Contribución de los Servicios Públicos de Empleo a la

Contribución de los Servicios Públicos
de Empleo a la Estrategia Europa 2020
Documento sobre la estrategia SPE 2020
Resumen
Este documento presenta la estrategia común para el futuro adoptada por todos los
Servicios Públicos de Empleo de Europa. Teniendo en cuenta los cambios contextuales que
los Servicios Públicos de Empleo de Europa tendrán que afrontar en los próximos años, así
como los cambios en el funcionamiento de los mercados de trabajo y en la forma de
actuación de los proveedores de servicios públicos, la estrategia SPE 2020 describe las
transformaciones que se deben llevar a cabo en el papel y en la función de los Servicios
Públicos de Empleo de cara a la aplicación de la Estrategia Europa 2020. Además, define el
papel de los Servicios Públicos de Empleo de acuerdo con el dictamen del Comité de
empleo «Rentabilizar las transiciones laborales» sin perder de vista las diferencias
existentes entre los entornos institucionales, los objetivos, la oferta de servicios y la
estructura de los distintos Sistemas Públicos de Empleo de Europa.
En vista de los desafíos generados por los mercados laborales de transición, los Servicios
Públicos de Empleo deben tratar de desarrollar unas políticas de activación con resultados
sostenibles. Al mismo tiempo, los Servicios Públicos de Empleo tienen que centrarse más en
la parte de la demanda del mercado laboral, ya que los empleadores se están encontrando
con dificultades de contratación cada vez mayores, especialmente las pequeñas y medianas
empresas, que a menudo necesitan un apoyo más intensivo por parte de los Servicios
Públicos de Empleo. Además, es necesario efectuar un giro hacia una cooperación más
estrecha entre los distintos Servicios Públicos de Empleo de Europa.
Con el objetivo de garantizar un funcionamiento óptimo del mercado de trabajo, como factor
clave para el éxito de la Estrategia Europa 2020, los Servicios Públicos de Empleo deben
adquirir un mandato que les permita desempeñar funciones de dirección. A la hora de definir
estas funciones de «dirección», se pueden distinguir varios niveles, desde obtener un
conocimiento profundo de las múltiples transiciones que se presentan continuamente en el
mercado laboral y alcanzar una visión clara de los servicios ofrecidos por los agentes del
mismo, hasta garantizar la máxima difusión y el máximo aprovechamiento de la información
pertinente. Dirigir implica animar a los agentes del mercado de trabajo a que cooperen y
contribuyan a la innovación a través de una estrecha colaboración con interlocutores
públicos o privados, e implica asimismo adaptar las políticas del mercado laboral a los
agentes que participan en él.
Con el ánimo de contribuir al objetivo de «Rentabilizar las transiciones laborales», los
Servicios Públicos de Empleo deben desarrollar mecanismos para allanar el camino entre
ellas. Por ejemplo, para facilitar la transición entre el aprendizaje y el trabajo, deben
establecer una estrecha colaboración con numerosos participantes en los ámbitos de la
educación y la formación profesional. A fin de evitar caer en una espiral de cambios
continuos entre periodos de trabajo y de desempleo, los Servicios Públicos de Empleo
deben llamar la atención a los empleadores sobre la importancia de lograr resultados de
activación sostenibles, así como informarles de sus responsabilidades a la hora de cubrir
sus necesidades de mano de obra y de las opciones con que cuentan para ello. Por último,
los Servicios Públicos de Empleo pueden establecer líneas de cooperación con servicios de
gestión de carreras y fomentar así que los demandantes de empleo adquieran una serie de
1
competencias de gestión de la propia carrera profesional que les permita enfrentarse a las
posibles fluctuaciones laborales.
Este documento subraya asimismo la importancia de que los Servicios Públicos de Empleo
sean capaces de funcionar con agilidad para garantizar una repercusión máxima de las
políticas del mercado de trabajo. También establece, mediante diversos principios básicos
de ejecución, los efectos que la estrategia SPE 2020 tiene sobre los Servicios Públicos de
Empleo en relación con el diseño de sus modelos operativos y con la prestación de
servicios. Tras abogar por la elaboración de unos proyectos convincentes para demostrar el
valor añadido de estos servicios, el documento finaliza con un esbozo del camino a seguir a
fin de lograr la reorientación estratégica que la SPE 2020 tiene por objetivo.
Introducción
El trabajo de los Servicios Públicos de Empleo de Europa nunca volverá a ser «más de lo
mismo». Desgraciadamente, en los últimos años hemos podido ver cómo el mercado laboral
se ha visto cada vez más afectado por una serie de cambios rápidos y de efecto dramático,
a lo que hay que añadir que las funciones sociales de los Servicios Públicos de Empleo
tienen que transformarse en unas «vías de acceso a los sistemas del bienestar centradas en
el trabajo». Las grandes incertidumbres, junto con las numerosas oportunidades,
responsabilidades explícitas y expectativas a las que se enfrentan los Servicios Públicos de
Empleo les exigen adoptar una visión clara y firme de los cambios que tienen que efectuar
con éxito para seguir siendo pertinentes y eficaces. Este documento se presenta con el
objetivo de determinar y clarificar la estrategia común para el futuro adoptada por todos los
Servicios Públicos de Empleo de Europa, y se presenta en un momento en que los
responsables de la concepción de políticas se preguntan cómo estos servicios serán
capaces de garantizar la aplicación y el impacto de la Estrategia Europa 2020.
