Apoyo presupuestario a las

FICHA TÉCNICA – MODALIDADES DE AYUDA
6 – APOYO PRESUPUESTARIO A LAS AUTORIDADES LOCALES
I . Descripción
El apoyo presupuestario se define como la transferencia de recursos de un organismo de financiación
externo al erario público de un país socio en respaldo a su programa de desarrollo nacional o a un sector
concreto. Por consiguiente, el apoyo presupuestario a las autoridades locales (AL) se entiende en la
presente ficha como la transferencia de recursos de un donante al erario de una autoridad regional o
local en respaldo a su plan de desarrollo regional o local.
El apoyo presupuestario se utiliza ampliamente en el marco de la cooperación al desarrollo de la UE y se
considera la modalidad de financiación preferida cuando se cumplen las condiciones (véanse los
requisitos legales más adelante). Si bien no se ha utilizado extensamente para financiar de forma directa
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a las autoridades subnacionales, los programas de apoyo presupuestario suelen contener disposiciones
y condiciones relevantes de un modo directo o indirecto para las autoridades locales. La CE estudia en la
actualidad distintas posibilidades de incremento de su cooperación directa con las autoridades regionales
y locales, entre otras las financiadas mediante apoyo presupuestario.
Sin embargo, debe recordarse que los fondos de apoyo presupuestario no están concebidos para
financiar actividades concretas, sea en el nivel central o en el local, como se hace mediante los
proyectos. De hecho, el apoyo presupuestario se desembolsa en función del rendimiento y el progreso
obtenidos; es decir, una vez el gobierno socio logra los resultados y las reformas acordados. Por lo tanto,
cuando se decide el pago esos logros ya tienen que haberse hecho realidad.2 El diálogo es el núcleo de
cualquier programa de apoyo presupuestario entre el gobierno socio y el donante, en lo relativo a
opciones políticas, asignaciones y resultados presupuestarios, reformas, monitoreo del rendimiento y
presentación de informes. El diálogo se guía sobre todo por los resultados obtenidos por el beneficiario
gracias a su propio presupuesto (al que el donante contribuye), y no se centra en actividades o
equipamiento financiado por el donante.
II . Marco legal
Los tres instrumentos financieros de cooperación exterior —el Acuerdo de Cotonú / Fondo Europeo de
Desarrollo (FED), el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (ICD) y el Instrumento
Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA)— prevén la asignación de ayuda presupuestaria a países socios.
El Acuerdo de Cotonú señala que se concederá una asistencia presupuestaria directa en apoyo a reformas
macroeconómicas o sectoriales cuando: (i) a) la gestión del gasto público sea suficientemente transparente,
fiable y eficaz; (ii) existan políticas macroeconómicas o sectoriales bien definidas, establecidas por el propio
país y aprobadas por sus principales proveedores de fondos, y (iii) la contratación pública sea abierta y
transparente (art. 61/2).
El ICD (art. 25(1)b) y el IEVA (art. 15(2)e) señalan que la financiación comunitaria adoptará la forma de
apoyo presupuestario “cuando la gestión del gasto público del Estado socio sea suficientemente
transparente, fiable y eficaz y el Estado socio haya instaurado políticas sectoriales o macroeconómicas
bien definidas, aprobadas previa evaluación por sus principales proveedores de fondos, incluidas,
cuando proceda, las instituciones financieras internacionales”. El artículo 25(1)b del ICD añade: “El
desembolso del apoyo presupuestario estará supeditado a que se haya avanzado satisfactoriamente en
el logro de los objetivos en cuanto a efectos y resultados”.
Las disposiciones mencionadas hacen referencia al apoyo presupuestario al erario público nacional de
un país socio. Para permitir la concesión de apoyo presupuestario a las autoridades locales puede que
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En la India y Suráfrica se ofrece apoyo presupuestario a autoridades subnacionales.
Por ejemplo, mientras que un proyecto puede financiar la construcción de una cantidad X de aulas y la aportación de una cantidad
Y de libros de texto y medir su beneficio en términos de rendimiento, en el caso de los programas de apoyo presupuestario las
condiciones se basan en los resultados, como los porcentajes de matriculación de alumnos, mientras que las actividades
relacionadas, como la construcción de aulas, la aportación de libros de textos y el pago a los profesores, tienen que planearse por
adelantado, incluirse en las previsiones presupuestarias nacionales y financiarse mediante los presupuestos.
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haya que adaptar las disposiciones legales y los requisitos operativos a las realidades y las restricciones
de las autoridades locales; siguen existiendo problemas por abordar y retos por superar.
III . Asuntos clave para la utilización de esta modalidad
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No existe una única respuesta para abordar las necesidades de todas las autoridades locales.
Cada marco de descentralización es único y no todas las autoridades locales son equivalentes en los
distintos países. Se benefician de grados diversos de autonomía (en el terreno legal y en la práctica)
en muchos sentidos, como las asignaciones funcionales, la iniciativa política, la discreción
presupuestaria, la recaudación fiscal, la disposición de normas y procedimientos financieros, los
poderes de contratación y la gestión de los recursos humanos. Todo instrumento de ayuda debe
elegirse y ajustarse teniendo en cuenta ese análisis de las complejidades del sistema de
descentralización y no puede existir una única respuesta que funcione en todos los contextos.
Las autoridades locales no tienen la autoridad legal necesaria para firmar acuerdos
internacionales. Con el fin de recibir apoyo presupuestario de la CE, el gobierno beneficiario debe
cerrar un acuerdo de financiación que constituye la base legal de los programas de apoyo
presupuestario. El hecho de que las AL no dispongan en todos los países socios de autoridad para
firmar acuerdos que les confieran apoyo presupuestario de forma directa da lugar a preguntas
legales básicas con implicaciones políticas generales más profundas.
