28.10 EMPLEO. Empresas de trabajo temporal

RESUMEN
EMPLEO Empresas de trabajo temporal
Una Asociación informa que la normativa estatal en vigor reguladora de las Empresas de Trabajo
Temporal (ETTs) establece la exigencia de autorización previa al acceso a la actividad, limitando
el ámbito territorial de tal actuación y obligando a solicitar nuevas autorizaciones siempre que se
pretenda modificar el marco de actuación territorial para el que se concede inicialmente.
La solución alcanzada, que recoge el informe de valoración final, es la siguiente:
− El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, competente en la regulación de las Empresas
de Trabajo Temporal, está trabajando en una modificación de la normativa en vigor para
su adaptación a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado –LGUM- en la que, entre otros aspectos, se revisará el sistema actual
de autorización y su eficacia territorial. Esta adaptación normativa se producirá dentro del
plazo establecido en la propia LGUM1. En concreto se recogerá el principio de eficacia
nacional del régimen de habilitación de las empresas de trabajo temporal.
El 5 de julio de 2014 ha sido publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-ley
8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y
la eficiencia. El Capítulo III de este Real Decreto-ley modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la
que se regulan las empresas de trabajo temporal, para adaptarla a los principios de la LGUM
suprimiendo en la normativa toda limitación en cuanto al ámbito territorial de actuación para
garantizar el cumplimiento del principio de eficacia nacional. Finalmente se ha considerado
necesario el mantenimiento del régimen de autorización, motivado en la razón de orden público
vinculado con la lucha contra el fraude. Si bien, se ha simplificado el régimen de autorización
considerando que ésta mantiene su vigencia mientras la empresa cumpla los requisitos legales,
sin necesidad de prórrogas o renovaciones de ningún tipo
Informe final
Informe Andalucía ADCA
Informe CNMC
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Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado
I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 29 de mayo de 2014, la Asociación (...) presenta escrito de
información en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de
9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), relativo a la
normativa estatal en vigor reguladora de las Empresas de Trabajo Temporal 2
(ETTs) que establece la exigencia de autorización previa al acceso a la
actividad, limitando el ámbito territorial de tal actuación y obligando a solicitar
nuevas autorizaciones siempre que se pretenda modificar el marco de
actuación territorial para el que se concede inicialmente.
(…) considera que esta regulación es contraria a los principios de garantía de
la libertad de establecimiento y libertad de circulación declarados por la LGUM.
En concreto, señala que es contraria al principio de eficacia nacional
promulgado por esta Ley, y en consecuencia, se plantea cuál será el
tratamiento de las autorizaciones actualmente en vigor.
I. II.MARCO NORMATIVO
a) Normativa estatal
•
Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo
temporal.
1
La disposición final quinta de la LGUM establece que en el plazo de seis meses a partir de la
entrada en vigor de la norma, se procederá a la adaptación de las disposiciones vigentes con
rango legal y reglamentario. La disposición final séptima de la LGUM establece que el artículo 20
(relativo al principio de eficacia nacional), los apartados 2 y 3 del artículo 21 y el artículo 26
entrarían en vigor a los tres meses de la publicación de la Ley excepto para aquellos servicios
regulados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.
2
Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
“Artículo 1. Concepto. Se denomina empresa de trabajo temporal aquélla cuya actividad
fundamental consiste en poner a disposición de otra empresa usuaria, con carácter temporal,
trabajadores por ella contratados.”
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“Artículo 2. Autorización administrativa.
1. Las personas físicas o jurídicas que pretendan realizar la actividad a que se refiere
el artículo anterior deberán obtener autorización administrativa previa, justificando ante
el órgano administrativo competente el cumplimiento de los requisitos siguientes:
a) (….)
2. La autorización administrativa para operar como empresa de trabajo temporal se
concederá por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o de la
Administración General del Estado, en el caso de Ceuta y de Melilla.
Si la empresa de trabajo temporal posee centros de trabajo en varias provincias, la
autorización se concederá por la Dirección General de Empleo o por el órgano
equivalente de la Comunidad Autónoma competente, si el ámbito de actuación de
dicha empresa coincide con el de la Comunidad Autónoma.