1. 1. Entornos en proceso de cambio
La gobernanza del mercado de trabajo está estrechamente relacionada con la gobernanza
macroeconómica1. Por toda Europa, las naciones se ven obligadas a hacer frente a las
consecuencias de la crisis financiera y económica y a redirigir sus industrias por nuevos
caminos. Con el fin de lograr la estabilidad presupuestaria en la zona euro, se están
adoptando medidas de ahorro e imponiendo restricciones financieras a los gobiernos.
Además, la posición competitiva de Europa se ve amenazada por la globalización.
En segundo lugar, se está acelerando el proceso de envejecimiento de la población en
Europa, provocando desequilibrios entre el número de personas en edad de trabajar y el de
jubilados. Como consecuencia, se prevé una reducción de la población activa en edad de
trabajar que comprometerá la disponibilidad de mano de obra. Por tanto, este
envejecimiento trae consigo grandes desafíos para los servicios sanitarios, el crecimiento
económico y la financiación de los sistemas del bienestar, lo que obliga a los gobiernos a ser
previsores y a planificar sus acciones para garantizar la existencia de una mano de obra
suficientemente cualificada.
Europa se enfrenta también a problemas ecológicos, como el calentamiento global o la
disminución de los recursos naturales, que obligan a determinados sectores a reorientarse y
centrarse en negocios sostenibles. Además, esta «ecologización» de la economía conlleva
la aparición de nuevas exigencias en materia de cualificaciones.
1
Sin embargo, las políticas de empleo, la creación de puestos de trabajo o la legislación laboral quedan fuera del
ámbito de actuación de los Servicios Públicos de Empleo.
2
A esto hay que sumar la entrada en escena de nuevas generaciones, jóvenes con una
visión del trabajo distinta, competencias y destrezas sociales diferentes y otras expectativas
con respecto a los Servicios Públicos de Empleo. Los niños crecen en un mundo en que la
tecnología y la información están a la orden del día y aprenden a tratar con ellas de forma
inteligente e intuitiva. Obviamente, las redes sociales, la adquisición de competencias
virtuales y la capacidad de realizar varias tareas al mismo tiempo también forman parte de
su desarrollo. Al mismo tiempo, se produce la aparición de nuevas formas de empleo.
La modernización en la prestación de servicios ha hecho que esta dependa de manera
fundamental de la tecnología informática y que se vea influida, entre otros, por los nuevos
programas informáticos y las nuevas tecnologías, las nuevas herramientas de recopilación,
extracción e intercambio de datos, los canales de comunicación y colaboración alternativos
y, cada vez más, por un Internet más dinámico y social. Todas estas innovaciones
tecnológicas suponen también la alteración de mecanismos básicos del mercado laboral,
como los métodos de contratación de trabajadores o las formas de solicitar empleo.
Además, la tecnología permitirá a los Servicios Públicos de Empleo incrementar sus
capacidades como intermediarios de la información.
Mientras tanto, la lucha de muchos Estados miembros contra el desequilibrio entre la
demanda y la oferta en el mercado laboral es cada vez mayor. Las tasas de desempleo
continúan aumentando, y la amenaza de una «caza de talentos» a gran escala se cierne
sobre las empresas, que tendrán que enfrentarse a una acumulación de ofertas de trabajo
para ocupaciones de difícil cobertura sumada a la escasez de solicitantes cualificados a
causa de los cambios demográficos.
El bajo nivel de participación de los sectores de la población que suelen salir peor parados
en las estadísticas del mercado de trabajo contribuye a crear una mayor ansiedad. Si bien
es un problema de sobra conocido, la baja participación de grupos como los jóvenes poco
cualificados, los mayores de 55 años, los emigrantes, las personas con discapacidad
laboral, los parados de larga duración, las víctimas de la pobreza y otros grupos
desfavorecidos no deja de ser un problema estructural. A esto que hay que sumar un
evidente aumento de la brecha educativa combinado con una falta de ambición en las
inversiones en programas de aprendizaje permanente en Europa, las cuales incluso parecen
ir en descenso.
Por último, debido a los cambios en la percepción social del papel de los organismos
gubernamentales y de los servicios públicos, los Servicios Públicos de Empleo se enfrentan
también a decisiones políticas poco precisas en cuanto a su financiación a largo plazo y
al ámbito de sus actividades. A pesar de que la crisis bancaria intensificó la demanda de una
mayor regulación del mercado, y que la ejecución de políticas sigue siendo una función
central de estos servicios, muchos países tienden cada vez más a enfatizar las
responsabilidades individuales de los ciudadanos y de las empresas, lo cual lleva en
ocasiones a reducir la necesidad de intervenir a través de proveedores de servicios
financiados con dinero público, y a subrayar, en cualquier caso, la necesidad de utilizar los
recursos públicos de forma inteligente.
