unops - Contraloría General de la República

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1
INFORME FINAL DE DIAGNOSTICO DE LA
CAPACIDAD PARA CONTRATAR DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA
150 9001 certified
UNOPS
UUNOPS
Contenido:
1.
2.
3.
4.
Introducción
2
1.1.
Antecedentes
2
1.2.
Objetivos
2
1.3.
Alcance
2
1.4.
Enfoque de la revisión
3
Revisión de procesos de adquisición
4
2.1.
Contexto del sistema de adquisiciones públicas colombiano
4
2.2.
Preparación de la muestra de procesos a revisar
5
2.3.
Portafolio de compras de la CGR
6
2.4.
Adquisiciones de acuerdo al método empleado
14
2.5.
Documentación utilizada por la CGR en sus procesos de adquisición
16
2.6.
Marco jurídico y regulatorio
16
2.7.
Estructura organizacional y recursos humanos
20
Espacios de mejora en la eficiencia de las contrataciones y el suministro
22
3.1.
Adquisiciones públicas.
22
3.2.
El ciclo de adquisiciones.
23
3.3.
Espacios de mejora.
24
Propuestas y recomendaciones
27
UNOPS agradece a todos los funcionarios de la Dirección de Recursos Físicos de la CGR y de otras áreas
vinculadas, por la atención dispensada antes, durante y luego del trabajo de campo.
Sin su colaboración, este diagnóstico no hubiera sido posible.
1
4:9 UNOPS
1
1.
1
1.1. Antecedentes
1
1
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1
o
1
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1
1
e
Introducción
Un Convenio de Cooperación fue celebrado entre la Contraloría General de la República de Colombia (CGR) y
la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC) el 22 de diciembre de 2011 en el marco
del proyecto COLJX03, para fortalecer la lucha contra la corrupción. Este Convenio instituye la prestación
recíproca de Asistencia Técnica por parte de UNODC y la CGR para el fortalecimiento de sus capacidades
institucionales, especialmente mediante la capacitación de los funcionarios en la lucha contra la corrupción.
Particularmente, el Convenio define entre sus actividades la de fortalecer a la CGR en sus procedimientos de
contratación con entrenamiento a los servidores públicos que tengan a cargo esta función.
A fin de llevar adelante las actividades estipuladas en el Convenio mencionado, UNODC requirió la
colaboración de UNOPS en lo relativo al fortalecimiento de las adquisiciones de la CGR.
Los servicios que deberá prestar la UNOPS han sido divididos en fases y son los siguientes:
•
•
•
•
•
•
Fase 1: Diagnóstico
Fase 2: Formulación de un Plan de Fortalecimiento de la Dirección de Recursos Físicos (DRF) de la CGR
Fase 3: Ejecución del Plan de Fortalecimiento de la DRF
Fase 4: Programa de capacitación a funcionarios de adquisiciones
Fase 5: Herramientas de gestión y monitoreo
Fase 6: Programa de Certificación de los procesos de adquisiciones de la CGR.
El presente Informe corresponde a la Fase 1: Diagnóstico.
1.2. Objetivos
e
e
e
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e
e
•
•
•
•
•
Revisión y examen de los actuales procesos y procedimientos de la función adquisiciones en la
Contraloría General de la República
Revisión y análisis del equipo humano de la unidad responsable por las adquisiciones (DRF).
Análisis de los procesos y procedimientos de adquisiciones ejecutados por la CGR en 2012
Identificación de espacios de mejora en la eficiencia de las contrataciones y el suministro
Elaboración de un dictamen de diagnóstico
1.3. Alcance
El foco principal del Diagnóstico fueron los procesos y procedimientos organizacionales de compra de la CGR y
el análisis de los procesos y procedimientos de compras que lleva a cabo la DRF. El relevamiento y análisis del
equipo humano de las unidades responsables de las adquisiciones también fue incluido en el trabajo por ser
un aspecto fundamental de intervención en los procesos de compra y contrataciones. El período de la revisión
de los procesos y procedimientos de compra y contrataciones abarcó la totalidad del año 2012. Con el
objetivo de obtener conclusiones más representativas en cuanto a los patrones de gasto de la CGR, se
analizaron las adquisiciones y contrataciones llevadas a cabo durante los años 2010 y 2011.
1
1
1
1
2
UNOPS
1.4.
Enfoque de la revisión
Se realizaron reuniones preparatorias con la Directora de la Dirección de Recursos Físicos de la CGR con el fin
de identificar la documentación e información necesarias para la evaluación de los procesos de contratación.
Asimismo, fue acordada la modalidad operativa del diagnóstico de la siguiente manera: i) revisión de
documentación externa de la OC; ii) revisión de la documentación de base, iii) misión de revisión in situ, iv)
elaboración de dictamen de diagnóstico y plan de fortalecimiento de la DRF de la CGR.
i)
ii)
Revisión de documentación externa, a fin de obtener parámetros de análisis de contexto.
Revisión de documentación de base, con el objeto de analizar y evaluar la reglamentación aplicable,
la estructura organizacional y el sistema de compras sobre el que opera la CGR.
La documentación entregada por la CGR y revisada por UNOPS incluye:
• Manual de Funciones.
• Manual operativo.
• Pliegos modelo.
• Contratos modelo.
• Manual de compras.
• Formato de Estudios previos, versión 1.0., de fecha 28/07/2011.
• Organigrama de la División de Recursos Físicos.
• Delegación de autoridad de acuerdo al art. 7 del decreto 267 de 2000.
• Descripciones de los puestos de personal con requisitos exigidos.
• CV de los funcionarios de la División de Recursos Físicos.
• Capacitación a funcionarios de la DRF recibida en los últimos 5 años
• Procesos contenciosos administrativos en los últimos 4 años.
• Planes, programas y procedimientos para cada una de las etapas del ciclo de compras del año
2012.
• Registro de proveedores.
• Base de procesos de adquisición, independientemente del resultado de los mismos.
• Base de contratos adjudicados 2012.
• Informe Definitivo de Auditora Regular a la Contralora General de la República, Vigencia 2011.
• Informe Final de Gestión de Recursos de la Entidad.
• Actas de seguimiento de acciones preventivas o correctivas de la auditora interna.
iii)
Misión de evaluación en la Contraloría
En la primera quincena del mes de marzo de 2013 fue realizada una misión de evaluación in situ, con
la participación de María Soledad Camarasa, Senior Procurement Advisor de la Oficina Regional para
América Latina y el Caribe de UNOPS en Panamá, Luis Fernando Ruiz, Oficial de Adquisiciones de
UNOPS para Colombia y Rafael Cabrera, Portfolio Manager de UNOPS en Colombia. La misión incluyó
la revisión de los procesos realizados por la CGR para la adjudicación de contratos de adquisición de
bienes, contratos de consultoría con empresas, contratos de servicios y contratos de consultoría de
personas naturales, así como la realización de entrevistas con funcionarios de la DRF y de las
dependencias requirentes.
Elaboración de dictamen de diagnóstico y plan de fortalecimiento de la DRF de la CGR, objeto de este
informe.
3
UNOPS
2.
Revisión de procesos de adquisición
2.1. Contexto del sistema de adquisiciones públicas colombiano
Marco regulatorio y legislativo. El sistema de adquisiciones públicas de Colombia se encuentra estructurado
en tres leyes que regulan las adquisiciones y sus procedimientos: las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474
de 2011 - llamada "ley anticorrupción" - que introdujo nuevas modificaciones al estatuto general de
contratación de
la administración pública tales como exigencias de mejores estudios previos y la
incorporación de reglas para garantizar la selección objetiva o la integración de una nueva regulación en
materia de contratación interadministrativa. Con menor jerarquía pero con un claro rol de desarrollar el
contenido de estas leyes, el sistema ofrece múltiples decretos reglamentarios que han sido expedidos en los
últimos años. Al menos tres de esos decretos tienen gran impacto e influencia: (i) el decreto 2474 de 2008,
que establece las reglas sobre los procedimientos; (ii) el 4828 de 2008, que regula las formas de garantías
(cobertura de riesgos); y (iii) el 2473 de 2010 que establece los mecanismos de aplicación del sistema de
promoción a la industria nacional. Estos y otros decretos han sido recientemente unificados en un Decreto
único 734, expedido el 13 de Abril 2012, que permite contar en un solo cuerpo con la normativa relevante
emitida a la fecha.
