La verificación en un eventual proceso de paz

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento creado en 1999 por un grupo de empresarios colombianos. Su misión es generar
conocimiento de manera objetiva y proponer iniciativas que contribuyan a la superación del conflicto armado en Colombia y a la construcción de
una paz sostenible, desde el respeto por los derechos humanos, la pluralidad y la preeminencia de lo público.
La FIP con independencia se ha propuesto como tarea central contribuir de manera eficaz a la comprensión de todos los escenarios que surgen
de los conflictos en Colombia, en particular desde sus dimensiones política, social y militar. Como centro de pensamiento mantiene la convicción
de que el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de negociaciones de paz que requerirán la debida
preparación y asistencia técnica. Como parte de su razón de ser llama la atención sobre la importancia de preparar al país para escenarios de
postconflicto.
La verificación en un
eventual proceso de paz
Carlos Franco Echavarría
Febrero de 2012
Fundación Ideas para la paz
La verificación en
un eventual proceso de paz
Carlos Franco Echavarría
Politólogo especializado en negociación y transformación de conflictos
Febrero de 2012
Serie Working papers FIP No. 10
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Contenido
La verificación en un eventual proceso de paz
5
Introducción
6
1. La verificación y sus relaciones
7
7
9
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13
15
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2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia
19
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23
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32
3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la
verificación
2.1. La tregua de 1984 a 1986
2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificación
2.1.2. La verificación en medio de una nueva institucionalidad
2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL
2.2.1. Acuerdos de verificación
2.2.2 La verificación de los acuerdos con el EPL y el PRT
2.2.3 La verificación en los procesos de paz con el PRT y
Quintín Lame
2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala
2.3.1 La verificación en este proceso
2.4. Las negociaciones de San Vicente del Caguán
2.4.1. La verificación en el Caguán
2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN
2.6 El proceso de desmovilización de las autodefensas
40
4. Recomendaciones
Contenido •
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Introducción1
El alcance de este trabajo se limita a explorar algunos
rasgos de la experiencia de verificación en los procesos de
negociación desarrollados en Colombia y a proponer las
condiciones que de allí se derivan como recomendaciones
para una eventual negociación de paz en el futuro inmediato. Por lo tanto, este trabajo no examinará las condiciones
políticas o sociales para un proceso de negociación, ni las
posibles vías para llegar al anhelado proceso, ni los aspectos sustanciales que deban dirimirse o los aspectos relacionados con el manejo del proceso de negociación como tal.
Es preciso señalar que la limitación del objeto al asunto
de la verificación es problemática dada su estrecha relación
con otros asuntos como las condiciones acordadas para desarrollar una negociación, el contexto en el que se desarrolle dicho proceso, la participación de terceros de carácter
nacional e internacional, entre otros temas que inciden en
el asunto de la verificación.
El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes. En la
primera, se trata de encontrar una definición de la verificación y sus implicaciones y adicionalmente, se hace una
exposición de los elementos que favorecen el éxito de un
proceso de verificación. Posteriormente, se hace un breve
repaso de la experiencia de verificación en los diferentes
intentos de negociación en Colombia a partir de la descripción de los componentes de la verificación en dichos procesos. En la tercera parte, se hacen unas consideraciones
sobre las lecciones de estos procesos en el componente
de verificación y, finalmente, se hacen algunas propuestas
sobre las condiciones y variables que podrían considerarse
al establecer una verificación en una posible negociación
de paz en el futuro.
Abordar el tema de esta manera exige reiterar que este
abordaje es parcial y limitado y no permite analizar todos los
aspectos de un proceso de paz ni de la experiencia colombiana en dichos procesos; así mismo, vale la pena resaltar
que la literatura disponible sobre la teoría y las experiencias
de verificación es escasa porque los asuntos políticos, sustanciales y de técnicas de negociación acaparan la mayor
atención de analistas y académicos que incursionan en el
campo de la irenología, o estudio de los conflictos y los procesos de negociación.
1
La revisión de los procesos ha sido realizada a partir
de la recopilación elaborada por Álvaro Villarraga Sarmiento y la Fundación Cultura Democrática para la Oficina del
Alto Comisionado para la Paz, en cinco volúmenes. De igual
forma, el documento se apoyó en revisiones de prensa y
en otros textos académicos sobre procesos de paz en Colombia.
Documento elaborado por Carlos Franco Echavarría, politólogo especializado en negociación y transformación de conflictos. Este trabajo fue realizado por
petición de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) en el marco del Proyecto “Propuestas de negociaciones de paz con las FARC” que contó con el apoyo de la
Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). En este documento colaboraron Carol Barajas y Carlos Prieto, investigadores del
Área de Dinámicas del Conflicto y Negociaciones de Paz de la FIP.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 5
1. La verificación y sus relaciones
La verificación es parte de los asuntos procedimentales
de un proceso de negociación de paz. Esto quiere decir que
los asuntos sustanciales objeto de negociación, las partes
y la administración del proceso de negociación, son componentes del proceso de paz diferentes a los temas procedimentales.
Dentro de los asuntos atinentes a los procedimientos
pueden incluirse: la definición de quiénes negocian, dónde
y cuándo lo hacen, cómo se desarrolla el proceso de negociación, cuál es la agenda, el cronograma y las reglas de
procedimiento, bajo qué condiciones se desarrolla el eventual proceso de negociación, la participación de terceros,
los aspectos relacionados con la comunicación de la mesa
de negociación con el mundo exterior, los asuntos logísticos y de financiación de las negociaciones y la relación con
otros procesos políticos que se desarrollen de manera simultánea entre otras cuestiones.
La cantidad y calidad de los asuntos denominados procedimentales llama la atención sobre su importancia y la
conveniencia de no subestimarlos. En muchas ocasiones,
las posibilidades de un proceso de negociación pueden perderse por una mala administración de estos tópicos procedimentales y, en todo caso, su definición implica una fuerte
carga política. Cada definición de un asunto procedimental
implica una concesión, una actitud, una definición del carácter del proceso, una expectativa, una expresión de voluntad política respecto a la solución negociada del conflicto.
Suele asociarse el término de verificación a la constatación del cese del fuego y las hostilidades, sin embargo,
esta es una interpretación limitada del concepto; a pesar
de ello, no puede desconocerse la importancia del examen
del cumplimiento de los acuerdos de cese del fuego y las
hostilidades como se desarrollará más adelante.
Los procesos de negociación de paz contienen habitualmente varias fases: según Vicenç Fisas, se pueden
distinguir la fase exploratoria, el acuerdo preliminar, la pre
negociación, el acuerdo marco, los acuerdos parciales y
protocolos, el acuerdo general y la implementación, como
las principales fases. Y en cada una de las fases pueden
contemplarse diferentes tipos de acuerdos: liberación de
presos y secuestrados, suspensión de órdenes de captura,
suspensión de operaciones ofensivas, actuaciones administrativas, acuerdo de desarme o desmovilización, acuerdo de reformas, acuerdos para la reintegración, entre otros
ejemplos, y todos estos susceptibles de verificar.
Por lo tanto, puede concluirse que la verificación puede darse sobre cualquier acuerdo al cual las partes hayan
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llegado y respecto del cual definan un mecanismo de medición del cumplimiento en cualquier fase del proceso. Como
consecuencia de ello, la función de verificación tiene diferentes alcances en los diversos momentos y puede ser ejercida por actores distintos de acuerdo al asunto a verificar.
En todo caso, la verificación presupone la existencia de
un acuerdo sobre el cual desarrollar la función verificadora
y la decisión expresa de las partes de establecer dicha función o de aceptar la petición de un tercero para que ejerza
dicha función.
Con base en lo anterior, se puede definir la verificación
como el conjunto de acciones o procedimientos acordados
o aceptados por las partes dentro de un proceso de negociación para confrontar los hechos que se examinan con
los acuerdos o compromisos adquiridos por las partes y
constatar su cumplimiento o incumplimiento. De acuerdo
con el mandato establecido por las partes, quien o quienes ejerzan la función verificadora pueden analizar las
circunstancias, causas y contexto que hayan rodeado los
hechos objeto de su examen y proferir recomendaciones,
así como comunicaciones públicas, respecto a los asuntos
sometidos a su consideración. Este rol verificador puede
ser adelantado por comisiones de las partes o por terceros
aceptados por ellas.
Es preciso recordar que las funciones de un tercero
pueden ser de diversa índole dentro de un proceso de negociación política de paz; su rol puede ser de facilitador, explorador, mediador, observador, intermediario, preparador,
acompañante, de apoyo, garante o verificador, entre otros.
Esta verdad suficientemente conocida es conveniente recordarla con dos propósitos: por un lado, el rol de verificador no
es el único que puede desempeñar un tercero en un intento
de solución negociada y, por otro lado, para que se tengan
en cuenta las diferencias de roles posibles; esto cobra mayor
importancia ante la práctica común de asignar a los terceros
diferentes roles de manera simultánea, en tanto no siempre
estas asignaciones son explícitas o aconsejables.
La conveniencia del establecimiento de mecanismos de
verificación para los procesos de paz es múltiple: contribuye
a esclarecer el alcance de los hechos materia de discusión,
contribuye a aislar a sectores reacios al avance del proceso,
puede contribuir a aumentar el compromiso de las partes
con el proceso y es una fórmula para sortear la desconfianza entre las partes en algunas negociaciones.
Otro asunto relevante en lo atinente a la verificación es
tener en cuenta las condiciones que favorecen el éxito de
esta misión. Dentro de ellas cabe destacar:
• La claridad y calidad de los acuerdos a verificar: es mucho más factible tener éxito verificando el cumplimiento
de acuerdos claros que haciéndolo con acuerdos con
alta dosis de ambigüedad. Lo mismo puede decirse de
acuerdos que impliquen cese de hostilidades con localización, claridad en las reformas a adelantar o de desmovilización y desarme; lo mismo se puede predicar frente a
acuerdos que son susceptibles de interpretar de diferentes maneras o que involucren la permanencia de armas
en poder de las partes durante períodos largos.
• El contexto en el cual se desarrolla la negociación: las
posibilidades de obtener logros en la verificación, en un
contexto en el cual el apoyo nacional e internacional al
proceso de negociación es alto, son mayores que en
la situación contraria, donde los opositores al proceso
buscan argumentos para legitimar sus posiciones y
ampliar su base de apoyo. La decisión de las partes,
las condiciones propicias para avanzar y la persistencia
o no de otros factores de violencia, son elementos del
contexto que favorecen la tarea de los responsables de
la verificación.
• El avance de la negociación en los asuntos sustanciales: estos asuntos constituyen el objetivo central de la
negociación y el avance en acuerdos sobre estos temas
disminuye los incentivos para incumplir los acuerdos en
otros asuntos; por el contrario, el empantanamiento en
la discusión de los asuntos sustanciales sólo incita a
bajar el interés en cumplir otros acuerdos y a intensificar las hostilidades con el propósito de posicionarse de
mejor manera en la mesa de negociaciones.
• Claridad del mandato y capacidad de los verificadores.
2. La experiencia en las
negociaciones de paz en Colombia
Desde 1982, Colombia ha hecho múltiples intentos de
solución negociada del conflicto armado que afecta al país.
Los resultados han sido tan diversos como los intentos.
Para efectos de este análisis, se tendrán en cuenta los procesos de tregua de 1984 durante el gobierno de Belisario
Betancur, las negociaciones de los noventas con los presidentes Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria, los intentos de
Caracas y Tlaxcala, las negociaciones de San Vicente del
Caguán durante el gobierno de Andrés Pastrana y el proceso que condujo a la desmovilización de la mayoría de los
grupos de autodefensas durante el gobierno de Álvaro Uribe. A juicio de analistas como Mauricio García, una falencia
importante en Colombia es no aprender de las lecciones del
pasado en los procesos de paz.
2.1. La tregua de 1984 a 1986
Belisario Betancur asume la Presidencia de Colombia
en circunstancias muy particulares. En el plano interno, Colombia había concluido el acuerdo del Frente Nacional y se
habían sucedido dos gobiernos liberales, el último de ellos
de su antecesor Julio César Turbay Ayala, señalado como un
gobierno represivo. El movimiento guerrillero había alcanzado un importante nivel de desarrollo y se habían consumado la sustracción de más de 5.000 armas del Cantón Norte
y la toma de la Embajada de la República Dominicana; el
movimiento insurgente había dejado de ser un tema marginal y de las zonas periféricas.
Luego de las derrotas sangrientas del movimiento campesino y estudiantil de los setentas, la urbanización acelerada del país, las frustraciones económicas de la población
y el trabajo paciente de organizaciones políticas, crearon
un ambiente propicio para el surgimiento de movimientos
cívico-populares en vastas regiones de Colombia.
El narcotráfico había irrumpido con más fuerza y la denominada bonanza marimbera, localizada en el norte de
Colombia, había dado paso a los barones del tráfico de cocaína. Paralelamente, surgieron los carteles de la droga y
éstos organizaron el Movimiento Muerte a Secuestradores
(MAS) en 1981 como reacción al secuestro de una familiar
de uno de los jefes de estos carteles.
En el plano internacional, los sandinistas habían triunfado en Nicaragua dando nuevos alientos a los movimientos
guerrilleros de El Salvador y Guatemala los cuales lograron
consolidar unidades de conducción política y militar en sus
respectivos países y elevar la intensidad de la confronta-
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 7
ción armada. La confrontación de la denominada Guerra
Fría adquirió su máxima expresión desde el incidente de
Bahía Cochinos en el continente americano y posteriormente durante la presidencia republicana de Ronald Reagan en
los EE. UU.
En esas circunstancias asume Belisario Betancur, con
un discurso proclive a los diálogos de paz, reconociendo
causas objetivas a la violencia guerrillera y proclamando
una política internacional independiente que lo llevó al restablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba, a impulsar el Grupo de Contadora para la búsqueda de la paz en
Centroamérica y a vincular a Colombia al Grupo de Países
No Alineados.
El Presidente Betancur fue consistente y persistente en
su discurso de paz aún en las circunstancias más adversas.
Un mes y medio después de su posesión instaló la Comisión Nacional de Paz; en noviembre de 1982, sancionó la
Ley 35 de 1982 o Ley de amnistía, expidió los decretos que
establecían el Plan Nacional de Rehabilitación y los mecanismos para la reinserción de combatientes que se acogieran a la Ley de amnistía y, en febrero de 1983, nombró tres
Altos Comisionados de Paz. Los sectores políticos y empresariales apoyaron durante unos momentos el proceso y lo
criticaron duramente en otros. Las Fuerzas Militares manifestaron su desacuerdo en múltiples ocasiones, aunque expresaban que sólo desarrollarían acciones contra quienes
no estuvieran en el proceso.
La guerrilla se dividió ante esta oferta. El Ejército de Liberación Nacional (ELN) y otros grupos como el Movimiento de Integración Revolucionaria Patria Libre (MIR PL) y el
Frente Ricardo Franco, optaron por rechazar los diálogos.
Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC),
el Movimiento 19 de Abril (M19) y el Ejército Popular de Liberación (EPL) los aceptaron pero con concepciones diferentes y de manera separada. Los movimientos guerrilleros
que asumieron el diálogo, lo hicieron como una forma de
legitimarse políticamente y llegar a vastas masas de la sociedad. Algunos concebían el diálogo como una forma de
acceder a garantías políticas, otros como forma de impulsar un diálogo nacional con miras a una Asamblea Nacional
Constituyente y, en algunos momentos, se habló de impulsar reformas.
Respecto a la amnistía, no se percibía una política clara
dentro del movimiento guerrillero: mientras se criticaba por
limitada, las cifras oficiales hablan de casi 2.000 personas
acogidas a ese proceso durante el gobierno de Belisario
Betancur. En relación con el desarme, hubo promesas y
declaraciones muy ligeras: en los acuerdos de la Uribe se
contemplaba hacerlo en un año, el M19 y el EPL hicieron
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declaraciones similares, pero todas las organizaciones sostuvieron lo contrario en el desarrollo del proceso.
Esta ambivalencia generó la percepción de que el compromiso de la guerrilla no era serio respecto al proceso,
apreciación que se sustentaba en las repetidas denuncias
sobre proselitismo armado, incumplimiento de los acuerdos de tregua y establecimiento de campamentos urbanos
para reclutar, entre otros argumentos.
El proceso como tal, puede calificarse de desordenado
y accidentado: existieron múltiples, representativas y numerosas comisiones, pero no una Comisión Negociadora del
Gobierno; existió diálogo, señales de buena voluntad, declaraciones, pero no hubo negociación.
Además de la muerte accidental de Jaime Bateman
Cayón, comandante del M-19, durante el proceso también
se dio el asesinato de Carlos Toledo Plata, líder del M-19,
Oscar William Calvo, Vocero Nacional del EPL para estos
acuerdos, y los atentados contra Carlos Pizarro Leongómez,
nuevo Comandante del M-19, la muerte de decenas de líderes de la Unión Patriótica, los combates por dos meses
en Yarumales, Cauca y en el norte del Valle, el ataque a un
campamento del EPL en Riosucio, Caldas y, finalmente, el
ataque al Palacio de Justicia.
Por otro lado, se presentaron denuncias contra las organizaciones guerrilleras en tregua sobre secuestros, extorsión, asesinato de civiles, enfrentamientos con indígenas
por asesinatos en el Cauca; también se creó la Coordinadora Nacional Guerrillera con participación de algunas de
las agrupaciones guerrilleras que habían suscrito acuerdos
de tregua.
Sucesivamente, se vivieron las renuncias de Presidentes de la Comisión de Paz como John Agudelo Ríos y Otto
Morales Benítez, del Ministro de la Defensa Nacional, Fernando Landazábal Reyes y, finalmente, la declinación del
Partido Liberal en pleno a participar en la Comisión de Paz.
Adicionalmente, el país fue sacudido por varios hechos
de impacto significativo: en junio de 1985, la convocatoria
a un Paro Cívico Nacional, en abril de 1984, el asesinato
del entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, la
publicación de los informes de la Procuraduría General de
la Nación sobre el movimiento Muerte a Secuestradores
(MAS) y la vinculación de miembros de la fuerza pública a
este grupo. También lo fue por las entrevistas directas del
presidente Belisario Betancur con miembros del M-19 en
España y México.
En síntesis, declaraciones y aproximaciones durante
1982 y 1983, acuerdos en 1984, intensificación de la violencia en 1985 que culminó con la toma del Palacio de Justicia, y la agonía de los acuerdos. Ni siquiera la invocación
al Papa Juan Pablo II, quien visitó al país en 1986, pudo
salvar los acuerdos.
2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificación
Para inicios de 1984, y luego de algunos intercambios
de misivas entre representantes de la Comisión y las FARC
(como aquellas entre Alberto Rojas Puyo y Jacobo Arenas),
se firma oficialmente una tregua bilateral entre el gobierno
y esa guerrilla como plataforma para impulsar un eventual
proceso de paz. A través de los denominados “Acuerdos de
la Uribe”, firmados en esa localidad del municipio de Mesetas (Meta) el 28 de marzo de ese año entre las FARC y algunos miembros de la Comisión Asesora de Paz del gobierno,
se establece el cese al fuego al tiempo que se condena el
secuestro, la extorsión y el terrorismo en todas sus formas.
Como parte de estos acuerdos, específicamente en su
acápite número cuatro, se establece que “una Comisión
Nacional y representativa de las fuerzas implicadas en los
enfrentamientos, designada por el señor Presidente de la
República, será encargada de la verificación de todas las
disposiciones contenidas en este acuerdo, con la finalidad
de consolidar el proceso de pacificación.
La Comisión creará subcomisiones en Florencia (Caquetá), Vista Hermosa (Meta), Barrancabermeja (Santander),
Saravena (Arauca), Santa Marta (Magdalena), Medellín
(Antioquía), Neiva (Huila), Orito (Putumayo) y Cali (Valle), y
podrá asesorarse de personas extrañas a ella para estudiar, con su concurso, en las regiones o sitios en que fueren conducentes sus servicios, las quejas o reclamos por
hechos que pudieren interferir el anhelo nacional de paz y
seguridad. La Comisión funcionará por todo el tiempo que
fuere necesario y podrá acordar sus propios reglamentos”2.
En efecto, para dar cumplimiento a los Acuerdos, mediante Comunicado presidencial emitido el 29 de mayo de 1984,
se crea la Comisión Nacional de Verificación. Según se estipuló, la Comisión de Verificación tendría dichas subcomisiones,
las cuales podrían recibir asesoría de personas ajenas a la
Comisión para estudiar las quejas o reclamos sobre hechos
que pudiesen interferir con el proceso de paz iniciado.
De acuerdo con esta misiva presidencial, la Comisión
debía ser numerosa para que pudiera operar con eficiencia
y debería incluir, en principio, como integrantes a los Altos
Comisionados de Paz, los presidentes y vicepresidentes de
Senado y Cámara, el presidente de la Cruz Roja, voceros de
las guerrillas en tregua, voceros de los partidos políticos,
representantes de los gremios, periodistas, defensores de
derechos humanos y académicos.
