcionario, no
se podía afirmar que se produjo por una mala elección del monarca de la persona
precisaba ese cargo, sino que debía reputarse como un caso de fuerza mayor o caso
fortuito.
A.2) Tesis sobre la irresponsabilidad del Estado- responsabilidad de los funcionarios.
En ésta tesis el Estado carece responsabilidad frente a los administrados; pero
es aparente una pequeña evolución comparada con la tesis anterior; ya que se acepta la
responsabilidad de los funcionarios por los actos que realicen y puedan afectar a los
administrados.
Esta tesis considera al funcionario como un mandatario, ya que debe realizar un
encargo realizado por el Estado (mandante) y al igual que el mandato en el Derecho
Civil ,la extralimitación de éste por parte del mandatario, no es imputable al mandante
que en éste caso es el Estado; ya que un mandato no se puede otorgar para fines
ilícitos11.
10
Ob. cit. Págs. 24 a 42.
11
El Estado actúa a través de los funcionarios que son personas naturales, por lo tanto, para que incurra
en responsabilidad, se debió recurrir a normas del Derecho Civil para hacer efectiva su responsabilidad;
ya que en el Derecho Publico no existían normas que los sancionaran.
5
DERECHO ADMINISTRATIVO.
A.3) Tesis sobre la responsabilidad del Estado (además de la responsabilidad de los
funcionarios).
Constituye el avance más importante dentro de la evolución de la
responsabilidad del Estado, El Estado que era arrogante e irresponsable pasa a
convertirse en un Estado Responsable jurídicamente ante los administrados y éste logro
es posible gracias a la consolidación de un Estado de Derecho. La responsabilidad se
hará valer tímidamente en un comienzo mediante la responsabilidad por el hecho ajeno,
consagrada en el Derecho Civil (responsabilidad indirecta del Estado).
Posteriormente surgirá una reacción en Francia en contra de la aplicación del
Derecho Civil en los casos de responsabilidad del Estado, que se materializó en el
emblemático caso Blanco12, ésta reacción constituye una notable evolución en la
responsabilidad del Estado; ya que se pasa de una responsabilidad indirecta del Estado,
a una responsabilidad directa, manifestada concretamente en la creación de teorías
publicistas, como la teoría de la falta de servicio, que dará pasó a la teoría del riesgo la
que definitivamente introduce el sistema objetivo de responsabilidad del Estado.
5.2. Evolución en Chile.
B.1) Primera Etapa (hasta 1938).
Es aparente una gran influencia del fallo Blanco en nuestros tribunales; ya que se
aplican teorías de Derecho Publico en lugar de las de Derecho Privado.
B.2) Segunda Etapa (1938 -1965).
En ésta etapa se genera un gran retroceso; ya que los tribunales utilizan un
criterio que fue abandonado hace tiempo en Francia, que consiste en distinguir entre
actos de autoridad y actos de gestión13, en los primeros no es el Estado el que debe
responder, sino los funcionarios personalmente, mientras que en los segundos
efectivamente debe responder el Estado, por lo que se le aplican normas de Derecho
Civil. Ésta teoría es abandonada, porque en la práctica se presentan situaciones en las
cuales es difícil distinguir a que tipo de acto se refiere, por ejemplo: en los casos en que
un funcionario realice actos de gestión y autoridad.
12
En dicho caso el señor Blanco interpuso una demanda en contra del Prefecto del Departamento de
Girona, el que era un representante del Estado, por los daños sufridos por su hija, producidos por obreros
empleados de la administración de tabacos. En este caso se rechazó la aplicación de las normas del CC.
En materia de Responsabilidad del Estado.
13
Corresponde a la Teoría de la doble personalidad del Estado desarrollada por la doctrina alemana, en la
que se realizaba una distinción entre actos de autoridad o imperio , actos en los cuales el Estado hacia uso
de su potestad de mando para la realización de fines públicos esenciales, imponiéndose sobre los
administrados en el ejercicio de su poder publico y los actos de gestión, que a su vez se clasificaban en
actos de gestión privada , actos en que el Estado administraba su patrimonio y actos de gestión publica,
actos en los que el Estado se equiparaba a los particulares por la vía de la contratación. Ésta teoría ya
había sido abandonada en Francia a finales del siglo XIX, mientras que en Chile se seguía aplicando, lo
que claramente constituía un retroceso en ésta materia.
6
DERECHO ADMINISTRATIVO.
B.3) Tercera Etapa.