Colombia también ha avanzado en el fortalecimiento de sus instituciones de regulación de contratación
estatal; así, el Decreto 4170 de noviembre 2011 creó la Unidad Administrativa Especial denominada "Agencia
Nacional de Contratación Pública —
Colombia Compra Eficiente" como una entidad descentralizada de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y
financiera, adscrita al Departamento Nacional de Planeación (DNP).
El Decreto 4170 otorga las siguientes funciones a Colombia Compra Eficiente,
sin perjuicio de otras que
correspondan a la naturaleza de la entidad:
•
La formulación de políticas, planes y programas buscando optimizar la
oferta y la demanda en el
me
rcado.
•
La racionalización normativa para una mayor eficiencia de las operaciones. El desarrollo y difusión de
las políticas, normas e instrumentos para facilitar las compras y promover la eficiencia.
•
La coordinación con otras entidades públicas para el cumplimiento de sus objetivos.
•
La elaboración de estudios, diagnósticos y estadísticas para mejorar la efectividad del sistema.
•
La absolución de consultas sobre la aplicación de las normas
•
El apoyo al Gobierno en las negociaciones internacionales sobre el tema.
•
El diseño, la organización y la celebración de Acuerdos Marco de Precios.
•
El desarrollo del sistema de compras electrónicas.
•
El apoyo a los oferentes para facilitar y mejorar su participación.
•
La difusión de mejores prácticas y la coordinación de programas de capacitación
•
El apoyo a las entidades territoriales en la gestión de compras.
Procedimientos utilizados para las adquisiciones. Es regla general de los procedimientos de adquisiciones de
Colombia la competencia abierta e irrestricta bajo convocatoria pública. La regulación ha tipificado cuatro
procedimientos: 1. Licitación Pública, 2. Concurso de Méritos, 3. Mínima Cuantía y 4. Contratación Directa. El
sistema prevé también otro método competitivo: la selección abreviada —que incluye a la subasta a la inversa,
los acuerdos marco de precios, la adquisición en Bolsa de Productos, la selección de menor cuantía, y otras
variantes. A la fecha de este informe, el sistema de acuerdos marco aún no ha sido reglamentado.
4
egUNOPS
2.2.
Preparación de la muestra de procesos a revisar.
El universo de contratos Ejecutados y en Ejecución en el año 2012 proporcionado por la DRF, asciende a 637.
El Equipo Evaluador (EE) seleccionó de dicho universo aquellos que iban a ser incluidos en la muestra,
considerando (i) los distintos métodos de adquisición y contratación (Contratación Directa, Mínima Cuantía,
Selección Abreviada y Licitación); (ii) los tipos de adquisición y/o contratación (bienes, obras, consultoría y
servicios no consultoría).
El monto total de contratos ejecutados por la CGR correspondientes al año 2012 asciende a COP 91.5 mil
millones, equivalentes a US$ 50,6 millones, mientras que los procesos revisados por el EE sin considerar
consultorías individuales totalizan US$ 23.2 millones, aproximadamente un 25% del total ejecutado, e
incluyen un total de contratos que se distribuyen según los distintos tipos de adquisición y/o contratación,
como se muestra a continuación:
Tabla 1 Contratos por tipo de adquisición y/o contratación
BIENES
METODO DE
ADQUISICION
U
OBRAS
FIRMAS
SERVICIOS NO
CONSULTORIA
TOTALES
CD
MC
SA
LP
8
20
16
O
M
4
7
5
O
U
0
0
0
O
M
0
0
0
0
U
13
0
0
0
M
6
0
0
0
U
45
10
4
2
M
27
3
2
1
U
66
30
20
2
M
41
10
7
1
TOTALES
44
16
0
0
15
6
62
33
118
59
U: Universo- M: Muestra
Los contratos de prestación individual de servicios profesionales recibieron un tratamiento diferente. En la
Tabla 2 se observa la cantidad y monto de los contratos de consultoría individual para el año 2012.
Tabla 2: Contratos de prestación individual de servicios profesionales período 2012
TOTAL
MONTO TOTAL
MONTO TOTAL
CONTRATOS
CONTRATADO COP
CONTRATADO US$
517
20.655.912.586
11.367.078
A partir de este universo, el EE seleccionó una muestra de 57 contratos correspondientes a un total de 26
proyectos, y escogió como criterio de selección aquellos que superan los COP 80.000.000 como monto de
contratación.
5
UNOPS
2.3. Portafolio de compras de la CGR
El primer elemento relevante del diagnóstico de los procesos de adquisiciones de la CGR se vincula con el tipo
de bienes y servicios adquiridos, que permita identificar aquellos rubros más relevantes sobre los cuales se
podrá trabajar en la búsqueda de mejores precios, mejoras en la eficiencia de contratación, almacenamiento
y distribución, y demás aspectos de la cadena de suministro.
De acuerdo a la revisión efectuada por el EE de las planillas de datos brindadas por la DRF, los gastos están
presentados por rubros que reflejan la asignación presupuestal para cada uno. A los efectos del análisis,
dichos gastos fueron categorizados por el EE de acuerdo a la siguiente tabla:
Tabla 3: Adquisiciones por Tipo de Gasto 2010 — 2012
en pesos colombianos
Rubros de gasto
2010
Comunicación (Digital)
1.088.950.923
Otros servicios
2011
951.997.825
2012
28.800.000
164,564.954
3.256.970.217
734.234.400
1.000.666.667
1.208.126.000
94,607.250
1.712.256.350
962.499.993
526.045.766
1.060.331.611
997.328.580
951.000.000
1.481,075.304
1.007.844.871
498.000.000
707.783.000
Servicios Postales
444.857.887
677.780.919
755.516.400
Mantenimiento
144.557.724
976.116.587
363.428.093
Mantenimiento Vehículos
244.977.680
315.604.032
392.490.173
Publicaciones, Comunicación institucional
272.920.000
60.100.000
429.708.398
273.240.000
294.736.123
5.319.149.603
10.737.549.204
3.184.397.572
347.306.243
885.074.320
20.363.104
Servicios de impresión y fotocopiado
Seguridad
Logistica Eventos
Pasajes Aéreos
Aseo y Cafetería
Combustible
Seguros
136.812.295
Equipamiento informático
255.000.000
Otros bienes
Útiles de Oficina
292.518.244
Adquisición Vehículos
Categorías
2.482.666.667
Gasto en servicios
No consultoría
Adquisición de
Bienes
358.490.930
Servicios
Servicios profesionales
19.436.890.000
15.369.539.284
20.655.912.586
16.367.392
65.957.359
66.247.889.768
Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
118.300.280
1.570.509.150
117.108.500
Consultoria empresas
860.733.040
3.310,006.800
2.088.213.440
645.722.960
1.147.268.003
39.350.506.924
114.693.939.796
Arrendamientos
profesionales
individuales
Arrendamiento
Oficinas
Obras
Infraestructura
Servicios. de
Consultarla /
Capacitación
1,apacitación
Totales
.
25.704.417.752
(Empresas)
6
1
1
9 UNOPS
El Cuadro 1 y la Gráfica 1 reflejan las adquisiciones de la CGR en los años 2010, 2011 y 2012, según los
principales rubros de gasto; 1 se observa un marcado incremento anual en los montos adquiridos, desde 26
mil millones de pesos en 2010 a 115 mil millones en 2012, un incremento de 4,5 veces en pesos corrientes.
No obstante, las cifras del año 2012 están fuertemente influenciadas por el monto del contrato de
arrendamiento de las oficinas de la CGR en el edificio Gran Estación II ($66 mil millones), lo que distorsiona el
análisis comparativo. Por tal motivo, el Cuadro y la Gráfica lb presentan la información de las adquisiciones
de la CGR sin considerar los contratos de arrendamiento. De esta forma, el crecimiento de las adquisiciones se
modera; 53% en 2011, 23% en 2012, para acumular 90% en pesos corrientes en el período de dos años
considerado.
El Cuadro y Gráfica lb permiten observar en primer lugar la relevancia de las contrataciones de personas
físicas para la prestación de servicios profesionales, que significan la mitad de los montos adquiridos, y
asimismo los rubros que impulsaron el crecimiento de las adquisiciones de la CGR: las adquisiciones de
equipamiento informático (hardware y software) y la contratación de empresas para prestar servicios de
consultoría en 2011 y 2012, además de algunos gastos episódicos tales como la adquisición de mobiliario y
oficinas para 12 departamentos en 2011 por $2405 millones (categoría: Otros bienes) y la instalación de una
plataforma IP para servicios de telefonía en el nuevo edificio de la CGR en 2012, por un monto de $2581
millones (categoría: Otros servicios).