Cuando la apertura de nuevos centros de trabajo suponga una alteración del ámbito
geográfico de actuación, la autoridad laboral que resulte competente por el nuevo
ámbito, conforme a lo previsto en el párrafo anterior, concederá nueva autorización
administrativa, quedando sin efecto la anterior……”
•
Real Decreto 4/1995, de 13 de enero, por el que se desarrolla la Ley
14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo
temporal.
“Artículo 2. Procedimiento para la autorización de inicio de actividades.
1. Las solicitudes de autorización, junto con la documentación requerida, se dirigirán a
la autoridad laboral competente que, a tenor de lo previsto en el artículo 2.2 de la Ley
14/1994, de 1 de junio, será:
a) a)La Dirección Provincial de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales de la
provincia en que se encuentre el centro de trabajo de la empresa de trabajo
temporal o, en su caso, el órgano equivalente de las Comunidades Autónomas
que hayan recibido los correspondientes traspasos de servicios.
b) b) La Dirección General de Empleo, si la empresa de trabajo temporal posee
centros de trabajo en varias provincias o Comunidades Autónomas o, en su caso,
el órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, si el ámbito de actuación de
dicha empresa se extiende a dos o más provincias de la Comunidad Autónoma
que haya recibido los correspondientes traspasos de servicios.
2. Cuando la apertura de nuevos centros de trabajo suponga una alteración del ámbito
geográfico de actuación, la autoridad laboral que resulte competente por el nuevo
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ámbito, conforme a lo previsto en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo,
concederá nueva autorización administrativa, quedando sin efecto la anterior.
3. La autoridad laboral resolverá, en el plazo de tres meses, contados desde la entrada
de la solicitud en el registro del órgano administrativo competente, estimando o
desestimando la solicitud formulada. Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído
resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada.”
II. III.CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA
UNIDAD DE MERCADO
a) Inclusión de la actividad de las Empresas de Trabajo Temporal en el
ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado (LGUM).
El apartado b) del Anexo de la Ley 20/2013 define las actividades económicas
como:
“b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o
profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción,
de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o
distribución de bienes o en la prestación de servicios. “
Los servicios que las ETTs prestan a otras empresas constituyen una actividad
económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la Ley
20/2013, cuyo artículo 2 establece:
“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en
condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente
establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. “
Adicionalmente, la propia Exposición de Motivos de la LGUM, cuando detalla
los sectores a los que es de aplicación esta Ley, se refiere explícitamente a las
ETTs:
“La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sienta un precedente en materia de
unidad de mercado para el sector servicios que se considera debe extenderse a todas
las actividades económicas. Así, esta Ley se aplicará también a los sectores
expresamente excluidos de la Directiva de Servicios (como por ejemplo las
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comunicaciones electrónicas; el transporte, las empresas de trabajo temporal, la
seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos. “
b) Análisis de la normativa reguladora de las ETTs, a la luz de los
principios de la LGUM.
1.- La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado,
sienta los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad
de circulación que rigen para su ámbito de aplicación, que es el acceso y
ejercicio de las actividades económicas en condiciones de mercado. En el
supuesto de la normativa reguladora de las ETTs, interesa especialmente
analizar su adecuación a dos de los principios que deben regir las actuaciones
de las autoridades competentes: el principio de necesidad y proporcionalidad y
el de su eficacia en todo el territorio nacional.
2.- El artículo 5 de la LGUM establece el principio de necesidad y
proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, y detalla
en el artículo 17 la instrumentación de este principio.
“Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad.
1 Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los
principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente
en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija
por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas
en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios
de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización:
a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de
orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente
en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan
salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de
una comunicación..(…)”
b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio
de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el
medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el
patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante
la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.
c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la
existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de
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servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores
económicos del mercado sea limitado.
d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios
internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución.