Se distingue entre actos de autoridad y los que no lo son, considera la existencia
de la responsabilidad extracontractual sin actos de gestión. Se restringe el concepto de
actos de autoridad, por lo que los demás actos que no estén comprendidos en el
concepto de actos de autoridad, generan responsabilidad para el Estado, pero conforme
a las normas del CC. De ésta manera se restringió el campo de la responsabilidad del
Estado y la doctrina administrativa comenzó la formulación de teorías publicistas
respecto de la responsabilidad del Estado, como la teoría del órgano, etc.
B.4) Cuarta Etapa.
En ésta cuarta etapa encontramos la carta fundamental de 1980, la cual consagra
en su artículo 38, inciso 2º el derecho que tiene toda persona lesionada por la
Administración del Estado de sus organismos y de las municipalidades para reclamar
ante los tribunales de justicia competentes. Según Fabián Huepe Artigas ésta etapa se
inicia con el fallo Tirado con Municipalidad de la Reina (Corte Suprema 24 de Marzo
de 1981), en que Doña Maria Eliana Tirado el 4 de Mayo de 1977 a las 19:30 horas
cayó a una excavación profunda a dos metros de la parada de bus, excavación que no
estaba señalada en forma alguna. Los argumentos esgrimidos por éste autor para ser
considerado el inicio de ésta nueva etapa, es que se establece la responsabilidad de la
Municipalidad (que forma parte directa del Estado), lo que permite que no se trate de
una responsabilidad por el hecho ajeno o indirecta de sus funcionarios, en segundo lugar
se aplicó la Ley Orgánica de Municipalidades de la época Decreto Ley Nº 1.289 y no el
CC. En tercer lugar se establece un sistema de responsabilidad objetiva de la
Municipalidad, ya que en el fallo de la Corte Suprema se aplicó el articulo 62 de la Ley
Orgánica de Municipalidades , por lo que se descartó la responsabilidad por
culpabilidad del CC. Y por ultimo éste fallo es compatible con el articulo 38, inciso 2º
establecido por la Constitución Política de la Republica.
6. TEORIAS SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
A continuación analizaremos las distintas teorías que existen para establecer la
responsabilidad del Estado, algunas adhieren a un sistema de responsabilidad subjetiva
y otras a un sistema de responsabilidad objetiva.
7. Teorías que establecen una responsabilidad subjetiva.
Estas teorías consideran como un presupuesto ineludible, la existencia de culpa
o dolo por parte del autor del daño que es la administración del Estado, razón por la cual
incurriría en un delito o cuasidelito civil o un acto administrativo ilícito.
7.1. Teoría de la falta o culpa civil.
Esta teoría surge una vez superada la etapa de irresponsabilidad del Estado y
consiste en la aplicación de preceptos del CC. Para fundamentar la responsabilidad del
7
DERECHO ADMINISTRATIVO.
Estado, consagrando la responsabilidad por el hecho ajeno, por lo que el Estado debe
responder por los hechos de sus funcionarios y dependientes
Su característica fundamental era la concurrencia obligatoria de la culpa y el
dolo, configurando un régimen de responsabilidad subjetiva.
7.2 Principales criticas a ésta teoría.
La aplicación de éstas normas pueden excusar al Estado de responder frente a un
daño; ya que en el articulo 2320 del CC.14 Se contempla una causal de exoneración y
que consiste fundamentalmente en que si el patrón o empresario no pudo impedir la
realización del hecho ilícito por parte de sus dependientes, aún tomando las
precauciones necesarias, no es responsable.
También el Estado puede discutir sobre quien tiene la calidad de dependiente a
su cuidado, porque si la persona que cometió el hecho ilícito no tiene ésta calidad, el
Estado no es responsable.
Existen problemas de prueba, ya que para el administrado se hace muy difícil el
probar la culpa o el dolo de la administración; porque en la responsabilidad
extracontractual del CC. El peso de la prueba recae sobre la victima según el art. 1698
del CC. Y la culpa no se presume como ocurre con la responsabilidad contractual. El
CC busca reglar las relaciones entre los particulares entre si y no de estos con los entes
públicos, por lo que se estarían forzando éstas normas al aplicarlas y lo que se expresa
manifiestamente en falencias como la causal de exoneración que comentamos en el
articulo 2320.
7.3. Teoría de la falta de servicio.
Nace en Francia gracias al fallo Blanco de 1873, el que permitió la elaboración de una
teoría distinta a la civilista, la cual distinguía entre falta de servicio y falta personal.
