Tema 1. - derechoadministrativoyempleopublico

Tema 1.-El Derecho Administrativo
1.-Concepto de Derecho Administrativo
Definición de Zanobini:
Parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios, y las formas de la
actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y
otros sujetos.
2.-La Administración Pública.-La persecución del interés general y la desviación de poder; la
objetividad y la prohibición de arbitrariedad; el principio de eficacia; el principio de confianza
legítima. La doble posición del Gobierno.
2.1.- ¿Qué es la Administración Pública?
La Administración Pública es una organización social dotada de personalidad jurídica y de poder
público con la finalidad institucional de servir al interés general, sometiéndose plenamente al
Derecho y al control judicial.
De esta definición de Administración Pública se deduce que no son Administración Pública ni los
Poderes Públicos cuya misión es crear Derecho, como es el caso del Poder Legislativo, ni tampoco
es Administración Pública el Poder Judicial ya que se encarga de garantizar el cumplimiento del
Derecho.
2.2.-Principios
a) Interés general
El art.103 CE declara que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales. Quiere
decir que la Administración ha sido creada precisamente a ese objeto, y por ello se trata de una
organización servicial que no persigue fines propios sino supeditados en todo caso a la satisfacción
del interés general.
Los intereses generales se determinan mediante el principio de legalidad: cuando el legislador
dicta una norma, y apodera a la Administración con la correspondiente facultad de actuación, lo
hace porque en ese campo existe un interés general que debe ser atendido, y permite a la
Administración actuar para satisfacerlo.
El hecho de que sea el legislador quien determine los intereses generales que concretamente debe
atender la Administración provoca que su alcance varíe en el tiempo. Esto permite el juego de las
diferentes opciones políticas en la determinación de los concretos fines que debe perseguir la
Administración. Es decir, al final la Administración actuará objetivamente para atender los
concretos fines fijados en cada caso por la correspondiente directriz política.
b) Desviación de poder
En la actuación de la Administración tiene que haber una total correspondencia entre el fin
perseguido por el legislador y el que la Administración pretenda satisfacer. El abandono o
separación de este fin comporta un vicio denominado desviación de poder.
En efecto, se produce desviación de poder cuando la Administración se aparta del interés general
previsto por la norma para satisfacer otro interés distinto.
c) Objetividad y prohibición de arbitrariedad
La Administración sirve de objetividad los intereses generales. La objetividad es un estándar ético
que exige contrastar la concreta actuación realizada por la Administración con su modelo ideal de
comportamiento. Exige que la ponderación de intereses realizada por la Administración se limite a
aplicar la voluntad de la norma.
Objetividad no equivale a neutralidad: la Administración debe ser beligerante para atender el
interés general y esforzarse por articular aquella solución que mejor lo satisfaga, sin actuar en la
aplicación del Derecho como un mero automatismo.
Por otra parte, la objetividad exige que la actuación de la Administración no se encuentre
condicionada por el color político del Gobierno, limitándose a postular la solución más justa de
conformidad con las normas actuantes, lo que ha sido calificado como eficacia indiferente.
La objetividad es un concepto opuesto a la arbitrariedad. Por ello, el art.103.CE guarda una
estrecha relación con el 9.3 CE, que establece que la interdicción de arbitrariedad de los poderes
públicos: son las dos caras de la moneda, pues cuando no hay objetividad se incurre en
arbitrariedad. Objetividad equivale entonces a conducta honesta, y proscribe las actuaciones
caprichosas o carentes de justificación.
d) Eficacia
Eficacia es un principio que supone la necesidad de que los poderes públicos atiendan las
necesidades de prestación de servicios que manifiestan los ciudadanos. Este principio también
incorpora una acepción que lo identifica con la eficiencia, y que se expresa en términos de
economía de medios, en este sentido, la CE pretende la optimización de los medios: se trata de
que la Administración logre el máximo rendimiento de los recursos disponibles, ya sea porque se
llevan a cabo un mayor número de actuaciones con menor cantidad de recursos, o ya sea porque
con los mismos recursos se logran más amplios objetivos.
e) Confianza legítima
Este principio beneficia a los ciudadanos que actúan en la confianza de que su actividad es lícita al
haber sido consentida por la Administración de manera persistente en el tiempo, es decir, si la
Administración ha realizado actuaciones que claramente apuntan a su toma de posición en un
determinado sentido, y los particulares realizan actividades acomodadas a esa situación, la
Administración no puede luego actuar en sentido contrario, privándoles o negándoles sus
derechos.
2.3.-Pluralidad de Administraciones Públicas
La pluralidad de AA.PP es un hecho que se refleja en la propia CE, como consecuencia de la
estructura territorial del Estado y el reparto del poder público entre diversas instancias, y también
en muy diversas leyes.
