Evolución de la Participación Ciudadana en la Unión Europea de

Documentos de trabajo de Instituto de Estudios Europeos
Numero: 01/2012
Evolución de la Participación Ciudadana
en la Unión Europea de 1993 a 2011 y su
aporte a la institucionalidad de la Organización
Autoras:
Yuleimis Amaya Mendoza
Martha Lucia Cacciato Insilla Graterol
Programa de Relaciones Internacionales
Trabajo del seminario de investigación 2, Primer semestre 2012
Profesor responsable: Ivonne Molinares-Guerrero,
Profesora Dpto. Historia y Ciencias Sociales - Universidad del Norte
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INTRODUCCIÓN
Con la abolición a través de los años y de una manera progresiva de los
regímenes monárquicos y dictatoriales, y tras la emergencia de nuevas formas de gobierno más abiertos a las poblaciones; la participación ciudadana
se consagra como un derecho y un deber esencial que poseen los integrantes de un sistema de gobierno democrático cuyo fin primordial - además de
ser un medio de reivindicación ciudadana - es mejorar la gobernabilidad,
otorgándole de esta forma mayor legitimidad y transparencia a las acciones
y proyectos públicos. Adicionalmente esta participación pretende responder
adecuadamente a cada una de las amplias necesidades de los ciudadanos, garantizando así su bienestar social; lo que genera intrínsecamente el
fortalecimiento de la institución, Estado u Organización Internacional de la
que se hable.
Este trabajo de investigación tiene el propósito de analizar la evolución de la
Participación Ciudadana en la Unión Europea desde su fundación oficial en
1993 hasta el año 2011; identificando los cambios estructurales que se han
presentado en esta materia y además, evaluando los usos y conocimientos
que la ciudadanía posee de ésta y la influencia de la participación ciudadana en la toma de decisiones en esta Organización; habida cuenta de las
particularidades esenciales de la Unión Europea, única institución internacional que a pesar de los conflictos históricos ha logrado una integración política y económica, y la cual se ha configurado como un actor de gran importancia en el sistema internacional de acuerdo al desarrollo de sus sociedades y la potencialidad de muchos de sus Estados. De igual manera, dada la
convergencia de diferentes culturas, idiomas e identidades, se hace aun
más interesante el estudio de la participación ciudadana convirtiéndola en
un escenario ideal. La presente investigación es un paso más a las aproximaciones de los diversos estudios que se han realizado a partir de la participación ciudadana en la Unión Europea, pero que no han tomado como referente la relación causal entre participación ciudadana e institucionalidad.
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JUSTIFICACIÓN
“Es evidente que el único gobierno que puede satisfacer por completo todas
las exigencias del estado social es aquel en el que todo el pueblo participa”
Silva (1997)
La participación ciudadana es un pilar fundamental para el buen funcionamiento de cualquier sistema de gobierno democrático; característica que no
es ajena a la Unión Europea (UE) puesto que genera cohesión social, le otorga mayor legitimidad al ordenamiento político y facilita la construcción de
soluciones efectivas ante las crisis que desafían la estabilidad de esta.
Así mismo, estudiar la participación ciudadana se convierte en una herramienta para determinar la fortaleza institucional - y democrática - de esta
organización internacional; pues ambas están ligadas por antonomasia y
deben convivir armónicamente para asegurar el futuro y respaldo social de
la Unión Europea.
El tema a investigar demuestra su relevancia en las Relaciones Internacionales debido a que si la estabilidad y legitimidad de la Unión Europea se ven
afectadas (positiva o negativamente) a causa de la participación ciudadana, se podría dar una de tres situaciones: la organización se fortalecería, debilitaría o en el peor de los casos se extinguiría, lo cual conduce a la reestructuración y modificación del orden internacional actual, proporcionándole
espacio al ascenso de las potencias asiáticas o estableciendo a la UE como
actor preponderante en el sistema internacional.
La relación causal participación ciudadana – legitimidad es sustentada por
René Bendit (1999) cuando afirma que la participación política de los ciudadanos y la transparencia de los sistemas de gobierno es de suma importancia
para la manutención de la legitimidad del ordenamiento político (del que se
trate), así mismo esta participación coadyuva a mejorar la capacidad de
dichos sistemas a la hora de confrontar coyunturas económicas, sociales y
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políticas. Esto último resulta pertinente en la actualidad dado que la Unión
Europea enfrenta desde 2007 una crisis económica y política (desencadenada por la primera) que amenaza su unión e integridad, pues aunque muchos han sido los esfuerzos esta se continúa agudizando.
Cabe resaltar que la Unión Europea, como organización internacional, se
constituye en 1993 tras el esfuerzo realizado durante décadas por establecer
un marco económico y político común que fortaleciera a los países europeos, dándole estabilidad a la región que fue históricamente conflictiva y posicionándola como potencia a nivel internacional. Desde su inicio. la Unión
Europea se ha interesado por promover la cooperación entre las naciones, la
protección de los derechos humanos y políticos; y el establecimiento de una
identidad europea, lo cual puede tener repercusión en la participación de
sus ciudadanos en los asuntos internos de la organización.
En 1998 el autor Jurguen Habermas planteó una problemática social, referente a la participación ciudadana y que tiene repercusión en la estabilidad
política de la Unión Europea.