Es una teoría de corte publicista, que constituye una solución efectiva a la aplicación
de la falta o culpa civil en el ámbito del Derecho Administrativo; ya que la teoría
civilista no resolvía apropiadamente el problema de la falta anónima, porque para hacer
efectiva la teoría de la falta o culpa civil, es menester la existencia de un funcionario
culpable, es decir de un sujeto individualizado al que se le pudiere imputar el hecho,
acto u omisión que diera origen a la responsabilidad estatal. Para la teoría de la falta de
servicio no interesa la persona del funcionario culpable, por lo que puede existir
responsabilidad de Estado aún cuando no pueda imputársele falta a algún funcionario,
es decir en los casos de falta anónima. No existen conceptos uniformes de falta de
14
Art. 2320. Toda persona es responsable no sólo de sus propias acciones, sino del hecho de aquellos que
estuvieren a su cuidado.
Así el padre, y a falta de éste la madre, es responsable del hecho de los hijos menores que
habiten en la misma casa.
Así el tutor o curador es responsable de la conducta del pupilo que vive bajo su dependencia y
cuidado.
Así los jefes de colegios y escuelas responden del hecho de los discípulos, mientras están bajo su
cuidado; y los artesanos y empresarios del hecho de sus aprendices o dependientes, en el mismo caso.
Pero cesará la obligación de esas personas si con la autoridad y el cuidado que su respectiva
calidad les confiere y prescribe, no hubieren podido impedir el hecho.
8
DERECHO ADMINISTRATIVO.
servicio y falta personal por el hecho de que ésta teoría ha sido desarrollada por la
jurisprudencia, por lo que no existen conceptos uniformes.
Nos encontramos en presencia de la falta de servicio, en el caso que éste no cumple
con sus obligaciones, ha funcionado mal o ha sido negligente, y frente a la falta
personal cuando los agentes de la administración incurren en un actuar negligente o
culpable.
7.4. Casos en que hay falta de servicio.
1. El servicio ha funcionado mal, por ejemplo: las negligencias médicas en hospitales
públicos, accidentes ocasionados por vehículos públicos, etc.
2. El servicio no ha funcionado, por ejemplo: un hospital donde no se brinda
atención a un paciente y a consecuencia de esto fallece.
3. El servicio funcionó tardíamente, por ejemplo: una ambulancia llega tarde a
atender a una victima y ésta muere.
7.5. Criticas realizadas a esta teoría.
El grave inconveniente presentado por ésta teoría, es el de consagrar un régimen
de responsabilidad que se traduce en las siguientes críticas:
1. Se establecen gradaciones de las faltas al igual que en el Derecho Civil,
distinguiendo entre faltas simples, graves y gravísimas. Por lo que en algunos
casos será necesaria una falta grave para comprometer la responsabilidad del
Estado, lo que lleva a distinguir en cada caso cual es la gravedad requerida para
comprometer la responsabilidad
Estatal, operación que permitirá a la
administración excusarse en determinados casos en que es necesaria cierta
gravedad para que ésta sea responsable.
2. La víctima debe probar la falta por parte de la administración, por lo que es
prácticamente imposible que pruebe que la administración incurrió en falta en la
mayoría de los casos.
3. Ésta teoría pone énfasis en la culpabilidad del funcionario, preocupándose
posteriormente por la victima.
4. No resuelve que sucede cuando la administración causa daño mediante actos
lícitos
8. Teorías que establecen una Responsabilidad Objetiva.
Difieren de las teorías de la falta o culpa desarrolladas por el Derecho
Administrativo y el Derecho Civil. Hacen efectiva la responsabilidad del Estado en los
casos en éste que causa daño realizando actos lícitos, por lo que no es necesario que el
autor del daño realice actos antijurídicos.
8.1. Teoría del Riesgo.
Nace como una solución a las falencias presentadas por la teoría de la falta de
servicio .Su fundamento se basa en la actividad realizada por medio de sus órganos, que
crean siempre la existencia de un posible riesgo y en caso de que se verifique éste, nace
9
DERECHO ADMINISTRATIVO.
la responsabilidad estatal, aunque los funcionarios del Estado hayan sido diligentes y no
hayan incurrido en ninguna falta.
8.2. Criticas a esta teoría.
Se han establecido barreras de detención que limitan la aplicación de éste teoría,
porque se cree que los particulares puedan abusar de ella, aprovechándose del Estado.
8.3. Teoría de la igualdad ante las cargas publicas.
Teoría creada por el jurista francés Jorge Teissier, quien inspirado en la
declaración del hombre y el ciudadano, establece que los daños que puedan sufrir los
administrados por el poder publico en el ejercicio de su función administrativa, deben
ser imputados a los gastos generales de los servicios públicos que son pagados por el
impuesto, soportado por todos los administrados.