Se espera que los Servicios Públicos de Empleo puedan hacer frente a los retos del
presente y del futuro al mismo tiempo. Deben actuar con flexibilidad, capacidad de
respuesta a nivel organizativo y creatividad para poder reaccionar ágilmente ante los
cambios y combinar intervenciones a corto plazo con soluciones sostenibles. Estos servicios
pueden anticipar los cambios e influir en el mercado de trabajo mediante el intercambio de
información con los organismos legislativos y actuando de forma anticíclica.
3
2. Mercados laborales en proceso de transformación
En las últimas décadas, ha ido ganando terreno en todos los Estados miembros la opinión
de que los Servicios Públicos de Empleo deben desempeñar un papel más activo en la
reducción de la dependencia de las prestaciones por desempleo. En respuesta a una serie
de cambios fundamentales en los mercados de trabajo y en la sociedad, estos servicios
están empezando a asumir una nueva serie de funciones con el objetivo de proporcionar
apoyo a lo largo de toda la carrera profesional. Esta ruptura con la dicotomía «desempleo –
empleo» se deriva de la puesta en marcha, por parte de representantes destacados del
mundo académico (por ejemplo, Schmid, Auer, o Gazier), de un nuevo paradigma
denominado «mercados laborales de transición». Al mismo tiempo, los responsables
políticos se han dedicado a buscar una forma novedosa y modélica de lograr un equilibrio
entre flexibilidad y seguridad, la «flexiguridad», tanto para los empleadores como para los
empleados. Ambos planteamientos pueden considerarse como una respuesta a la
naturaleza cada vez más volátil del mercado de trabajo y a las consecuencias que esto
conlleva para la seguridad de la sociedad.
Una serie de tendencias han puesto fin a la idea del mercado laboral tradicional,
caracterizado por una figura masculina como principal sustentador del hogar con un trabajo
a tiempo completo, a menudo en la misma empresa hasta la jubilación. Algunas de estas
tendencias son: el cambio de una producción en serie a una prestación de servicios más
personalizada, la entrada de las mujeres en el mercado de trabajo o la erosión de los
mercados internos. Como consecuencia, las relaciones laborales se han vuelto más
inestables y han hecho que se produzcan transiciones a lo largo de la vida, tanto hacia
dentro y hacia fuera del mercado de trabajo como dentro del mismo.
Estos mercados laborales de transición traen consigo (nuevos) riesgos sociales, los cuales
tienden a afectar negativamente a los grupos desfavorecidos: riesgo de ingresos mínimos
por falta de cualificación, riesgo de inestabilidad salarial a causa de las fluctuaciones de la
demanda y de las transiciones laborales, riesgo de pérdida total de ingresos por desempleo
involuntario, riesgo de ingresos limitados por tener obligaciones sociales como el cuidado de
hijos o de personas mayores, riesgo de ingresos insuficientes o nulos por motivos de
discapacidad, enfermedad crónica o edad avanzada.
La nueva realidad del mercado de trabajo exige nuevas respuestas políticas que doten de
mayor autonomía a los ciudadanos para afrontar las «transiciones de riesgo» y asumir
responsabilidades para mejorar su propia vida (profesional). Con este objetivo, algunos
académicos han creado el concepto de «transiciones positivas», que implican un proceso
de autorrefuerzo a través de inversiones adicionales en la empleabilidad de los ciudadanos.
Aplicar el enfoque de mercados laborales de transición al papel desempeñado por los
«nuevos» Sistemas Públicos de Empleo2 implica una renovación de las funciones
convencionales de los regímenes de seguridad social en al menos tres aspectos:
1. Una nueva combinación de sus funciones «activas» y «pasivas», fusionadas en el
concepto de «valores activos». En vez de limitarse a compensar por las pérdidas de
ingresos o a proteger puestos de trabajo de forma pasiva, los gobiernos deben
invertir activamente en el capital humano y en los entornos laborales para ayudar a
las personas a protegerse a si mismas. Persiguiendo este objetivo de los «valores
activos», y garantizando que se respeten los derechos de los desempleados y que
2
La utilización del término «sistema público de empleo» en lugar de «servicio público de empleo» permite
trascender diversos marcos institucionales para la prestación de estos servicios que existen en contextos
nacionales específicos. Al mismo tiempo, este término expresa la idea de que la gobernanza de los mercados
laborales no se alcanza mediante un único ministerio o ente público, sino mediante la creación de redes de
colaboración.
4
estos cumplan con sus obligaciones, los Sistemas Públicos de Empleo buscan
desarrollar unas políticas de activación con resultados sostenibles.
2. Nuevas funciones de anticipación para reaccionar frente a posibles transiciones
laborales. En lugar de insistir en las transiciones entre puestos de trabajo, los
gobiernos deben centrarse en fomentar el desarrollo de carreras profesionales
individuales, proporcionando nuevas perspectivas y poder de decisión a cada
trabajador. Los Sistemas Públicos de Empleo deben permitir todo tipo de transiciones
laborales, ya que la situación económica y las preferencias de las personas pueden
cambiar con el tiempo.
3. Transformación de los Sistemas Públicos de Empleo convencionales, centrados en la
prestación de servicios, en unos sistemas con funciones facilitadoras, de
asesoramiento y de dirección en los que las funciones de «dirección» tengan dos
aspectos: por una parte, regular, gestionar, estimular, coordinar y garantizar la
calidad de los servicios ofrecidos y de las asociaciones propuestas; por otra,
proporcionar mecanismos y servicios básicos (a través de Internet) para apoyar la
gestión de carreras profesionales individuales.
