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LA REFORMA CONSTITUCIONAL (ART 135)
Albert Noguer
LA REFORMA CONSTITUCIONAL
La reforma de nuestra Constitución está siendo, estos días, titular de todos los periódicos
nacionales y carne de cañón en muchas tertulias políticas. No obstante, y ante tanta información,
debemos preguntarnos qué implicará esta reforma a corto y a largo plazo, por qué no se hace un
referéndum, qué antecedente hay de reforma constitucional y, en definitiva, todo lo que implica
esta reforma. Este artículo tiene, por tanto, el objeto de explicar, de una manera simple y sin
tecnicismos, la reforma constitucional que estos días tanto se debate.
¿Cómo se reforma nuestra Constitución, qué antecedente hay y quién/es promueven esta
reforma?
Empecemos por lo más sencillo. La Constitución (o Carta Magna) es la norma suprema de
un Estado y, entre otras funciones, fija y define las relaciones entre los poderes del estado,
establece los derechos fundamentales, organiza las instituciones políticas y fija los límites de los
poderes que se asientan en ellas. Nuestra Constitución, se hizo y aprobó en referéndum en 1978
(CE 1978, en adelante) y, hasta el momento, sólo ha sufrido una modificación.
Nuestra Constitución se puede modificar, según el contenido, por el procedimiento ordinario (el
que acaece en este caso) o el procedimiento gravoso (materia relativa a derechos fundamentales,
la corona, reforma total de la Constitución…). Nos centraremos, evidentemente, en el ordinario,
que a diferencia del gravoso, permite reformar la Constitución con un menor número de votos
favorables/apoyos. El procedimiento ordinario exige, pues, 3/5 partes del Congreso (210
diputados) y Senado a favor. Además, si menos una décima parte de los diputados o senadores,
solicitan referéndum, éste se celebra y su resultado es vinculante.
La primera (y única, hasta el momento) modificación, tuvo lugar el 27 de agosto de 1992 y
afectó al artículo 13, incluido en el apartado de los derechos y libertades fundamentales. La
reforma permitió que los ciudadanos de países de la Comunidad Europea, residentes en España,
pudieran formar parte de las candidaturas electorales en los comicios municipales (derecho de
sufragio pasivo). La causa de la reforma fue adaptar el Tratado de Maastricht al ordenamiento
jurídico español.
No obstante, el martes 23 de agosto, en un Pleno extraordinario para tomar medidas anticrisis, el
Presidente del Gobierno anunció que había pactado con el Partido Popular (PP) una reforma
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constitucional. Se modifica el artículo 135 CE para fijar, mediante Ley Orgánica1, un déficit máximo
al Estado y a las Comunidades Autónomas. Además, por materia, se hace por procedimiento
ordinario y vía de urgencia. Recordemos que las Cortes se disuelven el 27 de agosto en motivo de
las elecciones del 20-N y antes de la disolución, tiene que estar la reforma aprobada.
A opinión del autor, es difícil de entender que se pretenda modificar una Constitución en 15
días (por la falta de debate, entre otras) y que, para aprobar una ley de rango ordinario, se
necesiten meses.
¿Por qué se reforma la Constitución?
El motivo de la reforma constitucional es doble, aunque responde a una misma causa (intentar
superar la crisis económica y hacer sostenible el sistema económico actual). Por un lado, intenta
transmitir un mensaje de responsabilidad y seriedad a los mercados financieros de deuda
soberana; y, por otro, tranquilizar al Banco Central Europeo.
Ahora bien. Como indican muchos constitucionalistas, esta reforma constitucional no es,
en absoluto, necesaria. La reforma “sólo” remitirá a una ley orgánica y, por ende, no se
materializa, en la misma Constitución, el límite de déficit. Por ello, con una Ley de Estabilidad
Presupuestaria sería más que suficiente. No obstante –y tampoco debemos engañarnos-,
después de la aprobación, la austeridad y el cumplimiento será un deber constitucional de
profundo calado.
La remisión a la Ley Orgánica y la experiencia alemana
Hablemos de esa ley orgánica. Todo parece indicar que esa Ley Orgánica establecerá un déficit
máximo de 0,4% del PIB (Producto Interior Bruto), correspondiendo un 0,26% para el Estado y un
0,14% para las CC.AA. Resulta difícil de entender, según el autor, que haya tanta diferencia entre
porcentajes, porque, entre otras, son las Comunidades Autónomas quienes tienen competencia en
Sanidad y Educación, ejes primordiales del Estado Social.