La Administración General del Estado (AGE) aparece referida en el art.97 CE, al precisar que es
dirigida por el Gobierno. Se menciona, asimismo, en el art. 70.1b)CE a propósito de las causas de
incompatibilidad de los parlamentarios, las cuales alcanzan a los altos cargos de la Administración
del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno e igualmente en el
art.103.2 CE que dispone que la creación, dirección y coordinación de los órganos de la
Administración que se realizará de acuerdo con la ley, y en el art.154 CE al referirse al Delegado del
Gobierno que dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la
coordinará.
Las Administraciones de las CC.AA. se mencionan en el art.153.CE con ocasión de establecer que la
jurisdicción contencioso-administrativa ejercerá el control de la administración autónoma.
Por último, dentro de la llamada Administración local territorial, a la Administración municipal se
refiere el art.140 CE al disponer que el gobierno y administración de los municipios corresponde a
sus respectivos Ayuntamientos, a la Administración provincial se refiere el art.141.2 CE al
establecer que el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados
a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo y en el caso de las islas, el
art.143.4 CE expresamente señala que tendrán su administración propia en forma de Cabildos o
Consejos.
Pluralidad, por tanto, de Administraciones Públicas. Unas Administraciones que se configuran
como personas jurídicas que adoptan una estructura organizativa compuesta de una serie de
órganos administrativos los cuales ordenados con arreglo al principio de jerarquía imputan sus
acciones a la correspondiente persona jurídica.
Esta pluralidad de AA.PP. se presenta aún más compleja ya que para el cumplimiento de sus fines,
las mismas disponen de una extensa red de entes a los que se les dota de personalidad jurídica y,
con ello, de un cierto grado de autonomía para la gestión de las funciones que les son
encomendadas.
Dentro de esta pluralidad de administraciones, podemos distinguir entre las siguientes:
a) Las Administraciones Territoriales
El territorio aparece como un elemento sustancial de este primer grupo de AA.PP. en el que se
integran la AGE, la Administración de las CC.AA. y las Administraciones Locales. Todo este conjunto
de AA.PP., presenta el rasgo común de que el territorio ocupa un lugar central en su configuración
jurídica, marcándose con ello una diferencia esencial con otros tipos de entidades administrativas.
De ahí, pues que se califiquen como Administraciones territoriales, puesto que el territorio es algo
más que el mero espacio físico en el que se ejercitan las competencias y desarrollan las funciones
que a la correspondiente Administración le han sido encomendadas por ley.
Las Administraciones Territoriales se distinguen por la generalidad de fines frente a la especialidad
de los mismos que se observa en otros tipos de entidades administrativas de ellas dependientes o
a ellas adscritas. De ello se deriva que los poderes de unas y otras Administraciones y entidades no
puedan ser los mismos.
En definitiva, los llamados entes territoriales constituyen la primera y fundamental categoría de
entidades o AA.PP., con unos perfiles y características específicas que las diferencian de todas las
demás.
b) Entidades Institucionales
Junto a las AA.PP. de carácter territorial las leyes pueden crear o, en su caso, permitir a las
administraciones territoriales la constitución de otras personas jurídico-públicas para la gestión de
los asuntos que son de su competencia. Lo fundamental es que esas personas jurídico-públicas y
privadas, con diverso grado de intensidad en función de la autonomía funcional de que quedan
dotadas se vinculan o adscriben a las correspondientes Administraciones territoriales, asumiendo
la gestión de determinados asuntos que sólo a éstas corresponden.
Y para designar a este grupo de entes personificados se suele usar genéricamente la expresión
Administración institucional o también llamadas entidades instrumentales.
Lo que se busca con estas entidades es flexibilizar el régimen del Dº Administrativo característico
de las Administraciones Territoriales, modulándolo o, incluso, extrayéndolo, para lo cual se desgaja
tales administraciones en sectores orgánicos complejos a los que se les habilita para que
desarrollen su actividad sujetándose a reglas jurídicas propias y singulares.
El fundador o creador de estas entidades institucionales que componen la llamada Administración
institucional es una Administración territorial, que actúa como ente matiz al que quedan adscritas
y sobre las cuales ejerce un control más o menos intenso en función del grado de autonomía
funcional que se les reconozca.
c) Entidades corporativas
A diferencia de los entes institucionales, los entes corporativos se agrupan en un conjunto de
personas que adoptan la condición formal de miembros, siendo éstos los titulares de los intereses
a los que el grupo va a servir, aunque sean intereses comunes y no particulares de cada uno de
ellos. Por tanto, debe tenerse en cuenta que la corporación está constituida por un grupo de
personas organizadas en su interés común y con la participación de las mismas en su
administración y gestión.
2.4.-Doble posición del Gobierno
El art.97 CE establece que el Gobierno dirige la Administración civil y militar y le corresponde el
ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes.
Queda así marcada una diferencia fundamental que ha tenido reflejo en la regulación separada del
Gobierno y de la AGE.