Al aplicar este enfoque basado en el desarrollo de la carrera profesional a largo plazo, el
grupo destinatario al que se dirigen los Sistemas Públicos de Empleo se amplía para incluir
nuevos «clientes» que tradicionalmente no habían estado asociados a los Servicios Públicos
de Empleo (trabajadores, empleadores, grupos de población no activa).
Además de la triple renovación de las funciones convencionales de los Sistemas Públicos de
Empleo, se está produciendo una cuarta transformación importante: un cambio hacia un
paquete de servicios más orientados hacia la demanda de empleo. En vista de las
crecientes dificultades de contratación, es necesario combinar la activación eficiente e
integradora de los solicitantes de empleo con una profunda comprensión de la demanda de
mano de obra y con servicios de asesoramiento cualitativo para los empleadores. Prestar
una mayor atención a las necesidades de los empleadores también redunda en beneficio de
los desempleados, ya que permite orientarles mejor a la hora de redirigir sus carreras
profesionales hacia posibilidades más reales y realistas. La estrecha colaboración con las
empresas permite incluso crear oportunidades adicionales de empleo para los solicitantes
más desfavorecidos.
La creciente interdependencia de los mercados laborales nacionales dentro de Europa exige
una mayor cooperación internacional entre los Servicios Públicos de Empleo de los distintos
países europeos. Con el objetivo de optimizar el funcionamiento del mercado laboral
europeo en su conjunto, se deben regular e incluso aprovechar las diferencias subyacentes
entre los mercados de trabajo nacionales y regionales. Los cambios en la función de los
Servicios y Sistemas Públicos de Empleo tienen que trasladarse también a un contexto
europeo. Con la anunciada reforma de EURES se espera alcanzar una transparencia
máxima del mercado de trabajo a nivel europeo, apoyar la movilidad de los solicitantes de
empleo dentro de la Unión Europea y ayudar a afrontar las restricciones en los mercados de
trabajo nacionales.
5
3. Hacia una visión común de los cambios en el papel de los Servicios Públicos de
Empleo
3.1.
Hoy en día, los Servicios Públicos de Empleo se enfrentan ya a una serie de objetivos
inmediatos (como aumentar la tasa de empleo y reducir el número de ofertas de trabajo de
difícil cobertura) que están relacionados con la ejecución de las directrices europeas en
materia de empleo y que deben afrontarse mediante la inversión en tareas de mediación
activa firmes y sostenibles. El objetivo principal se puede resumir de la siguiente manera:
«es necesario que más personas trabajen durante más tiempo y de forma diferente».
Para alcanzar este objetivo, los Servicios Públicos de Empleo deben adoptar una
perspectiva más global sobre la demanda y la oferta de trabajo que tenga en cuenta las
numerosas transiciones que se presentan continuamente en el mercado laboral y a lo largo
de las carreras individuales. Los Servicios Públicos de Empleo podrían lograr este objetivo
construyendo puentes a través de las fronteras institucionales y geográficas, salvando así
las distancias existentes.
Facilitar las transiciones laborales es fundamentalmente una cuestión de responsabilización
y dotación de autonomía. Es necesario otorgar a los solicitantes de empleo y a aquellos que
buscan reorientarse la capacidad de hacerlo por sí mismos, de tomar las riendas de su
propia carrera profesional. Sin embargo, este apoyo a las transiciones debe dirigirse también
hacia los empleadores. Este es especialmente el caso de las pequeñas y medianas
empresas, que a menudo necesitan un mayor asesoramiento a la hora de hacer sus ofertas
de trabajo más atractivas y más centradas en las capacidades necesarias, de desarrollar
unas labores de recursos humanos en esta misma dirección y de generar medidas que
aseguren la continuidad de los empleados. En resumen, se espera que las empresas
también hagan frente a las transiciones.
Este enfoque más global del trabajo junto con la intención de salvar las distancias entre
distintas transiciones profesionales transformarán e impulsarán la adecuación entre la
demanda y la oferta de empleo, labor principal de los Servicios Públicos de Empleo. La toma
en consideración de todo tipo de capacidades adquiridas en cada transición permitirá, por
ejemplo, incrementar enormemente el alcance y la calidad de este proceso de adecuación.
3.2.
Salvar estas distancias implica actuar no solo como proveedores sino también como
demandantes de servicios, preparando así el terreno para el establecimiento de una red de
servicios de la máxima eficacia y calidad para satisfacer necesidades específicas del
mercado laboral. La prestación de servicios debe estructurarse a través de distintos agentes
a fin de responder a las necesidades de los ciudadanos y de las empresas con mayor
flexibilidad y precisión. De esta manera se facilita la cooperación entre agentes públicos y
privados, y agentes comerciales y no comerciales, con el fin de alcanzar los objetivos fijados
y de garantizar un buen funcionamiento de los mercados laborales de transición también a
escala europea. Si se intensifican las asociaciones con Servicios Privados de Empleo,
surgirán numerosas oportunidades de adecuación y de apoyo a las transiciones.