“Para los ciudadanos (de la UE), la disyuntiva entre la perplejidad y la
participación no hace sino ampliarse. Un creciente número de medidas
tomadas a nivel supranacional afecta cada vez más y en mayores ámbitos de vida a los ciudadanos. Puesto que el estatuto de ciudadanía tan
sólo se encuentra hasta el momento institucionalizado nacionalmente,
los ciudadanos no tienen la posibilidad efectiva de tematizar e influir sobre las decisiones europeas” (Habermas: 1998)
Por su parte, Rosa Duro (2009) en un análisis que realiza en su artículo La UE
como actor global del Soft al Hard Power: ¿Una potencia civil?, observa a la
UE como un “actor civil” y afirma que existe una escases de identidad entre
la población de la UE, lo cual genera un desapego social hacia este sistema
de integración; y por consiguiente la UE va perdiendo legitimidad y credibilidad ante los desafíos del futuro.
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En la actualidad la participación ciudadana en la Unión Europea es observada como un factor importante para su desarrollo institucional, esto se sustenta en las siguientes herramientas que ha desplegado. La creación del
libro Blanco de la gobernanza en Europa de 2001, en el cual según Cotino
(2005) la transparencia -como una herramienta de la participación- toma
importancia ya que esta ayuda a la legitimación democrática de la Unión.
Igualmente, en el Tratado de Lisboa se introdujo un nuevo derecho ciudadano y una nueva forma de participación pública en la elaboración de políticas de la Unión Europea a través de la cual los ciudadanos podrán dirigirse
a la Comisión Europea para plantear iniciativas que les interese en un ámbito
de competencia de la organización (Unión Europea: 2012); adicionalmente,
se tuvo en cuenta a la sociedad civil para la realización del Libro Verde que
regula esta nueva herramienta.
Los anteriores se consideran como dos ejemplos que soportan la idea de
Bruna De Marchi y Silvio Funtowicz (2003) cuando afirman que el sistema político de la UE le ha otorgado a la población un abanico de herramientas para su empoderamiento y plantean que se ha creado un nuevo estilo de governance, lo cual serviría a la comunidad científica como un nuevo tema de
investigación.
De esta manera y habiendo establecido la relevancia del tema en la actualidad y para las Relaciones Internacionales, es necesario anotar que nuestra
investigación pretende generar nuevos conocimientos a partir del estudio
actual de la participación ciudadana como aspecto influyente en la fortaleza institucional de la Unión Europea como organización internacional, no
como la suma de 27 Estados europeos independientes ni excluyendo sectores de la población (como ya se ha estudiado); y teniendo en cuenta los
cambios históricos de la participación ciudadana, su grado de influencia en
las decisiones de la UE y el uso y conocimiento de los espacios de participación por parte de la población, evaluando así mismo el respaldo que la UE le
otorga a esta materia.
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Es variado el número de artículos y reportes realizados que tienen en cuenta
a la ciudadana de la Unión Europea desde su constitución, entre los cuales
podemos mencionar “¿La Europa de los ciudadanos? Las elecciones del 7
de junio de 2009 al Parlamento Europeo y su reflejo en los medios de comunicación impresos: El País y El Mundo” (2009), “La política de información y
comunicación del parlamento europeo” (2008), entre otros. Sin embargo, no
se evidencia una investigación científica que tomen variables de análisis similares a las que se abordan en este estudio, pero se tendrán en cuenta los
aportes ya realizados al tema con el fin darle soporte y como una herramienta complementaria a esta investigación.
Para finalizar, se pretende que los resultados de este estudio sea razón suficiente para investigar las causas reales de los hallazgos y se elaboren propuestas con el fin de mejorar o fortalecer la participación ciudadana en la
UE, si es necesario, y por supuesto su pilar democrático, que repercuta en el
aumento de la credibilidad y legitimidad de sus acciones, y facilitado por
una mayor cohesión social entre sus nacionales; lo anterior con el objetivo de
propender por un futuro estable para esta organización que es clave en el
ajedrez internacional, además dado su carácter único en la historia puede
ser ejemplo para otras organizaciones y bloques establecidos que existen a
nivel mundial.
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
Objetivo General
Analizar la participación ciudadana en la Unión Europea entre 1993 y 2011
con el fin de determinar la fortaleza institucional de esta organización internacional.
Objetivos Específicos
1. Identificar los cambios en materia de participación ciudadana a lo
largo del proceso evolutivo de la Unión Europea.
2. Evaluar el conocimiento y uso de espacios de participación que tiene
la ciudadanía en los asuntos de la Unión Europea.
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3. Evaluar la existencia de suficientes espacios e iniciativas legales de participación.
4. Determinar el grado de incidencia de la participación ciudadanía en
la construcción de políticas públicas en la Unión Europea.
MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
El concepto de ciudadanía se desarrolla a partir de la idea rousseauniana de
autodeterminación. Rousseau y Kantno concibieron el concepto de soberanía popular como una transferencia del poder de dominación desde los líderes hacia el pueblo, sino por el contrario, esta significaba la transformación
de la dominación en auto-legislación (Barbieri: 2003). Partiendo de la anterior se considera que el núcleo de la ciudadanía viene dado por los derechos de participación y de comunicación política. Habermas (1998) concibe
estos derechos como "la institución jurídica mediante la cual se integra de
forma activa al ciudadano individual en el ámbito concreto de la influencia
del estado".
A partir de esta breve contextualización, se considera que la participación
ciudadana en la actualidad es un derecho que poseen los integrantes de un
sistema de gobierno democrático, el cual mejora la gobernabilidad y le
otorga mayor legitimidad y transparencia a las acciones y proyectos públicos; con el fin de fortalecer a la institución –Estado u Organización Internacional- y de responder adecuadamente a las necesidades de los ciudadanos, garantizando de esta forma el bienestar social.