No cabe duda que, con esta modificación, se guillotina
la política keynesiana. Keynes,
profesor inglés, publicó en 1936 su obra maestra, llamada “Teoría General del Empleo, el interés y
el dinero”. En ella, se justifica que, a veces, el Estado, debe gastar más de lo que ingresa para
impulsar el crecimiento de empleo. De hecho, Paul Krugman o Joseph Stiglitz (premios nobeles
de Economía) aún sostienen que el déficit es, a veces, necesario. Como en todo, hay otros
nobeles totalmente en contra.
1 Disposición precedente del poder legisla2vo que se diferencia de la ley ordinaria en su ámbito material (materias que regula) y por su procedimiento de elaboración y aprobación. En el ordenamiento jurídico español, se encuentra en el arCculo 81.1 CE, que establece los determinados ámbitos: “Son leyes orgánicas las rela2vas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y otras previstas en la Cons2tución”
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Además, tampoco hay duda alguna al afirmar que dicha ley orgánica mermará (o limitará, según
gustos) una herramienta económica del Estado, no se podrá aumentar el déficit como una
inversión futura y a largo plazo. También resulta difícil prever un panorama sin recortes serios y de
gran calado para cumplir el 0,4%, y más especialmente en los ámbitos que absorben la gran parte
del presupuesto como salud, pensiones, educación o trabajadores del sector público”.
No somos los únicos. En 2009, Alemania modificó los artículos 109 y 115 de su
Constitución (Ley Fundamental de Bonn) para que, a partir de 2016, el déficit estructural máximo
sea del 0,35% del PIB2, salvo determinadas excepciones como catástrofes naturales y situaciones
que escapen del control del Estado. Nuestra reforma calca las excepciones que se establecen en
la Constitución alemana.
Los fracasos anteriores de reformas constitucionales
Resulta difícil de creer que la Constitución Española de 1978 sólo haya sufrido (hasta la definitiva
aprobación de esta reforma) una sola modificación y que ésta fuera por imperativo europeo.
Mucho se ha debatido sobre reformarla en otros sentidos, como la modificación del senado,
nombrar a las CC.AA. nombrar a la Constitución Europea pero los políticos españoles, por X o por
Y, nunca se han puesto de acuerdo. Y es que nuestra Constitución es rígida.
Con esto se quiere decir que es mucho más difícil cambiar una Constitución que una ley
ordinaria como sucede, por ejemplo, en Reino Unido. En España, según el procedimiento, hacen
falta 3/5 partes de las cámaras o 2/3 partes; además de un posible referéndum en el
procedimiento ordinario y uno obligatorio en el gravoso. Este gran consenso es lo que ha
imposibilitado el acuerdo.
No obstante, parece más problema de la política española y su falta de acuerdo que del gran
número de apoyos necesarios; en Alemania, sin ir más lejos, también se necesitan 2/3 partes y
modifican “constantemente” su Constitución.
Sin consultar a la ciudadanía
Como bien se conoce, esta reforma se aprobará sin pasar antes por las urnas (referéndum). Tanto
el Partido Socialista (PSOE) como el Partido Popular (PP), se niegan a someter la reforma a
referéndum y, por lo tanto, ante la imposibilidad aritmética del 10% (recordemos que si el 10% de
los parlamentarios quiere, hay referéndum), éste no se celebrará.
No obstante, muchas y varias son las voces discrepantes; tanto sindicatos, partidos
políticos y el movimiento 15M, exigen una consulta ciudadana. Este verano, si bien ha habido algo
2 Es importante saber en qué se diferenciar PIB anual y PIB estructural. El PIB anual, como su nombre indica, es el PIB de un año concreto mientras que, el PIB estructural, se asienta en el PIB de varios ejercicios. deba-t.org
plausible es, sin duda, la crispación ciudadana ante el actual sistema; crispación encabezada por
el movimiento “democracia real ya”, con sus sonadas acampadas. Por ello, se podría haber
considerado, ante la fuerte demanda de participación política, la posibilidad del referéndum;
medidas como ésta sólo provocan, a juicio de determinados politólogos y periodistas, más
desafección.