Se llega así a la primera conclusión: Los Servicios o Sistemas Públicos de Empleo deben
asumir «funciones de dirección» y adquirir un mandato para que esas competencias sean
percibidas como legítimas, tanto por parte de los responsables de la concepción de políticas
como de los clientes. Estas funciones de dirección se conciben como un catalizador para
alcanzar la máxima capacidad de respuesta a nivel organizativo.
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Con el fin de clarificar el significado de «dirigir» como estrategia clave de los Servicios
Públicos de Empleo para alcanzar los objetivos de Europa 2020, y para garantizar la
rentabilización de las transiciones, esta idea se ha definido a varios niveles:
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen mejorando la transparencia del mercado
laboral y proporcionando datos para apoyar la elaboración de políticas;
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen estableciendo una serie de normativas para las
políticas activas de empleo;
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen identificando las necesidades del mercado
laboral y las ofertas de servicios disponibles;
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen conectando a los ciudadanos y los
empleadores con servicios más apropiados y accesibles;
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen posibilitando la cooperación y la innovación
entre los agentes del mercado de trabajo;
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen facilitando las operaciones en el mercado y la
formación de asociaciones;
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen acercando a los agentes del mercado de
trabajo a las políticas y las necesidades del mismo (a través de labores de selección,
certificación, coordinación, administración y gestión);
• Los Servicios Públicos de Empleo dirigen actuando como proveedores de servicios
suplementarios siempre que el mercado no pueda asumirlos.
Estos niveles también pueden interpretarse como las etapas sucesivas del proceso básico
de dirección del mercado de trabajo:
1) analizar las necesidades del mercado,
2) comparar las necesidades del mercado de trabajo con la oferta de servicios de los
agentes implicados,
3) conectar las necesidades con las ofertas de servicios,
o (si no hay ofertas adecuadas disponibles),
4) tomar una decisión estratégica entre:
5) o bien crear vínculos con otros agentes y entre ellos,
6) o bien prestar el servicio necesario internamente.
El cumplimiento de estas «funciones de dirección» tiene que ir en sintonía con una visión
orientada al cliente. Asimismo, hay que prestar una atención específica a las formas en que
permitirían optimizar los servicios a los empleadores.
Como intermediarios de la información del mercado de trabajo, los Servicios Públicos de
Empleo tienen capacidad para dirigir. Como agentes políticos y defensores del interés
público, tienen legitimidad para dirigir.
El alcance y la intensidad de las funciones de dirección adoptadas por los distintos Servicios
Públicos de Empleo de Europa puede variar según las circunstancias nacionales, pero todos
ellos reconocen que mostrarse ambiciosos a la hora de garantizar el funcionamiento óptimo
del mercado de trabajo implica asumir tales funciones.
3.3.
Una de las principales transiciones que se debe facilitar mediante estas funciones de
dirección, para conseguir que más personas trabajen durante más tiempo y de forma
diferente, es la que se produce entre la educación o la formación profesional y el mercado
de trabajo: «para defender el valor de las cualificaciones, los Servicios Públicos de
Empleo deben interactuar estrechamente con diversos agentes en las áreas de
7
identificación, orientación, evaluación, entrenamiento y adecuación de las cualificaciones, y
de creación de perfiles basados en ellas3».
Ante todo, esta interacción debe centrarse en el valor añadido que los Servicios Públicos de
Empleo pueden aportar a la educación y a la formación profesional, especialmente a partir
de la información sobre el mercado laboral de que disponen. Por ejemplo, una de las
principales áreas en que podrían cooperar es en la motivación y preparación de solicitantes
de empleo sin certificado escolar o de baja cualificación. Los Servicios Públicos de Empleo
han de reforzar también el empleo sostenible mediante la estimulación del desarrollo
permanente.
3.4.
Dotar de autonomía a los solicitantes de empleo y a los empleadores para que asuman más
responsabilidades e inviertan en el desarrollo de las competencias y prolongar las carreras
profesionales también significa no caer en espirales de alternancias continuas entre
periodos de empleo y de desempleo. Las soluciones inmediatas y a corto plazo deben
valorarse siempre en contraposición a las posibilidades de realizar inversiones para que los
solicitantes de empleo puedan mejorar sus competencias o adquirir nuevas cualificaciones
de forma más autónoma. Por lo tanto, los Servicios Públicos de Empleo han de adoptar
medidas para resaltar la importancia de obtener resultados de activación sostenibles.
Los resultados de activación sostenibles no deben interpretarse en oposición a las
transiciones laborales, es decir, como situaciones de empleo ininterrumpido hasta la
jubilación. La sostenibilidad se alcanza cuando se logran evitar los retornos repentinos a
situaciones de desempleo, y cuando un solicitante de empleo posee las capacidades de
gestión de la carrera necesarias para hacer frente a futuras transiciones profesionales. Sin
embargo, los resultados de activación solo se consideran sostenibles si benefician por igual
a ciudadanos individuales, a empleadores y al mercado de trabajo en su conjunto.
Los Servicios Públicos de Empleo pueden utilizar diversas tácticas para llamar la atención
sobre la importancia de los resultados sostenibles. Por un lado, explicar los contextos
profesionales y las ofertas de trabajo a los solicitantes de empleo y a los que desean
cambiar de trabajo representa una parte esencial de la mediación cualitativa y de la
orientación (profesional) sostenible. Además, deben establecerse servicios específicos para
mejorar las condiciones de trabajo de determinados grupos, tales como los trabajadores con
algún tipo de «invalidez laboral», los de edad avanzada o los que se reincorporan al
mercado tras un largo periodo de desempleo.