Dado que la evolución de la Participación Ciudadana en la Unión Europea
desde su inicio hasta el año 2011 es nuestro objeto de investigación se convierte relevante insertarnos en el contexto de la Unión Europea (UE). Esta es
una organización internacional constituida en 1993 con el Tratado de la
Unión Europea que agrupa 27 Estados de Europa logrando la integración
política, social y económica de un continente que históricamente estuvo en-7-
frentado en conflictos y dos guerras mundiales. La formación de la EU encuentra sus antecedentes en tres Comunidades preexistentes y que facilitaron su configuración: la Comunidad Europea del Carbón y Acero (CECA), la
Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom) y la Comunidad
Económica Europea (CEE). En la actualidad la Unión Europea está conformada por siete instituciones: el Consejo, la Comisión, el y Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros, el Tribunal de Justicia de la UE, el Banco Central,
y el Tribunal de Cuentas; además, de otros órganos que cuentan con funciones variadas.
En este orden de ideas y para efectos de la investigación, es menester referirse a la teoría que enmarca la presente investigación, y a partir de la cual se
substraen las categorías de análisis que configuran este estudio: el constructivismo.
El constructivismo fue desarrollando a partir de la década de los 80’s en el
área de las relaciones internacionales como una contribución que fue realmente reconocida importante en el transcurrir de la década de los 90’s. Su
evolución se llevó a cabo en medio de una intensa discusión en torno al lugar que ocupan las ideas y los valores en el análisis de los acontecimientos
sociales en el seno de las relaciones internacionales (Sánchez: 2010).
La teoría constructivista de las Relaciones Internacionales se constituye como
un determinante en la conceptualización entre agentes y estructuras en el
análisis de los acontecimientos sociales. Partiendo de los lineamientos fundamentales de esta teoría, la Unión Europea se esboza como una estructura
o conjunto de identidades e intereses relativamente estables. Esta se codifica
de acuerdo a reglamentos y normas oficiales, pero solo tiene valor como las
demás estructuras en virtud de la socialización de los actores y de la participación del conocimiento colectivo en su proceso evolutivo.
Los constructivistas consideran que las estructuras son importantes en la medida en que son percibidas socialmente (Salomón: 2002), por tal razón aseveran que los actores o agentes, que en esta oportunidad se traducen en los
ciudadanos de la Unión Europea, son quienes a través de sus ideologías,
lenguajes y conceptos le otorgan importancia y legitimidad a la estructura.
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De acuerdo a este orden de ideas se establece que los agentes y las estructuras están constituidos mutuamente. Desde la perspectiva constructivista, los
individuos y las sociedades se hacen o se constituyen (Tickner: 1997) en un
proceso de constitución mutua en donde se desconoce su origen y su fin. De
esta manera, se afirma que a partir de su interacción recíproca se crean y se
representan las estructuras sociales relativamente duraderas con las que los
individuos de un colectivo definen sus identidades e intereses (Wendt: 2005).
Como consecuencia, de acuerdo con Tickner (1997) “las reglas formales que
caracterizan a las diversas instituciones solamente adquieren un significado
cuando los actores participan en procesos de conocimiento colectivo”, lo
cual implica a su vez que “las comprensiones intersubjetivas que comparten
los miembros de una institución influyen en sus respectivas identidades e intereses, su definición de diferentes situaciones y su interpretación de las acciones de los demás, lo cual conduce a su vez a nuevas comprensiones intersubjetivas”.
Siendo coherentes con a los objetivos de investigación y los planteamientos
establecidos por parte de la teoría constructivista se pueden analizar y definir
las siguientes categorías de análisis:
- Participación ciudadana: Partiendo de los planteamientos de Alexander
Wendt (2005) la participación ciudadana es entendida como un mecanismo
mediante el cual los individuos o actores a través de las interacciones adquieren y construyen su identidad. Además, se establece como elemento
esencial para que se puedan llevar a cabo las interacciones reciprocas entre los agentes de un colectivo y las estructuras socialmente construidas.
- Instituciones: el constructivismo las define como estructuras o conjunto de
identidades e intereses relativamente estables. Las instituciones son percibidas como poseedoras de una existencia separada y por encima de los individuos que las personifican en ese momento. De este modo, llegan a oponerse a los individuos como hechos sociales más o menos coercitivos, aunque siguen estando en función de aquello que los actores establecen colectivamente.
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En pocas palabras, las instituciones son estructuras socialmente construidas y
se consideran importantes en la medida en que son percibidas socialmente.
(Wendt: 2005)
- Políticas públicas: De acuerdo con Cejudo (2008), desde el constructivismo, se entiende que el proceso de políticas es un juego para ganar y ejercer
poder, en el cual se hace evidente la distribución del poder que existe en la
sociedad y la capacidad de los actores para cargarla de valores, ideas y
creencias.
No obstante, la teoría constructivista no solo explica de manera general las
políticas públicas sino que contribuye a comprender los procesos que las
componen, es decir a partir de la teoría se pueden definir los problemas y la
formación de la agenda publica, la toma de decisiones, la implementación
de dichas decisiones y su evaluación (Cejudo: 2008). Consecuentemente, las
políticas públicas encuentran su razón de ser cuando se les relaciona con la
sociedad, y se les confiere de significado y justificación basándose en las
prioridades de la ciudadanía.