Es de destacar que, salvo las categorías Servicios profesionales - individuos y Aseo y Cafetería, todas las demás
categorías relevantes aumentan significativamente el monto contratado por año: además de las
mencionadas, también aumentan en forma apreciable: Infraestructura de comunicaciones, Seguridad,
Eventos, Pasajes Aéreos y Capacitaciones.
El presente diagnóstico no tiene por finalidad analizar la pertinencia u oportunidad de las adquisiciones de la
Contraloría; la recopilación de la información de los contratos celebrados pretende aportar al análisis de la
labor de la Dirección de Recursos Físicos en el sentido del aumento de la carga de trabajo que se ha producido
en los últimos 2 años, así como la complejidad creciente o decreciente de los procesos ejecutados, como base
para el diseño de un plan de mejoramiento de los mismos.
En tal sentido, a partir del Cuadro 2, se procura analizar aquellos aspectos específicos de las adquisiciones de
la CGR considerados de interés a los objetivos del presente diagnóstico.
1 La información para los años 2011 y 2012 fue proporcionada por la DRF; la del año 2010 corresponde a la publicada en la
página web de la CGR.
7
UNOPS
Cuadro 1
Adquisiciones Contraloría General de la República
Por categorías
en millones de pesos colombianos
Categorias de Bienes y Servicios
2010
Arrendamientos
Servicios Profesionales Individuos
2011
2012
Total
Participación
16
66
66.248
66.330
36,9%
19.437
20.656
55.462
30,9%
10.738
16.312
9,1%
Equipamiento informático
255
15.370
5.319
Consultoria empresas
861
3.310
2.088
6.259
3,5%
952
2.483
4.524
3.184
347
3.532
2,5%
2,0%
Infraestructura de comunicación
1.089
Otros bienes
-
Otros servicios
29
165
3.257
3.450
1,9%
Servicios de impresión y fotocopiado
734
1.001
1.208
1,6%
Seguridad
95
526
1.712
1.060
962
997
2.943
2.769
2.584
1,4%
951
1.481
2.432
1,4%
1,2%
Logistica Eventos
Pasajes Aéreos
Aseo y Cafetería
1,5%
1.008
498
708
2.214
Servicios Postales
445
1,0%
118
756
117
1.878
Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
678
1.571
1.806
1,0%
Capacitación
-
646
1.147
1.793
1,0%
145
976
363
1.484
Útiles de Oficina
293
885
20
1.198
0,8%
0,7%
Mantenimiento Vehículos
245
316
392
953
0,5%
Publicaciones y comunicación institucional
Combustible
...........____________
Adquisición Vehículos
Seguros
273
60
430
273
295
763
568
0,4%
0,3%
358
0,2%
Mantenimiento
,.....
Totales
358
137
25.704
39.351
114.694
137
0,1%
179.749
100%
Gráfica 1
120.000
Seguros
Adquisición Vehículos
100.000
Combustible
Publicaciones y comunicación
institucional
Mantenimiento Vehiculos
o útiles de Oficina
80.000
Mantenimiento
Capacitación
af
a Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
60.000
e Servicios Postales
a Aseo y Cafetería
▪ Pasajes Aéreos
■
Logistica Eventos
40.000
Seguridad
■
Servicios de impresión y fotocopiado
• Otros servicios
a Otros bienes
20.000
• Infraestructura de comunicación
• Consultoria empresas
ia Equipamiento informático
2010
2011
2012
8
•
UNOPS
Cuadro lb
Adquisiciones Contraloría General de la República
Por categorías, sin considerar arrendamientos
en millones de pesos colombianos
Categorias de Bienes y Servicios
2010
Servicios Profesionales Individuos
Equipamiento informático
Consultoria empresas
Infraestructura de comunicación
Otros bienes
Otros servicios
2011
19.437
255
861
1.089
29
Servicios de impresión y fotocopiado
Seguridad
Logística Eventos
Pasajes Aéreos
Aseo y Cafetería
Servicios Postales
Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
Capacitación
Mantenimiento
Útiles de Oficina
Mantenimiento Vehículos
Publicaciones y comunicación institucional
Combustible
Adquisición Vehículos
Seguros
734
95
526
1.008
445
118
145
293
245
273
2012
15.370
5.319
3.310
952
3.184
165
1.001
1.712
1.060
951
498
678
1.571
646
976
885
316
60
273
358
20.656
10.738
2.088
2.483
347
3.257
1.208
962
997
1.481
708
756
117
1.147
363
20
392
430
295
39.285
48.446
Total
2.943
2,769
2.584
2.432
2.214
1.878
1.806
1.793
1.484
1.198
953
763
568
358
137
137
Totales
25.688
Participación
55.462
16.312
6.259
4.524
3.532
3.450
113.419
48,9%
14,4%
5,5%
4,0%
3,1%
3,0%
2,6%
2,4%
2,3%
2,1%
2,0%
1,7%
1,6%
1,6%
1,3%
1,1%
0,8%
0,7%
0,5%
0,3%
0,1%
100%
Gráfica 1 b
50.000
45.000
Seguros
Adquisición Vehículos
40.000
Combustible
Publicaciones y comunicación institucional
Mantenimiento Vehículos
35.000
d Útiles de Oficina
Mantenimiento
30.000
a Capacitación
e Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
O Servicios Postales
25.000
u Aseo y Cafeterfa
■
Pasajes Aéreos
20.000
rs Logistica Eventos
■
Seguridad
■
Servicios de impresión y fotocopiado
15.090 -,
«Otros servicios
■
Otros bienes
10000
■
infraestructura de comunicación
a Consultorio empresas
■
Equipamiento informático
5.000
■
Servicios Profesionales Individuos
2010
2011
2012
9
UNOPS
El Cuadro y la Gráfica 2 muestran la cantidad de contratos por rubros de gasto, lo que permite observar la
preponderancia de los contratos de servicios profesionales individuales en las adquisiciones de la CGR,
superando el 86% del total de contratos, y alanzando un preponderante 96% en el año 2010, lo que implica
que en ese año la labor de la DRF estuvo fuertemente dedicada a la contratación de servicios profesionales
individuales.'
Cuadro 2
Adquisiciones Contraloría General de la República
Cantidad de contratos por cate•oría
Categorias de Bienes y Servidos
2010
2011
2012
Servicios Profesionales Individuos
810
358
517
1.685
Logi sti ca Eventos
8
25
22
55
2,8%
Equipamiento informático
1
13
23
37
1,9%
Capacitación
Consultori a empresas
86,4%
16
11
27
1,4%
6
7
9
22
1,1%
9
13
22
1,1%
2
5
10
17
0,9%
Otros bienes
Otros servicios
Totales Participación
Mantenimiento
Publicaciones y comunicación institucional
3
2
9
14
0,7%
3
4
9
0,5%
Obra s/ Mantenimiento / Adecua ci on
2
_ ___
1
6
2
9
0,5%
Servicios de impresión y fotocopiado
2
3
2
7
0,4%
Útiles de Oficina
1
3
1
5
0,3%
Aseo y Cafetería
2
1
1
4
0,2%
Mantenimiento Vehículos
1
Arrendamientos
2
1
4
0,2%
Seguridad
2
1
4
0,2%
Adquisición Vehículos
Infraestructura de comunicación
1
3
1
Servicios Postales
1
1
1
1
1
3
0,2%
1
3
0,2%
3
0,2%
2
0,1%
Combustible
Pasajes Aéreos
Seguros
TOTALES
1
846
467
,..
637
1
0,1%
1.950
100,0%
A los efectos de dimensionar el resto de los contratos, la Gráfica 2b muestra la cantidad de contratos por
categoría, excluyendo los de servicios profesionales. Se observa un aumento sostenido del número de
contratos celebrados por la CGR, pasando de 36 en 2010 a 120 en 2012. Los mayores incrementos obedecen a
la contratación de la logística de eventos (de capacitación del personal) y los propios servicios de capacitación,
la adquisición de equipamiento informático, consultoría de empresas, servicios de mantenimiento y bienes y
servicios varios.
2 Ello pudiera generar dudas acerca de si la información de las adquisiciones de ese año está completa en la página web de la
CGR.