Por otro lado, los Servicios Públicos de Empleo pueden informar a los empleadores sobre
sus responsabilidades y las opciones con las que cuentan a la hora de cubrir sus
necesidades de mano de obra, y ofrecerles compensaciones económicas por la contratación
o la continuidad de trabajadores más vulnerables, salvaguardando al mismo tiempo la
productividad y la participación tanto del empleador como del empleado. Los Servicios
Públicos de Empleo también pueden asesorar a las empresas, en particular, a las pequeñas
y medianas empresas, acerca de su política de competencias (aportación de información,
orientación sobre la mejora de las capacidades del personal, asistencia para la adaptación
de los lugares de trabajo, etc.), siempre y cuando estos servicios no estén disponibles en el
mercado privado. Los Servicios Públicos de Empleo pueden incluso estimular la innovación
social y promover nuevos tipos de vacantes o nuevas formas de trabajo.
3
Véase el informe final del grupo de trabajo de los SPE sobre «Nuevas cualificaciones para nuevos empleos»,
aprobado por la red de directores generales de los SPE el 24 de junio de 2011 (Budapest, Hungría).
8
3.5.
Acortar las distancias entre la oferta y la demanda de empleo, sin embargo, no solo ayuda a
los Servicios Públicos de Empleo a hacer frente a los retos actuales y a mejorar la
mediación en este aspecto. Les permite, al mismo tiempo, preparar el mercado de trabajo de
cara al futuro y pasar de un modo de actuación basado en la reacción a otro basado en la
acción, no solo hacia los solicitantes de empleo sino también hacia los ciudadanos y los
empleadores. Con el fin de aumentar la seguridad profesional, los Servicios Públicos de
Empleo deben animar a todos los ciudadanos y empleadores a asumir tareas de gestión de
carreras.
La gestión de carreras comienza con el desarrollo de las capacidades necesarias durante la
educación y continúa cuando los titulados acceden al mercado de trabajo, posiblemente
complementada con algún tipo de formación profesional. Los servicios de gestión de
carreras se ofrecen cuando los trabajadores están amenazados por el despido, cuando
deciden cambiar de empleo o cuando desean combinar el trabajo con los estudios o el
cuidado de dependientes. Los servicios de orientación profesional intentan ayudar a los
solicitantes de empleo a efectuar una transición sostenible al mercado de trabajo o entre
puestos de trabajo. Sin embargo, estos servicios también pueden ofrecer apoyo a las
empresas, por ejemplo, si se proponen crecer o si deben contraerse, si tienen que recurrir a
las fusiones o si se producen cambios en su orientación empresarial o en la organización del
trabajo.
Desde la perspectiva de la dirección, los Servicios Públicos de Empleo dan acceso a
servicios de orientación profesional, especialmente a quienes están muy alejados del
mercado laboral (por ejemplo, los jóvenes de la llamada «generación NiNi»). Facilitándoles
información sobre la evolución de la oferta y la demanda de trabajo, pueden ayudar tanto a
los empleados como a los empleadores a identificar carencias de cualificaciones y
perspectivas de desarrollo. Dirigiéndolos hacia servicios de orientación profesional
específicos, les facilitan las transiciones laborales y les tienden puentes con el propósito de
ofrecer soluciones sostenibles a los problemas actuales de adecuación y a los objetivos
políticos específicos.
En función de los grupos a los que vayan dirigidos, se pueden distinguir varios niveles de
intensidad de los servicios de orientación profesional 4:
• asesoramiento sobre empleo (evaluación, desarrollo y ejecución de un plan de acción
para la integración en el mercado laboral);
• asesoramiento sobre desarrollo de la carrera profesional (desarrollo y ejecución de un
plan de acción para la integración sostenible en el mercado laboral, también para los
empleados);
• asesoramiento sobre rehabilitación (desarrollo y ejecución de un amplio plan de acción
para la integración sostenible en el mercado laboral, especialmente para aquellos con
necesidades especiales o discapacidades laborales);
• difusión de información sobre el mercado de trabajo y el desarrollo profesional (también
para las empresas y el público en general).
Los objetivos comunes de estos servicios son proporcionar apoyo al proceso de integración,
facilitar la elección de itinerarios profesionales y permitir las transiciones laborales.
4
Basados en el documento de Tibor Bors Borbély-Pecze y A.G. Watts, «European Public Employment Services
and Lifelong Guidance», Programa de Aprendizaje Mutuo para los Servicios Públicos de Empleo de la Comisión
Europea de 2011.
9
4. Consecuencias operativas para los organismos públicos de empleo
4.1.
Poner en marcha una estrategia común no significa que las consecuencias operativas vayan
a ser las mismas para cada servicio público de empleo, ya que dependen también del
contexto específico de cada país. Para poder reaccionar con flexibilidad y precisión ante los
numerosos cambios que pueden tener lugar tanto interna como externamente, los Servicios
Públicos de Empleo deben transformarse e innovar, teniendo en cuenta los caminos que ya
se han emprendido en los distintos Estados miembros. Sin duda, la cooperación
transfronteriza en un contexto europeo ofrece muchas ventajas en este aspecto.