Originalmente, la Comisión estaba compuesta por 43
miembros, entre quienes se destacaban John Agudelo Ríos
como presidente, Miguel Pinedo Vidal, Horacio Serpa Uribe,
Alberto Rojas Puyo, Nicanor Restrepo, Monseñor Darío Castrillón, Juan Sebastián Betancur, Fernando Cepeda, Jorge
Mario Eastman y Álvaro Leyva, entre otros. Sin embargo,
nuevamente mediante Comunicación presidencial expedida el 27 de septiembre de 1984, la Comisión sería ampliada a 53 miembros, incluyendo esta vez personas como
Germán Bula, Carlos Ossa Escobar y Fabio Valencia Cossio.
Para comenzar, y sin un periodo de vida definido (pero
con capacidad de definir sus propios reglamentos), el equipo principal de esta Comisión funcionaría en Bogotá y se
trasladaría periódicamente para sesionar, según criterio del
Presidente, a algunos municipios del Meta, Caquetá, Huila
y Tolima. De igual forma, sus miembros obtendrían todos
los recursos, elementos de comunicación y credenciales
por parte del Gobierno Nacional para garantizar el ejercicio
de sus funciones de verificación así como el libre tránsito y
seguridad de los mismos3. La Comisión en efecto fue instalada en Dolores (Tolima) el 30 de mayo de ese año; en
palabras del Presidente Betancur el día de la instalación,
se hablaba de la Comisión y su tarea en estos términos:
“Hermoso nombre, en verdad, el que las partes envueltas
en el acuerdo encontraron para este organismo: “Comisión
de Verificación”, que es como decir comisión de examen,
comisión de aprobación, pero ciertamente también comisión de confirmación y comisión de estímulo”4.
Con mayor precisión, durante el mismo discurso de instalación, el Presidente Betancur se refirió a siete tareas que
la Comisión tendría que asumir5:
a. Verificar el cumplimiento de todas las disposiciones del
acuerdo Comisión de Paz-FARC, con el objeto de consolidar el proceso de pacificación;
b. Integrar las subcomisiones en las zonas a que se refiere
el numeral 4 del Acuerdo ya citado, para vigilar, sobre el
terreno, el cumplimiento del cese al fuego;
c. Comprobar el fin de los enfrentamientos armados y señalar el comienzo del periodo de prueba o espera de
2
3
Ibíd.
Documento oficial del Acuerdo de cese al fuego y tregua bilateral firmado entre las FARC y el gobierno de Belisario Betancur. 29 de mayo de 1984.
4
Discurso del Presidente Belisario Betancur en el marco de la instalación de la Comisión de Verificación en Dolores (Tolima), 30 de mayo de 1984.
5
Tomado de: Villarraga Sarmiento, Álvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO, Biblioteca de la Paz 1982-1986. Fundación cultura Democrática (Bogotá: 2009): 286-287.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 9
d.
e.
f.
g.
un año, lapso durante el cual las FARC se organizarán
política, social y económicamente como lo deseen, para
integrarse así a la acción política, por canales democráticos;
Trabajar de acuerdo con el gobierno, por el restablecimiento de la normalidad civil en las zonas de violencia;
Colaborar con los Altos Comisionados de Paz en la aplicación de los beneficios de la Ley 35 de 1982 (amnistía) y decretos complementarios, a quienes, dentro de
las FARC, llenen las condiciones en ella y en ellos establecidos;
Coadyuvar la acción del gobierno encaminada a promover la modernización de las instituciones políticas,
a impulsar la reforma agraria, a robustecer la organización comunal y el derecho de asociación en todas sus
formas…
Dar al Congreso Nacional cuando éste lo desee, las informaciones que le solicite y prestarle la colaboración
que le demande.
Según John Agudelo Ríos, miembro de la Comisión de
Paz y presidente de la Comisión de Verificación, el órgano
creado para la verificación “es en el fondo una comisión de
vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. En algunos casos se tendrá facultades decisivas. Naturalmente no podría
tener herramientas para reclamar, diferentes a la simple
consulta del problema a cualquiera de las partes que eventualmente viole el Acuerdo. De manera que es una especie
de juez, de amigable componedor”6.
Tal y como quedó estipulado desde los Acuerdos de la
Uribe, se abriría un periodo de prueba de un año desde el
momento en que, a juicio de la Comisión de Verificación,
hubieran cesado los enfrentamientos armados, para que
las FARC empezaran libremente a organizar sus miembros
a nivel político, económico y social, mientras el Gobierno
les brindaba las garantías e incentivos pertinentes para su
salida de la ilegalidad.
Sin embargo, a la luz de las funciones asignadas, el espectro de competencias de la Comisión resultaba bastante
amplio puesto que iba más allá de las actividades propias
de la verificación e incluía, en el papel, no sólo la verificación del cese de hostilidades entre los actores armados
sino la aplicación de la Ley de amnistía, la provisión de ga-
rantías a miembros de las FARC con aspiraciones políticas,
la labor de impulsar la reforma agraria, de modernizar las
instituciones políticas, de fortalecer las asociaciones comunales, entre otras tareas.
Sin lugar a dudas y por estas razones, en más de una
ocasión la exagerada lista de competencias de la Comisión
propició el debate entre los distintos sectores políticos y sociales acerca de las funciones y el campo de acción que
debería tener dicha Comisión.
Con el propósito de alcanzar el mismo tipo de acuerdos
con otros grupos guerrilleros, el Gobierno Betancur reportó,
a través de Comunicación presidencial del 17 de julio de
1984 (casi un mes después de crear formalmente la Comisión de Verificación), la creación de una Comisión Nacional
de Negociación y Diálogo encabezada por Alfonso Gómez
Gómez para coordinar las negociaciones con el M-19, el
EPL y la ADO (Autodefensa Obrera). Este órgano tendría
como primer resultado palpable la firma de los acuerdos
de cese al fuego con estos grupos guerrilleros entre el 23 y
24 de agosto de 1984 en Corinto (Cauca), El Hobo (Huila)
y Medellín (Antioquia). Respecto al proceso adelantado con
estos grupos, se acordó que la actuación de la Comisión de
Verificación se extendería a la tregua suscrita por el gobierno con el M-19 y el EPL.
En el caso concreto de los acuerdos con estos grupos
(M-19 y EPL), se propuso que la Comisión de Negociación
y Diálogo investigaría las situaciones irregulares que se
registraran, particularmente aquellas ocurridas en los departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Córdoba “a fin de
acoplar información sobre el cumplimiento de los principios
sobre derechos humanos”7. De acuerdo con el mismo documento, la Comisión tenía la potestad de solicitar al gobierno la definición de criterios y procedimientos de seguridad
para los representantes de los grupos guerrilleros firmantes
que fuesen a participar en eventos públicos y deliberaciones que hicieran parte del “Diálogo Nacional”.
Durante los primeros meses de funcionamiento de la
Comisión, varios problemas y variables externas al órgano
se conjuraron y afectaron el normal desempeño de sus funciones. Así, por ejemplo, “el mismo día de la instalación de
la Comisión de Verificación, 30 de mayo de 1984, fue asesinado el entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla.
Esto llevó al gobierno a la implantación del estado de sitio
6
Agudelo, John. “Hoy no puede decirse que se ha logrado la paz total: J. Agudelo”. La República, 28 de mayo de 1984. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada
7
Documento oficial del acuerdo firmado entre el gobierno, el movimiento 19 de abril (M-19) y el Partido comunista de Colombia Marxista Leninista y su
atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4 (Fundación Ideas para la Paz, Bogotá, 2008): 15.
organización guerrillera Ejército Popular de Liberación (EPL), 24 de agosto de 1984.
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en todo el territorio nacional”8. De igual forma, a finales de
julio, el Estado Mayor de las FARC le escribió una carta a la
Comisión de Verificación refiriéndose al presunto sabotaje
de la reunión de la Comisión de Paz en el sur del Tolima
por culpa de la acción de la fuerza pública y de personas
que advirtieron, sin pruebas concretas, aparentes acciones
armadas perpetradas por un supuesto comando del EPL.
A finales de noviembre (24 de noviembre), la Comisión,
en sesión plenaria celebrada en Mesetas (Meta), realizó un
ajuste a su reglamento, especificando entre otras cosas,
los acuerdos que serían objeto de verificación, los procedimientos para la entrega de informes y quejas a estudiar, la
discrecionalidad para convocar sesiones de la Comisión, la
posibilidad de deliberación sin quórum, la implementación
del sistema de decisión por mayoría simple, la discrecionalidad para elegir a miembros de las subcomisiones (mientras
se esperaba que fueran escogidos los representantes de
las FARC), y el desarrollo de una posible estructura para la
presentación de informes al presidente de la Comisión. Según el documento oficial, los ajustes fueron planteados así9:
1. La Comisión verifica el cumplimiento de los Acuerdos de
la Uribe y los convenios y acuerdos suscritos con el EPL
y el ADO y los que realicen con los grupos que decidan
acogerse a estos mecanismos de verificación.
2. Todos los informes y quejas que deban ser objeto de verificación por parte de la Comisión, serán presentados
a ésta. El presidente decidirá sobre los que sean dignos
de estudio…
3. La Comisión se reunirá cuando el Presidente lo estime
oportuno, bien por iniciativa propia o solicitud de uno o
más miembros.
4. La Comisión no requiere quórum para deliberar…
5. El quórum para decidir será la mitad más uno de los
miembros de la Comisión presentes.
6. La Comisión Nacional designará los miembros de las
subcomisiones regionales de que trata el Acuerdo de
la Uribe, los asesores y las delegaciones especiales
que estime convenientes, procurando ,mantener en
cada caso una adecuada representatividad, para que
adelanten sus tareas conforme a las instrucciones de
la Comisión Nacional o su presidente. Mientras las
FARC designan sus delegados, los frentes de las FARC
se harán representar en las subcomisiones regionales
8
9
10
por garantes designados por ellos, un garante por cada
frente, con base en una lista que el Estado Mayor de las
FARC entregará al presidente de la Comisión…
7. Las subcomisiones regionales y las delegaciones especiales elaborarán informes que entregarán en todo
caso, al Presidente de la Comisión Nacional. La divulgación parcial o total de estos informes estará sometida a
la decisión del Presidente o de la Comisión.
8. En las reuniones plenarias de la Comisión los miembros
podrán solicitar aclaraciones y ordenar ampliaciones de
los informes de las subcomisiones regionales o de las
delegaciones especiales.
9. Los informes relacionados con visitas a lugares de conflicto, tendrán en lo posible, la siguiente estructura:
a) Datos generales: región, duración de la visita, sitios
recorridos.
b) Fuentes de información.
c) Descripción de los hechos
d) Evaluación de los mismos
e) Concepto de las autoridades civiles y militares.
f) Concepto de los grupos pertenecientes a las FARC,
o de lo que hayan firmado otros acuerdos de paz
con el gobierno.
g) Concepto de las subcomisiones o de las delegaciones.
h) Recomendaciones.
10.La Comisión Nacional, las subcomisiones y las delegaciones ejecutarán sus actividades o trabajos en forma
reservada…
De manera simultánea a este ajuste, el 28 de noviembre, a través de un comunicado oficial, y a pesar de reconocer la existencia de “factores perturbadores del proceso
de paz”, la Comisión de Verificación presentaría uno de sus
primeros informes, en el que confirmó el cumplimiento del
cese al fuego en todo el territorio nacional, “constató el periodo de prueba por un año y advirtió que la tregua permitiría adelantar las reformas comprometidas”10.
Con el reconocimiento explícito de su poca capacidad
para verificar todos los asuntos que tenía como competencia, el objetivo de la Comisión se concentró en “prevenir
e intervenir en situaciones de conflicto entre las partes…
en beneficio del entendimiento y cumplimiento de lo pactado”11.
Afanador, Miguel Ángel. “Amnistías e indultos, la historia reciente”. Escuela Superior de Administración Pública, noviembre de 1993.
Documento Oficial Ajuste del Reglamento de la Comisión de Verificación, Comisión Nacional de Verificación. 24 de noviembre de 1984.
Villarraga, Álvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”.
Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática, (Bogotá: 2009): 80.
11
Ibíd., Pág. 81.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 11
Tal y como lo afirma Álvaro Villarraga, en cuanto a la
constitución y forma de operar, se reconocieron dos problemas recurrentes de la Comisión de Verificación. Del lado de
lo procedimental, los informes de la Comisión no tenían voz
propia pues eran remitidos directamente al Ministerio de
Gobierno y al Presidente, dejando a la misión de veeduría
sin algún tipo de proyección pública, en detrimento de la
legitimidad y credibilidad de este órgano y de su función.
Del lado de lo sustantivo, se hizo recurrente la discusión
sobre la participación de los militares, quienes no aceptaban ser parte del proceso y simultáneamente eran acusados de quebrantar la tregua como protagonistas de varios
incidentes armados, dentro de todo el proceso. Sobre este
último punto, según Villarraga, la Comisión terminó siendo
asociada en muchos casos con las guerrillas muy a pesar
de que, dada su naturaleza, no pertenecía a ninguna de las
partes en conflicto12.
En este sentido, “además que los militares no proporcionaban información, por lo regular las autoridades locales estaban desinformadas de los sucesos bélicos que
ocurrían en sus territorios. Los medios de comunicación,
a su vez, daban versiones negativas y con frecuencia erróneas en relación con los sucesos. En las primeras visitas
de verificación se encontró que el Ejército reaccionaba ante
los actos promovidos por los guerrilleros, interpretándolos
como violación de los acuerdos, mientras que estos lo consideraban propios de la actividad política habilitada…”13.
2.1.2. La verificación en medio de una nueva
institucionalidad
En el marco del primer aniversario de los acuerdos de
la Uribe, el Estado Mayor de las FARC redactó, en marzo de
1985, un memorando dirigido a la Comisión Nacional de Verificación advirtiendo de los aparentes incumplimientos de
la fuerza pública respecto a la tregua y sobre la necesidad
de que la Comisión se pronunciara sobre estas irregularidades (las FARC hablaban de ataques armados contra ocho de
sus frentes). A finales de julio, el mismo padre Nel Beltrán,
Presidente de la subcomisión de Verificación en Santander
y Magdalena Medio, a través de una carta dirigida al Presidente Betancur y a Manuel Marulanda, exige el cumplimien-
12
14
Ibíd.
Ibíd, Pág. 82.
Ibíd, Pág. 83.
13
15
to de los acuerdos y plantea su preocupación por nuevas
acusaciones surgidas sobre ajusticiamientos y extorsiones
aparentemente cometidas por miembros de las FARC; al
mismo tiempo, Beltrán solicitaba al Procurador realizar las
investigaciones sobre la presencia de grupos paramilitares
en el Magdalena Medio, entre ellos el MAS y sus acciones en
municipios como Puerto Berrio.
Otro de los problemas centrales aducidos sobre la Comisión radicaba en el funcionamiento de las subcomisiones
regionales, respecto de las cuales se decía que contaban
con un presupuesto limitado y gran escasez de recursos
logísticos; el apoyo económico y logístico del Gobierno Nacional aparentemente era irregular y las contribuciones que
hacían entidades regionales y locales no eran suficientes14.
A finales de 1985, tras la renuncia de algunos miembros de las Comisiones de Paz, de Verificación y de Negociación y Diálogo, el Presidente Betancur nombra, mediante
Decreto 3030 de 1985 (octubre 18), una Comisión de Paz,
Verificación y Negociación “como reemplazo de las demás
comisiones que hasta ese momento habían venido funcionando”15, órgano que sería formalmente instalado el 24 de
octubre de ese año y coordinado por John Agudelo Ríos.
Desde agosto de ese año, las FARC, a través de comunicados públicos, habían propuesto la unificación de la Comisiones de Paz y de Verificación así como la inclusión de
las fuerzas militares dentro de ésta y la ampliación de la
tregua; no obstante, sería dos meses después cuando la
institucionalidad existente se fusionaría.
En esta nueva Comisión, conformada por 32 miembros, sobrevivían los mismos nombres representativos de
las Comisiones precedentes y adicionalmente se incluían
invitados permanentes como Samuel Moreno Rojas, Socorro Ramírez y Ernesto González. En las propias palabras del
Presidente Betancur, durante la instalación de la Comisión
se entreveía el interés de fondo de la reforma: “no quiere
el gobierno trazarle una agenda exclusiva y excluyente a la
Comisión, ni fijarle un calendario improrrogable: sus funciones, vinculadas al desarrollo del proceso de paz en curso,
apuntan a la formulación de todas las recomendaciones y
propuestas que encuentre convenientes para garantizar la
paz pública y el orden social16”.
Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4, (Fundación Ideas para la
Paz, Bogotá, 2008): 15.
16
Palabras del presidente de la República Belisario Betancur durante la instalación de la Comisión de Paz, Diálogo y Verificación celebrada en la Casa de
Nariño. 24 de octubre de 1985.
12 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
En este escenario, “a pesar de algunas declinaciones
a los nombramientos, persistieron nombres como los de
Carlos Ossa Escobar y Gilberto Vieira. En efecto, apenas
conocieron su designación los dirigentes liberales Germán
Zea Hernández y Rafael Rivas dimitieron”17, aduciendo inconformidades con los procedimientos empleados hasta
ese momento para dialogar con las guerrillas. Con posterioridad, renunciarían igualmente a la nueva Comisión, Alfredo
Vásquez Carrizosa y Carlos Jiménez Gómez, este último Procurador General de la Nación en ese momento.
A partir de ese año, el escenario para el proceso de paz
fue cada vez más adverso: la toma del Palacio de Justicia y la
arremetida de grupos paramilitares contra desmovilizados y
militantes de la UP debilitaban cada vez más las negociaciones. Más allá de los acuerdos logrados con los destacamentos Simón Bolívar y Antonio Nariño del ELN, en diciembre de
1985, y de la prórroga de los acuerdos de la Uribe con las
FARC en marzo de 1986 (además de la manifiesta voluntad
de los destacamentos Manuel Martínez Quiróz e Inés Vega
por acogerse a los acuerdos de la Uribe), la Comisión creada
se desintegraría oficialmente el 5 de agosto del siguiente año
por orden del Presidente Betancur ante la renuncia recurrente de sus miembros. De acuerdo con Vásquez Del Real, “la
experiencia de la Uribe se fue desintegrando en medio de
agudas contradicciones, en un ambiente viciado por el enfrentamiento militar, el fracaso político y la crisis económica.
El asalto al Palacio de Justicia por parte del M-19 le puso la
lápida a este ensayo general de paz”18.
El 20 de noviembre de 1985, el mismo Nel Beltrán, en
carta dirigida al presidente de la Comisión Nacional de Paz,
John Agudelo Ríos, se refería a los problemas del proceso
de paz y a los hallazgos del proceso de verificación, entre
ellos, acusaciones de boleteo de la guerrilla, acusaciones
sobre despliegues en campo hechos por unidades militares, enfrentamientos entre partidos políticos tradicionales
con las FARC y la UP, y asesinatos selectivos.
Dentro de las razones invocadas para hablar del fracaso
de los acuerdos se pueden incluir la falta de reglas claras
respecto a la entrega de armas por parte de la insurgencia, el incumplimiento de los acuerdos por ambas partes,
la entrada en escena y las acciones de terceros actores,
entre ellos, grupos de seguridad privada y paramilitares que
pusieron en constante riesgo la seguridad de los actores
partícipes de las negociaciones; todo esto hizo inviable el
cese al fuego.
2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el
PRT y el MAQL
Para efectos de este trabajo, se analizan los procesos
adelantados con estos grupos entre 1990 y 1991. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en 1994 se adelantaron
procesos similares con la Corriente de Renovación Socialista (CRS): como este proceso tuvo la misma metodología
y condiciones de los procesos de 1990, se considera que
basta con el análisis de los acuerdos 1990 – 1991 para extraer la experiencia respecto a la verificación. La diferencia
más importante del proceso adelantado con la CRS radica
en el acompañamiento del Gobierno de Holanda que tuvo la
característica de ser un acompañamiento político y no tuvo
funciones asignadas en el tema de la verificación.
Estos acuerdos se dan durante dos períodos presidenciales, el de Virgilio Barco Vargas y el de César Gaviria Trujillo; se trata de períodos de gobierno signados por
circunstancias y dinámicas diferentes: la primera parte del
período Barco se caracterizó por la ruptura de los acuerdos
heredados de Belisario Betancur y sus dos últimos años de
gobierno fueron de negociación y acuerdos con el M-19; en
cambio, el gobierno de César Gaviria Trujillo se inició con
acuerdos con el PRT, el EPL y el MAQL y el reinicio de los
diálogos con las FARC y el ELN, los cuales se rompieron en
1992; la parte final de su período de gobierno estuvo signada por la denominada “guerra integral”. Dos períodos de
gobierno con dos dinámicas diferentes al principio y al final
de cada mandato.
Virgilio Barco Vargas, candidato del Partido Liberal, obtuvo una victoria contundente frente a Álvaro Gómez Hurtado, del Partido Conservador. Su gobierno se inicia en medio
del fracaso del proceso de paz de Belisario Betancur simbolizado en la toma del Palacio de Justicia y el asesinato
de Óscar William Calvo, en noviembre de 1985; la guerrilla
actúa en ese momento con apuestas diferentes: las FARC,
tratando de mantener la tregua e impulsando a la Unión Patriótica; por el contrario, el M-19 y el EPL, con declaratorias
de ruptura de los pactos de tregua.