10
UNOPS
Gráfica 2
900
Seguros
: 800
Pasajes Aéreos
Combustible
Servicios Postales
700 :1
Comunicación (Digital)
Adquisición Vehículos
trSeguridad
• Mantenimiento Vehículos
- Aseo y Cafetería
500
• Útiles de Oficina
■
Servicios de impresión y fotocopiado
• Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
400
■
Arrendamientos
■
ServIclos de publicación, Comunicación institucional
• Mantenimiento
300 -I
Otros servicios
■
■
Otros bienes
■
Consultorio
200
• Capacitación
■
Equipamiento informático (hardware y software)
100
■
Logística Eventos
«servicios profesionales
2010
2011.
2012
Gráfica 2 b
120
Seguros
Pasajes Aéreos
Combustible
Servicios Postales
90 i
Infraestructura de comunicación
Adquisición Vehículos
■
Seguridad
Mantenimiento Vehículos
Aseo y Cafetería
• Útiles de Oficina
l
Servicios de impresión y fotocopiado
■
Obras/ Mantenimiento / Adecuación
■
Arrendamientos
e Publicaciones y comunicación institucional
■
Mantenimiento
I
■
Otros servicios
30
• Otros bienes
■
Consultorio empresas
■
Capacitación
■
Equipamiento informático
■
Logística Eventos
2010
2011
2012
11
UNOPS
Por su importancia relativa y las implicancias que resultan como práctica de contratación en la CGR, es
pertinente profundizar el análisis de los contratos por servicios profesionales en el período. La CGR, al igual
que buena parte del sector público colombiano, ante la imposibilidad de ampliar su planta de personal
permanente por la negativa al respecto del Departamento Nacional de Planeación (Función Pública), recurre a
la contratación de servicios profesionales individuales de corto plazo.
Entre 2010 y 2011 se observa un aumento sustancial en el monto promedio de dichos contratos ($23 millones
a $43 millones en promedio), con un descenso en 2012 ($40 millones). No obstante, en la medida que el
número de estos contratos aumentó en 2012 (44%), la categoría total de dicho rubro mostró un aumento
relevante, de $15.370 millones a $20.656 millones. Comparado con el año 2010, la contratación de servicios
profesionales individuales en 2012 es superior en $1.219 millones, pese a que el número de contratos
descendió 36% (de 810 a 517).
En total, en los 3 años considerados, un total de 1376 personas fueron contratadas para prestar servicios
profesionales. Adicionalmente, un total de 233 personas obtuvieron en el período más de un contrato por
servicios profesionales (17% sobre el total); un 12% obtuvo 2 contratos (169 personas = 338 contratos) y el 5%
restante 3 o más (64 personas, 204 contratos). En promedio, las personas que obtuvieron un número mayor
de contratos (3 o más) obtuvieron también mayores honorarios por cada contrato; así, mientras que el monto
promedio de los contratos de aquellos que suscribieron uno solo ascendió a casi $29 millones, el de quienes
obtuvieron 2 contratos fue de $41 millones y el de quienes obtuvieron más de 2 contratos fue de $43
millones, tal como se observa en el Cuadro y la Gráfica 3.
Cuadro 3
Distribución de la contratación de servicios profesionales
en millones de pesos colombianos
Valor Total
Valor
Contratación Participación promedio por
Nº de contratos
N= de
por persona
personas
1
Participación
2010-2012
en valor total
contrato
1.143
83%
32.892
59%
28,78
2
169
12%
13.795
25%
40,81
3 o más
64
5%
8.775
16%
43,02
1.376
100%
55.462
100%
40,31
TOTALES
Gráfica 3
al ir2
3omas
Valor
Cantidad
12
UNOPS
Por último, el Cuadro 4 muestra el valor promedio por contrato en los 3 años considerados, por rubro de
gasto, sin contemplar los contratos de arrendamiento. Considerando aquellos contratos referidusa servicios
recurrentes (no inversiones), se observan aumentos en los montos de cada contrato de Pasajes aéreos,
servicios postales, aseo y cafetería, impresión y fotocopiado y mantenimiento de vehículos.
Cuadro 4
Valor promedio de los contratos
Por categoría, SIN CONSIDERAR ARRENDAMIENTOS
en millones pesos colombianos
Categorías de Bienes y Servicios
Infraestructura de comunicación
Pasajes Aéreos
Seguridad
Servicios Postales
Aseo y Cafetería
_
.„...._
_
Equipamiento informático
Servicios de impresión y fotocopado
Consultoria empresas
Combustible
Útiles de Oficina
Mantenimiento Vehículos
Otros servicios
Obras/ Mantenimiento / Adecuacion
Otros bienes
Seguros
Adquisición Vehículos
Mantenimiento
Capacitación
Publicaciones y comunicación institucional
Logistica Eventos
Servicios Profesionales Individuos
2010
1.089
95
445
504
255
2011
952
951
. 856
678
498
.
409
]67 _ ___
334
. _
143
473
273
293
295
245
158
14
33
118
262
354
137
119
195
48
_ _40
91 _
30
66
42
24
43
.......
2012
2.483
1.481
962
756
708
467
604
232
295
20
392
326
59
27
52
104
48
45
40
Promedio
1.508
1.216
63 8
626
570
377
435
283
284
203
265
124
146
127
137
119
98
72
56
51
36
13
•
•
•
•
110
•
•
" UNOPS
,„
2.4. Adquisiciones de acuerdo al método empleado
La tabla 4 muestra los montos de las adquisiciones de la CGR en el año 2012 según la modalidad utilizada para
la contratación.
Tabla 4: Montos de contratación y cantidad de contratos por método de selección periodo 2012
Método Contratación
Contratación Directa
Cantidad
contratos
Participación
Valor COP
Participación
585
92%
104.851.971.877
•
Licitación Publica
2
0%
1.873.565.477
2%
Mínima Cuantía
30
5%
382.343.152
•
a
•
Selección Abreviada
20
3%
7.586.059.290
0%
7%
637
100%
114.693.939.796
100%
Totales
91%
Grafica 4: Concentración de la contratación, valor según método
1
a
■
Contratacion Directa
■
Licitacion Publica
Minima Cuantía
■
Selección Abreviada
1
a
a
a
a
a
Si bien el marco normativo colombiano prevé numerosas causales para realizar contratación directa, de
acuerdo a los estándares internacionales y las buenas prácticas, ésta solo debe ser utilizada en casos
excepcionales; no obstante, al igual que en buena parte del sector público de Colombia, en la CGR la
contratación directa es la modalidad de mayor relevancia. Durante el periodo 2012, un 91% de la
contratación se concentró en contratación directa. Los principios internacionales que guían la contratación
pública son la competencia, la eficiencia, la transparencia y la equidad, y la contratación directa se distancia
de los mismos cuando es utilizada en exceso.
La Gráfica 5, que muestra la cantidad de contratos por método de contratación, es también elocuente en
reflejar la preponderancia de la Contratación directa en la Contraloría. El 2012, sólo se realizaron 2 licitaciones
públicas, que representaron el 2% del valor total contratado.
14
UNOPS
Grafica 5: Cantidad de contratos por método de contratación
30
20
■
Contratacion Directa
■
Licitacion Publica
Minima Cuantía
■
Selección Abreviada
La Gráfica 6 refleja el método de contratación (por valor contratado) según las diversas categorías del gasto;
los servicios no consultoría muestran una composición más plural; la adquisición de bienes es la categoría en
que la Contratación Directa muestra un porcentaje más bajo (52%) en relación a los procesos de selección
abreviada que alcanzaron el 46%. Para la contratación de firmas consultoras, al igual que para servicios
profesionales y obras de infraestructura el 100% de los contratos se originó en un proceso de contratación
directa (arrendamientos de oficinas alcanza el 99.7%). La Licitación Pública sólo se utiliza para adquirir
servicios (no consultoría) en el 14% del valor contratado.
Gráfica 6: Método de contratación utilizado por tipo de adquisición (%)
0,3%
2,1%
45,8
MC
100,0
99,7%
100,09
■
LP
100,0%
■
SA
CD
■
67,7%
52,1
_••_ - • •-
Servicios No
consultoria
Adquisición de
Bienes
Servicios
profesionales
Arrendamiento
Oficinas
Obras
Infraestructura
Servicios de
Consultoria /
Capacitación
15
) UNOPS
2.5.
Documentación utilizada por la CGR en sus procesos de adquisición
2.5.1. Documentos estándar.
•
Estudios previos
Cartilla
Formato estudios previos
Matriz de riesgos
•
Pliegos. La misión solicitó modelos de estándar de pliegos y de contratos. Los modelos de pliego
enviados fueron casos específicos y no documentos estandarizados.