Independientemente de los contextos nacionales, llevar a cabo los cambios en la función y
el papel actual y futuro de los Servicios Públicos de Empleo señalados anteriormente
requerirá unas transiciones sustanciales que tendrán un impacto profundo en las labores de
identificación y prestación de servicios y, ni que decir tiene, en la gobernanza y los modelos
operativos de estos servicios públicos en su conjunto. Los Servicios Públicos e Empleo
necesitarán, además, las habilidades y la capacidad de garantizar la máxima repercusión
de las políticas del mercado de trabajo, sin importar cuáles sean las circunstancias
económicas, sociales o financieras a causa, precisamente, de esa misma volatilidad. Por
tanto, la capacidad de trabajar con flexibilidad será fundamental. Si sus sistemas y
servicios no están diseñados para funcionar con agilidad y capacidad de respuesta a nivel
organizativo, los Servicios Públicos de Empleo no serán capaces de reaccionar de manera
eficiente y efectiva ante los continuos cambios en las exigencias públicas y políticas y
dejarán de ocupar una posición relevante en el entorno competitivo actual. La flexibilidad
puede lograrse de diversas maneras, por ejemplo, mediante la integración de servicios, la
gestión de redes, la digitalización y la diversificación de las vías de prestación de servicios,
la segmentación de los clientes, la reestructuración organizativa, la introducción de la
arquitectura empresarial, la reducción de la burocracia, etc.
Evolucionar desde unas organizaciones más burocráticas hacia unas estructuras más
flexibles, abiertas y orientadas al mercado y las redes requiere un cambio cultural, tanto en
términos de modelos operativos como en términos de liderazgo y métodos de trabajo
individuales. Al mismo tiempo, la elaboración de políticas debe incluir consideraciones sobre
sus consecuencias para los mecanismos de ejecución de estas políticas.
Siendo también empleadores, los Servicios Públicos de Empleo tendrán que hacer frente a
las mismas dificultades de contratación y continuidad del personal que el resto de agentes
del mercado de trabajo. Sin embargo, como «intermediarios del talento» más visibles,
deberán representar el modelo de comportamiento en materia de contratación que aspiran a
introducir en el mercado laboral y que esperan de los demás empleadores. Una gestión
sostenible de los recursos humanos será crucial para seguir garantizando unos servicios de
calidad y un máximo impacto de las políticas del mercado de trabajo.
4.2.
Para guiar el proceso de puesta en práctica de la estrategia a largo plazo destinada a crear
vínculos, se identifican una serie de principios fundamentales comunes:
• Un enfoque impulsado por los valores: los Servicios Públicos de Empleo obtienen
principalmente su legitimidad como directores del mercado de trabajo de los valores
que defienden y comparten: entre otros, la igualdad, la honradez, la reciprocidad, el
respeto, la responsabilidad social, la profesionalidad y el compromiso. Estos valores
han de reflejarse cada día en la prestación de los servicios.
• Orientación hacia el cliente, personalización y diferenciación: los servicios ofrecidos
a los solicitantes de empleo deben estar adaptados en la medida de lo posible a sus
10
•
•
•
•
•
•
necesidades y requisitos individuales. La personalización no solo mejora la
satisfacción de los clientes y la eficacia de las intervenciones de los Servicios
Públicos de Empleo, sino que fomenta la rentabilización de los costes, ya que
permite distribuir los recursos públicos de forma más inteligente y especialmente
entre quienes más necesitan una red de seguridad pública.
Digitalización: se espera que las inversiones en tecnología fácil de usar
incrementen la disponibilidad de los servicios y faciliten el acceso a los mismos.
Además, las soluciones tecnológicas permiten a los Servicios Públicos de Empleo
reducir los costes corrientes y ser más eficaces. Los servicios electrónicos pueden
utilizarse también para complementar otros medios, en función de las necesidades
de los clientes individuales.
Integración: los Servicios Públicos de Empleo deben ofrecer servicios gratuitos y
accesibles para todos los ciudadanos y empresas. Normalmente, los esfuerzos
públicos de activación están dirigidos a los grupos más vulnerables, como las
personas de edad avanzada, los jóvenes poco cualificados, los discapacitados y los
inmigrantes. Cada vez más, los Servicios Públicos de Empleo deben asumir tareas
de activación de los beneficiarios de distintos subsidios por desempleo con el fin de
ampliar la oferta de mano de obra y reducir la carga que suponen para el sistema del
bienestar.
Dotación de autonomía: los Servicios Públicos de Empleo deben invertir en otorgar
una mayor autonomía a los ciudadanos a través de servicios destinados a
capacitarles para que perfeccionen sus competencias y puntos fuertes, para que
tomen las riendas de su carrera profesional y para que se anticipen a posibles
transiciones profesionales. En última instancia, su objetivo consiste en darles apoyo
y en incrementar estas capacidades con vistas a una gestión más autónoma de los
procesos de transición profesional.