8.4. Teoría del sacrificio especial.
Teoría similar a la anterior, pero que requiere de distintos requisitos:
1. Que la administración pública ocasione un daño al administrado.
2. Que el daño que sufra el particular sea más gravoso que el resto de los
particulares, esto es que exista una falta de equidad.
3. Que el daño ocasione un perjuicio al particular.
8.5. Teoría del enriquecimiento sin causa.
Es creación de Hauriou y para su configuración requiere de los siguientes requisitos.
1. Un daño imputable a la administración.
2. Que exista un enriquecimiento sin causa del Estado.
3. Y que el daño sea especial.
8.6. Criticas a ésta teoría.
Se le critica por su mayor preocupación por el enriquecimiento sin causa en que
hubiere incurrido el Estado, preocupándose poco por el perjuicio sufrido por la victima.
8.7. Teoría del Órgano.
Ésta teoría intenta explicar la relación jurídica existente entre las personas
jurídicas administrativas y las personas naturales que en el actúan, la razón por la cual
debe imputarse el daño causado por un funcionario publico al Estado y porque éste debe
indemnizar.
10
DERECHO ADMINISTRATIVO.
8.8. Criticas a ésta teoría.
La gran crítica que se le realiza es la comparación que se realiza entre la
administración y el cuerpo humano, considerando a las personas como partes del
“cuerpo”, pero no contempla que las personas son distintas a éstas; ya que tiene más
libertad y no son inmóviles, ni obedientes como las partes del cuerpo humano.
8.9. Teoría de la indemnización expropiatoria.
Ésta teoría establece que la obligación de indemnizar puede deberse a dos causas:
1. Por una actividad licita de la administración (surgiendo la teoría de la
indemnización expropiatoria)
2. Por una actividad ilícita de la administración, dando origen a la teoría de la
responsabilidad patrimonial de la administración.
Por lo que distingue entre actos lícitos e ilícitos que realiza la administración.
9. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN CHILE.
La doctrina mayoritaria en nuestro país ésta de acuerdo que en Chile existe un
sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, por lo que éste debe indemnizar
siempre que cause un perjuicio a los particulares; pero la doctrina nacional se encuentra
dividida respecto a si dicho régimen es de responsabilidad objetiva (tesis seguida por
Soto Kloss, Pantoja, Caldera y otros autores) o de responsabilidad subjetiva (tesis
fundamentada por el Consejo de Defensa del Estado y Pedro Pierry).
Esta división se debe fundamentalmente a dos normas: el artículo 38, inc. 2 de la
Constitución y el artículo 42 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado, que no mencionan cual es el régimen de responsabilidad,
es por ello que la doctrina y la jurisprudencia han debido a interpretar tales preceptos. A
continuación analizaremos las normas que establecen la responsabilidad del Estado en
nuestro Ordenamiento Jurídico.
10. Responsabilidad patrimonial del Estado.
10.1. Bases Constitucionales.
En nuestro Código Político encontramos tres normas expresas que establecen la
responsabilidad del Estado, los artículos 6, 7 y 38, Inc. 2. Constituyendo éste último
articulo la piedra angular del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado para
autores como Hugo Caldera.
11
DERECHO ADMINISTRATIVO.
Art. 6º. Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la Republica.
Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de
dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que
determine la ley.
Art. 7º. Los órganos del Estado actúan validamente previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni
aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las
responsabilidades y sanciones que la ley señale.
Art. 38 Inc. 2º. “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la
Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá
reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad
que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.
También algunos autores como Soto Kloss y Hugo Caldera mencionan como
normas complementarias a los artículos 1, Inc. 4 y 5, Inc. 2.
Art. 1º Inc. 4º. “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es
promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales
que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y
garantías que esta Constitución establece”.
Art. 5º Inc. 2º. “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los
derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del
Estado respetar y promover tales derechos…”
10.2. Bases legales.
Como bases legales de éste sistema de responsabilidad patrimonial del Estado
encontramos a los artículos 4 y 42 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado Nº 18.575 que enuncian:
Art. 4. “El Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la
Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades
que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado”.
Art. 42. “Los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen
por falta de servicio…”
Como señala Fabián Huepe Artigas -Lo trascendental de estas normas radica en
que se ha desterrado definitivamente la aplicación de normas privatistas del Derecho
Civil como fundamento para exigir la responsabilidad del Estado y se ha establecido, en
12
DERECHO ADMINISTRATIVO.
cambio, una nueva normativa, propia del Derecho Publico, tendiente a proteger más
eficazmente los derechos de los administrados.15
También existen normas especificas para determinados servicios públicos como
por ejemplo: el articulo 141 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y el
articulo 174 inciso final de la Ley Nº 18.290 de Tránsito.