•
Subasta inversa. Acta de cierre, Acto de Sellado de urna, Adenda, Pre-pliego, Pliego, Audiencia de
Subasta Inversa, aviso invitación de Subasta; Evaluación Técnica Final, Ficha técnica, Informe Final
Verificación de propuestas, Oficio Evaluación Financiera, Resolución de adjudicación, Resolución de
Apertura, Respuesta a observaciones, Respuesta a Observaciones Informe Final, Respuesta
Observaciones pliego, Subasta requisitos habilita ntes, Verificación financiera, Contrato. Todos estos
formatos fueron remitidos pero respondían a un proceso de subasta inversa específico; no a
documentos estándar.
•
Contratos. La misión solicitó modelos de estándar de contratos. Los modelos de contrato enviados
fueron casos específicos de menor cuantía, selección abreviada subasta inversa, mínima cuantía,
concurso de méritos y licitación, pero no documentos estandarizados.
2.5.2. Guías, manuales, funciones
•
Manual de funciones.
•
Manual de Compras.
•
Flujogramas de procesos. La División de Recursos Físicos no cuenta con Flujogramas actualizados para
todos sus procesos, por lo que no es posible establecer los tiempos de cada una de las etapas y por
ende los procesos de contratación y los actores que intervienen.
•
División de funciones; el área de RF participa en todas las instancias del proceso de elaboración de
pliegos, evaluación, contratación y liquidación.
•
En el área de contratación es conveniente establecer una mayor división de funciones, separando los
acores que reciben los casos de aquellos que lo evalúan jurídicamente.
2.6.
Marco jurídico y regulatorio
•
Decreto 267/2000
•
•
Resoluciones
•
Manual operativo
Manual de Funciones y requisitos
•
Pliegos modelo
•
Contratos modelo
•
Manual de compras. La CGR cuenta con un "Manual de Procedimientos para la contratación de la
entidad" cuya última edición data del 26 de julio de 2011. El Manual es completo y es una guía para
que los funcionarios realicen con mayor precisión y apego a las normativa las actividades vinculadas a
las fases pre-contractual, que en este caso se divide en (i) preparatoria y (ii) pre-contractual,
contractual y post contractual, haciendo mayor hincapié en la etapa pre-contractual con la
descripción de las modalidades de selección del contratista o proveedor.
16
JUNOPS
•
•
•
•
Guías de compras
Organización.
Procesos
Tecnología
El marco regulatorio de compras en Colombia es muy inestable a pesar de los esfuerzos por consolidar todas
las normas vinculadas con las contrataciones públicas en el Decreto 734 de 2012. La inestabilidad del marco
regulatorio y su inmediata entrada en vigor ocasiona interrupciones en la forma de operar a la que están
acostumbrados los funcionarios que intervienen en los procesos dado que los formatos aplicables hasta ese
momento deben ser actualizados.
A su vez, otras áreas que no dependen de la DRF tienen injerencia en los procesos de compra a través
organismos de asesoría y coordinación dependientes del CGR como son la Junta de Licitaciones y Concurso de
Méritos y el Comité de Contratación Abreviada y Comité de Mínima Cuantía, todos en el Nivel Central.
Los dos primeros están integrados por:
•
•
•
•
•
•
La Gerencia Administrativa y Financiera
La Oficina de Planeación dependiente del Despacho del Vice-contralor
La Dirección de Recursos Financieros
La Oficina Jurídica, dependiente del CGR
La Oficina de Control Interno, dependiente del CGR
El Coordinador del Grupo de Licitaciones y Contratos de la DRF, con voz pero sin voto
Ambos órganos tienen un rol clave en la función de contrataciones de la organización porque intervienen en
las etapas del ciclo de compras y sus funciones son:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Recomendar o no la apertura de los procesos de selección de los contratistas
Formular recomendaciones tendientes a ajustar, aclarar y/o modificar los estudios previos, con
el fin de que estos se ajusten a los principios contractuales y a las necesidades de la entidad.
Velar porque las actuaciones de quienes intervengan en la contratación de la entidad se
desarrollen conforme a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y a los
postulados de la función administrativa.
Formular recomendaciones orientadas a garantizar la existencia de una adecuada planeación
de los procesos de selección de los contratistas, acordes con los planes financiero, de compras
y de inversión.
Velar porque la selección de los contratistas sea objetiva.
Recomendar al Ordenador del Gasto la adjudicación o declaratoria desierta de la licitación o
concurso de Méritos.
De lo anterior se desprende que:
1. En los procesos licitatorios intervienen direcciones con perfiles de planificación, jurídico, financiero y
de control de interno y la Dirección de Recursos Físicos como el área de compras de la CGR.
2. Algunas funciones son específicas de compras y no deberían tener injerencia otras áreas, como por
ejemplo: b, c, e y f. En un proceso de fortalecimiento de la función de compras de la CGR se
recomienda revisar el contenido de la Resolución Reglamentaria 0065, específicamente en la
delimitación de los roles propiamente de compras vis a vis jurídico, de planeación, financiero y de
17
UNOPS
control interno a fin de hacer más eficiente la implementación de cada uno de los procesos de
compra.
3. Los mecanismos de toma de decisiones son iguales para los tres órganos: (i) pueden deliberar con la
mitad más uno de sus integrantes; (ii) decidir válidamente con el voto favorable de la mayoría de sus
asistentes; (iii) sus determinaciones tienen el carácter de recomendación para el Ordenador del
Gasto; (iv) si alguno de los miembros de la Junta no comparte la decisión mayoritaria, deberá
fundamentar su decisión.
4. Autoridad no delegada3
•
Los contratos de servicios profesionales que se solicitan en la CGR deberán ser aprobados por
Despacho del Contralor General. Las necesidades de contratación que tengan las distintas
dependencias deberán radicarse en Secretaría Privada.
• Los procesos de selección se realizarán bajo la dirección del Contralor General, con el apoyo
del Gerente de Talento Humano y el Gerente Administrativo.
• En el caso de contratos de prestación de servicios o para selección de personal de Libre
nombramiento y remoción, se realizará un proceso de selección de cara a establecer la
idoneidad profesional general de las personas seleccionadas; el resultado de esta evaluación
se deberá dar a conocer directamente al Contralor General de la República. La CGR, a través
de los servicios de PSA Consultores, ha definido incorporar la evaluación de postulantes en
los procesos de ingreso a cargos de libre nombramiento. La misma se basa en la evaluación
de 5 factores: i) capacidad para comprender instrucciones, ii) capacidad para desarrollar
nuevos aprendizajes, iii) cuidado de sí mismo, el grupo y el entorno, iv) ajuste emocional y v)
estructura moral. Los resultados de dicha evaluación se condensan a 6 categorías de
compatibilidad, a partir de los cuales los postulantes son seleccionados: 1) No compatible, ii)
Muy baja compatibilidad, iii) Compatibilidad baja, iv) Compatibilidad media, v)
Compatibilidad alto potencial de desarrollo y vi) Nivel Muy superior.
• La Oficina de Control Interno deberá realizar un exhaustivo análisis de la contratación
realizada durante el año 2011 y en los casos que sea menester dará traslado disciplinario a
que haya lugar.
5. Autoridad Delegada&
La CGR ha delegado en el Gerente de Gestión Administrativa y Financiera las siguientes funciones en el nivel
central:
• Modalidades de licitación pública, selección abreviada y concurso de méritos:
o
La competencia para la ordenación del gasto
o
La competencia para la dirección general
o
El adelantamiento de los procedimientos de contratación que deban adelantarse a
través de las modalidades de selección mencionadas independientemente de su
cuantía
o
La delegación conferida comprende las etapas precontractual, contractual y post
contractual y ejecución de las modalidades de selección mencionadas.
o
Actos de Apertura y cierre de la licitación. Solo es obligatoria la presencia del DRF y
de un funcionario de control interno.
3
Basado en Resolución orgánica 6433 de 2011.
4
Basado en resolución reglamentaria 0065, del 11 de abril de 2008, 164 del 8 de marzo de 2012 y 165 del 15 de
marzo de 2012.
18
JUNOPS
•
•
Selección directa:
o
La competencia para la ordenación del gasto
o
La competencia para el adelantamiento de los procedimientos de contratación que
deban surtirse a través de la modalidad de selección directa, con independencia de
su cuantía.
o
La delegación conferida comprende las etapas precontractual, contractual y post
contractual y ejecución de la modalidad de selección mencionada
Selección de mínima cuantía:
o
Es competencia de la GGAF la dirección general y procedimientos de contratación
que deban adelantarse a través de la modalidad de selección de mínima cuantía.