Las AL deben disfrutar de una gran autonomía financiera con respecto al gobierno central.
Para que el apoyo presupuestario represente recursos adicionales reales para los presupuestos a
nivel subnacional debe existir una amplia autonomía del centro; es decir, los fondos de apoyo
presupuestario transferidos al nivel subnacional (ya sea directamente desde el banco central o a
través del erario público nacional a una cuenta de la autoridad subnacional) no pueden provocar una
reducción de otros fondos que la autoridad nacional deba transferir al nivel subnacional.
Las AL no cuentan con la capacidad de toma de decisiones necesaria para cumplir los
requisitos de la CE de cara a beneficiarse de apoyo presupuestario. Incluso en el caso de que una
autoridad subnacional disfrute de amplia autonomía con respecto al centro, las AL dependen en
cierto grado del gobierno central para el manejo de moneda extranjera (los fondos de apoyo
presupuestario se desembolsan en euros en el nivel del banco central), la definición de las
orientaciones de las políticas en cuanto al desarrollo, la formulación de los principios y reglas más
importantes de la gestión de la finanzas públicas y las decisiones macroeconómicas, incluida la
relación con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por consiguiente, las AL no pueden
considerarse responsables ante los criterios de admisibilidad establecidos por la CE si la gestión
macroeconómica y las reformas de las finanzas públicas están en gran medida en manos del
gobierno central. Tampoco pueden las AL entablar un diálogo político a fondo si las opciones
políticas de desarrollo o las asignaciones sectoriales de su presupuesto se deciden en otro nivel de
gobierno.
Debido que el apoyo presupuestario no ha contado con el impacto deseado en el nivel local, el
uso de otras modalidades de ayuda se debe explorar, como las subvenciones directas a las
autoridades locales (sin convocatorias de propuestas, recurriendo a la disposición relativa al
monopolio de facto) y la financiación a través de organismos nacionales o mediante otros donantes.
IV . Puntos fuertes y débiles
Puntos fuertes
• Aportación de medios financieros a las AL para implementar su estrategia de reducción de la pobreza,
ampliar la prestación de servicios públicos y fortalecer las capacidades administrativas y la gestión de las
finanzas públicas.
• Previsibilidad de los recursos: la entrega de paquetes por parte de la CE está programada y planificada por
adelantado. Por consiguiente, el beneficiario puede hacer planes de implementación a medio plazo para su
estrategia de desarrollo local.
• El apoyo presupuestario permite acuerdos de cooperación multianuales entre la CE y las AL.
• Respalda los procesos de gobernanza con flexibilidad y restricciones temporales limitadas.
• Se reducen los costes de transacción: alineación de la ayuda del donante con la estrategia territorial local y
los procedimientos locales (administrativos, financieros, de adquisición, de monitoreo y de auditoría).
• Se fortalecen la descentralización y la apropiación local democrática al promover un planteamiento
ascendente del plan de desarrollo nacional.
• Crea y promueve un diálogo constructivo entre las AL y el gobierno central, que contribuye a la formulación
de políticas y normativas nacionales acordes con las especificidades de las funciones y responsabilidades
de las AL.
Puntos débiles
• Se corre el riesgo de contribuir a las desigualdades regionales al crear “áreas preferidas del donante”
mediante la concentración de recursos en una región, un distrito o un municipio concretos.
• No se trata de la modalidad de financiación más adecuada para todas las iniciativas: las actividades
específicas, las inversiones autónomas, la asistencia técnica ad hoc o las iniciativas piloto deben financiarse
por otros medios (fondos de proyecto o mancomunados).
• Se corre el riesgo de sobrefinanciación o de que la AL beneficiaria tenga una baja capacidad de absorción.
• Dado el grado limitado de autonomía fiscal que suele demostrarse en los países en desarrollo, no
parece que el apoyo presupuestario haya disfrutado del “efecto de filtración” deseado hacia las
comunidades locales.
V . Viabilidad
La prestación de apoyo presupuestario está condicionada por unos estrictos requisitos en cuanto a
admisibilidad, en concreto (i) una clara autonomía fiscal, institucional y administrativa de los niveles
subnacionales para garantizar que los fondos lleguen a las arcas de las AL sin posibilidad de sustitución por
parte del nivel central; (ii) un plan de gastos a medio plazo para garantizar la sostenibilidad; (iii) disciplina fiscal
en la gestión de las finanzas públicas, y (iv) capacidad local para absorber fondos adicionales. Por lo tanto, el
apoyo presupuestario queda restringido por lo general al nivel nacional, aunque en situaciones de emergencia
excepcionales o en Estados frágiles donde no existan unos presupuestos estatales funcionales puede
asignarse de forma excepcional apoyo presupuestario dirigido para respaldar a sectores, regiones o
comunidades concretos.
La posibilidad de que las AL se beneficien del apoyo presupuestario depende en gran medida de que las
autoridades subnacionales participen en el diálogo político con el gobierno central en cuanto a la
definición y el acuerdo sobre los indicadores de rendimiento en función de los cuales la UE desembolsa los
fondos. Dicho diálogo político debe centrarse en políticas y problemas y en la responsabilidad de las AL
(porcentaje de transferencias del centro a las AL, mejora de la prestación de servicios, educación, sanidad,
etcétera).
Se requiere una mayor reflexión sobre cómo puede beneficiar el apoyo presupuestario a las AL; puede basarse
en la valoración de las experiencias existentes (por ejemplo Santa Fe en Argentina y Barcelona en España) y
en las oportunidades de financiación ofrecidas por los Estados Miembros de la UE.