La distinción que el legislador ha desarrollado no permite afirmar que el Gobierno no sea también,
en cierto sentido, y en determinadas manifestaciones, Administración Pública. Lo que sucede es
que siendo Administración, no sólo es eso, sino que es algo más. A la luz de los artículos 97 y 103
CE puede decirse que en la medida en que dirige la Administración, el Gobierno desarrolla una
actividad política o principal y la Administración una actividad administrativa o subordinada.
De la propia literalidad del art.97 CE se desprende que Gobierno y Administración no son
equiparables. Basta constatar que el Gobierno dirige a la Administración para concluir que
Gobierno no puede ser exactamente lo mismo que Administración. Pero no lo es menos que el
Gobierno presenta un carácter dual, ya que, el Gobierno culmina la organización administrativa en
determinados aspectos y, en esa concreta manifestación, puede decirse que también es
Administración Pública.
El hecho de que al Gobierno le corresponda, entre otras funciones, la dirección de la
Administración, no significa, ni puede suponer, que ésta quede sometida sin más a la voluntad
gubernamental.
La relación entre Gobierno y Administración no es propiamente dicha una relación de absoluta
dependencia, como si la Administración fuera una simple prolongación del Gobierno, puesta
exclusivamente a su servicio, y por ello, la CE ha establecido una serie de límites efectivos al
ejercicio de esa función directiva.
Como se ha desarrollado en la doctrina, si bien es cierto que el Gobierno dirige la Administración
civil y militar, esta dirección no significa que la Administración haya de servir al Gobierno, ya que a
quien sirve es a los intereses generales. Por ello, la Administración como organización
instrumental, ha de actuar con arreglo a los principios de legalidad, objetividad e imparcialidad,
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, lo que obliga a que el Gobierno en el desarrollo de
la función directiva que le ha sido encomendada lo tenga que hacer de tal manera que la
Administración no se vea empujada a quebrantar esas exigencias constitucionales.
3.- El Derecho Administrativo como Derecho Estatutario. La aplicación del Derecho
Administrativo a la actividad materialmente administrativa de los órganos constitucionales.
3.1.-El Derecho Administrativo como Derecho Estatutario
El Derecho Estatutario presupone la existencia o presencia de una Administración Pública, es decir,
que el Derecho Administrativo no se puede aplicar a menos de que exista una Administración
Pública, es decir, el Derecho Administrativo es el Derecho Estatutario de las Administraciones
Públicas, o dicho de otra forma, es el Estatuto que regula la organización y el funcionamiento de
esa clase especial de personas jurídicas que son las Administraciones Públicas, el conjunto de
normas que disciplina su estructura, sus medios y sus reglas de acción.
En ciertos casos, es posible que se pueda aplicar a la Administración otro tipo de Derecho distinto
del Administrativo, ya que, en algunas parcelas de su actividad se rige por el Derecho Privado, por
el Derecho Civil y por el Derecho Laboral.
3.2.- La aplicación del Derecho Administrativo a la actividad materialmente administrativa de los
órganos constitucionales
El Derecho Administrativo, también se puede aplicar a actividades materialmente administrativas
de órganos públicos no encuadrados en la Administración Pública como es el caso de los órganos
constitucionales, que aunque no sean Administración Pública ciertos aspectos, como por ejemplo
su personal ,se encuentran regulados por el Derecho Administrativo al tratarse de funcionarios
públicos.
En estos casos, el Derecho Administrativo se encarga de la administración de su personal y de su
patrimonio y de la gestión de su patrimonio.
4.- Caracteres del régimen del Derecho Administrativo
·El Derecho Administrativo se configura como un Derecho armonizador, un régimen jurídico
mediante el que se pretende conjugar la atribución y ejercicio de poderes exorbitantes de la
Administración con el respecto a los derechos de los ciudadanos.
·El Derecho Administrativo es el Derecho común y normal de las AA.PP: es común porque dispone
de una serie de principios aplicativos específicos, que excepcionan los que son propios de otras
ramas del Derecho y normal porque éste es el Derecho al que se someten normalmente las AA.PP,
aunque en algunas parcelas de su actividad también se rigen por el Derecho Privado.
· El Derecho Administrativo es también un Derecho de privilegios y garantías. Se caracteriza por
conferir a la Administración unos poderes exorbitantes, muy superiores a los propios de los sujetos
privados: potestad sancionadora, expropiación, ejecución de oficio, aprobación de normas
reglamentarias, etc.
Este conjunto de atribuciones sitúa a la Administración en una clara posición de supremacía,
justificada en atención a sus fines serviciales. Pero al tiempo, para prevenir los abusos y
arbitrariedades a que ello pudiera dar lugar, los ciudadanos se encuentran resguardados por un
completo cuadro de garantías frente a la actuación de la Administración, garantías que son de
mayor relieve cuanto más grave sea el poder conferido, entre las cuales destaca que el la
Administración Pública está sujeta al principio de legalidad de forma mucho más férrea que los
Administrados, puesto que ésta solo puede hacer lo que la ley diga, es decir, que necesita una
habilitación expresa previa para poder actuar, esto es lo que se conoce con el nombre de
vinculación negativa a la Ley.