De esta forma la Ley solo contempla el establecimiento de un régimen de
autorización, cuando se justifique por razones, explícitamente tasadas, de
orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio
ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad. Asimismo podría
establecerse un régimen de autorización cuando éste se encuentre vinculado a
una determinada infraestructura física o cuando exista escasez de recursos
naturales o servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
3.- Ni la Ley 14/1994, ni el Real Decreto 4/1995 acreditan razones de orden
público, seguridad o salud pública, ni tampoco razones medioambientales que
justifiquen, con carácter general3, la exigencia de un régimen de
autorizaciones a las ETTs. Al no concurrir tampoco ninguno del resto de
supuestos contemplados en el artículo 17 de LGUM se considera que el
régimen de autorización podría ser sustituido por un régimen de declaración
responsable o de comunicación previa.
4.- La LGUM consagra el principio de eficacia nacional en su artículo 6, y
destina su Capítulo V al desarrollo del mismo:
“Artículo 6. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades
competentes en todo el territorio nacional.
Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes
relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia
3
Sin bien, la Disposición adicional segunda de la Ley 14/1994, titulada “Trabajos u
ocupaciones de especial peligrosidad para la seguridad y la salud en el trabajo”, recoge dos
situaciones:
- por un lado excluye del ámbito de actuación de las ETTs los trabajos más peligrosos (los que
impliquen exposición de los trabajadores a radiaciones ionizantes, agentes cancerígenos,
mutagénicos, tóxicos o biológicos)
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- y por otro establece requisitos excepcionales a actividades con riesgos específicos , con
base en razones de seguridad o salud.
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en todo el territorio nacional, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo V de esta
Ley. “
CAPÍTULO V Principio de eficacia en todo el territorio nacional
Artículo 19. Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional.
1. Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en
un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el
territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos
de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no
esté sometida a requisitos en dicho lugar.
2. (...)”
“Artículo 20. Eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones
administrativas.
1. Tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional, sin necesidad de que el
operador económico realice ningún trámite adicional o cumpla nuevos requisitos, todos
los medios de intervención de las autoridades competentes que permitan el acceso a
una actividad económica o su ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas
calidades, cualificaciones o circunstancias. En particular, tendrán plena eficacia en
todo el territorio nacional sin que pueda exigirse al operador económico el
cumplimiento de nuevos requisitos u otros trámites adicionales:
a) Las autorizaciones, licencias, habilitaciones y cualificaciones profesionales
obtenidas de una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una
actividad, para la producción o la puesta en el mercado de un bien, producto o
servicio.
(…)
4. El principio de eficacia en todo el territorio nacional no se aplicará en caso de
autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones vinculadas a una
concreta instalación o infraestructura física. No obstante, cuando el operador esté
legalmente establecido en otro lugar del territorio, las autorizaciones o declaraciones
responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a
la instalación o infraestructura.
El principio de eficacia en todo el territorio nacional tampoco se aplicará a los actos
administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o
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cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en
función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
5.- En consecuencia, si se dispone de una habilitación para el acceso a la
actividad en una Comunidad Autónoma, la exigencia de solicitar nuevas
habilitaciones por ampliación del ámbito geográfico (sea solicitud de
autorización o presentación de declaración responsable o comunicación previa)
resulta contrario al citado principio de eficacia nacional en la medida en que no
concurren ninguno de los supuestos de excepción del citado principio.
IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES – SOLUCIÓN PLANTEADA
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, competente en la regulación de las
Empresas de Trabajo Temporal, está trabajando en una modificación de la
normativa en vigor para su adaptación a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9
de diciembre, en la que, entre otros aspectos, se revisará el sistema actual de
autorización y su eficacia territorial. Esta adaptación normativa se producirá
dentro del plazo establecido en la propia LGUM 4.
En concreto se establecerá la no exigencia de autorización previa para el
acceso al ejercicio de la actividad de este tipo de empresas, siendo suficiente la
presentación de una declaración responsable que recoja los requisitos
precisos. Por otro lado se recogerá el principio de eficacia nacional del régimen
de habilitación de las empresas de trabajo temporal.
Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible.
4
La disposición final quinta de la LGUM establece que en el plazo de seis meses a partir de la
entrada en vigor de la norma, se procederá a la adaptación de las disposiciones vigentes con
rango legal y reglamentario. La disposición final séptima de la LGUM establece que el artículo 20
(relativo al principio de eficacia nacional), los apartados 2 y 3 del artículo 21 y el artículo 26
entrarían en vigor a los tres meses de la publicación de la Ley excepto para aquellos servicios
regulados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.
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