El 2 de marzo de 1986, el agonizante gobierno de Betancur y las FARC firman la prórroga de la tregua pactada en
Villarraga, Álvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”.
Vásquez del Real, Álvaro. Lecciones de una frustración En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”, Biblioteca de la Paz
17
Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá: 2009).
18
1982-1986, Fundación Cultura Democrática. Bogotá: 2008
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 13
1984. En las elecciones del 9 de marzo, la Unión Patriótica
logra elegir a 5 Senadores de la República, 9 Representantes a la Cámara, 14 diputados, 350 concejales y 23 alcaldes municipales.
Barco Vargas que representaba talante e ideas liberales, propuso el esquema gobierno/oposición con garantías
para ésta, predicaba el fortalecimiento de las instituciones
y la institucionalización del proceso de paz frente al voluntarismo de la sociedad civil, no hablaba de las causas objetivas de la violencia sino que se proponía atenderlas de
manera eficiente y con talante democrático liberal, reconocía la legitimidad de la Unión Patriótica y la necesidad de
rodearla de garantías para su ejercicio político.
En ese momento, el ambiente era de desconfianza respecto a los procesos de paz y Barco tomó tres decisiones
al respecto: conformar un equipo de las más altas cualidades éticas e intelectuales del cual hacían parte, entre otros,
Carlos Ossa Escobar, Rafael Pardo, Jesús Antonio Bejarano
y Ricardo Santamaría; definir una política de paz que denominó de reconciliación, normalización y rehabilitación
con etapas, componentes y propósitos definidos y asumir
desde el gobierno la responsabilidad del proceso de paz,
suprimiendo las Comisiones de buena voluntad creadas al
amparo de la iniciativa de Belisario Betancur.
La política de paz, que fue rotulada como de “mano tendida y pulso firme” durante la campaña electoral, contemplaba inicialmente los siguientes elementos:
• Liderazgo del Gobierno;
• El Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) sería un instrumento de deslegitimación de la guerrilla atendiendo
zonas pobres, no sólo violentas, con ampliación de su
presupuesto y mecanismos de participación ciudadana
y eliminando la intermediación de políticos locales;
• Se crea la Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación en reemplazo de la Consejería de
Paz;
• Coordinación entre el PNR, la Consejería y los Ministerios; respecto a las Fuerzas Armadas, se determina que
a ellas se les informa, no se les consulta la política gubernamental;
• Proceso con etapas, condiciones y propósitos definidos;
• Reconocimiento de la necesidad de reformas políticas y
atención a problemas sociales por parte del estado;
• Rechazo por igual a la acción de la guerrilla y a la de los
paramilitares.
Sin embargo, el gobierno de Virgilio Barco encuentra una
realidad frente a la cual se manifiesta incapaz de transformarla: el fortalecimiento del movimiento guerrillero, el auge
14 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
de las movilizaciones populares y la intensificación del narcoterrorismo; ante esta situación, no es posible cristalizar los
propósitos y transformaciones pretendidas por el gobierno.
Los acuerdos de tregua ratificados en marzo de 1986
continúan violándose permanentemente y después de la
emboscada en Puerto Rico, Caquetá, en la cual mueren 24
militares, el 16 de junio de 1987, el gobierno declara rota la
tregua en el Caquetá. Durante ese período mueren más de
500 líderes y miembros de la Unión Patriótica y otros partidos de izquierda, incluyendo a Jaime Pardo Leal, candidato
presidencial de la UP y varios parlamentarios de este partido; entre 1986 y 1990, se presentan 1.536 acciones del
movimiento popular como paros cívicos, marchas campesinas, tomas de sitios; en septiembre de 1987, se conforma
la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, que reemplaza a
la Coordinadora Nacional Guerrillera, con participación de
las FARC.
En este momento, irrumpen con fuerza grupos armados
y financiados por el narcotráfico que actuaban en connivencia con sectores que temían ser secuestrados y con políticos de extrema derecha que proclamaban el exterminio de
todo el movimiento social y de izquierda: los paramilitares.
Estos desatan la guerra sucia contra el movimiento político
de izquierda, el movimiento sindical y de derechos humanos e inician la práctica de las masacres; de las masacres;
porteriormente, se fortalece el llamado narcoterrorismo
contra la extradición que produce el secuestro del candidato a la Alcaldía de Bogotá Andrés Pastrana, el secuestro de
Francisco Santos Calderón, de familiares de Germán Montoya, Secretario General de la Presidencia de la República;
el asesinato de Guillermo Cano, Director de El Espectador;
de Enrique Low Murtra, ex Ministro de Justicia; la bomba a
las instalaciones del DAS y a un avión de Avianca.
Finalmente, son asesinados Luis Carlos Galán, candidato presidencial del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo
Ossa, candidato presidencial de la Unión Patriótica y Carlos
Pizarro León Gómez, líder del M-19, a los 47 días de su desmovilización.
El entorno político internacional no era menos complejo.
Las ideas neo conservadoras de Margaret Tatcher y Ronald
Reagan estaban en pleno auge, el liberalismo económico y
la democracia liberal se imponían en el mundo, los regímenes socialistas de Europa Oriental se derrumbaban y Violeta Chamorro ganaba las elecciones en febrero de 1990 en
Nicaragua, derrotando al sandinismo que había llegado al
poder como revolución triunfante en 1979 y que, posteriormente, enfrentó una contrarrevolución apoyada por EE. UU.
Por su parte, las guerrillas estaban enfrascadas en una
lucha por el protagonismo: el ELN propugnaba por el Poder
Popular construido desde la base, el EPL por la profundización de la guerra civil, el M-19 en un momento declaró “paz
a las Fuerzas Armadas y guerra a la oligarquía”, las FARC
pretendían mantener los acuerdos de tregua y la guerra al
mismo tiempo e impulsar a la Unión Patriótica. Aunque se
conformó la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, ésta
era un mecanismo de coordinación, no de unidad.
El gobierno se debatía entre su talante liberal y las presiones para enfrentar las amenazas percibidas contra el Estado, razón por la cual terminó creando Jefaturas Militares
en Caquetá y Urabá. Por otro lado, impulsó un proceso de
Reforma Constitucional por medio de un plebiscito que fue
declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Este
gobierno mantenía además un pulso con las FARC por el
significado de los acuerdos de tregua; para las FARC, era
la posibilidad de circular libremente por muchas zonas; por
el contrario, para el gobierno eran un paso hacia la desmovilización. Otro asunto sobre el que discrepaban era quién
verificaba; para las FARC, lo apropiado eran las comisiones
de buena voluntad, para el gobierno, las mismas partes involucradas.
El 29 de mayo de 1989, casi tres años después de iniciado el gobierno, se presenta un hecho que cambia las
relaciones y las perspectivas de paz: es secuestrado por el
M-19 Álvaro Gómez Hurtado, jefe del Partido Conservador y
heredero de una de las familias de mayor tradición política
de derecha en Colombia. Finalmente, es liberado el 19 de
julio del mismo año y diez días después se realiza la Cumbre Nacional por la Paz sin la presencia del gobierno en
Usaquén, Bogotá.
El gobierno optó por tratar de retomar la iniciativa y el 1
de septiembre de 1988 lanza la Iniciativa para la Paz. Dentro de sus elementos principales se encuentran:
• Exigencia del cese del fuego unilateral para las guerrillas interesadas en un proceso de paz;
• Definición de fases y plazos para el proceso;
• Definición de la desmovilización como propósito del proceso;
• Las fases propuestas eran: distensión, localización,
diálogo, desmovilización e incorporación a la vida civil
y política.
Esta iniciativa permitió iniciar un proceso de diálogo con
el M-19 el 10 de enero de 1989, durante el cual se pacta
la localización de la fuerza, la conformación de mesas de
trabajo, el reconocimiento de voceros del grupo, la tregua
militar y un acuerdo político que finalmente se hunde en
el Congreso de la República el 14 de diciembre de 1989,
cuando algunos miembros del Congreso pretendieron incor-
porar un artículo para que el Plebiscito sobre las reformas
se pronunciara prohibiendo la extradición de nacionales
colombianos. El M-19 hace una valoración de las circunstancias políticas y concluye que hay un espacio político por
ocupar y decide que, a pesar de que no se cumplió lo acordado en la mesa de diálogo, se debe desmovilizar y lo hace
el 6 de marzo de 1990.
El 24 de marzo de 1990 se inician las negociaciones
con el EPL, grupo que había tenido una intensa discusión
interna y que es dividido por el proceso de negociación y
finalmente se desmoviliza el 1 de marzo de 1991. El PRT y
el MAQL desarrollan procesos similares que conllevan a la
desmovilización de estos grupos el 26 de enero y el 31 de
mayo de 1991.
El factor decisivo para estos tres acuerdos fue la posibilidad de participar en la Asamblea Nacional Constituyente
y las circunstancias de éxito político de la Alianza Democrática M-19, movimiento al cual se integraron. La AD M19
fue un grupo político creado al calor de la desmovilización
del M-19 y permitió la integración de varias fuerzas políticas alternativas al bipartidismo; este grupo obtuvo un gran
respaldo político y logró el 28% de los votos para la conformación de la Asamblea Nacional Constituyente el 9 de
diciembre de 1990.
Estos procesos de negociación fueron el resultado de
discusiones políticas y decisiones internas de los grupos
guerrilleros, del ambiente político creado alrededor de la
realización de la Asamblea Nacional Constituyente para
reformar la centenaria Constitución de Colombia y como
salida a la profunda crisis política y social, cuyas manifestaciones más agudas eran la violencia desbordada de todos
los tipos y el desprestigio de los partidos políticos.
2.2.1. Acuerdos de verificación.
2.2.1.1 La verificación de la desmovilización del M-19 y su
participación en la Asamblea Nacional Constituyente
El 2 de marzo de 1990 se llevó a cabo en Ciudadela de
Paz, en Santo Domingo, Cauca, el acto de desmovilización
y desarme de 900 hombres del Movimiento 19 de abril (M19), quienes entregaron sus armas a una comisión técnica
integrada por militares venezolanos, suizos, ingleses y un
finlandés. En el lugar también hacían presencia alrededor
de 200 periodistas y un delegado del Gobierno Nacional.
La verificación del desarme y de la posterior destrucción
de las armas fue liderada por el secretario general de la
Internacional Socialista, Luis Ayala, quien durante el acto
aseguró que la comisión solicitada por el gobierno nacional
en cabeza del entonces Presidente Virgilio Barco y de los
comandantes del M-19, tenía la indiscutible responsabili-
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 15
tidos socialdemócratas, socialistas y laboristas, aceptó
partidos socialdemócratas, socialistas y laboristas (Internacional Socialista), como garante de la entrega de armas y
municiones que hicieron los integrantes de ese grupo guerrillero. La misión de verificar el desarme de los guerrilleros
se había cumplido bajo las condiciones estipuladas por las
partes.
En el acuerdo final entre el gobierno y el M-19, firmado
el 9 de marzo de 1990, la organización guerrillera afirma:
la solicitud del señor presidente de la República de
“A partir de la fecha, el M-19 anuncia que todos sus
Colombia, don Virgilio Barco, y de los líderes del Mo-
frente armados fueron desmovilizados y sus miembros
vimiento 19 de Abril de asumir la responsabilidad – a
incorporados a la vida institucional del país; anuncia,
través de una comisión especial designada por la Inter-
así mismo, que hizo dejación de todas sus armas, mu-
nacional Socialista- de contribuir a este trascendente
niciones y material de guerra ante la Comisión de la
paso por la paz, recibiendo las armas del Movimiento
Internacional Socialista designada para este fin”21.
dad de verificar la dejación de las armas y todo el material
de guerra que en sus manos tenía el grupo guerrillero.
“La vida humana y el progreso económico y social requieren la paz, la que se torna así, en una condición
previa para la realización de todos nuestros ideales.
En este espíritu es que nuestra organización, La Internacional Socialista, la organización mundial de los par-
19 de Abril a satisfacción del Gobierno de la República
de Colombia y del Movimiento 19 de Abril, y de supervisar su destrucción inmediata”19.
La comisión especial de la internacional socialista, además de Ayala, estuvo conformada por el Teniente General
(r) Ermei Kanninen, de Finlandia, el doctor Frank Barnaby,
de Gran Bretaña, el experto en asuntos militares del partido
socialdemócrata de Suiza, Heinrich Buchbinder y el General
(r) Ernesto Uzcátegui de Venezuela.
Al respecto de la participación internacional en el proceso de desarme, durante el acto de dejación de armas y
desmovilización del M.-19, el Ministro de Gobierno de Barco, Carlos Lemos, se pronunció resaltando la naturaleza del
ente verificador:
“El de hoy es un gran día para Colombia. Por primera
vez en más de cuarenta años de una guerra cruel, incesante y que en ocasiones se ha librado con devastadora intensidad en los más imprevistos frentes, un grupo
alzado en armas se desmoviliza para incorporarse a la
vida civil, tras haber hecho entrega de sus elementos
de combate a una organización nacional de altísima y
significativa representatividad política”20.
Seis días después de la entrega de las armas, el acuerdo final firmado entre el Gobierno Nacional y el M-19 ratificaba el papel cumplido por la organización mundial de
19
El papel de la comisión se limitó única y exclusivamente
a observar, monitorear y garantizar la entrega de las armas
del grupo guerrillero; también se encargó de supervisar la
destrucción de este material. Su papel verificador, sin duda,
facilitó la interacción entre las partes, impulsando la confianza en el proceso.
Tanto así que ocho meses después de la entrega de las
armas, ante el gran debate que generó la acogida popular
de la Alianza Democrática M-19, que logró la más alta votación para sus delegados ante la Constituyente, Antonio
Navarro Wolf solicitó la llegada de una mediación internacional para que verificara los resultados y el nuevo escenario posterior a la desmovilización del grupo. Según Navarro
Wolff, la comisión debería constatar los comicios electorales, argumentando que podría darse una agresiva reacción
de algunos sectores poderosos del país por los posibles resultados que obtendría el grupo.
Así, hacia el 23 de noviembre de 1990, la comisión de
veedores internacionales, solicitada por Antonio Navarro
Wolff, cabeza de la lista de la AD M-19 para las elecciones
del 9 de diciembre, estaría conformada por integrantes del
Partido Obrero Socialista Español, por la Internacional Socialista, por los movimientos social demócratas europeos y
por el Partido Socialista Francés.
Everth Bustamante, uno de los principales fundadores
del M-19, afirmaba para ese momento: “de la comisión
Discurso de Luis Ayala, Secretario General de la Internacional Socialista: Valiente decisión del M.19, acto de dejación de armas del M-19, 2 de marzo de
1990. En: Villarraga, Álvaro. “Se inician acuerdos parciales-Pacto político con el M-19”. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundación Cultura Democrática
(Bogotá, 2009): 305.
20
Intervención del Ministro de Gobierno Carlos Lemos en el acto de dejación de armas y desmovilización del M-19, bienvenidos a la paz, 9 de marzo de 1990.
Villarraga, Álvaro. “Se inician acuerdos parciales-Pacto político con el M-19”. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundación Cultura Democrática (Bogotá,
2009): 308.
21
Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el M-19. 9 de marzo de 1990.
16 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
harían parte la Internacional Socialista, que confirmó su
asistencia por conducto de su secretario Willy Brandt; el
Parlamento Europeo; el Partido Socialista Francés, al igual
que miembros del Partido Socialista Obrero Español. Por
América Latina, Bustamante adelantó contactos con el
presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora; el presidente de
Perú, Alberto Fujimori y de Ecuador, Rodrigo Borja, quienes
confirmaron su presencia en los comicios del mes entrante.
Asimismo, el Partido de Liberación Nacional de Costa Rica y
Acción Democrática de Venezuela, estarían en Colombia”22.
Bustamante, también señalaba que “organismos no gubernamentales de España y Europa vendrían, tales como
las Organización por el Desarme, la Paz y Justicia y que se
gestiona con la Comisión Carter a través del ex presidente
de Costa Rica, Rodrigo Carazo”23.
Así, el 7 de diciembre de 1990, llegó al país la comisión
de observadores internacionales que asistirían al proceso
electoral del 9 de diciembre. La comisión estaba integrada
por las siguientes personas: Jaime Montalvo, rector de la
Universidad de La Paz; Francisca Sauquillo, senadora del
Partido Socialista Obrero Español (PSOE); Jesús González,
director del Instituto de Derechos Humanos; Henry Leira,
representante de la Comisión Internacional de Juristas de
Barcelona; Jordi Prdet y Amadeus Recasens, miembros de
la Asociación de Juristas Demócratas de Cataluña, en representación de España; Ana Texier, integrante de la Secretaría de Relaciones Internacionales, de Francia. Armando
Villanueva, representante del Gobierno peruano; por Ecuador se harán presentes, Andrés Vallejo, ex ministro de Gobierno; Pedro Saad, ex ministro de Comunicaciones; Alberto
Dahik y Diego Delgado, miembros del Congreso; Gloria
Maira, representante de la Asociación Latinoamericana de
Derechos Humanos y Marino Bustamente, ex secretario de
la Presidencia de la República; y finalmente, la delegación
de Bolivia, en cabeza de Antonio Oviedo, parlamentario, y
José Luis Parada, secretario de relaciones internacionales
del MIR.
Sobre la conformación de la comisión, Bustamante aseguró que fue el ex Presidente de Venezuela Carlos Andrés
Pérez, quien facilitó la creación de una comisión internacional durante los acuerdos de paz entre el gobierno de Virgilio
Barco y el M-19.
2.2.2 La verificación de los acuerdos con el EPL y el PRT
El acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Popular se firmó en Bogotá el 26 de
febrero de 1991. Con la firma de este documento se finalizan las negociaciones que se veían adelantando con
el grupo desde el 24 de mayo de 1990 y el presidente
César Gaviria y su gabinete autoriza la participación de
dos voceros del grupo guerrillero en la Asamblea Nacional Constituyente. Durante el proceso de paz, se conformaron veedurías tanto nacionales como internacionales
para verificar el cumplimiento de los acuerdos entre las
partes. Estas comisiones, al igual que en el caso del
M-19, se encargaron de verificar el desarme del grupo
guerrillero y de velar por el cumplimiento de los acuerdos
entre las partes. Así, después del desarme, el proceso
estuvo acompañado de la Iglesia Católica quien actuó
como “tutora moral”.
Durante esta negociación de paz, la verificación también funcionó como una garantía para que el proceso
fluyera en medio de los obstáculos. Tanto así que en septiembre de 1990, cuando el comandante Domingo Rojas
declaró la congelación de los diálogos, planteó de igual
forma la necesidad de la verificación de los acuerdos entre el Gobierno y las organizaciones EPL, Quintín Lame y
el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), mediante la conformación de un organismo fiscalizador con
participación de la Iglesia, Cruz Roja, alcaldes e incluso de
entidades internacionales.
La participación de terceros con una función verificadora se pactó finalmente luego de siete meses de conversaciones, el 23 de diciembre de 1990, cuando se firma uno
de los acuerdos más importantes para el proceso, en Arboletes, Antioquia. En este acuerdo, las partes definen la
fecha del 20 de enero de 1992 para suscribir el itinerario
de la desmovilización y desarme y definen la presencia de
organizaciones internacionales que participarían como veedoras dentro del proceso.
“Para la veeduría, se barajaron los nombres de organismos internacionales como la Organización de Estados
Americanos (OEA), Organización de Naciones Unidas
(ONU), la Internacional Socialista (IS), una comisión del
Gobierno de Venezuela y el Vaticano”24.
Bustamante, Everth. La contribución de CAP al proceso de paz con el M-19 fue muy importante. Disponible en el sitio web http://m.eltiempo.com/opinion/
22
23
Ibid.
columnistas/otroscolumnistas/cap-y-la-paz-en-colombia/8699002.
24
“En enero definirá el desarme del EPL”. El Tiempo.com, Bogotá, 23 de diciembre del 1990. Disponible en el sitio: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-42773).
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 17
Asimismo, el 10 de enero del año siguiente, como consecuencia de un preacuerdo firmado entre el Gobierno Nacional y el EPL, se establece un acta de compromiso entre
las partes cuyo objetivo se traduce en “establecer una serie
de tareas específicas para realizar antes del 1 de marzo de
1991, tanto como por el Gobierno Nacional, como por el
EPL, como iniciación del desarrollo del pre-acuerdo firmado
el 10 de enero”25.
Dentro de las consideraciones del acto de compromiso
se concertó que la Iglesia Católica, designada como tutora
moral del proceso, al igual que un miembro de la comisión
internacional y un representante de alguna organización
nacional, cumplirían la labor de verificar el cumplimiento de
lo que se definió en el acto de compromiso.
mamento a la comisión de veeduría internacional y ésta lo
confrontaría con un estimativo del Gobierno de lo que podría ser el arsenal del grupo guerrillero.