En conclusión y para efectos de este estudio, nos basaremos en la teoría
constructivista fundamentalmente para demostrar la influencia y la relación
causal que existe entre las acciones de los agentes a través de cada uno de
los procesos que estos realicen y las estructuras, llegando así a determinar
cómo está dada la influencia de una sobre otra y el sentido de esta relación.
METODOLOGÍA
Dado que la presente investigación busca analizar la participación ciudadana en la Unión Europea entre un periodo de tiempo especifico, con el fin de
determinar la fortaleza institucional de esta institución, se llevará a cabo un
estudio de carácter descriptivo con un enfoque cualitativo; el cual acude
principalmente a instrumentos específicos de recolección de información
tales como informes, documentos, datos estadísticos tanto de fuentes oficiales (Unión Europea) como de organizaciones o asociaciones privadas y autores que realizan aportes confiables y científicos para el desarrollo y conse- 10 -
cución de cada uno de los objetivos establecidos previamente en dicha investigación.
De acuerdo con Méndez (2004) con la elaboración del estudio descriptivo se
pretende identificar formas de conducta y actitudes del objeto de investigación, establecer comportamientos concretos, y revelar y demostrar la asociación entre las distintas variables de investigación. De igual forma, este tipo de investigación comprende la descripción, análisis e interpretación de la
naturaleza actual y la composición o procesos de los fenómenos. “Se elabora sobre conclusiones relevantes sobre como una persona, grupo o cosa se
conduce o funciona” (Tamayo: 2009). Por su parte, el enfoque cualitativo
presupone al conocimiento como un producto social influenciado por los
valores, percepciones y significados de los sujetos que los constituyen; de
igual forma determina la subjetividad como el único medio que permite
construir el conocimiento de la realidad humana y de las estructuras sociales
(Tamayo: 2009).
RESULTADOS
Cambios en materia de participación ciudadana en la Unión Europea
Como se ha denotado en previas oportunidades, la Unión Europea se constituye en el año 1993 con la firma del Tratado de Maastricht y tras el esfuerzo
realizado durante décadas por establecer un marco económico y político
común que fortaleciera a los países europeos, dándole estabilidad a una región que fue históricamente conflictiva y posicionándola como potencia a
nivel internacional. Desde sus inicios la Unión Europea se ha interesado por
promover la cooperación entre las naciones, la protección de los derechos
humanos y políticos, y el establecimiento de una identidad europea.
En esta estructura donde los actores se constituyen como parte esencial para su constitución y consolidación (de acuerdo al constructivismo), la participación política ciudadana se ha convertido en un tema de suma importan- 11 -
cia para la manutención de la legitimidad, medida esencialmente en los
gobiernos liberales de Europa por los procesos democráticos (Samaniego:
2005); aspecto que se ve reflejado a lo largo de los múltiples esfuerzos que se
han llevado a cabo con el fin de que esta sea constante y activa.
De acuerdo a las indagaciones realizadas a lo largo de esta investigación se
pueden establecer dos aspectos o áreas de análisis concernientes al tema
de los cambios en materia de participación ciudadana; 1) A partir de los actores: interacción a través de las elecciones, medios – mecanismos de participación y demás procesos, y 2) A partir de la estructura.
Inicialmente, la participación ciudadana a través de las elecciones parlamentarias se posiciona como el espectro más visible y esencial que nos ayuda a entender los posibles cambios que se han presentado, puesto que la
podemos establecer como una variable permanente o constante, además
de ser el mecanismo más ostensible y el que a grosso modo evidencia de
forma más clara la participación. Con respecto a este tema se puede establecer a lo largo del proceso evolutivo y de consolidación de la Unión Europea una constante, representada por una pendiente negativa (utilizando
términos económicos) o si bien, una tendencia sostenida desde las primeras
elecciones directas del Parlamento Europeo como bien lo explica José Torreblanca (2004) y Foucras (2010) quien complementa este argumento. (Ver
gráfico 1).
Esta tendencia negativa de participación se fundamenta principalmente en
el sentimiento anti-sistema o eurofóbico, el desinterés de la ciudadanía hacia
la política en general y por último, la desconfianza de estos hacia el funcionamiento de la Unión Europea como tal. Traducido en lo que autores como
Luis Samaniego (2005) o Kristy Wright (2008) han considerado como déficit
democrático.
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GRAFICO 1: PARTICIPACIÓN EN LAS ELECCIONES PARA PARLAMENTO EUROPEO
1979 - 2009
Nota: Datos expresados en porcentajes (%). Fuente: Torreblanca, J. (2004) y Foucras, N. (2010)
Es necesario resaltar de acuerdo con Luis Samaniego (2005) que solo a partir
del año 1979 fueron posibles las elecciones directas en Europa, y fue en ese
mismo año en el que se concede el derecho a los ciudadanos para escoger
a los diputados del parlamento europeo
Como segunda instancia se puede establecer un cambio relacionado a las
temáticas de participación, dado principalmente por la naturaleza misma de
la evolución y a las transformaciones a nivel mundial; Bendit (1999) considera
que entre 1987 y 1990 los temas que motivaban a los ciudadanos a participar eran la paz en el mundo, la protección del medio ambiente, los derechos humanos, y en menor medida la libertad individual, la lucha contra la
pobreza o el racismo. Sin embargo de acuerdo con De Marchi & Funtowicz:
(2003), en los últimos años se busca participar solo cuando son temas cotidianos y que afectan los intereses propios como son los riesgos de la salud, la
seguridad, el desempleo, la inmigración o el crimen organizado, fundamentalmente a través de medios de comunicación y la Internet como bien lo explican Gil de Zúñiga y Navajas (2008), cualidades que se hacen fehacientes
dado el constante avance y desarrollo tecnológico característico de esta
era de las tecnologías y las comunicaciones. A partir del año 2000, se realizan
las contribuciones de la sociedad civil a través de Internet y foros. Además
aumentaron las iniciativas de la sociedad civil como mover Europa, Extremadura Europa, Dar la palabra a los ciudadanos, etc., lideradas por actores juveniles.