11. Régimen de responsabilidad en Chile según la doctrina.
11.1. Responsabilidad Subjetiva basada en la teoría de la falta de servicio.
Pedro Pierry propugna que si el articulo 38, Inc. 2 de la Constitución Política de
la República consagra la responsabilidad objetiva del Estado, es inconstitucional porque
existiría una contradicción con el articulo 42 de la Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE). Según este autor el
artículo 38, Inc. 2º solo es una norma de competencia para determinar el tribunal que
conocerá del contencioso administrativo y no de una acción de responsabilidad, ya que
el articulo 38 original tenia por objeto restablecer la acción contencioso- administrativa,
pero con la reforma de 1989 se suprimió la expresión “contencioso- administrativos”
del articulo el cual rezaba “…podrá reclamar ante los tribunales contenciosoadministrativos que determine la ley”, lo que produjo una confusión entre una norma de
competencia con una norma de responsabilidad.
También afirma que el artículo 4 de la LOCBGAE se refiere a la falta de
servicio; porque consagra la culpa o dolo del servicio, por lo que ésta norma establece
un sistema de responsabilidad subjetiva.
11.2. El régimen imperante en Chile es el de responsabilidad objetiva.
Como mencionamos anteriormente, esta posición es esgrimida por algunos
administrativistas como Eduardo Soto Kloss, Hugo Caldera entre otros. Estos autores
realizan una interpretación armónica y sistémica de las normas genéricas de nuestra
carta fundamental, que son los artículos 1º inc. 4º; 4º, 5º inc. 2º; 19 Nº 2; 19Nº 20; 19 Nº
22 y 19 Nº 24.
Art. 1º Inc. 4º. “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es
promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales
que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y
garantías que esta Constitución establece”.
Art. 4. Chile es una republica democrática.
Art. 5º Inc. 2º. “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los
derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del
Estado respetar y promover tales derechos…”
15
Ob. cit. Págs. 124, 125.
13
DERECHO ADMINISTRATIVO.
Art. 19 Nº 2º. La Constitución asegura a todas las personas:
Nº 2. “Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”.
Art. 19 Nº 20. La Constitución asegura a todas las personas:
Nº 20. “La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la
progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas publicas”
ART. 19 Nº 22. La Constitución asegura a todas las personas:
Nº 22. “La no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus
organismos en materia económica”
Art. 19 Nº 24. La Constitución asegura a todas las personas:
Nº 24. “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes
corporales o incorporales”
De dicha interpretación Soto Kloss afirma que la responsabilidad del Estado es
objetiva, ya que es una responsabilidad constitucional, no civil ni penal, por la primacía
normativa de la Constitución, la que es aplicable a gobernantes, gobernados y órganos
de la administración del Estado. La responsabilidad es objetiva porque el Estado no es
una persona natural, por lo que no le es aplicable la responsabilidad civil, penal o
disciplinaria y en caso de que se le apliquen estas responsabilidades se contradice
notablemente la esencia misma de la responsabilidad del Estado.
Estos autores también interpretan los artículos 6, 7 y 38 de la CPR. Llegando a la
conclusión de que estos no mencionan los elementos subjetivos de la culpa o el dolo
como requisitos para que opere la responsabilidad del Estado. Tampoco existiría una
contradicción entre los artículos 38 y 42 de la LOCBGAE como se mencionó en el
argumento de Pierry porque hay que atenerse al principio de supremacía constitucional,
por lo que esta norma prima sobre el artículo 42 de la LOCBGAE, por lo que se
establece un régimen de responsabilidad objetiva de la Administración.
En conclusión para estos autores la responsabilidad del Estado es objetiva;
porque no concurren el dolo ni la culpa para hacerla efectiva, directa, porque los
artículos 38, Inc. 2º de la CPR, 4 Y 42 de la LOCBGAE hacen inmediatamente
responsable a la Administración del Estado, sus organismos y municipalidades de las
lesiones o daños que sufran los administrados, y regida por el Derecho Publico.
12. Conclusiones.
Hemos visto que la responsabilidad del Estado ha tenido una notable evolución a
lo largo de la historia, distintas teorías han sido elaboradas para permitir la reparación
del daño sufrido por los administrados, algunas subjetivas y otras más modernas de
corte objetivo. Pero algo es claro, y es que en nuestro país mientras el legislador no se
pronuncie expresamente sobre el régimen de responsabilidad que rige a nuestro
ordenamiento jurídico, la doctrina y la jurisprudencia tienen la indelegable y loable
tarea de resolver aquello.
14