Finalmente, en el acuerdo final entre el Gobierno y el
EPL firmado en Bogotá el 26 de febrero de 1991, quedó
consignado lo siguiente en materia de veedurías:
“2. En razón a lo anterior esta Acta de Compromiso
que visite donde se encuentra concentrada la fuerza
queda sujeta a la verificación por parte de la Iglesia,
del EPL, los días 18 y 26 de febrero próximo; comisión
como tutora espiritual del proceso de negociación, y
que terminará sus funciones en la fecha en que tenga
por parte de un miembro de la veeduría internacional
lugar la dejación de las armas27.
“IV. Veedurías:
Con el propósito de verificar el cumplimiento de lo pactado en el Acto de Compromiso firmada por las partes
el 10 de enero de 1991, se constituye una veeduría
nacional integrada por una veeduría nacional integrada por un representante de la Conferencia Episcopal,
un miembro de la Veeduría Internacional y una personalidad política del país, acordada por las partes, para
cuando ésta se establezca. A este grupo se podrá su-
manentes no públicas con el fin de estimular el cum-
Y sobre las funciones de la comisión internacional
para ejercer veeduría en los acuerdos realizados en pro de
la desmovilización del EPL, se definió la participación del
Partido Socialista Obrero Español y de La Internacional Socialista que conformarían una “comisión Internacional que
vigile, supervise y certifique el cumplimiento de los pactos y
compromisos que las partes (Gobierno Nacional - EPL) adquieran en el acuerdo definitivo de desmovilización”28.
La forma de participación de los delgados internacionales se tradujo en:
plimiento de lo acordado y, a su vez, realizará el 1 de
“Veeduría y verificación del desarme total y definitivo
marzo, una evaluación final del cumplimiento general
de las Fuerzas del EPL.
de la presente acta de compromiso” .
Evaluación de las tareas de reinserción ciudadana.
mar un representante de una entidad nacional acordada por las partes.
3. Por la Iglesia la verificación la realizará Monseñor
Rodrigo Escobar y Monseñor Guillermo Vega. Por la
veeduría internacional la persona que realizará la verificación se designará posteriormente. Como alternativa a esta última se podrá designar un veedor nacional
acordado por las partes.
5. El grupo de verificación realizará evaluaciones per-
26
Evaluación de las garantías políticas ofrecidas al EPL.
El Acta de Compromiso y los demás acuerdos establecidos entre el Gobierno Nacional y el EPL, incluían temas que
iban desde los compromisos con los campamentos en los
que se concentraba la tropa que se desmovilizaría, hasta
temas de reinserción, cultura y recreación, promoción y garantías del proceso de paz, seguridad, vocerías, entre otros.
El 16 de febrero de 1991, el Gobierno Nacional y el EPL
acordaron que el grupo le entregaría un inventario del ar-
25
26
Ibid.
Evaluación de lo acordado en materia de derechos humanos.
Evaluación de la realización de los planos de desarrollo
a los que se obliga el gobierno como consecuencia de
este pacto”29.
En conclusión, el Gobierno y el EPL acordaron las veedurías con el propósito de verificar el proceso de desarme
Acta de compromiso entre el Gobierno Nacional y EPL, enero 10 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la
CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 163.
27
Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejército Popular de Liberación (EPL), Bogotá, DE, febrero 15 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el
EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 167.
28
Ibíd.
29
Ibíd.
18 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
y la recepción de las armas, su conservación hasta el momento de su destrucción y el desarrollo adecuado de los
compromisos entre las partes a futuro.
Los delegados nacionales e internacionales fungieron
como veedores de la desmovilización, dejación de armas y
reinserción a la vida civil de 2000 combatientes del Ejército Popular de Liberación, que posteriormente, se conocería
como el grupo político Esperanza, Paz y Libertad, que formó
parte igualmente de la Asamblea Nacional Constituyente.
2.2.3 La verificación en los procesos de paz con el PRT y
Quintín Lame
En cuanto al acuerdo final entre el Gobierno de César
Gaviria y el Partido Revolucionario de los Trabajadores,
firmado el 25 de enero de 1991 con el fin de evaluar y
garantizar los puntos establecidos por los actores tanto gubernamentales como subversivos, se crea una Comisión Bilateral para el seguimiento a los compromisos establecidos
por las partes. La comisión Bilateral estaría compuesta por
el Consejero para la Paz y un delegado del PRT30.
Adicional a ésta se conformó una comisión de veeduría
para el desarme que actuaría también como garante de la
totalidad de los compromisos consignados en este acuerdo
y que se encargaría de verificar el desarme de los guerrilleros. Estas comisiones participaron concretamente en el
seguimiento al proceso de desarme y en el seguimiento de
los compromisos establecidos en el acuerdo final.
Por su parte, en el acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL), firmado
el 27 de mayo de 1991 en Caldono, Cauca, se acordó que
la verificación de los compromisos adquiridos por las partes
durante el proceso de negociaciones de paz, con especial
atención en el proceso de desarme, estaría a cargo de La
Confederación de Iglesias Evangélicas. Así mismo, el 31 de
mayo, día de la dejación de las armas por parte del grupo,
representantes del Consejo Mundial de los Pueblo Indios
fungieron como veedores internacionales del acuerdo.
2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala
El gobierno de César Gaviria Trujillo se inició en medio
de la esperanza. Su consigna era “Colombianos, bienvenidos al futuro”; los acuerdos de paz con el M-19 producían
la sensación de que la paz era posible y llevaron a la participación de ese grupo en el nuevo gabinete gubernamental;
adicionalmente, se había suscrito un acuerdo político para
30
impulsar la Asamblea Nacional Constituyente y la sociedad,
los medios de comunicación, el gobierno y los partidos cerraron filas alrededor de la Constituyente que se avizoraba y
cuya elección popular fue declarada exequible por la Corte
Suprema de Justicia un mes y medio después de posesionado el gobierno.
El Muro de Berlín había caído hacía pocos meses mientras Violeta Chamorro triunfaba en las elecciones de febrero
de 1990 en Nicaragua. Otras guerrillas estaban en proceso
de negociación y aunque se mantenían las acciones de los
“Extraditables”, ellas apuntaban a lograr la derogatoria de
la extradición.
La competencia por el protagonismo entre las organizaciones guerrilleras se mantenía y las FARC buscaban minimizar el alcance de los acuerdos de paz o negociaciones en
curso y retomar la iniciativa; a su turno, el M-19 lideraba un
movimiento político que crecía cada día. El éxito político del
M-19 y la inminencia de la Constituyente arrastraron al EPL,
PRT y MAQL a avanzar en sus negociaciones tendientes a
su desmovilización y participación en ese escenario.
Las FARC fortalecieron el acuerdo con el ELN y la disidencia del EPL y abrieron diversas relaciones con sectores políticos para presionar una negociación. En agosto de
1990, muere Jacobo Arenas pero ello no debilita la capacidad de maniobra política de esta guerrilla. La estrategia de
la guerrilla es presionar la negociación por medio de sectores políticos y minimizar los alcances de los acuerdos en
curso y de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) mediante la acción militar.
El gobierno envía una Comisión exploratoria a la Uribe
en septiembre de 1990. El equipo de paz del gobierno es
el mismo del Gobierno Barco con algunos cambios en los
roles; la prioridad del gobierno es la realización de la ANC y
la concreción de la negociaciones en curso, aprovechando
la luna de miel con la opinión pública propia del primer año
de gobierno.
El ataque de las FARC a Cáceres y Tarazá en Antioquia
es el pretexto, en medio de múltiples acciones de la guerrilla, para la suspensión de los intentos de diálogo por parte
del Gobierno Gaviria; la escalada de violencia se mantiene y
el 9 de diciembre, mientras se realizan las elecciones para
conformar la Constituyente, las FF.AA lanzan un ataque contra la Uribe, reconocida sede del Secretariado de las FARC.
Estas últimas responden con una intensa campaña de sabotaje a la infraestructura eléctrica principalmente.
Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, Don Gabriel, Ovejas, Sucre, Enero 25 de 1991. . En: Villarraga, Álvaro.
“Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 183.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 19
Comisiones del Congreso y de la Iglesia se empeñan en
gestiones de paz; finalmente, el 1 de mayo de 1991, tres
miembros de la CGSB ocupan la Embajada de Venezuela en
Bogotá y provocan la realización de una reunión en Cravo
Norte, Arauca, que compromete la realización de diálogos
de paz con la Coordinadora desde el 1 de junio en Caracas,
Venezuela, sin condiciones previas de cese del fuego.
Entre junio y noviembre de 1990, se realizan las conversaciones de Caracas con algunas suspensiones por atentados
como el realizado contra el Presidente del Congreso, Aurelio
Irragori Hormaza. El gobierno afronta estas negociaciones
mostrando una buena preparación y con el objetivo prioritario
de lograr un acuerdo de cese de hostilidades; inclusive, las
partes hacen un acuerdo sobre veedurías a las tres semanas
de iniciadas las negociaciones y producen un documento de
acuerdo y disensos al final de la ronda de Caracas.
El fallido golpe de Estado de febrero de 1992 en Venezuela impide la reanudación de los diálogos, los cuales
son trasladados a Tlaxcala, México, con nuevo Comisionado
de Paz por parte del gobierno. Entre marzo y mayo se realiza esta ronda de negociaciones, pero en último término,
la muerte en cautiverio de Argelino Durán Quintero es el
pretexto público para la suspensión de estos diálogos. En
esta ronda se retoma otra agenda y otra metodología: la
discusión de la apertura económica y temas del modelo de
desarrollo desplazan la discusión del cese de hostilidades.
El 30 de septiembre de 1992, renuncia el Comisionado
de Paz Horacio Serpa Uribe, y el 9 de noviembre, el gobierno decreta el estado de excepción produciendo el retiro de
la AD M19 del gobierno. El gobierno decide enfrentar frontalmente a la guerrilla y se propone hacerlo en varios campos: a esta estrategia la denomina “guerra integral”; por su
parte, las FARC y el ELN intensifican sus operaciones y el
fortalecimiento de sus tropas, lo que produciría, años más
adelante, un salto en la conducción de la fuerza por parte
de las FARC, denominado “la nueva forma de operar”. Este
fue un proceso de aprendizaje de años que implicó la maniobra con grandes concentraciones de tropas, el combate
sostenido durante varios días contra unidades aisladas y el
uso intensivo de explosivos durante esos operativos.
Durante estos dos años, la guerrilla mantuvo una intensa actividad militar simultáneamente con los esfuerzos de
diálogo en Caracas y Tlaxcala, dejando sin energía eléctrica
a gran parte del país. En las elecciones parlamentarias de
diciembre de 1991, los partidos tradicionales retomaron
31
las mayorías en el Congreso y las fuerzas políticas alternativas vieron disminuida su incidencia política.
El gobierno emprendió una serie de reformas económicas que lo alejaron del movimiento social y enfrentó un gran
escándalo por la fuga de Pablo Escobar de la cárcel en julio
de 1992 y el consecuente enfrentamiento con este grupo,
en el cual terció un grupo denominado los Pepes (Perseguidos por Pablo Escobar) que desarrolló actos de terrorismo
para enfrentar al círculo cercano a Escobar. Desde la perspectiva del gobierno, la guerrilla no tendría opción política
y se debilitaría inevitablemente, por lo tanto los diálogos de
paz no eran prioritarios.
Durante esta etapa de negociaciones, la clase política
no estuvo unificada y se presentaron múltiples tensiones
por el protagonismo en el proceso de paz entre el Congreso, los líderes regionales y el gobierno. Los debates más
álgidos giraron alrededor de la participación de la guerrilla
en la Asamblea Nacional Constituyente, los diálogos regionales y el cese del fuego y las hostilidades.
2.3.1 La verificación en este proceso
Durante las cuatro rondas de negociación que se dieron en Caracas, entre el 13 de junio y 10 de noviembre de
1991, se definieron diez puntos en la agenda, siendo el que
más importancia recibió la conveniencia de una fórmula de
cese al fuego y a las hostilidades. No obstante, dentro de la
agenda provisional también se puso en evidencia la necesidad de que algunas veedurías intervinieran en el proceso
de paz y además, se acordó la viabilidad de que se formalizaran la metodología, los procedimientos y la reglamentación de los acuerdos.
La primera agenda se estableció de la siguiente forma:
1. Estudiar la posibilidad de convenir entre el Gobierno y la
CGSB una fórmula de cese al fuego y a las hostilidades.
2. Relaciones de este proceso con la Asamblea Nacional
Constituyente, las corporaciones públicas, las organizaciones políticas y los sectores sociales.
3. Acciones contra los grupos paramilitares y de justicia
privada. Medidas efectivas contra la impunidad, concepciones sobre la denominada doctrina de la seguridad nacional.
4. Derechos Humanos, derechos de las minorías étnicas.
5. El Estado, la democracia y la favorabilidad política
6. Elementos que contribuyan a desarrollar la soberanía
nacional, tales como el manejo de los recursos natura-
Declaración del Gobierno y la CGSB, primera ronda de conversaciones, Caracas, Junio 6 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL,
CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 254.
20 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
les y aspectos de los tratados internacionales relativos
a los temas de este proceso y a la política económica
exterior.
7. Elementos para la democratización de la política económica y social.
8. Diseño de un proceso que permita evolucionar a una
fase en la que se concreten acuerdos y medidas prácticas que materialicen la superación definitiva del conflicto armado en Colombia y garanticen el ejercicio de la
actividad política sin el recurso de las armas dentro del
marco de vida civil y democrática del país, una vez satisfechos los requisitos necesarios para este propósito.
9. Veeduría del proceso de paz
10.Metodología, procedimientos y reglamentación de las
negociaciones y los acuerdos”31.
No obstante, ante las diferencias de las partes en cuanto al cese de hostilidades, en la segunda ronda de negociaciones, voceros del Gobierno Nacional y de la CGSB se
enfocaron en discutir las formas de verificación y veeduría
internacional. La comisión gubernamental en su propuesta
del cese al fuego planteó que para el desarrollo del cese al
fuego era necesario el establecimiento de mecanismos de
verificación “5.Para supervisar el cese al fuego en las zonas
de distensión, se convendrán mecanismos de verificación
regional no gubernamental y una instancia nacional de carácter gubernamental para la evaluación permanente de
los aspectos contenidos en el acuerdo sobre cese al fuego
y a las hostilidades”32.
Al igual que el gobierno, en su declaración sobre el cese
bilateral de fuego, los voceros de la CGSB manifestaron la
necesidad de que, desde el inicio del cese de los enfrentamientos, existieran mecanismos de veeduría nacional e internacional, cuya misión era la de fortalecer la confianza entre
las partes. “5.Para efecto del desarrollo de estos acuerdos y
de los que posteriormente podamos concertar, funcionaran
veedurías a nivel regional y nacional, así como una de composición internacional, que proporcionen la certeza y claridades para todos exigidas. Ninguna de las comisiones incluirá
representantes de las partes que negocian”33.
Durante la segunda ronda, las comisiones del gobierno y de la CGSB, discutieron el denominado acuerdo sobre
veedurías en el que declaran:
1. En el transcurso de las negaciones entre el gobierno y la
CGSB, se consideró indispensable contar con un mecanismo de verificación, tanto para el proceso de paz en su
conjunto como para el cese de fuego y de las hostilidades.
2. Que convino la creación de una Veeduría de carácter
internacional a conformarse de común acuerdo, se adelantarán las consultas pertinentes con gobiernos, con
organizaciones internacionales, organismos no gubernamentales de carácter internacional y personalidades
internacionales.
3. En razón de la persistencia de significativas diferencias
en el enfoque general sobre el cese al fuego y en particular sobre la delimitación de las áreas para la aplicación del mismo, se abordó la discusión en esta segunda
ronda, de los aspectos colaterales a este tema, con el
ánimo de lograr acuerdos que permitan avances en las
negociaciones sobre el cese al fuego, si éste llegara a
pactarse. Especialmente se convino tratar lo relativo a
la verificación de este aspecto sobre lo cual se ha llegado al siguiente ACUERDO:
a) Establecer de común acuerdo, comisiones regionales no gubernamentales en cada área de aplicación
del cese al fuego, integradas por representantes de
la iglesia, de los gremios, de las organizaciones sociales y por personalidades de la respectiva región.
Para garantizar su eficacia la composición de estas
comisiones tendrá, de manera general, un número
no mayor a siete miembros y su alcance estará referido, específicamente, a los temas relativos al cese
al fuego;
b) Establecer un Comité Nacional de Evaluación y de
seguimiento del cese al fuego y de asesoría al proceso, conformado por personalidades de la vida nacional designadas de común acuerdo. El Gobierno y
la Coordinadora convendrán el momento a partir del
cual comenzará a regir el referido Comité;
c) Tanto el gobierno como la CGSB crearán sus propios mecanismos para asegurar que las conductas
que se definan para la aplicación del cese al fuego,
tengan cabal cumplimiento. Se acordarán, en su
debido momento, los aspectos relacionados con los
medios y las garantías necesarios para que la CGSB
pueda cumplir con este propósito.
Acuerdo sobre veedurías, segunda ronda de conversaciones Gobierno-CGSB, Caracas, junio 25 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT,
Comunicado del Gobierno, propuesta de cese al fuego, Caracas, junio 10 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con
32
MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 25.
33
la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 25.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 21
d) Los recursos y las garantías para la operatividad de
las comisiones regionales encargadas de la verificación del cese al fuego en cada una de las áreas,
serán aportados por el gobierno. Cada comisión
regional tendrá un coordinador ejecutivo, encargado de los asuntos logísticos y de la recopilación de
información relacionada con este aspecto, la cual
deberá remitir al Gobierno, a la CGSB, a las respectivas Comisiones Regionales y al Comité de Evaluación del Proceso”34.
El acuerdo en mención, también se refirió al establecimiento de las denominadas comisiones regionales no
gubernamentales, definidas por las partes y de naturaleza
pequeña, no mayor a siete miembros, cuya misión se enfocaba en la verificación del cese al fuego y a las hostilidades,
el punto de la agenda que mayor atención demandó y que
nunca prosperó. A esto se suma, según lo propuesto por el
Gobierno y la Coordinadora, la incidencia de una comisión
de verificación de carácter nacional, la cual denominarían
Comité Nacional Evaluación y Seguimiento del Cese al Fuego, conformada, al igual que las regionales, de acuerdo común.
Durante la tercera ronda de negociación en la ciudad de
Caracas, los voceros del Gobierno y de la Coordinadora, se
reunieron con el fin de acordar las normas de carácter procedimental de la negociación. Durante este encuentro se
acordó la presencia de un observador internacional, para lo
que sería designado Emilio Figueredo Planchart.
Los comunicados provenientes de cada una de las partes en reiteradas ocasiones coincidían en que el acuerdo
de cese al fuego debía ser verificado tanto nacional como
internacionalmente. La verificación se entendió en la medida en que se requirió la reconstrucción de los lazos de
confianza entre las partes negociadoras. En su discurso, los
voceros de la CGSB sostuvieron: Deben existir mecanismos
de verificación que garanticen la transparencia en el cumplimiento de los compromisos adquiridos35.
En cuanto al debate sobre la verificación y el diseño de
un cese al fuego verificable, durante las rondas de negociación en Caracas se destacó lo siguiente: “acuerdo con-
dicionado entre el gobierno y la CGSB: el gobierno está de
acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable pero
es solamente la localización lo que permite esa verificación.
La CGSB esta de acuerdo con que el cese al fuego debe
ser verificable, pero para ello lo importante son los mecanismos de verificación y no creen que la localización sea
necesaria para ese efecto”36.
Como se percibió durante las conversaciones en Caracas y como lo describe el entonces Comisionado de Paz de
la época, Jesús Antonio Bejarano, en la primera ronda (1315 de junio) los temas que fueron más problemáticos los
constituyeron el cese al fuego, las hostilidades, la tregua y
su verificación y la zona de distensión, entre otros. En esta
medida, en la segunda ronda, que se llevó a cabo entre el
20 y el 25 julio, se establecieron acuerdos en torno a las
formas regionales y nacionales de verificación del cese al
fuego y de la veeduría internacional del proceso37, sin embargo, estos acuerdos fueron solo pactados, jamás se implementaron, ya que se estableció que los mecanismos se
aplicaban en la medida en que la CGSB accediera a un cese
al fuego, hecho que nunca se concretó.
Según lo descrito por Bejarano, las negociaciones en Caracas terminaron el 10 de noviembre de 1991, para lo que
se circunscribe un documento que señaló la necesidad de
encontrar un ambiente de credibilidad y confianza y en el que
se destacaron los acuerdos logrados en torno a veeduría y
verificación, así como la presencia de un testigo internacional en la mesa de negociación, entre otros. Este mismo documento registra los desacuerdos entre las partes.