La delegación conferida comprende las etapas precontractual, contractual y post
contractual y ejecución de las modalidades de selección mencionadas.
Autorización para la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales y de
apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse
a una persona:
o
Competencia delegada en el Gerente de Gestión Administrativa y Financiera previa
autorización del CGR.
Garantías contractuales:
o
Es competencia de la DRF la aprobación de las garantías que se constituyan para
o
•
•
•
•
amparar el cumplimiento de las obligaciones surgidas de los contratos firmados por
la Entidad y la aprobación de otros mecanismos de cobertura de riesgo autorizados
por el reglamento.
Ordenación del pago.
o
Es competencia del Director de Recursos Financieros el pago de las obligaciones de
toda índole a cargo de la CGR, sin límite alguno en su cuantía.
Funciones administrativas.
o
Competencias del Director de Recursos Físicos:
■
Diligenciamiento y suscripción de Extracto Único de Publicación de los contratos que
suscriba la CGR.
■
Información que se debe enviar a la Cámara de Comercio que tenga jurisdicción en el
lugar del domicilio del inscrito, concerniente a los contratos ejecutados, cuantía,
cumplimiento de los mismos, las multas y sanciones que en relación con ellos
imponga la entidad.
■
La información general que debe remitir la Entidad electrónicamente a la Cámara de
Comercio y Confecámaras de cada licitación o concurso público que pretenda abrir.
■
La suscripción y presentación de los formularios de pago de impuesto predial de
propiedad de los bienes inmuebles de la CGR en el Nivel Central.
■
La suscripción de los documentos relacionados con matrículas, traspasos y pagos de
impuestos de los vehículos de propiedad de la CGR.
■
Los trámites administrativos para realizar la baja de bienes muebles de la Entidad.
19
UNOPS
2.7.
Estructura organizacional y recursos humanos
Inicialmente, la Fase 1 de Diagnóstico se había circunscripto al análisis de la función de contrataciones dentro
de la DRF, área perteneciente a la Gerencia Administrativa y Financiera de la CGR. Sin embargo, a partir de la
lectura del material suministrado por la CGR y a la información recabada durante el trabajo de campo, el EE
observó que existen diferentes áreas de la CGR, además de la DRF, que participan en distintas etapas del ciclo
de contrataciones y que un diagnóstico completo debería haber abarcado a cada una de ellas.
Organigrama de la DRF.
La Dirección de Recursos Físicos depende de la Gerencia Administrativa y Financiera, la cual a su vez responde
directamente al Contralor General de la República, y está estructurada en tres grandes áreas: (1) Grupo de
contratación; (ii) Coordinación de Servicios Generales; y (iii) otros grupos.
Recursos f isicos
CGR
Servicios Generale
~wood~
Grupo de
Servicios
Almacen
Grupo Almacen
Grupo
Automotores
Grupo Seguríciai
Grupo Bajas
Grupo
Arquitectos
Recursos humanos.
El EE solicitó a la DRF que coordinara reuniones con los funcionarios involucrados en la función contrataciones
pertenecientes a la DRF así como a funcionarios de los organismos requirentes, especialmente aquellos que
tienen una relación continua con la DRF por el volumen de compras que realizan al año, o que han realizado
solicitado la realización de compras por volúmenes significativos en el año 2012.
20
UUNOPS
El EE logó entrevistar a 11 funcionarios, 7 de ellos pertenecientes a la DRF incluida su Directora, y 4 a
organismos requirentes de la CGR, es decir, los clientes internos de la DRF.
Todos los funcionarios de la DRF entrevistados han recibido capacitación formal, ya sea externa como en la
propia CGR, 6 en compras estatales y 1 en procedimientos de archivo.
Interrogados acerca de las principales dificultades para ejercer sus labores, los funcionarios de la DRF
entrevistados identificaron los siguientes:
•
•
•
•
•
•
Simultaneidad de tareas diferentes
Estudios previos que llegan incompletos de las unidades requirentes
Falta de conocimientos técnicos para evaluar los requerimientos y especificaciones técnicas
contenidas en los estudios previos
Planeación insuficiente de las adquisiciones que llegan a la DRF
Incumplimiento de las políticas y procedimientos de contratación
Manuales de contratación desactualizados
Las principales necesidades de capacitación expresadas por los funcionarios de la DRF son:
•
•
•
•
Contratación estatal
Programación y sistemas informáticos
Seguros y pólizas de garantías
Estrategia de compras eficiente
Por su parte, el personal de las áreas requirentes entrevistado identificó como principales problemas y cuellos
de botellas de su tarea con relación a las adquisiciones, las siguientes:
•
•
•
•
Insuficiencia de información por parte de las gerencias para la elaboración de estudios previos
Falta de claridad en torno a las necesidades y especificaciones técnicas
Desconocimiento de las funciones que desarrollan las unidades de la CGR
Alta rotación y disminución del personal dedicado a las adquisiciones y estudios previos
21
UNOPS
3.
Espacios de mejora en la eficiencia de las contrataciones y el suministro
3.1.
Adquisiciones públicas.
El término "Adquisiciones" define el proceso global de adquirir bienes, obras y servicios, que comprende
todas las funciones desde planificación y pronóstico, la gestión de la cadena de provisión incluyendo la
identificación de necesidades, identificación y solicitud de ofertas, preparación y adjudicación de contratos, y
todas las etapas de administración de contratos hasta la entrega de los bienes, el final de un contrato, o la
vida útil de un activo.
En adquisiciones públicas, recursos de propiedad colectiva son utilizados en el interés de una organización
pública o gobierno, razón por la cual las adquisiciones públicas deben cumplir con al menos los siguientes
principios básicos:
Mejor relación calidad precio: implica la selección de la oferta que presenta la combinación óptima de
factores tales como calidad apropiada, costos de ciclo de vida y otros parámetros que mejor satisfacen las
necesidades identificadas. Esto no implica necesariamente la selección de la oferta con el precio inicial más
bajo, sino que requiere una evaluación integrada de aspectos técnicos, organizacionales y de consideración de
precios cada uno ponderado por su importancia relativa. Los objetivos de índole social, medioambiental y
estratégicos también deben ser tomados en cuenta.
Al efecto de obtener mejor relación calidad precio, se debe:
• maximizar la competición
• minimizar la complejidad del proceso de licitación
• establecer cuidadosamente los criterios de evaluación a fin de seleccionar la oferta que se espera
mejor satisfaga los requisitos de acuerdo con los parámetros de evaluación indicados en los
documentos de licitación, y
• asegurar una evaluación exhaustiva e imparcial de las ofertas de manera oportuna.
Equidad, integridad y transparencia: las adquisiciones equitativas y transparentes deben ser llevadas a cabo
sobre la base de reglas claras y apropiadas y procedimientos que son aplicados consistentemente a todos los
potenciales licitantes. Equidad implica ser razonable como así también imparcial y tratar a todos los
proveedores de la misma manera. Integridad se relaciona con los aspectos de comportamiento institucional y
personal incluyendo virtudes como honestidad, veracidad, imparcialidad e incorruptibilidad. Transparencia —
la visibilidad sin obstáculos y la franqueza en todas las transacciones — asegura que toda la información en
políticas de adquisiciones, procedimientos, oportunidades y procesos está claramente definida y es
ampliamente conocida y accesible. Un sistema transparente incrementa la posibilidad de detectar cualquier
desviación de un tratamiento equitativo y justo, y por lo tanto reduce la posibilidad de ocurrencia de tales
desviaciones y tiene registros abiertos para la inspección de auditores.
Economía y efectividad: se refieren al grado en que se logra exitosamente implementar las operaciones de
adquisiciones asegurando la calidad y cantidad correctas del suministro, en el momento y a precios correctos,
y también el grado en que los costos totales de gestión del proceso de adquisición son minimizados en el
interés del presupuesto general de la organización adquiriente.
22
071 UN OPS
3.2.
El ciclo de adquisiciones.
El ciclo de adquisiciones es una herramienta conceptual que contribuye a ordenar y sistematizar los pasos
involucrados en las compras así como sus responsables, las herramientas de trabajo disponibles para llevarlas
a cabo con eficiencia e integridad (documentos, manuales, procesos, formatos, normativas), reduciendo los
riesgos de fraude o ineficiencia que se presentan cada una de las etapas del ciclo de compras públicas.
Sin perjuicio de las variaciones surgidas de las diferentes realidades institucionales, políticas, legales o
normativas, en el ámbito de las adquisiciones públicas internacionales, se reconoce que un ciclo de
adquisiciones eficiente debe cumplir, al menos con las siguientes etapas:
1.