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En lo que respecta a la segunda área de análisis, por parte de la Unión Europea también se han evidenciado cambios en materia de participación ciudadana. La tendencia de baja participación anteriormente detallada obligó
en los últimos años (aproximadamente a partir del año 2009 con mayor intensidad) de acuerdo a los análisis de Martin (2005) y Dutch (2008) a la Unión
Europea mantener a la ciudadanía lo más informada posible sobre las acciones tomadas a nivel comunitario, estableciendo una especie de dialogo
“meramente virtual” a través de una política de información y comunicación
entre ambas partes.
De igual forma, conforme a Huller (2010) cabe resaltar que desde 1996 se le
da participación a las ONG en el hemiciclo del Parlamento Europeo y se
comenzó a considerar a las organizaciones privadas con fines públicos, como un nuevo actor social de relevancia. Finalmente, la Comisión Europea en
las últimas décadas ha promovido la participación ciudadana a través de
conferencias con los ciudadanos, consultas por internet e iniciativas ciudadanas, cambiando de esta forma las tendencias con las que venía trabajando y reconociendo con esto la importancia que tiene la participación
ciudadana en la Unión Europea.
Conocimiento y uso de los espacios de participación por parte de la ciudadanía
Las dinámicas de participación ciudadana en la Unión Europea pueden entenderse y están dadas fundamentalmente de acuerdo al conocimiento
que los ciudadanos posean de los espacios de participación que hayan sido
establecidos por las estructuras y además, por el/los uso (os) que la ciudadanía haga de ellos. Ahora bien, se podría inferir que si existe un amplio conocimiento de los espacios de participación por parte de la ciudadanía, el
uso de estos sería mayor y por ende la participación en general seria alta. Si
no se presentan estas condiciones los resultados son claramente inversos.
Habida cuenta, se puede partir del hecho de que el flujo de información en- 14 -
tre la ciudadanía debe ser el elemento esencial para que se presente un
conocimiento y uso de los espacios de participación, siendo la comunicación la un recurso legitimador de primer orden y catalizador en la reactivación de la ciudadanía europea para la formulación del concepto renovado
del ciudadano en la UE del siglo XXI (Del Rio: 2009).
En el año 2007, de acuerdo con Jaume Dutch (2008) entre los meses de septiembre y noviembre fue realizada una encuesta a aproximadamente 27.000
ciudadanos de la Unión Europea y se obtuvieron los siguientes resultados:
aunque la cámara parlamentaria europea es de acuerdo a la ciudadanía la
institución que goza de mejor imagen, el nivel de desconocimiento sobre su
papel es considerable. En cuanto a los términos que describen correctamente a la institución parlamentaria europea un 55% consideran al Parlamento democrático no bien conocido.
La mayoría de los ciudadanos dicen no haber recibido información del Parlamento a través de los medios de comunicación de manera reciente (el
54%) contra un 42% que sí han sido informados. Los hombres se consideran
más informados que las mujeres (47% frente a 36%) y son las personas de 40 a
54 años, con estudios superiores y que tienen a confiar en la Unión Europea
las que más recuerdan información reciente sobre el Parlamento Europeo. En
general, sólo el 24% de los encuestados se consideran bien informados y un
5% muy bien informado (Dutch: 2008)
Otro aspecto importante es que la Comisión Europea buscó conocer la percepción de ciudadanía que existía en la Unión en el año 2008 y uno de los
resultados principales fue: solo 41% conoce lo que significa el término ciudadano de la Unión Europea y un 31% se considera bien informado sobre sus
derechos (García y Pérez: 2009). En la Unión Europea los espacios participativos han incrementado cuantitativa y cualitativamente su capacidad para
involucrar a la gente y para unir esfuerzos con el mundo político a través de
los años. No obstante, se hace necesaria una política de información clara y
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bien implementada que permita que la ciudadanía conozca de manera eficaz y completa los espacios con los que cuenta para participar dinámicamente en los asuntos de la Organización.
Espacios e iniciativas legales de participación
La Unión Europea desde su constitución formal en 1993 hasta el 2011 ha insistido por medio de propuestas, documentos legales y tratados en la instauración de diversos programas, planes y acciones que construyan espacios de
participación de la sociedad civil en general. Cabe destacar que antes de
año 2000 no se observa mayor interés por parte de la Unión Europea para
activar la participación ciudadana, pues las propuestas se rezagaron en documentos, sin elaborar programas o planes en concreto para tal fin.