Posteriormente, el 10 de marzo de 1992, se iniciaron en
Tlaxcala, México, una nueva serie de conversaciones entre
las partes, en las cuales el gobierno nacional expuso un documento de 13 puntos, en el que hace explícita la necesidad
de que el cese al fuego y a las hostilidades sea verificable, y
en el que además se refiere a la veeduría internacional como
innecesaria en el tema de la mediación, pero oportuna en
función de la veeduría de los acuerdos de paz:
“6. El cese al fuego y a las hostilidades debe ser verificable”
Para avanzar en el proceso de diálogo es imprescindible que la fórmula de cese al fuego a la que finalmente
Acuerdo sobre veedurías, Op.Cit .
Intervención de Alfonso Cano, vocero de la CGSB, instalación de la tercera ronda de conversaciones, Caracas, septiembre 4 de 1991. En: Villarraga, Álvaro.
Cuadro comparativo contenidos, eventual fórmula de cese al fuego y las hostilidades, Caracas, noviembre 10 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el
34
35
“Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 256.
36
EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 278.
37
Bejarano, Jesús Antonio. “Las negociaciones ayudan a delinear la arquitectura de la construcción de la paz. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT,
MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 33.
22 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
se llegue sea verificable. Solamente de ese modo se
puede garantizar su efectividad. Ha insistido el gobierno en que la localización transitoria de la guerrilla
dentro de áreas razonables de extensión limitada y
dentro de un plazo preestablecido, representa la manera de lograr, efectivamente la verificación del cese
al fuego y a las hostilidades. En esta materia el país
ya cuenta con experiencias, que nos han dejado valiosas enseñanzas. Sin contar con mecanismos eficaces
de verificación, el cese al fuego termina facilitando el
incremento de la delincuencia. El gobierno no está dispuesto a repetir esa experiencia porque un cese al fuego sin verificación eficaz se autodestruye, contribuye al
desgaste de todo el proceso y termina propiciando la
reanudación de la violencia”38.
Vale la pena resaltar esta diferencia entre las aproximaciones del gobierno y de la Coordinadora Guerrillera Simón
Bolívar en esta ocasión. Hubo acuerdo sobre la conveniencia del cese de hostilidades y de una verificación externa; la
gran diferencia radicó en la verificabilidad de los acuerdos.
Como lo reiteró Gonzalo de Francisco, miembro del equipo
negociador del gobierno en entrevista realizada para la elaboración de este documento, “la cualidad de movilidad de
la guerrilla impone la localización como única garantía para
que los acuerdos sean verificables; la verificabilidad de los
acuerdos es esencial para su credibilidad, legitimidad y lograr el respaldo político a esos acuerdos”.
2.4. Las negociaciones de San Vicente del Caguán
Luego de la ruptura de Tlaxcala, el gobierno se empeñó en la recaptura o muerte de Pablo Escobar que logró
ocho meses antes de finalizar su mandato en diciembre de
1993. El período de Ernesto Samper (1994-1998) estuvo
signado por la más profunda crisis de legitimidad, provocada por la denuncia de infiltración de dineros del narcotráfico
en su campaña presidencial y por la pérdida de control sobre el territorio nacional.
La violencia creció a tasas nunca antes vistas, la guerrilla se fortaleció y asestó duros golpes a las Fuerzas Militares; a su vez, los paramilitares crecieron por todo el país,
pasaron de operar como grupos de sicarios urbanos a contar con fuerzas permanentes en campamentos; desarrollaron masacres, desplazamientos y asesinatos como no se
había visto en las últimas décadas. Algunos analistas ca-
38
racterizaron la situación de Colombia al finalizar el gobierno
como la de un estado fallido.
Los cultivos ilícitos crecieron en un 600% según los cálculos más conservadores, aumentando las consecuentes
rentas del narcotráfico; el conocido aforismo de que toda
situación mala es susceptible de empeorar se cumplió:
los dos últimos años del Gobierno Samper fueron de una
profunda crisis económica como consecuencia de factores
internos y externos.
El gobierno del Presidente Samper realizó diversos esfuerzos para lograr acercamientos de paz: nombró personas
de alto perfil y experiencia en el cargo de Alto Comisionado
para la Paz los cuales produjeron informes y recomendaciones públicas, impulsó y promulgó la Ley que crea el Consejo
Nacional de Paz y logró la liberación de más de un centenar
de miembros de la fuerza pública en Cartagena del Chairá;
sin embargo, la posibilidad de diálogos de paz no figuraba
en la agenda de los grupos guerrilleros que se encontraban
en proceso de fortalecimiento militar y albergaban la esperanza que la crisis política y las dificultades económicas
propiciaran mejores condiciones para su lucha.
Simultáneamente, durante esos años se fortaleció un
vigoroso movimiento social por la paz que logró convocar
millones de personas a manifestarse a favor de la paz y
contra la violencia, e impulsó dos mandatos ciudadanos
por la paz. Andrés Pastrana manifestó su compromiso con
este Mandato y ejecutó una audaz maniobra política entre
la primera y la segunda vuelta de la elección presidencial
logrando el guiño de Manuel Marulanda Vélez, comandante
de las FARC, para un eventual proceso de paz.
Ganadas las elecciones, Pastrana convirtió la búsqueda de la paz en su prioridad, aceptó desmilitarizar un área
de 42.000 kilómetros cuadrados, iniciar negociaciones sin
condiciones previas y con agenda abierta; así mismo, convocó a la comunidad internacional a apoyar el proceso de
paz y a respaldar un plan para fortalecer las instituciones
denominado Plan Colombia.
Las FARC, precedidas de resonantes triunfos militares y
poseedoras de inmensos recursos económicos y una fuerza
considerable, afrontaron la negociación como una negociación simétrica entre dos estados, pretendieron conformar
una base política que compensara su escaso apoyo ciudadano, desecharon la posibilidad de negociar conjuntamente con el ELN y trataron de generalizar la experiencia de
combate acumulada hacia todos sus frentes.
Documentos del Gobierno Nacional, conversaciones con la CGSB y propósitos para ponerle fin al conflicto armado, marzo 10 de 1992. En: Villarraga, Álvaro.
“Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 290.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 23
El proceso fue muy traumático con permanentes interrupciones por las exigencias de las FARC o por sus acciones; las crisis fueron resueltas mediante la diplomacia
directa entre el Presidente Pastrana y el Comandante Marulanda de las FARC. Este esfuerzo estuvo acompañado
por la comunidad internacional, aunque el rol que debía
jugar nunca fue definido por la partes con claridad. Durante
tres años se mantuvo el esfuerzo pero nunca se negoció la
agenda pactada. Así las cosas, el respaldo político y ciudadano fue cada vez menor, los paramilitares crecían al mismo tiempo que las acciones de las FARC; el 20 de febrero
de 2002, tres meses antes de la nueva elección presidencial, se rompió definitivamente el proceso de diálogo, esta
vez con el pretexto del secuestro del Presidente de la Comisión de Paz del Senado, Jorge Eduardo Gechem Turbay, en
un avión comercial.
2.4.1. La verificación en el Caguán
Durante los primeros meses, el curso del proceso de
paz fue alterado por la comprensión de lo que implicaba
el despeje de la zona acordada para las negociaciones. La
guerrilla exigió la salida de funcionarios civiles y judiciales
y la totalidad de los miembros del Batallón Cazadores; posteriormente, hizo exigencias de eficacia en la lucha contra
los paramilitares y congeló los diálogos con este pretexto.
Por su parte, el estado hizo exigencias asociadas con
incidentes armados, ataques contra la población civil en la
Zona de Despeje, presión sobre autoridades de esta guerrilla y, en un momento, el tema fue el fracaso del proyecto
piloto de sustitución de cultivos ilícitos39.
En resumen, “con las FARC se convino una Agenda
Común, se alcanzó a discutir el cese al fuego y las hostilidades, se consiguieron varios acuerdos parciales, incluido
uno de carácter humanitario, y hubo importantes intercambios en los que participaron la sociedad civil y la comunidad
internacional, todo a través de audiencias públicas. Sin embargo el proceso estuvo interferido de forma permanente
por hechos de violencia, enfrentamientos y violaciones, lo
cual implicó repetidas suspensiones, deterioro del tratamiento de la agenda sustantiva y progresivo daño de las
posibilidades”40.
A pesar de los inconvenientes e interrupciones del
proceso por cuenta, principalmente, de las supuestas denuncias en contra de las FARC y sus abusos en la Zona de
Despeje, junto con las actividades de grupos paramilitares
en contra de poblaciones, el proceso se reanudó a partir
del Acuerdo de Caquetania, suscrito entre el Presidente
Pastrana y el Comandante de las FARC, Manuel Marulanda,
el 2 de mayo de 1999. En este acuerdo se reiteraba la disposición de las partes a discutir propuestas de reforma del
Estado, una posible agenda y metodología de negociación
e invocaban la creación de una comisión internacional de
acompañamiento que fortaleciera el proceso de paz.
En dicho acuerdo, el tema de verificación se incorporaba en estos términos: “queremos llamar la atención del
pueblo colombiano y de la comunidad internacional en que
la obtención de la paz es el compromiso de todos los colombianos y requiere del tiempo necesario para sentar las
bases sólidas de una paz verdadera y duradera. En este
propósito conformaremos, de común acuerdo, una comisión internacional de acompañamiento que permita servir
de verificadora para superar cualquier inconveniente que
se pueda presentar”41.
Una vez acordado el inicio de la fase de negociación, el
6 de mayo de 1999, los negociadores firman en la Machaca
(Caquetá) el primer acuerdo sustantivo del proceso respecto a una agenda de negociación con las FARC denominado
“Agenda Común por el cambio hacia una nueva Colombia”.
Con base en este acuerdo, el gobierno definiría un segundo equipo de negociación encabezado por Fabio Valencia Cossio, Pedro Gómez y Camilo Gómez, que tendría como
misión organizar la gira de las FARC por Europa y, a la vez,
avanzar en temas claves de la agenda42, entre ellos, reformas institucionales, políticas y sociales que incluían temas
como derechos humanos, política agraria, recursos naturales, reforma a la justicia y narcotráfico, entre otros.
Dentro de este acuerdo, estaban incluidos de manera
oficial dos acápites sobre “formalización de los acuerdos” e
“instrumentos democráticos para legitimar los acuerdos”,
que posiblemente invocaban el tema de la verificación, sin
embargo, nunca se profundizó sobre esto. En este mismo
día, se suscribió el acuerdo que instalaba la Comisión Na-
Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y
Ibíd., Págs. 73-74.
39
ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá, 2008): 73.
40
Documento oficial Comunicado del Presidente Andrés Pastrana y Manuel Marulanda de las FARC el 2 de mayo de 1999, San José de Caquetania (Meta).
En palabras de León Valencia: “el primer equipo debería tramitar el diseño de la agenda y el segundo organizó la gira de las FARC por Europa e intentó avanzar
41
42
en la negociación sobre punto claves del temario”. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno
colombiano. Working Papers No. 4, (Fundación Ideas para la Paz, Bogotá, 2008): 22.
24 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
cional de Negociación y el Comité Temático Nacional encargado de convocar las Audiencias Públicas.
Para mediados de 1999, el proceso de paz y su rumbo
giró en torno al tema de la creación de la Comisión Internacional de Verificación para monitorear la Zona de Despeje,
estipulada a partir del Acuerdo de Caquetania.
La instalación de la Mesa de Negociación fue aplazada en varias oportunidades por razones de seguridad o por
acuerdo entre las partes. Uno de los primeros desacuerdos
generados bajo este contexto residía en la propuesta planteada en el Acuerdo de Caquetania de implementar esta
Comisión Internacional de Verificación para la Zona de Despeje. Mientras las FARC consideraban que la propuesta era
inconveniente, pues representaba un factor de presión en
las negociaciones que sólo se justificaría a partir del “logro
de acuerdos sustanciales derivados de la Agenda Común43
(además de ser un problema que los colombianos podrían
resolver), el gobierno defendía que la creación de la Comisión hacía parte de lo plasmado en el Acuerdo de Caquetania, debate que terminó obligando a aplazar la instalación
de la Mesa de Negociación.
Desde julio, las diferencias respecto a cómo el gobierno y las FARC entendían las facultades de la Comisión se
habían convertido en el impedimento para la instalación
de la mesa de negociación. La posición oficial del gobierno
sostenía que la Comisión y su funcionamiento fue acordado
el 2 de mayo en Caquetania, en la reunión entre Pastrana y
Marulanda. Al mismo tiempo, las FARC argumentaban que
el Acuerdo de Caquetania le daba a esta Comisión un papel de acompañante, como testigo de una mesa de diálogo,
pero sin potestad para censurar actitudes de ninguna de
las partes.
En agosto de ese año, el secretariado de las FARC aseguró que no aceptaría la conformación de la Comisión Internacional de Verificación para la zona de distensión. Según
el grupo guerrillero, la integración de esa comisión nunca
fue condición para dar el paso desde los diálogos preliminares al proceso de negociación. A finales de ese mismo
mes, a través de un comunicado público, Manuel Marulanda, máximo jefe de las FARC, le dijo al Presidente Pastrana que estaba dispuesto a continuar los diálogos pero sin
condicionamientos, asegurando que no había incumplido
el pacto de Caquetania, puesto que, según él, en ese en-
cuentro las FARC no aceptaron la existencia de la Comisión
al considerarla innecesaria y de injerencia en los asuntos
internos del país. “Así las cosas el tema de la verificación
persiste en mantener enredado el proceso, aunque el Presidente dijo que en breve dará respuesta oficial a todas estas
inquietudes que han surgido frente al tema de la paz y, en
particular, frente al reclamo de importantes sectores de la
sociedad de iniciar inmediatamente las negociaciones”44.
En simultáneo con estas declaraciones, el Presidente
Pastrana reiteraba la importancia del tema de la verificación en el proceso de paz, precisando que el mecanismo
se daría en dos niveles: uno para la zona de distensión y
otro para el proceso de paz. Según el Presidente Pastrana, el tema de la Comisión de Verificación de la zona de
distensión fue acordado con las FARC tal y como quedó
estipulado en el acuerdo de Caquetania. Pastrana aseguró
que el segundo nivel de verificación estaba relacionado con
la búsqueda de países amigos y no de personalidades que
estuvieran dispuestas a prestar un servicio como “testigos”
del proceso de paz.
Tal y como quedaba registrado en los diarios de la época, “el Presidente Pastrana había insistido en la necesidad
de la verificación luego de la renuncia del ministro Rodrigo
Lloreda, el 26 de mayo de este año, y cuando logró conjurar
una crisis militar que evidenció el malestar castrense ante
la autoridad sin límites ejercida por las Farc en los 42.000
kilómetros desmilitarizados. Tenía como soporte el acuerdo de Caquetania suscrito con Manuel Marulanda, jefe de
las Farc, en el que se pactó: una comisión internacional de
acompañamiento que permita servir de verificador”45.
Con base en peticiones elevadas por la sociedad civil,
respaldadas por el Consejo Nacional de Paz, se solicitó
formalmente al gobierno y a las FARC que aplazaran la discusión sobre la verificación para no interrumpir el proceso
de paz y tratarlo en una fase posterior de la negociación.
Frente a esta petición, y ante la aparente sin salida, el gobierno matizó su posición al circunscribirlo en el tema del
DIH de esta forma: “la verificación dentro de este contexto, es una calle de doble vía diseñada por consenso, en
la que no caben las nociones de ventajas a favor de una
ni desequilibrios en contra de las otras partes…he dado
instrucción para que dentro del espíritu del Derecho Internacional Humanitario… encontremos mecanismos que
Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y
“Pastrana dice que Comisión de Verificación si se pactó. Archivo digital El Tiempo, Bogotá, 31 de Agosto de 1999. Disponible en sitio web: http://www.eltiempo.
43
ruptura con las FARC-EP y con ELN, Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática, Bogotá, Pág. 89.
44
com/archivo/documento/MAM-910693
Ibíd.
45
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 25
faciliten el cumplimiento de lo acordado para la zona de
distensión”46.
A septiembre de 1999, ya era un hecho que la Comisión
no existiría. En ese mes, los diálogos se reiniciarían con el
compromiso de que la veeduría de la zona de distensión se
haría desde la Mesa de Negociación a través de un mecanismo que “garantizara la seguridad para los habitantes de la
zona”; las FARC aceptaron esta salida aduciendo que la propuesta de la comisión internacional se consideraría una vez
“existieran acuerdos por verificar”47, dando paso a la instalación de la mesa en octubre de ese año. A finales de 1999, el
Presidente Pastrana solicitaría un cese al fuego con ocasión
de las festividades navideñas y para generar un buen ambiente de cara a las negociaciones del año 2000, solicitud
que finalmente fue aceptada por el grupo guerrillero.
Durante el año 2000, en medio de incidentes y peticiones elevadas al gobierno para combatir el paramilitarismo y
propuestas de cese al fuego, el proceso de paz se dilató. El
4 de septiembre de ese año, a través de la resolución No.
43, el Gobierno nombra a un tercer equipo de negociación
con las FARC que incluía a la Iglesia y al Partido Liberal,
acepta la renuncia del empresario Pedro Gómez y recibe
como nuevos integrantes a Ramón de la Torre, Monseñor
Luis Alberto Giraldo y Alfonso López Caballero. Para noviembre del mismo año, con la recomposición de la Mesa
de Diálogo, se crea el Frente Común por la Paz y Contra la
Violencia como órgano asesor y consultor del gobierno en
materia de paz.
Luego de varios congelamientos y percances que alteraron el curso y progreso del proceso de paz, a inicios de
2001, el Presidente Pastrana y Manuel Marulanda firman
el “Acuerdo de Los Pozos” declarando “la necesidad de
reanudar los diálogos, agilizar las propuestas de intercambio humanitario, discutir el cese de fuegos, analizar el
asunto de la erradicación manual y concertada de cultivos
ilícitos, invitar a la comunidad internacional y entre otras
decisiones crear la Comisión de Personalidades (también
conocida como Comisión de Notables) con el propósito de
encontrar caminos para acabar con el paramilitarismo y
disminuir la intensidad del conflicto”48.
46
Con ocasión de este acuerdo, y asimilando varias de las
propuestas previas establecidas con anterioridad por las
FARC y el Gobierno, el Acuerdo incluyó tanto la creación de
una comisión de personalidades para hacer seguimiento al
fenómeno del paramilitarismo como una comisión encargada de analizar los incidentes que interferían en el proceso.
El 9 de marzo de 2001, se creó la Comisión Facilitadora
del Grupo de los Países Amigos del proceso de paz, con la
función de acompañar moral, política, económica y técnicamente la negociación. La Comisión, integrada por representantes de los gobiernos de Canadá, Cuba, España, Francia,
Italia, Suecia, Suiza, México, Noruega y Venezuela, se creó
en el marco de una política de gobierno que le apostaba
a la “Diplomacia por la Paz”, fórmula usada para obtener
respaldo directo de la comunidad internacional frente al
proceso de paz, de manera que pudiese ser “tercero imparcial, mediadora o veedora de acuerdos que se convengan
con las FARC”49.
El 3 de junio de 2001, el Gobierno Nacional anunciaría
un último relevo para la conformación de un cuarto equipo
negociador encabezado por Reinaldo Botero, Ricardo Correa y Manuel Salazar quienes, junto a Camilo Gómez y Luís
Fernando Críales, enfrentarían la última etapa del proceso
de negociación y forzarían avances concretos en materia
del cese al fuego.
Para mediados de julio de 2001, se intercambiaron varias propuestas de cese al fuego y a las hostilidades. La propuesta de las FARC contenía un acápite sobre la comisión
de verificación en la que se decía que en dicha comisión
debían participar representantes de las dos partes y de sectores de las sociedad colombiana, y tendría como función la
de servir de órgano encargado de verificar el cumplimiento
del cese al fuego; a este órgano las organizaciones podrían
acudir en caso de violación de sus derechos y del cual saldrían informes que serían entregados directamente a la
Mesa Nacional de Diálogo y Negociación.
No obstante, meses después y luego de repetidas dilaciones, en enero de 2002, y gracias en parte a la labor de
la Comisión Facilitadora, se estableció en Los Pozos (19 y
20 de enero), un acuerdo de cronograma para el proceso de
Apartes del discurso del Presidente Andrés Pastrana con ocasión de los 180 años de la Batalla de Boyacá y del Ejército Nacional. 7 de agosto de 1999. Tomado
de: Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación
y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá, 2008): 90.
Acta del Consejo Nacional de Paz. 29 de septiembre de 1999.
Arias, Gerson. “Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano”. Working Papers No. 4 (Fundación Ideas para la Paz,
Tomado de: Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo,
47
48
Bogotá, 2008): 23.
49
negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 72.
26 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
paz con el propósito de reactivar los diálogos y lograr una
tregua para antes del 7 de abril. En el tema de verificación,
el acuerdo incluía la necesidad de retomar la figura de la
Comisión Internacional de Acompañamiento. Al respecto, el
documento establecía: “las partes conformarán, de común
acuerdo, una Comisión Internacional de acompañamiento
que permita servir de verificadores de los acuerdos y para
superar cualquier inconveniente que se pueda presentar,
según lo señalado en el Acuerdo de Caquetania”50. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el secuestro del
Senador Gechem Turbay el 20 de febrero de 2002 llevó al
rompimiento definitivo de los diálogos de paz.