Planificación integrada de las adquisiciones para un período determinado.
2.
Identificación de las necesidades específicas.
3.
Formulación de un "business case".
4.
Obtención de aprobaciones financieras.
5.
Desarrollo de las especificaciones y estrategia de compras y definición de los criterios de evaluación
para los documentos de licitación/invitación.
6.
Revisión de las especificaciones y requerimientos en la perspectiva de cumplimiento de los principios
de adquisiciones.
7.
Evaluación de las especificaciones y requerimientos en su correspondencia con las necesidades y la
realidad del entorno
8.
Identificación de proveedores mediante la realización de una investigación de mercados y la
evaluación de proveedores anteriores.
9.
Preparación, aprobación y emisión de pliegos de condiciones para la selección competitiva.
10. Publicidad local, nacional e internacional de los llamados a selección competitiva.
11. Recepción y apertura pública de ofertas, a través de un Panel de Apertura independiente del Comité
de Evaluación
12. Evaluación de las ofertas recibidas a través de un Comité de Evaluaciones competente en los aspectos
técnicos y procedimentales.
13. Revisión y aprobación de los procesos seguidos por el Comité de Evaluación a través de instancias
superiores de revisión independiente.
14. Adjudicación de contratos a los proveedores que ofrezcan la mejor relación beneficio costo.
15. Gerenciamiento de los contratos adjudicados para asegurar que los mismos se ejecuten
adecuadamente y que cualquier inconveniente sea identificado y resuelto eficientemente.
16. Supervisión de planes de mantenimiento a largo plazo.
17. Evaluación periódica de proveedores.
Con base en los elementos de diagnóstico relevados, atendiendo a los principios de las adquisiciones
transparentes, equitativas y eficientes, y a las etapas deseables de un ciclo de adquisiciones, se presentan a
continuación propuestas de oportunidades de mejora y recomendaciones para los distintos aspectos del ciclo
de compra de la Contraloría General de la República.
23
UNOPS
3.3. Espacios de mejora.
3.3.1. Estrategia de compras
•
•
•
•
•
•
La CGR no cuenta con una unidad centralizada a cargo de las adquisiciones; la DRF viene a suplir en
parte esta carencia pero sin contar con la autoridad ni la autonomía que se requeriría para cumplir
ese rol. Por ejemplo, la DRF no define la estrategia de compras de la CGR; realiza el ejercicio
presupuestario y la conformación del plan de compras anual con base en el agregado de las
estimaciones de las unidades requirentes.
La ausencia de una unidad centralizada atenta contra una visión holística que permita gerenciar las
compras de una manera estratégica e integrada; cada organismo requirente planifica sus compras sin
participación o control de la DRF.
Asimismo, no existe un órgano con habilidades analíticas y de las herramientas para interpretar
centralizadamente datos de gasto, identificar oportunidades y priorizar la ejecución.
Los recursos de conocimiento no están disponibles para todas las áreas que participan en las
compras.
No existen indicadores estándares para dar seguimiento al desempeño de la función de compras
(ahorros totales en términos de costo; calidad; entrega; tiempo del ciclo de compras; porcentaje de
proveedores que acumulan las mayores proporciones del gasto; indicadores de cumplimiento de
contratos).
El ciclo de compras de la CGR se inicia y finaliza mucho más allá de las fronteras de actuación de la
Dirección de Recursos Físicos.
3.3.2. Gerenciamiento del gasto
•
•
•
A pesar de no contar con la autoridad y la estructura características de una unidad centralizada de
adquisiciones, la DRF tiene entre sus funciones el "diseñar, controlar y garantizar la ejecución de
planes, programas y procedimientos para la adquisición, contratación, almacenamiento, suministro,
registro, control y seguro de bienes y servicios de la CGR" y "realizar el estudio de las necesidades
institucionales de elementos de consumo y de equipos para las distintas dependencias de la CGR y
elaborar el programa anual de compras bajo la orientación del Gerente de Gestión Administrativa y
Financiera".
Pese a lo anterior, la DRF no cuenta con expertos en cada categoría del gasto, capacidad que sí se
percibe en los organismos requirentes, quienes identifican las necesidades y cuentan con personal
técnico que elabora las especificaciones técnicas y evalúa el aspecto técnico de las ofertas.
No existen metas de ahorro ni se mide el desempeño de la función de compras o de los que compran.
No se realizan estudios exhaustivos de los valores de adjudicación frente a los presupuestos oficiales.
3.3.3. Procedimientos de adquisición.
•
Las áreas requirentes no utilizan los formatos establecidos por la CGR para la elaboración de los
estudios previos; en la compra de bienes no se indican las opciones que existen en el mercado para
resolver la necesidad y suelen carecer de especificaciones técnicas detalladas. Para la contratación de
servicios profesionales individuales, los estudios previos no suelen incluir una búsqueda amplia de
consultores con los perfiles requeridos sino que los términos de referencia se adecuan al personal
disponible o preseleccionado, de ahí que la solicitud de contratación sea inmediata, una vez que
Talento Humano informa que los perfiles requeridos no se encuentran en al CGR.
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3
UNOPS
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•
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•
•
•
•
•
Las áreas requirentes no cuentan con una planeación adecuada para sus requerimientos; se
observaron estudios previos vinculados a procesos de contratación de sólo 1 día de duración.
En consecuencia, los estudios previos no cumplen su función de indagar las mejores opciones
existentes para satisfacer las necesidades de la CGR, sino que actúan como justificación de opciones
previamente asumidas.
Las matrices de riesgo que utilizan las áreas requirentes no miden el riesgo financiero y comercial de
los proponentes, el que se cubre con requerimiento de pólizas; sólo se evalúan los aspectos técnicos
y factores macroeconómicos (variación del dólar, aspectos tributarios).
La DRF no tiene participación en la elaboración de las Especificaciones Técnicas para las
adquisiciones, que las hacen los organismos requirentes, ni en la búsqueda de mercado o la
elaboración del presupuesto oficial.
La DRF no realiza investigaciones de mercado, en particular para la contratación de consultores de
servicios profesionales. En los casos que se invitan a proveedores, no se explican las razones por la
cuales se seleccionan.
En la medida que las especificaciones técnicas no son elaboradas por personal con experiencia o
conocimiento en procesos de compras, surgen limitaciones a la competencia efectiva por
agrupamientos innecesarios de la demanda (en lugar de cotizaciones por lotes), plazos exiguos para
presentación de ofertas o cumplimiento de las obligaciones, sobre-especificación de necesidades y
desestimación de productos equivalentes (que satisfacen estándares similares en cuanto a
funcionalidad o desempeño).
La DRF no tiene recursos humanos capaces de evaluar las conveniencia, eficiencia o idoneidad de las
Especificaciones Técnicas que elaboran los organismos requirentes.
La DRF no tiene autoridad para influenciar las decisiones de gasto de los organismos requirentes.
El rol del oficial de contratos está focalizado en el control legal del proceso pero no en la valoración
de proveedores, precios y especificaciones técnicas, desde el punto de vista de la función de
adquisiciones.
La DRF no contempla tiempos estándar para los procesos de adquisiciones, por lo que las áreas
requirentes desconocen de antemano el tiempo que insumirán los procesos de adquisición que
solicitan, dificultando la planificación efectiva de sus compras.
En el proceso de evaluación, pueden aceptarse ofertas con desviaciones a los requerimientos o a las
especificaciones técnicas.
La evaluación de ofertas se conforman con evaluaciones independientes de cada una de las áreas que
participan en la misma: financiera, legal, jurídica. Los comités de evaluación no se reúnen para
realizar evaluaciones conjuntas; no es práctica de la CGR realizar una evaluación holística de las
ofertas que cumpla con el principio de mejor relación beneficio costo, aun los procesos de mayor
envergadura.
No existe una instancia superior de revisión independiente de las adjudicaciones realizadas en la CGR.
Las ofertas en evaluación se dispersan en cada área sin resguardo de la confidencialidad, la cual
depende exclusivamente de los evaluadores dado que no hay un sistema que la garantice.
Se detectaron aclaraciones solicitadas a los proponentes durante la evaluación que no fueron
radicadas en mesa de entrada, impidiendo la trazabilidad de fechas y responsables.
La supervisión de los contratos con los proveedores está fragmentada, a cargo de cada organismo
requirente, por lo que no existen datos consolidados o gerenciamiento integrado de contratos que
habiliten la evaluación de los proveedores y la formulación de lecciones aprendidas y
recomendaciones para futuros procesos de adquisición.