Al evaluar la existencia suficientes vías de participación ciudadana se puede
afirmar que la Unión Europea ha facilitado a partir del año 2000 el acercamiento de su población a los asuntos de la Organización, ya que ha mantenido su interés en esta temática por diferentes medios, entre los que podemos mencionar: la Iniciativa Europea, las Consultas de las Empresas Europeas
(EBTP), las Consultas Europeas Ciudadanas (CEC); el Plan D de democracia,
diálogo y debate; los programas Europa a Debate y Ciudadanía Europea
Activa (2004-2006) y (2007-2013), los artículos 11 del Tratado de la UE y el 24
del Tratado de Funcionamiento de la UE, entre otros. A continuación se
profundizará sobre cada uno se estos.
o Las Consultas
A través del portal web de la Comisión Europea, el órgano encargado de
promover la participación de sus ciudadanos en los asuntos públicos, se
puede tener acceso a las consultas vigentes en las cuales el ciudadano
puede opinar sobre una nueva directiva que se este elaborando, antes que
esta sea enviada al Parlamento Europeo. A su vez, existe la posibilidad de
contactar a los eurodiputados a través de sus blogs personales y a representantes del Comité de las Regiones y el Comité Económica y Social.
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No obstante, la participación ciudadana en los instrumentos “demóticos”
(como las Consultas) es significativamente menor que en las elecciones parlamentarias y el principal problema de la CCE (Consulta Ciudadana Europea) es que todo el proceso se ha mantenido casi totalmente desconocido
por la política y la esfera pública. Así mismo, las Consultas en línea de la Comisión no son un instrumento de la democracia participativa ya que la participación de los ciudadanos es insignificante, y sus voces siguen siendo casi
desconocidas por la Comisión (Huller: 2010)
Por otra parte, la Comisión Europea reconociendo la importancia de la participación del sector empresarial en la toma de decisiones, cuenta con el
Panel de Consultas de las Empresas Europeas (EBTP) desde el año 2003 el
cual pretende integrar a todas las empresas de la Unión Europea (sin discriminación) por medio de consultas sobre las iniciativas de la Comisión Europea, realizando entre 6 y 8 consultas anuales a través de cuestionarios online que son aplicados a los empresarios que voluntariamente deseen participar. Sin embargo, esta participación del sector empresarial se ha visto como
una limitante para las organizaciones civiles, ya que el primero cuenta con
una logística más organizada y con mayor incidencia sobre las decisiones de
la Comisión (Ver: siguiente titulo).
o Programas y Planes
Tras el rechazo de la Constitución Europea por los electores franceses y neerlandeses en junio de 2005, los Jefes de Estado o de Gobierno hicieron un llamamiento para que se abriera un período de reflexión con el fin de que los
Estados miembros pudieran llevar a cabo debates nacionales sobre el futuro
de Europa. El 13 de octubre de 2005, la Comisión Europea puso en marcha su
Plan D de democracia, diálogo y debate, que tuvo como objetivo servir de
base para un debate sobre el futuro de la Unión Europea teniendo en cuenta las expectativas de los ciudadanos (Unión Europea: 2011).
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En el marco de Plan D, la Comisión Europea cofinanció en 2008 y 2009 una
serie de proyectos relacionados con la sociedad civil en el marco de una
nueva iniciativa “Europa a Debate” tanto a nivel nacional como de la UE.
Del mismo modo, el programa Europa a Debate sirvió para cofinanciar y
desarrollar las Consultas Europeas Ciudadanas (CEC) de 2007 y 2009 que
también formaron parte del proceso emprendido por la Comisión Europea
para desarrollar nuevos mecanismos de participación y consulta de los ciudadanos.
Análogamente, la Comisión destacó la importancia de un alto nivel de
transparencia con la creación del Libro Verde sobre la Iniciativa Europea en
el 2005 a favor de la transparencia, el cual tenia por objetivo velar por la
apertura de la Unión al control público y la rendición de cuentas de su labor.
La Comisión Europea considera que unas normas estrictas en materia de
transparencia forman parte de la legitimidad de toda administración moderna. Con esta Iniciativa se pretendía prolongar una serie de medidas ya
aprobadas por la Comisión, en particular las que se adoptaron en el marco
de las reformas globales iniciadas en 1999, y del Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (Unión Europea: 2008).
Por otra parte, según la Unión Europea (2007), esta organización se ha mantenido interesada en incentivar una participación activa de sus ciudadanos
por lo que estableció bajo la Decisión 2004/100/CE del Consejo (2004) un
programa de acción comunitario para la promoción de la ciudadanía europea activa llamado Ciudadanía Europea Activa (2004-2006) y (2007-2013),
los cuales han tenido como objetivo establecer un acto de base para la
concesión de subvenciones destinadas a promover una ciudadanía europea activa. Este programa tuvo como antecedente el Consejo Europeo de
Tampere (1999) en donde se resaltó que para construir la UE era necesario
tener en cuenta los principios de transparencia y control democrático, e incluir en particular un diálogo abierto con la sociedad civil.
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o Participación Ciudadana en los Tratados y la IEC
El artículo 11 del Tratado de Maastricht de 1992, el art. 24 del Tratado de Funcionamiento de la UE de 1957 (anteriormente llamado Tratados de Roma) y
su posterior inclusión en el Tratado de Lisboa, constituyen el marco jurídico
que sustenta y evidencia el interés de la Organización por activar la participación ciudadana, dándole facultades a los ciudadanos de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones mediante un dialogo abierto que le
otorgue coherencia y transparencia a las acciones de la Unión. Expresamente en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ya se preveía la
Iniciativa Europea Ciudadana que comenzó a funcionar solo hasta el 2011, y
así mismo, le otorgó reivindicaciones a la ciudadanía como el derecho de
petición ante el Parlamento Europeo y que esta pudiese dirigirse por escrito a
las instituciones de la Unión.