2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN
Desde el rompimiento de las negociaciones en Tlaxcala
hasta el inicio de la administración del Presidente Andrés
Pastrana Arango, el ELN buscó intermediación de la sociedad civil (Consejo Nacional de Paz) excluyendo de su perspectiva un diálogo directo con el Gobierno Nacional. Más
adelante, con la llegada del discurso de paz de Pastrana,
sería la primera vez que el ELN iniciaría de manera independiente una negociación directa con el Gobierno.
En octubre de 1998 se dio en San Francisco, Antioquia,
la primera reunión entre Víctor G. Ricardo, Alto Comisionado
para la Paz, y Oscar Santos, integrante del Comando Central del ELN. En este encuentro, se estipuló la instalación de
la Convención Nacional en febrero del siguiente año (Declaración de Río Verde).
Posterior a este hecho, el gobierno aprovechó su margen
de maniobra política y con el fin de crear un ambiente propicio para el diálogo, puso en libertad a dos de los más importantes representantes de esa guerrilla, Francisco Galán y
Felipe Torres. Durante estas primeras reuniones, en las cuales también participó Gonzalo de Francisco como asesor del
gobierno y acompañante del Alto Comisionado, estuvieron
Yago Pico, embajador de España y Pierre Gassmann, delegado del CICR, como observadores internacionales.
No obstante, estos primeros acercamientos se vieron
rápidamente afectados por un ataque al oleoducto central
en Machuca, Antioquia, el cual desató un incendio que ocasionó la muerte de un gran número de personas, y dejó graves consecuencias humanitarias51.
Éste y otros hechos de violencia que se le atribuían al
grupo, causaron diversas rupturas de los diálogos entre
el grupo guerrillero y el Gobierno Nacional, diálogos que
tenían como fin el desarrollo de lo que el ELN denominó
Convención Nacional y para lo cual se dispuso el establecimiento de una Zona de Encuentro.
Durante el primer acuerdo que se firmó entre las partes
reglamentando el funcionamiento de la Zona de Encuentro52, se consideró, entre otros aspectos, el establecimiento
de una comisión de verificación, que supervisara el cumplimiento de lo pactado. En las disposiciones del reglamento
de la Zona de Encuentro se explicitaba que el papel de la
comisión se relacionaba con la vigilancia y supervisión de
la localización de la fuerza pública por fuera del área designada, así como de la vigilancia y supervisión de la Policía
Cívica, designada en reemplazo de las instituciones militares y de policía; asimismo, tendría bajo su responsabilidad,
en caso de terminación del encuentro antes de los nueve
meses acordados, la verificación del acuerdo de aviso de
terminación por alguna de las partes, con una temporalidad
prudente de 15 días.
Por otra parte, el acuerdo en referencia designaba a la
Defensoría del Pueblo como el ente encargado de la verificación del cumplimiento de las normas relacionadas con
los derechos humanos de la población presente en el área
estipulada.
ACUERDO SOBRE REGLAMENTO PARA LA ZONA
DE ENCUENTRO, GOBIERNO NACIONAL-ELN.
(La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000)
3. La Zona de Encuentro tendrá una duración de nueve
meses, contados a partir de la fecha en que la Comisión de Verificación haya informado que se ha concluido la localización por fuera de la misma de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, de conformidad con
lo establecido en el presente reglamento.
4. si se decidiera la terminación de la zona de encuentro antes del término acordado, se dará aviso a la otra
parte con una antelación no inferior a los quince días.
En este evento, el proceso de terminación de la Zona
de Encuentro será verificado por la Comisión de Verificación.
6. en todas las circunstancias se respetarán los derechos humanos individuales y colectivos, sociales, económicos y culturales, y del ambiente, consagrados en
la Constitución Política, las disposiciones legales y en
el Derechos Internacional Humanitario incorporado al
Documento Acuerdo de Cronograma de consenso para el futuro proceso de paz, Los Pozos, San Vicente del Caguán (Caquetá) 19 y 20 de enero de 2002.
Villarraga Sarmiento, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: El fallido el fallido proceso de paz con las FARC y ELN. Diálogo Negociación y Ruptura con las FARC-EP y con
Este acuerdo se firmó el 14 de diciembre de 2000 en la Habana, Cuba.
50
51
el ELN. Fundación Cultura y Democracia. (Bogotá, 2009): 103.
52
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 27
ordenamiento vigente. La Defensoría del Pueblo con-
3. Los miembros de la Comisión de Verificación serán
tribuirá a la verificación del cumplimiento de dichas
personas de las más altas calidades y de quienes se
normas.
tenga la seguridad actuarán siguiendo los principios
32. Los desplazamientos de la Policía Cívica a la zona
de independencia y neutralidad.
rural serán informados previamente a las partes y a la
4. Dentro del marco del presente documento, la Comi-
Comisión de Verificación53.
sión elaborará sus normas de funcionamiento interno.
Equipo verificador.
Durante el mismo día y adicional a las disposiciones
expuestas en el reglamento estipulado por las partes para
la Zona de Encuentro, se divulgó un acuerdo reglamentando la verificación del área en donde se desarrollarían las
negociaciones. En este documento se estableció tanto la
naturaleza nacional e internacional de la comisión, como
su composición, funcionamiento y procedimiento. En este
sentido, la principal función de dicha comisión sería la de
garantizar el cumplimiento del reglamento acordado.
En cuanto a la composición de la Comisión, de la que
harían parte 5 personas, el Gobierno y el ELN acordaron
la selección de dos personas por cada parte, liderados por
un presidente elegido de común acuerdo. Ninguno de los
miembros del ELN o representantes del Gobierno haría parte del grupo de verificación, argumentando la necesidad de
neutralidad e independencia en el proceso.
Además de sus cinco integrantes, la Comisión contaría
con el apoyo de un equipo auxiliar nacional de cien integrantes y uno internacional de 50 integrantes, cada grupo
en cabeza de un jefe. Esto con el fin de cumplir con su deber procedimental, el cual estipulaba la cobertura del total
de la Zona de Encuentro, la recepción de quejas, observaciones y sugerencias de los presentes en la zona, y la formulación de recomendaciones, vigilancia y convocatoria.
53
Para el cumplimiento de sus tareas, la Comisión contará con un grupo de hasta 150 Auxiliares de Verificación, agrupados en un componente nacional y otro
internacional.
A. Componente Nacional.
1. El componente nacional estará integrado hasta por
100 auxiliares de verificación, designados por la Comisión de Verificación, previa selección realizada de
común acuerdo por las Partes, entre particulares de
nacionalidad colombiana que estén identificados con
los propósitos del proceso paz entre el Gobierno y el
ELN. Estas personas deberán poseer las calidades físicas, morales e intelectuales que garanticen el debido
cumplimiento de sus responsabilidades.
2. El componente nacional tendrá un Jefe, seleccionado por la Comisión de Verificación.
B. Componente Internacional.
1. El componente internacional estará integrado hasta por 50 auxiliares de verificación, designados por la
Comisión de Verificación, previa selección realizada
de común acuerdo por las Partes, entre candidatos
ofrecidos por países interesados y por organizaciones
internacionales.
2. El componente internacional tendrá un Jefe selec-
“El Gobierno Nacional y el ELN acuerdan constituir una
cionado por la Comisión de Verificación.
Comisión de Verificación para efectos de verificar el
3. El Gobierno Nacional determinará las condiciones
cumplimiento del Reglamento para la Zona de Encuen-
legales que sean del caso para facilitar las labores del
tro y sus anexos correspondientes, cuyas característi-
personal extranjero que colabore con la Comisión.
cas y composición se indican más adelante.
4. Los jefes de los componentes nacional e internacio-
Composición
nal serán los enlaces entre su respectivo componente
1. La Comisión de Verificación estará constituida por
y la Comisión de Verificación y podrán participar, sin
cinco personas así:
poder de decisión, en las reuniones de ésta cuando
Dos seleccionados por el ELN.
sea el caso.
Dos seleccionados por el Gobierno.
5. Los jefes de los componentes nacional e interna-
Un quinto, seleccionado de común acuerdo y que ac-
cional se sujetarán en el desempeño de sus tareas
tuará como el Presidente.
a las instrucciones impartidas por la Comisión de
2. Los integrantes serán seleccionados de personas que
Verificación y a las disposiciones del presente regla-
no sean miembros del ELN o funcionarios del Gobierno.
mento.
Acuerdo sobre reglamento para la zona de encuentro, Gobierno Nacional-ELN. La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 301.
28 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
Apoyo logístico y administrativo
7. Corresponderá a la Comisión verificar la terminación
1. La Comisión contará con el personal administrativo
de la Zona de Encuentro, cuando ella se produzca.
de apoyo que sea indispensable para el cumplimiento
8. La Comisión podrá formular a las Partes recomen-
de su tarea.
daciones para facilitar el desarrollo del proceso de
2. Para su funcionamiento y operación, la Comisión
negociación, pero no podrá participar ni opinar sobre
contará con un presupuesto asignado por el Gobierno
el mismo, a menos que específica y puntualmente su
Nacional. El manejo del mismo estará sujeto o todos los
colaboración sea solicitada de común acuerdo por
controles establecidos por el ordenamiento legal vigente.
ellas”54.
3. El Gobierno Nacional facilitará a la Comisión las instalaciones y medios indispensables para su funcionamiento y operación.
4. El Gobierno Nacional y la Comisión harán las gestiones necesarias para obtener la dotación de los
elementos de equipo, transporte y comunicaciones
indispensables para adelantar su tarea.
5. Las Partes harán los esfuerzos necesarios para contribuir al buen funcionamiento y adecuada operación
de la Comisión.
Procedimiento
1. La verificación deberá cubrir la totalidad de la Zona
de Encuentro.
El Alto Comisionado para la Paz y los representantes
2. En desarrollo de sus funciones la Comisión examina-
del ELN, reunidos en la Serranía de San Lucas, (refe-
rá las quejas, observaciones y sugerencias que, sobre
rente al proceso de diálogo y en busca de la paz) acuer-
el cumplimiento del Reglamento de la Zona de Encuen-
dan:
tro, le presenten las Partes, las autoridades de la zona
I. Para avanzar en el diseño del proceso de paz y fi-
y la comunidad, sin perjuicio del programa de verifica-
jar un marco general que sirva de referencia para
ción que desarrollen por iniciativa propia.
la realización de la Convención Nacional y para el
3. Cada una de las partes designará un representante que
desarrollo de la Mesa de Negociación han acorda-
actúe como su agente ante la Comisión. Estos agentes
do la realización de reuniones preparatorias del
transmitirán a la Comisión los requerimientos y apreciacio-
Consejo Nacional para la Paz. Esas reuniones se
nes de las partes respecto de las tareas de verificación.
realizarán en Europa y en el país y tendrán como
Igualmente, recibirán de la Comisión las recomendaciones
propósito principal adelantar en las discusiones
y requerimientos que ésta considere les debe hacer.
preliminares y fijar la metodología correspondien-
4. La Comisión podrá convocar, cuando lo considere
te para buscar el mencionado Consenso Nacional
adecuado, a los agentes de las partes para tratar cualquier aspecto relativo a la verificación de la Zona de
54
Más adelante y ante la imperativa necesidad de que
intervinieran terceros para destrabar el proceso de negociación, en junio del 2000, se define la preparación de
reuniones con un grupo de países amigos y facilitadores,
las cuales se llevarían a cabo con el propósito de establecer la metodología correspondiente para buscar el
denominado Consenso Nacional para la Paz. Dentro del
mandato del que dispondrían los países facilitadores, se
encontraría la función verificadora, relacionada con el monitoreo de la implementación de los acuerdos logrados
entre las partes.
para la Paz.
II. El Gobierno y el ELN coinciden en la importancia de
Encuentro.
vincular a la comunidad internacional en el proceso
5. Las recomendaciones de la Comisión y los asun-
de paz y por lo tanto han acordado construir un Gru-
tos planteados por las partes tendrán carácter confi-
po de Países Amigos y Facilitadores del Proceso de
dencial y no podrán ser divulgados, a menos que la
Paz con el ELN. Hemos coincidido también en que
Comisión considere indispensable su divulgación en
la participación de la comunidad internacional será
beneficio de la tarea asignada.
de gran importancia para fortalecer las diferentes
6. La primera tarea de la Comisión será la de constatar
etapas del proceso y así hacerlo más sólido frente
el retiro de la Zona de Encuentro de las Fuerzas Milita-
a la coyuntura nacional…El grupo inicial de PAÍSES
res y la Policía Nacional.
AMIGOS Y FACILITADORES estará compuesto por
Acuerdo sobre reglamento para la verificación de la zona de encuentro, Gobierno nacional-ELN. La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000. En Villarraga, Álvaro.
Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 305.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 29
cinco países que se anunciarán una vez se realicen
las consultas diplomáticas correspondientes.
Los países amigos y facilitadores tendrán principalmente el siguiente mandato:
c. Función de verificación
El grupo de países amigos y facilitadores del proceso
podrá, a solicitud de las partes, monitoreas la implementación de los acuerdos firmados entre las partes
y servir, cuando las partes lo consideren necesario, de
verificadoras del proceso y los acuerdos firmados. En
desarrollo de esa función de verificación el Gobierno
Nacional y el ELN podrán solicitarle al grupo de países
amigos y facilitadores la verificación de determinadas
actividades que sea necesario adelantar en desarrollo
de los acuerdos a los que se llegue55.
Los países que conformaron el grupo de países amigos
fueron: Suiza, Noruega, Francia, España y Cuba.
Por otra parte, en marzo del 2002, cuando las partes
estudiaban un acuerdo de tregua como hecho tangible para
la paz, se especificó nuevamente el establecimiento de la
verificación internacional. Al respecto las partes señalaron:
“la tregua contará con verificación internacional y se están
analizando los mecanismos de implementación”56.
Estos acuerdos nunca pudieron aplicarse. El gobierno
siempre priorizó la negociación con las FARC, y en la zona
del sur de Bolívar sucedieron movilizaciones masivas en
contra del establecimiento de esta zona. Hubo señalamientos de ingerencia de grupos paramilitares en estas movilizaciones. Ni la comunidad internacional, ni el gobierno, ni el
ELN hicieron el gasto político que este acuerdo demandaba.
A su vez, la opinión pública no tenía ninguna credibilidad en
este acuerdo debido a las dificultades de la zona de despeje en el Caguán.
2.6 El proceso de desmovilización de las
autodefensas
Luego del fracaso de las negociaciones del Caguán con
las FARC, Álvaro Uribe Vélez logró ganar en la primera vuelta
con la promesa de garantizar la seguridad a los colombianos y de enfrentar con firmeza a todos los grupos ilegales.
Esta política denominada de “seguridad democrática” es-
53
taba acompañada de una política de paz cuyos elementos
centrales eran:
• Trato por igual a todos los grupos armados ilegales sin
hacer ninguna distinción de motivación u origen y, por
lo tanto, supresión del reconocimiento político como requisito para el diálogo.
• Cese de hostilidades como requisito para cualquier proceso de diálogo.
• Urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para
la desmovilización según la fórmula expresada por el
gobierno.
• Desarme total como frontera u objetivo de los procesos
de diálogo.
• Promesa de ser generoso en la mesa, sin comprometer asuntos fundamentales de la institucionalidad, ni
reconocer representatividad a los grupos para negociar
asuntos de incumbencia de la sociedad.
• Dirección personal por parte del presidente de los eventuales procesos de diálogo.
La situación del estado era precaria: incapacidad de
hacer la paz, incapacidad de brindar seguridad a los habitantes del territorio, crecimiento de la guerrilla y el paramilitarismo, pérdida de control en gran parte del territorio e
ilegitimidad por los señalamientos de complicidad con los
atroces crímenes del paramilitarismo.
La prevalencia de la seguridad en el programa, el discurso y las acciones del gobierno, implicaron medidas legislativas, un discurso político deslegitimador y medidas
impositivas como la creación del llamado “impuesto de
guerra”. La guerrilla asumió que se avecinaba una intensificación de la confrontación en busca de su exterminio y olvidó cualquier posibilidad de diálogo. Para unos analistas en
Colombia se trataba de una política de tierra arrasada; para
otros, se trataba sencillamente de imponer las condiciones
para un eventual proceso de negociación.
Por su parte, los paramilitares vieron en esta política
una oportunidad; la guerra era cada vez más costosa para
ellos, habían amasado inmensas fortunas y una negociación podría brindar todas las ganancias: el Estado asumía
los costos de asegurar la tranquilidad en las regiones, sus
crímenes podrían saldarse con pocos años de cárcel, sus
relaciones con el poder podrían preservarse, parte de las
Comunicado Gobierno Nacional-ELN: Preparación reunión consenso nacional para la paz y creación del grupo e países amigos y facilitadores, Serranía de San
Lucas, junio 22 de 2000. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura
Democrática (Bogotá, 2009): 322.
56
Comunicado, Gobierno Nacional y ELN, La Habana, Cuba, marzo 12 de 2002. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN.
Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 343.
30 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
riquezas mantenerse y los negocios de narcotráfico seguirse desarrollando en un nuevo contexto. Era un proceso que
minimizaría sus costos jurídicos para legalizar su vida y fortuna y permitiría mantener sus preciados negocios.
Desde noviembre de 2002, manifestaron su voluntad
de decretar un cese de hostilidades y de adelantar un proceso de negociación con el gobierno. El gobierno creó una
comisión exploratoria para el diálogo con estos grupos que
acompañaría al Alto Comisionado para la Paz en la primera
fase. La Comisión acompañó al Comisionado en las reuniones con las tres fracciones en las que se agruparon las autodefensas y produjo un documento de recomendaciones,
el 17 de junio de 2003, del cual se destacan las siguientes
como pertinentes para el propósito de este trabajo:
• Continuar con el proceso de paz, - previo cumplimiento
total y verificable del cese de hostilidades-, con el objetivo central de desmovilizar y reincorporar a la vida civil
a los integrantes de las autodefensas. Se recomienda
insistir en la necesidad de congregar una sola mesa nacional de paz.
• Mantener, perfeccionar y verificar el cese total de hostilidades como condición del Gobierno Nacional para
continuar con el proceso, siendo la concentración de
fuerzas la opción recomendada para su verificación.
• Exigir el abandono total de actividades ilícitas, tales
como: narcotráfico, robo de combustible, extorsión y secuestro.
• Acordar fórmulas para la concentración de las fuerzas
irregulares, como garantía de una siguiente etapa del
proceso.
• Solicitar veeduría y acompañamiento internacional, con
el fin de hacer evidente la seriedad del proceso y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes.
El gobierno y las autodefensas continuaron el proceso
y el 15 de julio de 2003 suscribieron un acuerdo del cual
se destaca:
• Crear las condiciones para que en un tiempo prudencial se concentren –con las debidas garantías de seguridad–, los miembros de las Autodefensas Unidas de
Colombia, en sitios previamente acordados. La concentración de sus integrantes incluirá todos los rangos de
mando, disponiendo de las garantías que para tal efecto se convengan entre las partes. Dichas zonas contarán con la presencia permanente de la fuerza pública.
• Las Autodefensas Unidas de Colombia ratifican su compromiso con el cumplimiento del cese de hostilidades,
como expresión de buena voluntad y continuarán con
sus esfuerzos para lograr que sea totalmente efectivo.
El 13 de mayo de 2004, se suscribe un nuevo acuerdo
del cual se destacan algunos apartes:
Objeto de la zona
La zona de ubicación se establece con los propósitos
de:
a. Facilitar la consolidación del proceso de paz y los
acuerdos entre el Gobierno Nacional y las Autodefensas Unidas de Colombia.
b. Contribuir al perfeccionamiento y verificación del
cese de hostilidades.
c. Avanzar hacia la definición de un cronograma de
concentración y desmovilización de los miembros de
las Autodefensas Unidas de Colombia.
d. Permitir la interlocución de la mesa de diálogo con
todos los sectores nacionales e internacionales.
e. Facilitar la participación ciudadana y contribución
de los colombianos al proceso.
Verificación
a. La Misión de Apoyo de la OEA, MAPP/OEA, verificará
el cumplimiento de este Acuerdo y de los compromisos
adquiridos.
b. En la zona de ubicación funcionará un Comité de Verificación, encargado de apoyar a la Misión de la OEA,
MAPP/OEA, en la verificación del cese de hostilidades
a nivel nacional.
c. El Comité de Verificación estará conformado por:
un miembro de la Misión de Apoyo de la OEA, MAPP/
OEA, un delegado de la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz y un delegado de las Autodefensas. Este
Comité elaborará un procedimiento para la recepción y
atención de quejas, informaciones o denuncias sobre
el cumplimiento del cese de hostilidades.
Hay opiniones encontradas sobre este proceso que terminó en la desmovilización de las estructuras paramilitares
(con excepción de dos grupos en los Llanos orientales), el
encarcelamiento de los principales jefes paramilitares y su
posterior extradición y con un marco jurídico adoptado por
el Congreso de la República. También es cierto que surgieron múltiples grupos irregulares armados en muchas zonas
de desmovilización, la gran mayoría ligados a negocios ilícitos y, en ocasiones, con acuerdos establecidos con grupos
guerrilleros y conformados en gran medida por personas
que se sometieron al proceso de desmovilización.