25
PUNOPS
(
3.3.4. Archivos
•
•
Las carpetas de archivo físico de los procesos evaluados presentaron deficiencias de distintas índole:
falta de documentación relevante, duplicaciones de folios o documentos, foliados erróneos,
documentación ajena a los procesos, entre otras.
El resguardo de la información en archivos físicos presenta riesgos. El principio de confidencialidad
que debe seguir todo proceso de evaluación podría verse vulnerado; la documentación relativa a las
ofertas recibidas de cada proceso es distribuida mediante los canales establecidos a los integrantes
del Comité de Evaluación en lugar de mantenerse en lugar seguro hasta tanto el proceso de
evaluación haya concluido y la adjudicación haya sido publicada, como recomiendan los estándares
internacionales.
•
La documentación original de los contratos se mantiene en el archivo del proceso y dado que este no
cuenta con criterios de resguardo la misma corre riesgos de extraviarse. La CGR debería tener
presente que la Ley 80 de 1993 indica que las entidades "establecerán las medidas que demande la
preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales" (Artículo 39), lo
cual genera las bases para poder contar con protocolos de seguridad física y electrónica de la
documentación y tomar las medidas al respecto.
•
Archivo digital. El resguardo de la información de la documentación que se publica en el SECOP
debido a exigencias del marco normativo presenta riesgos. Esta tarea es realizada por un funcionario
mediante el guardado de la documentación en un CD y no en un servidor asignado para tal fin por la
unidad de sistemas de la CGR. No obstante, esta deficiencia puede estar parcialmente subsanada
debido a que el marco normativo establece que la documentación sobre el expediente de
contratación es electrónica, por virtud del funcionamiento del Sistema SECOP y de las reglas de
publicidad que obligan a que el documento válido y legalmente vinculante es el que se publica en el
SECOP, sistema que sí cuenta con estándares de seguridad aprobados por el programa Gobierno en
Línea.
26
UNOPS
4.
Propuestas y recomendaciones
En función de las oportunidades de mejora detectadas y teniendo en cuenta las mejores prácticas aceptadas
para la ejecución de un ciclo de adquisiciones eficiente y transparente, se presentan a continuación
recomendaciones para el fortalecimiento de los procesos y procedimientos de adquisiciones de la Contraloría
General de la República de Colombia.
Centralización de la función de compras.
1. Se recomienda la creación de una Oficina de Compras de la CGR que cuente con la autonomía y
autoridad en todo lo referente a las adquisiciones de la CGR.
2. La Oficina de Compras actuaría como órgano subordinado al ordenador del gasto (Gerencia
Administrativa y Financiera) y sería responsable por todo el ciclo de adquisiciones de la CGR, razón
por la cual las unidades requirentes deberán sujetarse a sus intervenciones y procesos.
3. La Oficina de Compras deberá contar con personal especializado en procedimientos de adquisiciones,
con capacidad de investigación de mercados, análisis de gastos, generación de ahorros en las
adquisiciones, con conocimiento de los procedimientos necesarios no sólo para la firma de contratos
sino también para generar especificaciones en función de las necesidades, preparar pliegos de
condiciones, convocar a proponentes en forma equitativa y transparente, recibir, abrir y evaluar
ofertas correcta y objetivamente, y en general, con idoneidad para atender todas las etapas del ciclo
de adquisiciones. La dotación de recursos humanos de la Oficina de Compras debería conformarse a
partir de procesos de selección competitiva abierta y la incorporación (permanente o eventual) de
funcionarios calificados que se desempeñan en la propia DRG como en los organismos requirentes
que actualmente elaboran los estudios previos.
Alineamiento organizacional.
4.
Como responsable última del ciclo de adquisiciones de la CGR, la Oficina de Compras determinará los
parámetros más relevantes de cada adquisición: especificaciones y presupuestos, pliegos de licitación
incluyendo criterios de evaluación de las ofertas, procedimientos para la recepción, apertura y
evaluación de ofertas. Los estudios previos de las unidades requirentes no podrán condicionar la
potestad de la Oficina de Compras para ejecutar los procesos de adquisiciones de acuerdo a su
conocimiento especializado de los mismos
5.
La Oficina de Compras sería también responsable de la política estratégica y operacional de las
adquisiciones de la CGR.
Aspectos operativos y de procedimientos.
6.
Los estudios previos no deberían realizarse sólo en las unidades requirentes, sino que deben
perfeccionarse en la Oficina de Compras, para evitar las carencias y desviaciones ya mencionadas.
7. Deberá incorporarse la investigación de mercados a los procesos de adquisiciones de la CGR,
buscando garantizar la mejor relación beneficio costo. La selección de las empresas invitadas a
participar en los procesos debe estar debidamente justificada en esta dirección.
8. Se recomienda elaborar una Directiva para asegurar que los responsables de los procesos agoten las
posibilidades del mercado de la mejor manera posible; para lo que se sugiere la consulta a fuentes
externas a la organización y fuentes internas, tales como procesos y contratos anteriores, listados
establecidos de productos, listados de proveedores evaluados, por rubros, regiones, entre otras.
27
1
UNOPS
9.
1
Se recomienda estandarizar todos los procedimientos operativos utilizados en cada una de las etapas
del ciclo de adquisiciones, precisando funciones y tareas, asignando responsabilidades y
estableciendo indicadores de desempeño que permitan la evaluación continua de la calidad y la
eficiencia de las operaciones, y habilitando la inserción de herramientas de supervisión y controles de
calidad.
10. La Oficina de Compra debería conformar mayoría entre los integrantes de los Comités de Evaluación
de ofertas.
11. Los Comités de Evaluación deberían reunirse para realizar evaluaciones conjuntas y holísticas de
todas las variables que inciden en la adjudicación final, basados en los principios de mejor relación
calidad precio, economía y efectividad, y salvaguardando la confidencialidad de la documentación.
12. Se sugiere instituir una instancia superior de aprobación de lo actuado por los Comités de Evaluación,
previo a la autorización para contratar y el ordenamiento del gasto (Comité de Adjudicación).
13. Se recomienda realizar un análisis del gasto de la CGR a fin de identificar potenciales ahorros. La
o
o
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1
transformación de las compras comienza con un análisis del gasto que permita identificar las
categorías de gasto, la tipología de los proveedores, los principales bienes y servicios adquiridos, para
reconocer los beneficios que pueden obtenerse de las compras con un enfoque centralizado o por
sector en términos de ahorros u otros beneficios no financieros.
14. Es recomendable poner en marcha un sistema de evaluación del desempeño de proveedores y
contratistas, que permita a la Unidad de Compras contar con elementos objetivos de evaluación
durante la formulación de los estudios previos.
15. Instruir y aplicar procedimientos para asegurar la existencia de archivos físicos y digitales completos,
funcionales, inmutables y seguros.
16. Planificar y ejecutar instancias de capacitación a los recursos humanos intervinientes en cualquier
etapa del ciclo de adquisiciones, con énfasis en los que integren la Oficina de Compras.
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Propuesta de responsables por procedimiento
Etapas
Como es actualmente
Identificación de la necesidad
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1
Como se propone
Organismo Requirente y OC
Organismo requirente/Gerencia
Administrativa Financiera
Organismo Requirente
OC
Elección de procedimientos
No se realiza
Organismo Requirente
OC
OC
Invitación a licitar
DRF
OC
Evaluación de las ofertas
DRF (Oficina Jurídica); Organismo
Requirente (evaluación técnica);
Dirección Financiera; en forma
autónoma
Revisión de las evaluaciones
de ofertas
Comité Asesor Evaluador
Adjudicación
Gerencia Administrativa
Financiera (ordenador del gasto)
Comité de Evaluación Integral; OC
tendrá la mayoría de los miembros;
eventualmente con asistencia de
técnicos del organismo requirente
Comité de Adjudicación;
subordinado al ordenador del gasto
Gerencia Administrativa Financiera
(ordenador del gasto)
Gerenciamiento de contratos
Organismo Requirente
Evaluación de proveedores
Análisis del gasto
No se realiza
No se realiza
Planificación y presupuesto
Definición de requerimientos
Investigación de mercados
1
o
Organismo requirente
OC /Gerencia Administrativa
Financiera
Consultores individuales: Organismo
Requirente, con reporte a OC
Resto de adquisiciones: OC
OC
OC
OC=Oficina de Compras
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