En respuesta al art. 11 del Tratado de la UE y al art. 24 del Tratado de Funcionamiento de la UE, surge la Iniciativa Europea Ciudadana (IEC) por la cual
los ciudadanos europeos disponen del derecho de invitar a la Comisión a
presentar propuestas legislativas. Indudablemente la IEC, que se materializó
en el Libro Verde sobre la IEC, se constituye en la herramienta de participación directa más novedosa que ha desarrollado la Unión Europea y que
permite a los ciudadanos de manera efectiva que sus propuestas lleguen
hasta los órganos legislativos de la UE. Cabe anotar que esta iniciativa fue
aprobada recientemente (Comisión de las Comunidades Europeas: 2011)
tras haber sido prevista desde 1957 con el Tratado de Funcionamiento de la
UE y en el Tratado de Lisboa (2007), por lo que su desarrollo y utilización deberá ser motivo de análisis y control con el fin de que el objetivo de su creación sea cumplido tanto por la Organización como por parte de los ciudadanos.
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Incidencia de la participación ciudadanía en la construcción de políticas
públicas
La lucha por conseguir una mayor democratización y afirmar la esencia
democrática de la Unión Europea es una constante en las voluntades de los
políticos europeos desde su fundación. Como hemos podido constatar con
la exposición de programas, actos legislativos, iniciativas y planes, la Unión
Europea desde los tratados anteriores a su consolidación en 1993 ha incluido
y reconocido a la participación ciudadana como un pilar para si misma. No
obstante y a pesar de que la Organización incluyó esta temática en sus documentos oficiales, solo hasta 1999 se comenzó a materializar y a pensar en
el futuro de dicha participación, lo cual permitió la creación de diversos programas e iniciativas que colaboraran con el objetivo primordial: llevar la Organización a la ciudadanía, para que se apropie y participe activamente en
ella con el fin de dar soluciones más democráticas y efectivas a los desafíos
del momento.
A partir del año 2000, la Unión Europea ha consolidado su discurso a favor de
la participación de la sociedad civil con la reforma integral de la comunidad
europea con reformas legislativas principalmente y el Libro Blanco, y en los
últimos años la Organización ha demostrado un gran interés en incrementar
la participación civil con los procesos que ha desarrollado de UE como mecanismo para fortalecer la participación ciudadana, tras la creciente insatisfacción respecto a las instituciones europeas que existía al finalizar los años
90. De acuerdo con Weisstaub (2007) estos procesos fueron: 1. Reforma integral de la CE (2000): fortalecer su función como promotora de políticas y legislación comunitaria. 2. El libro Blanco de Gobernanza Europea (2001): establecer el buen gobierno a través de la apertura, la participación, el control,
la efectividad y la coherencia.
No obstante, la incidencia de la participación ciudadanía en la construcción de políticas públicas en la Unión Europea es cuestionada cuando 1) se
relaciona la baja participación de los ciudadanos en las elecciones anteriores a 1999 con la poca incidencia de estos en la toma de decisiones; cuan- 20 -
do 2) la participación se ve sesgada por la predominancia e influencia que
los grupos empresariales ejercen sobre la toma de decisiones, restándole
margen de acción a las organizaciones de la sociedad civil, y por último,
cuando 3) el proceso de policy-making carece de transparencia.
En primera instancia, cabe destacar que en 1999 algunos autores como
Agné sostenían la baja participación de los ciudadanos en las elecciones de
la UE si se comparaba con las nacionales, lo cual fue explicado con la ausencia de beneficios, traducidos en influencia, que podrían ser obtenidos en
unas elecciones, en otras palabras, los ciudadanos no percibían una razón
valiosa para ir a las urnas.
“The people vote because they want to influence political decisionmaking or the scope of political decision-making. According to the
same rationalistic hypothesis people don’t vote when they believe
that voting makes too little political difference, that is: when the cost
of voting is higher than its benefits, when for example voting takes
too much time and energy compared to the gains of voting in terms
of influence” (Agné: 1999).
El aporte de Agné relaciona la baja participación e interés de los ciudadanos a participar en las elecciones antes de 1999 con la poca incidencia de
los ciudadanos de la Unión Europea en la toma de decisiones. Adicionalmente, en la Unión se presenta un sentimiento anti-sistema, eurofóbias (Torreblanca: 2004) debido a que la Unión Europea buscó, antes de la actual crisis
económica, a través de su capital político la ampliación y las reformas constitucionales, más que interesarse por las preocupaciones de los ciudadanos
como por ejemplo el desempleo, la inmigración o el crimen organizado, por
esto se corre el riesgo de que se deslegitime aun más el proceso de integración. Este sentimiento que resalta Torreblanca en la actualidad se ve incrementado por las presiones que viven los ciudadanos por la crisis económica
por la que atraviesa la UE y que logran extender un sentimiento de desconfianza e incertidumbre sobre el futuro de la Organización.
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En segundo lugar se puede afirmar que la participación en la Unión Europea
ha sido un poco sesgada, dificultando la intervención de la sociedad civil
organizada en el proceso de formulación de políticas, ya que existe poca
regulación al acceso de los grupos de interés lo cual refuerza una situación
en la que los grupos que poseen recursos financieros y sociales son privilegiados, mientras que las voces de los pequeños grupos de interés no se escuchan tan fuertes en el proceso de consulta (Saurugger: 2008).