Este resultado se explica por los errores en la conducción del proceso, que se enfocó en la desmovilización de
los paramilitares y no en la desparamilitarización del país,
ni contó con un acuerdo político que definiera los límites del
proceso. Mientras el gobierno manifestaba en público y en
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 31
la mesa de negociaciones la necesidad del cumplimiento
del cese de hostilidades al cual se habían comprometido
estos grupos, no utilizó los medios suficientes para lograr
este objetivo. La consecuencia fue la pérdida de credibilidad y legitimidad sobre el proceso y el señalamiento de
falta de coherencia por parte del gobierno.
Los mecanismos de verificación se quedaron cortos
frente al desafío y muchos sectores sociales e institucionales prefirieron no asumir esta labor. Todos querían la
desaparición de los paramilitares, pero nadie quería comprometer su esfuerzo con la verificación del cumplimiento
de los acuerdos del cese de hostilidades para el diálogo y la
desmovilización posterior, incluso si lo imponía la Ley.
Los componentes sustanciales de desmovilización, verdad, justicia y reparación merecen un análisis más profundo que excede el objetivo de este trabajo.
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3. Lecciones de los procesos
colombianos respecto a la
verificación
Sistematizar la experiencia de verificación en los múltiples intentos de negociación es un ejercicio complejo por la
falta de documentación sobre estas labores y la diversidad
de modelos ensayados.
Una primera conclusión es que los acuerdos de verificación que implican mayor compromiso, o tienen mayor grado de detalle, nunca fueron utilizados porque no
se llegó a concretar las circunstancias que facilitaran su
implementación. Este es el caso de los acuerdos entre
la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar y el Gobierno
Nacional en Caracas sobre la verificación de un eventual
cese del fuego y las hostilidades que nunca se concretó,
y el Acuerdo del ELN y el Gobierno Nacional sobre la Zona
de Encuentro en el sur de Bolívar que tampoco llegó a cristalizarse. Dicho de otra manera, hay buenos acuerdos de
verificación que nunca se han probado y no deben olvidarse o desecharse, sino partir de ellos en la medida en que
las circunstancias lo permitan.
Sin lugar a dudas, estos dos acuerdos deben revisarse y tomarse como punto de partida para un eventual proceso de negociación política. Ellos tienen las virtudes de
ser aceptados en su momento por los mismos actores
involucrados en una negociación futura, de comprometer
la verificación como un elemento importante del proceso
y de detallar los compromisos de cada una de las partes,
los mecanismos de verificación y de solución de eventuales
problemas que pudieren surgir en la implementación de los
acuerdos.
Una segunda conclusión que se puede formular es que
en los procesos que llevaron a la desmovilización de varios
grupos guerrilleros en los noventas y de las autodefensas
en el 2005 y subsiguientes, la verificación no jugó un papel determinante en el éxito de esos procesos. En el primer
caso, se establecieron condiciones y el gobierno se abrogó
la facultad de verificarlo por sí mismo, y los incidentes que
surgieron durante el proceso fueron tratados directamente por las partes sin que constituyeran una violación sistemática de los compromisos adquiridos; adicionalmente, la
coyuntura política obligaba a los intervinientes a tener un
alto interés en el éxito del proceso, lo que relativizaba la
importancia de los incidentes registrados.
En el caso del proceso con las autodefensas, no se estableció un mecanismo de verificación del compromiso del
cese de hostilidades por parte de estos grupos; por su par-
te, el Gobierno Nacional privilegió el logro del objetivo de la
desmovilización de esas estructuras, aunque se vio obligado
a actuar en hechos notorios como la detención de Don Berna cuando fue acusado de participar en el asesinato de un
líder político de Córdoba. Las organizaciones sociales rehusaron participar en cualquier procedimiento de verificación
y cuando la Misión de Acompañamiento al Proceso de Paz
de la OEA (MAPP-OEA) comenzó su intervención, comenzó
su intervención, no contaba con los mecanismos e infraestructura para verificar el cumplimiento de este compromiso.
La MAPP-OEA elaboró una serie de informes que ante todo
aludían a la tendencia general, el compromiso verbalizado de
las partes, los desafíos del proceso, la dinámica de violencia
en las zonas y al proceso de desmovilización, más que a la
verificación puntual de compromisos adquiridos.
Otro asunto relevante es la complejidad en situaciones
donde hay otras partes involucradas: gran parte del bloqueo del proceso del Caguán se explica por el accionar de
los grupos paramilitares; esto evidencia un desafío para los
procesos que se expresa en controlar las afectaciones del
entorno más allá del cumplimiento de los acuerdos por las
partes; en una situación como la de Colombia con la persistencia de grupos armados ilegales, el fraccionamiento de
grupos irregulares y la magnitud del narcotráfico, esto se
vuelve un asunto de la mayor importancia para tener en
cuenta.
Sin embargo, varias lecciones adicionales pueden extraerse de los esfuerzos, acuerdos y tareas de verificación
adelantadas. Dentro de ellas cabe destacar:
Elementos determinantes para el éxito de la
función verificadora
Los elementos determinantes para el éxito del examen
mutuamente acordado son el compromiso de las partes
involucradas en el proceso, el avance en los asuntos sustanciales y la confianza construida durante el proceso.
Lo que no puede pretenderse es que una buena tarea de
verificación sustituya estos elementos; la tarea de verificación puede contribuir a generar confianza entre las partes, mejorar su desempeño respecto a los compromisos
y convocar el respaldo nacional e internacional hacia el
proceso, pero no puede sostener un proceso contra la voluntad de las partes y empantanado en las discusiones
sustanciales.
Los acuerdos de tregua de 1984 fueron asumidos por
el movimiento guerrillero como una oportunidad para la
acumulación de fuerzas, la visibilización política y la trascendencia hacia otros sectores; por parte del gobierno no
se tenía la capacidad para comprometer a los estamentos
político, militar y económico predominantes del país en dicho proceso. En conclusión, ninguna de las partes tenía un
acuerdo de paz definitivo como la frontera de dicho proceso. En esas condiciones, las comisiones verificadoras no
podían pasar de hacer un registro de los incumplimientos
de los acuerdos.
Sin embargo, la calidad de la verificación y el peso político de la comisión verificadora, eventualmente, pueden
desatar una presión política interna y externa que obligue a
las partes al cumplimiento de los acuerdos y al avance del
proceso de paz. Es decir, en situaciones excepcionales de
contexto, de calidad y peso de la verificación, pueden superarse los impasses creados por la ausencia de los factores
señalados como determinantes para el éxito de una tarea
de comprobación de cumplimiento de los acuerdos alcanzados dentro de un proceso.
A su vez, el proceso llevado a cabo en el Caguán es el
ejemplo del fracaso a partir del empantanamiento en la discusión de los asuntos sustanciales. Aunque formalmente
no existió una verificación, y el Acuerdo de Caquetania que
la establecía fue desconocido por las FARC, ningún esfuerzo de verificación hubiera fructificado ante el bloqueo en la
discusión de la ambiciosa agenda allí propuesta y en la cual
no se avanzó después de tres años de proceso. Los avances en las discusiones sustanciales hacen que el proceso
cada vez más se valorice para las partes, y el interés en la
preservación de dicho proceso hace más realizable la tarea
de verificación.
La relación entre las partes y la construcción de confianza permite superar las consecuencias de los incidentes
inevitables en un proceso que comprometa a fuerzas compuestas por miles de personas y decenas de estructuras
que se desenvuelvan en un espacio de cientos de miles de
kilómetros. Una combinación de compromiso, avance sustancial y confianza fue lo que permitió, por ejemplo, continuar el proceso de la Corriente de Renovación Socialista
después de la muerte en Turbo, Antioquia, de dos de sus
negociadores (Enrique Buendía y Ricardo González).
Así las cosas, la verificación es un apoyo a las partes y
al proceso en el cual ellas se comprometen y permite superar problemas de relación e incomprensiones; así mismo,
contribuye al relacionamiento del proceso con el mundo exterior a él: la sociedad y la comunidad internacional. Dado
que el proceso depende de decisiones que se toman en la
esfera política, institucional y social, la función de la verificación es más importante hacia estos ámbitos que hacia el
mismo proceso y el peso del cumplimiento de los acuerdos
y compromiso recae principalmente en las partes involucradas en el proceso.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 33
Esto explica igualmente que algunos procesos puedan
resultar exitosos sin la existencia de una verificación: la
perspectiva de los acuerdos, el interés de las partes, su visión de ganar con el proceso aunque cada parte piense en
una ganancia distinta, permiten que el proceso fluya, la negociación se mantenga y el objetivo de culminar con acuerdos que conduzcan a la cesación de los enfrentamientos
armado se logre. De ninguna manera puede interpretarse
esto como que la inexistencia de la verificación sea una
condición deseable, mucho menos, en la circunstancia de
procesos que se desarrollan en medio de profundas desconfianzas entre las partes y de la sociedad hacia esos
intentos de diálogo o en los cuales se desarrollan negociaciones con unos actores mientras otros permanecen activos y al margen de dichos procesos.
Los acuerdos de verificación no implementados
cabalmente tienen consecuencias negativas sobre
los procesos
Así como la experiencia enseña que pueden desarrollarse procesos, en circunstancias especiales y concretas,
sin acuerdos de verificación, también son abundantes los
ejemplos de las nefastas consecuencias de no implementar los acuerdos de verificación comprometidos. Vale la
pena observarlo en dos casos de los reseñados antes.
Los acuerdos de tregua de 1984 fueron claros respecto
a su alcance y establecieron mecanismos de verificación
que inclusive fueron revisados por las partes en algunas
ocasiones. Sin embargo, estos mecanismos no fueron adecuadamente implementados por diversas razones.
Muchas falencias han sido señaladas a las Comisiones
Verificadoras de esa época. Adicionalmente, debe tenerse
en cuenta que los informes de las diversas comisiones regionales no tenían la misma profundidad ni análisis de los
hechos que se presentaban, y que informes elaborados con
gran esfuerzo por parte de algunas comisiones verificadoras,
tuvieron consecuencias muy limitadas en la conducta y comportamiento de las partes comprometidas en los acuerdos.
Como si todo esto fuera poco, el mandato de las comisiones
estaba limitado a informar a los signatarios de los acuerdos.
Otras quejas versan alrededor de los recursos asignados a las tareas de verificación o a la multitud de tareas
asignadas además de las funciones de verificación. Los señalamientos también se refieren a la escasa respuesta de
las Fuerzas Militares o de las FARC a los reclamos transmitidos por las comisiones de quejas recibidas por violaciones
a la tregua pactada.
La consecuencia de este panorama es que el proceso
de diálogo se fue marchitando en medio de las reiteradas
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violaciones a la tregua, las acusaciones mutuas y la escalada de la confrontación. Probablemente, el rumbo del proceso hubiera sido otro si se hubieran honrado los acuerdos
de verificación y se hubiera permitido que las comisiones
establecidas jugaran un papel moderador de las posiciones
extremas o enemigas del proceso.
Puede argumentarse que las condiciones no estaban
maduras para llegar a la paz y eso es probablemente cierto.
Sin embargo, las posibilidades de un proceso de paz no están limitadas exclusivamente por circunstancias objetivas o
de madurez de la confrontación; las ventanas de oportunidades, el aprovechamiento de posibilidades y la incidencia
de actores relevantes, pueden transformar una situación de
pronóstico difícil para un acuerdo en una solución exitosa.
Si se acepta esto, es posible concluir que la ausencia de
cumplimiento de los acuerdos de verificación contribuyó al
fracaso de este esfuerzo.
El otro caso que ilustra esta aseveración es el proceso de desmovilización de las autodefensas. En este caso,
como ya se ha dicho, la MAPP OEA tenía más una función
de acompañamiento político y contribuyó enormemente a
la legitimidad política de este proceso. Sin embargo, la implementación tardía de las sedes regionales y de los equipos de la Misión, no permitió que ella jugara un papel más
eficaz en la verificación del cese de hostilidades.
Posteriormente, la Ley de Justicia y Paz determinó que la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR)
verificaría el cumplimiento de los acuerdos de desmovilización y de reincorporación a la vida civil. La CNRR consideró
que su función prioritaria estaba alrededor de las víctimas
y de la realización de sus derechos, y en ello concentró la
casi totalidad de sus esfuerzos iniciales, descuidando su
función de verificación de cumplimiento de acuerdos de
desmovilización por parte de las autodefensas y de reincorporación e institucionalización en las zonas por parte del
estado colombiano.
Como consecuencia de estas situaciones descritas en
el caso de las autodefensas, este proceso de diálogo y desmovilización perdió credibilidad en el país por las reiteradas
violaciones del cese de hostilidades y el resurgimiento de
múltiples grupos en las mismas zonas de presencia de las
autodefensas. Mucho más grave ha sido el señalamiento
de participación y responsabilidad de desmovilizados de las
autodefensas en la conformación de estos grupos que han
surgido en dichas áreas.
Puede discutirse ampliamente sobre el carácter, motivaciones y composición de estos nuevos grupos, pero el
hecho significativo radica en que la no implementación de
los escasos mecanismos de verificación previstos en este
caso, hizo que la legitimidad y credibilidad del proceso se
vieran seriamente afectadas y que el resurgimiento de
estos grupos opacara los logros de la desmovilización y
el encarcelamiento de los principales jefes de las autodefensas.
La Unión Patriótica víctima de sus verdugos y
la situación agravada por las debilidades en la
verificación
El caso de la Unión Patriótica tiene especial importancia
porque es una de las causas de la profunda desconfianza
manifestada por las FARC para eventuales diálogos, negociaciones y acuerdos futuros. El asesinato y persecución
contra la Unión Patriótica, y otras formaciones de izquierda
como el Frente Popular y A luchar durante la década de los
80’s y 90’s, fue implacable, ha sido objeto de profundos
análisis y despierta agudas controversias.
En este trabajo no se pretende dilucidar la verdad histórica respecto a esta aciaga etapa de nuestro devenir como
país. Es incontrovertible que los asesinatos de líderes y militantes de la Unión Patriótica, sindicalistas y otros grupos de
izquierda ocurrieron por centenas. Al evaluar el papel de la
verificación, tampoco se pretende omitir ni minimizar que la
responsabilidad principal sobre estos hechos que afectaron
el proceso de tregua recae sobre los instigadores y ejecutores de dichas acciones.
Sin embargo, se puede constatar que la verificación fue
débil en lograr garantías eficaces para la Unión Patriótica.
Los acuerdos de tregua de 1984 estaban basados en dos
condiciones básicas: la tregua por parte de las FARC con
la consecuente reciprocidad de las Fuerzas Armadas y las
garantías para el movimiento político Unión Patriótica. Ninguna de las dos se cumplió.
Vale la pena recordar que el Estado proclamó su incapacidad para combatir o conducir la fuerza pública al combate frente a los grupos paramilitares en esos momentos; es
diciente al respecto el discurso del Presidente Virgilio Barco
cuando expresó que ordenaría al Batallón Guardia Presidencial desplazarse al Magdalena Medio para combatir a estos
grupos. También es cierto que, en muchos casos, agentes estatales han sido condenados por participar en estos hechos
de asesinato y persecución a la Unión Patriótica.
Por lo esencial para el proceso de tregua de 1984 y por
la magnitud de la persecución contra la Unión Patriótica,
resulta relevante examinar el papel de las Comisiones Verificadoras en la garantía de las condiciones pactadas para el
trabajo político de esta agrupación. Lo que resulta indiscutible es que esta labor fue ineficaz y que esa falta de garantías debilitó enormemente un proceso ya muy vulnerable.
Las quejas de la Unión Patriótica fueron reiteradas
respecto a la falta de garantías para su labor política; los
funcionarios y dignatarios elegidos por esa agrupación
fueron asesinados en gran medida. Un gran debate se ha
suscitado sobre las diversas causas y los diversos actores
que contribuyeron a esta debacle vergonzosa. Más álgido
ha sido el debate sobre la inconveniencia de mantener un
grupo político actuando legalmente, mientras se mantiene
simultáneamente una guerrilla armada, o sobre la teoría de
la combinación de las formas de lucha.
El asunto es que el compromiso de facilitar la acción
política de la Unión Patriótica fue hecho y reiterado y no
se cumplió. Más grave aún, las repetidas violaciones a
este compromiso no pudieron ser evitadas por la acción
de las Comisiones Verificadoras. La consecuencia de esto
fue que, quienes eran partidarios de una solución política
dentro de las FARC y su entorno político, fueron debilitados enormemente para el debate interno y que, quienes
proclamaran la violación de la tregua dentro de las FARC,
encontraran justificación en esta situación. Otras consecuencias adicionales se sintieron sobre el proceso de
esclarecimiento de la verdad, pues es sabido que la prolongación en el tiempo, sin esclarecimiento de la verdad,
conduce a verdades parciales, sesgadas, unilaterales o
tergiversadas.
En el caso del M-19, este grupo contó con un mecanismo conformado por voceros políticos en el proceso de
1989, denominado los 12 apóstoles, y otros grupos que
desarrollaron procesos entre 1990 y 1994, tuvieron figuras
similares. Todos estos mecanismos de expresión política
funcionaron aceptablemente aunque nunca se debe olvidar que Carlos Pizarro fue asesinado a los 40 días de la
desmovilización del M-19.
Sin lugar a dudas, un movimiento guerrillero comprometido con un proceso de paz requiere mecanismos de
vocería política, esto es indiscutible; lo que es negociable
son las condiciones y requisitos para esta vocería, pero no
su necesidad y conveniencia. Y si este es un elemento importante para una de las partes, las condiciones y garantías para el ejercicio de esta labor se tornan en problemas
de primer orden en un proceso de diálogo, y la verificación
del cumplimiento de esas condiciones adquiere la misma
relevancia.
El problemático asunto del cese al fuego y las
hostilidades
La persistencia de la violencia durante los procesos de
diálogo ha sido el principal factor para la ruptura de las negociaciones. La cesación del fuego y de las hostilidades ha
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 35
sido una condición en los procesos de 1984 (tregua), 1990
y con las autodefensas; esta condición no existió en los procesos de Caracas, Tlaxcala y el Caguán. Con las FARC, el
proceso de tregua de 1984 se dio formalmente concluido
en el Caquetá, luego de una emboscada en la cual murieron
27 militares; pero durante los años de vigencia de estos
acuerdos, fueron reiteradas las denuncias sobre violaciones del acuerdo de tregua; por su parte, las FARC denunciaron y documentaron acciones ofensivas por parte del
Ejército en múltiples ocasiones.
Con el M-19, los hechos del Palacio de Justicia marcaron el fin de la tregua, aunque las denuncias mutuas de
violaciones a los acuerdos fueron innumerables; a su vez,
el EPL dio por terminada la tregua después del asesinato de
su vocero político Óscar William Calvo.
En el caso de Tlaxcala, las conversaciones se suspendieron cuando se hizo pública la muerte de Argelino Durán
Quintero a manos de la disidencia del EPL que lo tenía secuestrado, y en el Caguán el pretexto fue el secuestro del
congresista Jorge Gechem Turbay en un avión comercial. En
ninguno de estos casos existía un compromiso de cese de
hostilidades.
La persistencia de secuestros, reclutamiento, creación
de nuevos frentes, ataques a poblaciones durante los procesos de diálogo, conducen a la pérdida de credibilidad de
dichos procesos y a minar el respaldo de la opinión a ellos.
Los ataques a campamentos de las organizaciones durante
períodos de tregua, la muerte de combatientes y el asesinato de voceros de estas organizaciones, conducen a que las
bases de las organizaciones guerrilleras miren con desconfianza el proceso y sientan incertidumbres sobre el futuro
cuando se encuentren desarmados.
A partir de la experiencia de los procesos de Centroamérica, hizo carrera en Colombia la tesis de que la negociación
en medio del conflicto era lo más adecuado para adelantar
procesos de paz en situaciones complejas. Esta tesis así
presentada olvidaba dos asuntos fundamentales: en todos
los casos, estas negociaciones se desarrollaron en el extranjero y las partes implementaron medidas de confianza
para que las negociaciones avanzaran.
Un análisis objetivo de los procesos permite concluir
que el cese del fuego y las hostilidades contribuye a mantener el statu quo, y es percibida desde la guerrilla como la
mayor concesión que puede hacer y la pérdida de su capacidad de presionar en la mesa de negociaciones.
Por lo tanto, el problema a dilucidar es cómo establecer
garantías adecuadas para las negociaciones y una agenda que permitan percibir que el recurso de las acciones
violentas no es necesario para obtener logros en la mesa
36 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
de negociaciones. Garantías verificables y agenda con
perspectiva es la alternativa previa al establecimiento del
cese del fuego y las hostilidades para construir de manera
creciente confianza entre las partes y compromiso con el
proceso.
Tan problemático como llegar a un acuerdo de cese del
fuego y las hostilidades ha sido llegar a acuerdos sobre
cómo lograr que esos compromisos sean verificables; para
el estado colombiano, la mayor garantía para su verificación es la localización de las fuerzas guerrilleras y, para la
guerrilla, lo fundamental es la voluntad de las partes para
orientar a sus fuerzas y en el mejor de los casos, el establecimiento de comisiones verificadoras.