Actuación a varios niveles: los Servicios Públicos de Empleo deben estar
preparados para reaccionar con rapidez y precisión, cuando corresponda, a las
necesidades específicas de los mercados de trabajo regionales y locales. Pueden
dirigir y adaptar las medidas activas del mercado de trabajo a las prioridades
laborales a nivel regional y local mediante la cooperación con ayuntamientos y
organizaciones locales, estableciendo oficinas locales para la prestación de servicios
y reforzando las competencias de gestión regional. Sin embargo, puesto que los
mercados de trabajo no solo funcionan a nivel local, sino también a nivel regional,
nacional e internacional, los Servicios Públicos de Empleo deben, en primer lugar,
adquirir la capacidad de actuar en todos estos niveles de organización del mercado
de trabajo, de prestar servicios al nivel adecuado y de equilibrar las exigencias
locales con las necesidades regionales, nacionales e internacionales.
Innovación social: los Servicios Públicos de Empleo se muestran favorables a
animar a los prestadores de servicios a que exploren y desarrollen nuevos productos
y nuevas metodologías, ya que la innovación en el mercado laboral les ayuda a
presentar soluciones alternativas a los problemas sociales. Los proyectos conjuntos,
los experimentos realizados por otros agentes, el espíritu empresarial en la
comunidad y las buenas prácticas de sus homólogos tienen que inspirar a los
Servicios Públicos de Empleo con vistas a una renovación del diseño de los servicios
y un incremento de la madurez organizativa constantes.
Integración e interoperabilidad: los Servicios Públicos de Empleo deben poder
integrar productos y servicios desarrollados conjuntamente con otros colaboradores y
estar dispuestos a ello. Sus sistemas y normas deben ser compatibles con los de
otros proveedores de servicios con el fin de obtener el máximo alcance y apoyo
posibles. El intercambio de conocimientos e información entre los Servicios Públicos
de Empleo de Europa supone un fuerte impulso para mejorar la aplicación de la
Estrategia Europa 2020 .
11
•
Actuación basada en las pruebas: teniendo en cuenta las restricciones
presupuestarias, adquirir conocimientos sobre «lo que funciona» permite a los
Servicios Públicos de Empleo generar y garantizar las medidas más eficaces. Estos
poseen diversos recursos para alcanzar este objetivo: pueden llevar a cabo
proyectos modelo para aprender nuevos métodos y medidas activas; pueden evaluar
programas y llevar a cabo estudios sobre determinados grupos, pueden realizar
análisis de los efectos a corto y largo plazo de las distintas medidas (por ejemplo,
sobre la motivación de los solicitantes, el bloqueo en la búsqueda de trabajo por la
participación en distintos cursos, efectos de los programas o de la relación
coste/eficacia) o recurrir a ensayos aleatorios controlados para innovar en los
programas y las políticas de empleo. Desarrollar los conocimientos sobre «lo que
funciona» no es el único punto importante para alcanzar los objetivos de Europa
2020: acumular estos conocimientos, gestionarlos y transmitirlos es igualmente
imprescindible, en especial para los responsables de la concepción de políticas y
para el personal de los Servicios Públicos de Empleo.
4.3.
Además, los Servicios Públicos de Empleo deben poder construir un proyecto operativo
convincente para la estrategia que presentan con la intención de contribuir a la realización
de Europa 2020. Tienen que mostrar lo que pueden ofrecer y cómo pueden obtener un alto
rendimiento de la inversión a varios niveles:
- en el sistema de prestaciones por desempleo: lograr la reducción del gasto en
políticas pasivas del mercado laboral y el aumento de los ingresos públicos;
- en la economía a nivel global: lograr una adecuación más rápida y de mayor
calidad, una reducción de la dependencia de las prestaciones por desempleo y un
aumento de la productividad y del poder adquisitivo;
- en la sociedad en su conjunto: ofrecer perspectivas para la juventud, fomentar el
desarrollo de una ciudadanía activa y más participativa, y garantizar la estabilidad
social y la reducción de la exclusión social y de la marginación.
Construir un proyecto convincente depende también de la eficiencia y la eficacia de la
gobernanza y del modelo operativo en que se basan los Servicios Públicos de Empleo
para hacer que los cambios estratégicos realmente se lleven a cabo.
4.4.
Por último, los Servicios Públicos de Empleo deben iniciar, gestionar y poner en marcha el
proceso de cambio al que se enfrentan para llevar a cabo su reorientación estratégica. El
proceso de gestión de cambios puede constar de las siguientes fases:
1) determinar una estrategia de red SPE 2020 común
2) aclarar las implicaciones para cada uno de los Servicios Públicos de Empleo en
términos de funciones y objetivos principales
3) definir prioridades comunes de actuación y de ayuda, reflejadas en un programa
marco
4) proporcionar apoyo a la gestión y garantizar la responsabilidad interna a distintos
niveles dentro de cada uno de los Servicios Públicos de Empleo
5) identificar y localizar a las partes interesadas
6) implicar a las partes interesadas dentro y fuera de la organización y garantizar la
comunicación entre ellas
7) dotar de mayor autonomía al personal de los Servicios Públicos de Empleo
ofreciéndoles instalaciones de formación adecuadas y suficientes herramientas para
la gestión de carreras
8) realizar seguimientos sobre el progreso y la calidad de los cambios
9) incrementar el intercambio de información y romper las barreras entre unidades
empresariales y organizaciones.
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