Esto es sustentado por L. Pérez (2009), Secretario Ejecutivo de CIFCA, cuando
afirma que en Bruselas de los más de 15.000 profesionales que hacen lobby
ante las instituciones europeas, la gran mayoría representa a grandes empresas, mientras que menos de un 10% trabaja para ONG de diversos tipos, con
muchísimos menos recursos. Seguidamente, la red Seattle to Brussels Network
(S2B) realizó en 2006 el informe Corporate Power over EU Trade Policy: Good
for Business, bad for the World en donde se analizan los modos en que los
lobbies empresariales consiguen una influencia enorme sobre el diseño de las
políticas comerciales de la UE y los efectos negativos de dicha influencia sobre la justicia social, el medio ambiente y la lucha contra la pobreza.
En tercera instancia, analizando el trabajo de la Comisión y el proceso de la
toma de decisiones en la UE se observa que estos carecen de transparencia
debido al inefectividad del espacio que se le otorga a la participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas. Morata (2002) afirma que
en la UE no existe un único centro de decisión sino muchos, y que no hay
partidos políticos europeos capaces de expresar las preferencias de los ciudadanos.
En consecuencia, al analizar el proceso de policy-making se observa que la
gobernanza europea está basada en una red compleja de actores, estructuras, regulaciones y competencias que afecta la transparencia de las decisiones. “La metáfora de las redes se adapta particularmente al proceso de
decisión comunitario en el que la falta de un liderazgo claro produce una
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combinación de procedimientos formales e informales de mediación entre
los diversos intereses públicos y privados implicados. El resultado es la falta de
transparencia de las decisiones, negociadas en el seno de los comités y de
los grupos de trabajo de la Comisión y del Consejo de Ministros formados por
funcionarios, expertos y representantes de grupos organizados” (Morata:
2002).
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Al analizar el tema de la participación ciudadana en la Unión Europea se
evidencian muchos aspectos que se deben
tener en cuenta, los cuales
afectan y han afectado su desarrollo. Inicialmente por parte de la ciudadanía, la participación se ha convertido en un aspecto bastante cuestionable y
nos lleva a analizar aspectos como la crisis de identidad y el déficit democrático que en muchas ocasiones se ha mencionado. A lo largo de la evolución
de la Unión Europea se ha presentado un avance relativo en materia de participación no obstante, si la ciudadanía no toma parte como actor principal
y activo estos esfuerzos realizados por la Unión Europea no surtirán efecto. Si
bien es conocido, en términos políticos se le denomina legitimidad al apoyo
de las decisiones de los gobernantes y en los gobiernos liberales de Europa
esta legitimidad es medida por sus procesos democráticos, por lo tanto si no
existe una consolidación en estos procesos por parte de los actores principales de la política democrática ¿Podríamos hablar de fortaleza institucional en
la Unión Europea?
Por otro lado, los espacios participativos han incrementado su capacidad
para involucrar a la población y unir esfuerzos con el mundo político a través
de los años. Sin embargo, se hace necesaria una política de información clara y bien implementada que permita que la ciudadanía conozca de manera
eficaz y completa, con el fin que los haga sentir parte fundamental en la to-
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ma de decisiones, presentándose de esta forma una dinamización de la
participación ciudadana.
Se puede establecer además, que la Unión Europea ha insistido a través de
documentos legales y tratados para la constitución de espacios de participación ciudadana, no obstante, antes de 1999 no se registraron proyectos o
programas en concreto que materializaran este objetivo. A partir del año
2000, la UE tuvo un cambio en su accionar respecto a este tema y realizó reformas legislativas principalmente que permitió visualizar su interés en activar
la participación ciudadana al percibir a finales de los años 90 un descontento generalizado de la sociedad europea hacia sus instituciones.
Así mismo, se identificaron tres causales que debilitan la incidencia de la
participación ciudadanía en la construcción de políticas públicas; 1) se relaciona la baja participación de los ciudadanos en las elecciones anteriores
a 1999 con la poca incidencia de estos en la toma de decisiones; 2) la participación se ve sesgada por la influencia que los grupos empresariales ejercen sobre la toma de decisiones, restándole capacidad de actuación a las
organizaciones de la sociedad civil, y por ultimo 3) el proceso de policymaking carece de transparencia pues este se configura a través de una red
compleja de actores, estructuras, regulaciones y competencias que afecta
la transparencia de las decisiones.
Para finalizar se hace importante resaltar que los mecanismos de participación en la Unión Europea acercan a los ciudadanos a la Organización y le
otorgan más transparencia a las decisiones que se fortalecen a la vez cuando se ponen en discusión y son asimiladas de una forma directa por la población (Milan: 2007).
En este orden de ideas, la participación ciudadana pueden ayudar a resolver las diferentes crisis en la UE, pues inicialmente a través de esta los ciudadanos tienen mayor conocimiento de las decisiones y de los temas guber- 24 -
namentales que afectan los intereses de todos, y como segunda instancia
amplía el entendimiento público sobre las decisiones que afectan a la población y el gobierno (Irland y Vincent: 1974) dándoles la oportunidad de
proponer y establecer medidas o estrategias eficaces que coadyuven al restablecimiento y buen desarrollo de esta institución. En otras palabras, la
Unión Europea debe observar y tomar la participación ciudadana como un
instrumento que colabore a superar la crisis económica que vive en la actualidad, la cual ha atraído un descontento ciudadano hacia sus instituciones y
la pérdida de credibilidad sobre los objetivos y acciones de la misma, por tal
razón es necesario revertir y fortalecer la participación ciudadana para garantizar un futuro solido basado en el apoyo social que requiere una institución como la Unión Europea.
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