La experiencia al respecto permite identificar algunas
lecciones:
• El cese del fuego y las hostilidades es deseable pero
no necesariamente una condición para el inicio de un
proceso de diálogo. La inexistencia de compromisos al
respecto crea mayores desafíos al proceso, pero es posible adelantarlo en esas condiciones.
• Un proceso sin cese del fuego y de hostilidades tiene
mayores posibilidades de éxito si se desarrolla en territorio extranjero o con baja visibilidad política, como lo
demuestra la experiencia de El Salvador y Guatemala;
lo que parece inadecuado es pretender desarrollar un
proceso dentro del país, con alta exposición y debate
político público y sin cese de hostilidades.
• Los acuerdos de cese de fuego y las hostilidades, cuando se den, deben ser claros y precisos; por lo menos
deben definir cuáles son los compromisos, qué se considera una violación, cuál es la cobertura geográfica,
cuáles los mecanismos de comunicación ágiles, cuál
el comportamiento respecto a civiles y cuáles los mecanismos de supervisión y verificación. El asunto de la
separación de fuerzas es un asunto importante y debe
contemplarse en los acuerdos.
• La verificación del cese del fuego y las hostilidades es la
condición necesaria para lograr su perfeccionamiento
y debe ser desarrollada por entes independientes a las
partes, aunque con su participación.
• La tarea de acordar las condiciones, garantías y agenda
de un proceso de diálogo político conducente a la paz
implica una negociación compleja que debe desarrollarse previa y discretamente por alguien con mandato
específico y aceptable para ambas partes.
• Aunque las medidas de confianza, los gestos y los hechos que expresen voluntad de paz son deseables, no
puede esperarse más de lo que la contraparte esté
comprometida a realizar.
La verificación debería registrarse en las
diferentes etapas del proceso de paz
La verificación no se ha utilizado en otras etapas de
los procesos de paz. Esquemáticamente, los procesos de
paz contemplan la prenegociación, el diálogo y negociación, la desmovilización y desarme, la reincorporación, la
implementación de los acuerdos, la reconciliación y consolidación de la paz. Este esquema no es rígido: algunos acuerdos se pueden implementar en etapas tempranas, algunas
etapas pueden darse simultáneamente y algunas no llegar
a configurarse.
Sin embargo, el punto que se quiere destacar es que
en la etapa de implementación de los acuerdos y reincorporación a la vida civil no se han utilizado mecanismos de
verificación adecuados. En los procesos de paz de los noventas se hizo un seguimiento mediante los Consejos de
Reconciliación y Normalización, y en el caso de las autodefensas, aunque estaba previsto el seguimiento por parte de
la CNRR, ya se explicó que esta labor no fue prioritaria para
este organismo.
Las consecuencias de esta omisión han sido varias:
hay mucho entusiasmo y respaldo cuando se desarrollan
los procesos y ausencia de la sociedad cuando se enfrenta
la reincorporación. Otro efecto ha sido que el resurgimiento de bandas o grupos reincidentes se presenta como un
fenómeno recurrente en la mayoría de las desmovilizaciones. Por otro lado, la oportunidad de que los procesos de
paz sean el factor dinamizador de cambios institucionales,
sociales y culturales se pierde y las desmovilizaciones terminan polarizando más a la sociedad que contribuyendo a
la reconciliación.
Sin embargo, algunos procesos en el mundo han sido
criticados por caer en el otro extremo: la permanencia de
misiones extranjeras por períodos prolongados sin duda no
contribuye al fortalecimiento de las capacidades nacionales ni al afianzamiento de una reconciliación interna que
respete las dinámicas históricas y culturales propias de
cada país.
Un asunto no explorado suficientemente es el de las posibilidades que tuvo la MAPP-OEA en el fortalecimiento de
la institucionalidad y la democracia en las regiones donde
las autodefensas se desmovilizaron. Sin lugar a dudas, probablemente esta era la mayor vocación de la MAPP-OEA por
encima de su capacidad de verificar el cese de hostilidades
y la desmovilización.
Por lo tanto, es recomendable mantener mecanismos
de verificación para la implementación de los acuerdos que
tengan características específicas: diferentes a la verificación de los acuerdos para el diálogo, que tiendan a fortale-
cer las capacidades nacionales, que contemplen límites en
el tiempo y que tengan la perspectiva de la reconciliación.
La capacidad, eficacia y utilidad de un mecanismo
de verificación no dependen de su número y
representatividad
Los mecanismos de verificación se establecen para garantizar el cumplimiento de los acuerdos y condiciones convenidas y para potenciar el respaldo de la opinión pública
hacia los procesos. Esto permite menos traumatismos en el
diálogo y negociación y mayor respaldo ciudadano y político
al proceso.
En el caso de Colombia, donde existe una profunda desconfianza entre las partes y la mayoría de la sociedad se
reclama como independiente y no representada por ninguna de las partes, esta función verificadora resulta de la más
alta importancia y significación.
Por lo tanto, la eficacia y capacidad de las comisiones
verificadoras son cruciales para la continuidad y aún el éxito de los procesos de negociación; inclusive en algunos casos pueden contribuir a que procesos débiles al principio,
con voluntad cuestionable por parte de los actores y con
circunstancias adversas, se conviertan en procesos irreversibles y que consoliden una salida política al conflicto
armado que, en el caso colombiano, se ha vivido durante
casi cinco décadas.
En el proceso de tregua de 1984, se estableció una comisión de 43 miembros que posteriormente fue ampliada a
53 miembros y en la cual se buscó que todos los sectores
políticos tuvieran representatividad. El resultado palpable
es que la Comisión de Verificación no pudo evitar la debacle
de la tregua pactada, y en ello incidieron sin duda factores
externos a la verificación. Pero el punto es que la verificación aceptada por las partes, establecida en los acuerdos,
no fue eficaz en revertir las circunstancias del contexto ni el
poco compromiso de las partes.
La lección parece ser que la eficacia y la capacidad
dependen de otros factores diferentes al número y a la representatividad. Valga la pena destacar que la representatividad tiende a favorecer factores como la contemporización,
los acuerdos, la tolerancia respecto al incumplimiento, la
justificación y la valoración diferenciada de las violaciones.
Si la cantidad y la representatividad no son determinantes en la capacidad y eficacia, ¿qué factores podrían serlo?
La respuesta parece estar en la independencia de la misión
verificadora respecto a los actores, la rigurosidad en el desarrollo de la tarea verificadora, en los métodos utilizados
para la verificación y en la información a la opinión pública
sin el prisma de los actores del proceso y de los acuerdos.
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 37
En este punto vale la pena explicitar un riesgo que se
corre al establecer las comisiones verificadoras: que ellas
tengan miedo a señalar los incumplimientos por perder su
carácter neutral o posteriores papeles en un proceso político o de paz. Muchas de las falencias de las comisiones de
verificación pueden explicarse a partir del cálculo político,
de sus expectativas futuras o de la perspectiva que perciben en los procesos de paz.
Sobre esto vale la pena destacar que la MAPP-OEA asumió un riesgo que ninguna otra entidad estaba dispuesta a
asumir y que podría implicarle un veto en un eventual proceso de paz con las guerrillas: haber acompañado el proceso con las autodefensas.
La conclusión, por lo tanto, es que se requiere establecer una comisión verificadora dispuesta a asumir riesgos
políticos; preferiblemente independiente de los actores del
proceso, rigurosa en su tarea, ágil y eficaz en los métodos
de verificación y con capacidad de comunicar objetivamente a la opinión pública los hechos que son materia de constatación por parte de ella.
Dos asuntos adicionales merecen atención al evaluar
esta capacidad comunicativa: el establecimiento de un mecanismo idóneo para recibir las quejas y los mecanismos de
comunicación hacia el exterior del proceso. Partiendo del
entendido de que las Comisiones de verificación tienen un
papel hacia las partes y otro hacia el exterior del proceso,
esto resulta un asunto relevante.
Lo aconsejable es que exista un mecanismo accesible,
transparente, predecible, confiable y seguro para que todas las personas puedan interponer sus quejas respecto
al eventual incumplimiento de los acuerdos. Y, finalmente,
que ese mecanismo esté respaldado por un adecuado proceso de esclarecimiento de los supuestos hechos puestos
a su consideración.
Por su parte, respecto al otro asunto que atañe a la
comunicación con la sociedad y el mundo, la voz de una
comisión de garantes es importante en el devenir de un proceso; esta voz ayuda a colocar los hechos en un contexto,
a entender las dinámicas fundamentales y a no olvidar los
asuntos fundamentales en medio de la gravedad de hechos
denunciados.
Se requiere el compromiso de las partes pero no la
cooptación de las partes de la función verificadora
En referencia a la composición de las comisiones verificadoras han existido muchas modalidades. En el proceso
de 1984, las comisiones de verificación eran definidas por
el gobierno y éste definió su composición con representantes de las partes y de fuerzas políticas que se pretendían
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cautivar para el respaldo político a dicho proceso. En los
acuerdos establecidos que nunca fueron cristalizados (Caracas, Sur de Bolívar), las comisiones se diseñaron como
externas a las partes involucradas en los procesos.
Estas diferentes modalidades determinaban otras características del trabajo de las comisiones: establecían si
los informes eran públicos o reservados hacia las partes,
si la investigación se basaba en versiones de las partes o
si se podía acudir a otras fuentes como la información ciudadana. En algunas circunstancias, como en los acuerdos
del Caguán o la zona de encuentro en Santa Fe de Ralito,
las partes establecieron comisiones bilaterales encargadas específicamente de tratar asuntos relacionados con
el cumplimiento de los acuerdos y las quejas alrededor
de ello.
De la misma manera, diversas modalidades han sido
establecidas: comisiones meramente nacionales, comisiones nacionales con expresiones regionales, comisiones internacionales.
La experiencia parece aconsejar que ninguna comisión
de verificación puede funcionar sin el compromiso de las
partes para proveer información, dar explicaciones, ayudar
a construir el contexto en el cual sucedieron los hechos, recabar información al interior de las fuerzas comprometidas
en las quejas o hechos. Pero también parece aconsejable
que la función verificadora sea encargada a entidades o
personas independientes de las partes comprometidas en
los acuerdos y que existan mecanismos regionales de verificación o de cooperación con la función verificadora.
Adicionalmente, dos cuestiones se revelan importantes:
cómo desarrollar la investigación de las quejas puestas a
consideración y cómo se comunica esta información. Lo
ideal parece ser que, en primer lugar, todos los asuntos
sometidos a consideración de las comisiones verificadoras
sean investigados, aunque se pondere de manera diferente
su peso específico, y en segundo lugar, que la comunicación de la Comisión Verificadora sea directa con los actores externos al proceso de diálogo. La independencia en la
comunicación no debe llevar a la búsqueda de exceso de
protagonismo por parte de los verificadores ni al olvido de
la prudencia, obviamente.
En el desarrollo de esta labor, se encontrarán dos tipos de situaciones: aquellas que se presentan entre las
partes y las que se presentan con la población civil por
parte de alguna de las fuerzas comprometidas en los
acuerdos. Es aconsejable que exista una delimitación de
las conductas prohibidas y, preferiblemente, unos protocolos diferentes que permitan esclarecer los dos tipos de
situaciones.
Debe existir un mandato claro y no involucrar
la verificación en otras funciones importantes y
necesarias para el proceso
El marco para la acción de una comisión de verificación
es el mandato; éste implica la definición de las funciones,
el objeto de la verificación, las facultades conferidas, el carácter de su trabajo, entre otros asuntos.
Definir con claridad el mandato de quien o quienes
vayan a desarrollar la función verificadora es de capital
importancia; hacerlo así evita roces entre las partes involucradas en el proceso y los verificadores, e impide la
generación de expectativas por parte de la sociedad más
allá de las posibilidades de la verificación. Adicionalmente, facilita la comprobación de los asuntos puestos a su
consideración en la medida en que la definición del mandato compromete la cooperación de cada uno de los signatarios del acuerdo.
Una adecuada definición del mandato debe por lo menos contener:
• La definición del objeto de la verificación, de los compromisos adquiridos y de las conductas prohibidas;
• Los procedimientos aceptables para el levantamiento
de información por parte de los verificadores;
• El rol de las partes y, eventualmente, de las instituciones y de la sociedad en el proceso de levantamiento de
información;
• La capacidad de tomar decisiones discrecionales por
parte de los responsables de la verificación;
• El producto esperado en términos de conclusiones y recomendaciones;
• El margen de confidencialidad de la información recabada;
• El procedimiento de información de las conclusiones a
las partes y a los sectores externos a la negociación.
La otra cuestión hace referencia a los diversos roles que
juegan los terceros en un proceso de paz y la tendencia a
esperar que un mismo actor juegue diversos roles de manera simultánea. Los terceros en un proceso de paz pueden
ser facilitadores, testigos, apoyo, mediadores, garantes,
parte de la implementación de los acuerdos u observadores, entre otros roles. Todas estas funciones pueden ser
necesarias dentro de un proceso, pero la sugerencia es que
no se sobrecargue a las comisiones verificadoras con funciones de otro tipo, por importantes que ellas sean para el
proceso de diálogo y negociación.
En el caso de la Comisión de Verificación en el proceso
de 1984 fue evidente la pretensión de asignarle diversas
funciones de manera simultánea: verificación, cooperación
en aplicación de la ley, contribución a modernizar las instituciones y respaldo político, para mencionar sólo algunas.
Probablemente, algunas instituciones muy fuertes institucionalmente y con recursos puedan jugar varios roles a
la vez, tal es el caso de las Naciones Unidas. Sin embargo,
y en beneficio de la calidad de la verificación, lo adecuado es que esta función se ejerza de manera exclusiva y, si
hay consenso respecto a la necesidad de otros roles, estos
sean ejercidos por otros actores diferentes a quienes tienen
la misión de verificar los acuerdos.
Los acuerdos deben ser claros y no interpretables
por las partes
En algunos procesos con las FARC se han observado
profundas diferencias en la interpretación de los acuerdos.
Por ejemplo, en 1984 y años subsiguientes, hubo una álgida discusión y acusaciones sobre el supuesto proselitismo
armado por parte de ésta y todas las guerrillas comprometidas en la tregua; por su parte, las FARC alegaron siempre
que eso era parte de su movilidad política y compromiso
con el desarrollo de acciones políticas y que las armas eran
parte de su seguridad. Esta discusión nunca se pudo zanjar
y evidenció la falta de claridad en los acuerdos de tregua
de esa época. Una discusión similar y en la misma época la
provocó el establecimiento de campamentos urbanos por
parte del M-19, los cuales fueron señalados como espacios
para el reclutamiento.
De manera más reciente, el establecimiento de la zona
de distensión provocó agudos debates sobre el significado
del despeje, baste recordar los episodios del retiro de todos
los miembros del Batallón Cazadores en San Vicente del
Caguán y la expulsión de funcionarios civiles como fiscales
y alcaldes de algunos municipios que hacían parte de la
zona de distensión. Otro asunto importante fue el relacionado con el carácter de la zona y las facultades de las FARC en
ella; mientras éstas ejercían su autoridad allí y sobre todos
sus pobladores, el gobierno la consideraba una zona proporcionada para garantizar las negociaciones y, en la cual,
las leyes del Estado colombiano deberían seguir vigentes.
Estas experiencias demuestran la conveniencia de que
los acuerdos sean claros y definan el alcance, las obligaciones para cada parte signataria, las conductas prohibidas,
los mecanismos para el esclarecimiento de dudas, entre
otras cosas. Evitar la ambigüedad y favorecer la claridad es
lo adecuado respecto a los acuerdos.
No sobra advertir sobre la tendencia a convertir los deseos de una parte en obligación de la otra, sin estar esta
obligación contemplada en los acuerdos. Si examinamos
los motivos alegados para algunas rupturas, han sido una
La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 39
aplicación de esta tendencia. Por ello es preferible demorarse en la confección y búsqueda de un acuerdo aceptable
para todos y que responda a las aspiraciones básicas, antes que precipitarse a firmar acuerdos que posteriormente
serán fuente de discordias y bloqueos de los procesos de
negociación.
Finalmente, es conveniente traer a colación la tesis del
profesor Camilo Echandía sobre la percepción diferente
entre asuntos procedimentales y sustanciales por parte
de las partes. Él señala como ejemplo el caso del Caguán
donde para las Farc la existencia de la zona era un asunto
sustancial porque entrañaba un reconocimiento de poder y
simbolizaba la existencia de cierta simetría; en esas condiciones la no verificación era parte de un asunto sustancial
para ellos. En esa lógica, los asuntos procedimentales se
usan de manera táctica y en función de una estrategia de
posicionamiento. Siguiendo esa argumentación, concluye
que al final del proceso, las Farc habían perdido interés en
mantener la zona de distensión. La consecuencia de todo
ello es la conveniencia de analizar las percepciones, intereses y motivaciones de las partes al lado de las teorías
clasificatorias de los asuntos implicados en un proceso de
negociación política de la paz.
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4. Recomendaciones
Cuando se habla de procesos de paz debe recordarse
algo fundamental: cada proceso de paz es único e irrepetible; todos arrojan lecciones útiles y se acumula conocimiento sobre diversos tópicos, pero las circunstancias del
contexto, la dinámica del conflicto, la relación entre las partes determinan la singularidad de cada proceso.
Por esta razón se asiste a diferentes tipos de proceso
con sus ventajas y desventajas; procesos públicos, con alta
exposición pública y abiertos, o procesos confidenciales,
cerrados, que salen a la luz si tienen éxito y comunican sus
acuerdos. La función de terceros y particularmente la de la
verificación en los diferentes tipos de procesos, es distinta.
Así las cosas, la primera recomendación es la de definir
qué tipo de proceso se va a desarrollar y adecuar las lecciones de los diferentes intentos de diálogo a las circunstancias y tipo de proceso.
Sin embargo, vale la pena reiterar algunas fórmulas
conclusivas respecto a la verificación que aparecen como
más relevantes:
1. Procurar acuerdos claros que eviten la ambigüedad y la
interpretación diferenciada por alguna de las partes.
2. La definición de la verificación, su composición, mandato, modalidad y facultades debe ser concertada entre
las partes.
3. Debe contemplarse la verificación para cada una de las
etapas del proceso. La etapa de implementación de los
acuerdos requiere tanto de la verificación como la etapa
de los diálogos y la comprobación del cumplimiento de
las garantías acordadas para llevarlo a cabo.
4. Se debe evitar asignar otras funciones a quienes cumplen la función de verificación para lograr mayor calidad
en el desarrollo de esta labor.
5. Las partes deben comprometer su respaldo y cooperación a la Comisión de Verificación pero no deben hacer
parte de ella.
6. El mecanismo encargado de la verificación debe dotarse de los recursos suficientes para el desarrollo de su
labor, esto implica, inclusive, la presencia en las regiones.
7. La verificación debe encargarse a alguna entidad o personas con capacidad e independencia y preferiblemente sin aspiraciones de índole político. La composición
de la verificación depende de qué se va a verificar: es
diferente verificar las garantías acordadas para desarrollar el diálogo y el trámite de la agenda que verificar
el cumplimiento de los acuerdos políticos, de desarme y
reincorporación, por ejemplo.
8. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere el
compromiso de respaldo sincero y efectivo de los gobiernos de la zona andina dada la situación de porosidad de las fronteras. Sería deseable el acuerdo de unos
principios como los principios Mitchell, utilizados en Irlanda, entre los gobiernos de la región andina.
9. Si se acude a un mecanismo como las Naciones Unidas
u otro organismo internacional, debe definirse una frontera en el tiempo para el término de su misión.
10.La presencia de un ente como Naciones Unidas u otro
organismo internacional, contribuye a elevar el perfil del
proceso y podría ser útil ante la desconfianza existente
entre el estado y las guerrillas en Colombia.
11.Un eventual proceso de paz en Colombia requiere de
una etapa de prenegociación en la cual se acuerden las
garantías para el desarrollo del proceso, las condiciones en las cuales se va a adelantar y, preferiblemente,
una agenda.
12.Un proceso sin cese de hostilidades es posible adelantarlo pero requiere que sea un proceso de bajo perfil y
de poca exposición política y preferiblemente desarrollado en el extranjero.
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La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 43
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conocimiento de manera objetiva y proponer iniciativas que contribuyan a la superación del conflicto armado en Colombia y a la construcción de
una paz sostenible, desde el respeto por los derechos humanos, la pluralidad y la preeminencia de lo público.
La FIP con independencia se ha propuesto como tarea central contribuir de manera eficaz a la comprensión de todos los escenarios que surgen
de los conflictos en Colombia, en particular desde sus dimensiones política, social y militar. Como centro de pensamiento mantiene la convicción
de que el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de negociaciones de paz que requerirán la debida
preparación y asistencia técnica. Como parte de su razón de ser llama la atención sobre la importancia de preparar al país para escenarios de
postconflicto.
La verificación en un
eventual proceso de paz
Carlos Franco Echavarría
Febrero de 2012