CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y

CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y
RESPONSABILIDADES A LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO
Yván Serra D.
Lic. en Estudios Políticos y Administrativos, UCV (1986). Master de Administración
IESA (1991). Profesor de Postgrado de la Universidad de Carabobo, Universidad
Central de Venezuela, Universidad Nacional Experimental del Táchira, Universidad
Nacional Experimental de las Fuerzas Armadas y Universidad José Antonio Páez.
Resumen
En el presente ensayo se intenta ofrecer algunos criterios que resulten útiles para los
funcionarios e investigadores en la formulación y diseño de las políticas públicas, en el tema
de cómo descentralizar funciones y competencias a los diferentes niveles de gobierno. Si bien
es conocido que existe una división horizontal y una división vertical de poderes,
concibiendo la primera como la estructura clásica del estado propuesta por Locke y
Montesquieu, en legislativo, ejecutivo y jurisdiccional, es en la actualidad y las tendencias a
recientes, así lo confirman, que existe una mayor preocupación por la división vertical de
poderes, que refiere fundamentalmente a los diferentes grados de autonomía que existen entre
el poder nacional central, el ciudadano y los órganos territoriales intermedios, como los
estados y municipios.
Luego de realizar algunas consideraciones sobre las condiciones que deben existir para la
creación de entidades territoriales subnacionales, el ensayo se dirige a discernir, cuales deben
serlas competencias en los diferente niveles de gobierno, atendiendo en primer lugar, al
principio, que el ciudadano debe ser libre para interactuar en el mercado, y delimitando la
función del estado, solo cuando este mecanismo de intercambio de bienes falla. Se destaca el
principio que el estado igualmente puede y debe intervenir para procurar un mayor nivel de
equidad en la distribución de la riqueza en una sociedad.
Aclarado el punto sobre las competencias teóricas de los gobiernos en cualquiera de sus
niveles, se advierte entonces del concepto de fallas de gobierno. En este sentido, un segundo
criterio a tomar en cuenta para la asignación de responsabilidades a las diferentes unidades
subnacionales, descansa en el hecho que debe darse la responsabilidad al nivel de gobierno,
en el cual la posibilidad de falla sea menor.
Finalmente, se explicitan los criterios definitivos, que a juicio del autor deben considerarse a
la hora de asignar responsabilidades a los diferentes niveles gubernamentales, que de acuerdo
a los principios ya bastante estudiados de racionalidad, serían el criterio técnico, criterio
económico, criterio social, capacidad organizacional y criterio político.
APPROACHES FOR THE ASSIGNMENT OF COMPETITIONS
RESPONSIBILITIES AT THE DIFFERENT LEVELS OF GOVERNMENT
AND
Abstract
The present essay tríes to offer some approaches that are useful for the officials and
investigators in the formulation and designs of policies of the law, in the topic of how to
decentralize functions and competitions at the different government levels, A lthough it is
well-known that itexists a horizontal division and a vertical division ofpowers, conceiving the
flrst one as the classic structure of the state proposed by Locke and Montesquieu, in
legislative, executive andjurisdictional, it is atthepresent time and the recent tendencias
confirm it this way, that a bigger concem exists for the vertical divisionof powersthatrefers
fundamentally to the different grades of autonomy that exist among the central naconal
power, the citizen and the organs temtorial interrnissions, as the states and municipalities.
After carrying out some considerations on the conditions that should exist for the creation of
sub nacional territorial entibes, the rehearsal goes to discem which shouldbe the competitions
in the differentgovernmentlevels, assisting in the firstplace, at the beginning that the citizen
should be free to interact in the market, and defining the function of the state, alone when this
mechanism of exchange of goods flaca. It stands out the principie that the state equally can
and it should intervene to offer a bigger level of justness in the distribucion ofthe wealth in a
society.
Clarified the point on the competitions of the governments, in the theoretical sense, in anyone
of its levels, it is noticed then the concept of government flacas. In this sense, a second
approach to take finto account for the assignment of responsibilities to the different sub
national units, rests in the fact thatthe responsibility should be givenatgovemment's level, in
which the flaw possibility is smaller.
Finally, it makes explicit the definitive approaches, that according to the author should be
considered when assigning responsibilities to the different government levels, that according
to the principios already enough studied of rationality, would be the technical approach,
economic approach, social approach, organizational capacity and political approach.
CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y
RESPONSABILIDADES A LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO
1. La Organización del Estado
El Estado existe para mejorar las condiciones de vida de los individuos que habitan en un
territorio. Cualquier forma de organización que asuma el Estado debe, por lo menos
idealmente, conformarse para maximizar su capacidad para mejorar el bienestar del
ciudadano a los cuales pretende atender. En este contexto, el monopolio de la fuerza pública,
elemento caracterizador del Estado (Weber,1922), solo debe utilizarse para la defensa de la
nación y para garantizar las reglas que los ciudadanos acordaron para mantener la paz social
y mejorar su calidad de vida.
La organización estatal responde tradicionalmente a dos principios. En primer lugar, la
distribución de poderes al interior del Estado. Desde los trabajos de Montesquieu y Locke se
acepta en todas las democracias occidentales, que para evitar el abuso del poder por parte de
los Gobiernos (García Pelayo,1959), éste debería estar dividido al menos en tres funciones
básicas: legislativa, que se ocupa del diseño de las leyes o normas fundamentales derivadas
generalmente de una constitución; ejecutiva, la cual es el órgano encargado de implementar
dichas normas, y la función jurisdiccional, la cual dirime los conflictos o controversias
surgidas por la implementación de dichas normas. En la constitución venezolana se
establecieron dos poderes adicionales, el poder ciudadano encargado de proteger, al menos en
teoría, al ciudadano de los abusos de autoridad por parte de los funcionarios públicos y el
poder electoral, responsable del arbitraje y la ejecución de los procesos electorales que se
realizan en el país.
La segunda gran división responde a los niveles territoriales que conforman el Estado. Desde
este punto de vista existen competencias que corresponde al Estado Nacional, mientras que
otras competencias las ejercerían unidades de gobierno con diferentes grado de autonomía y
cuyas denominaciones y características cambian dependiendo el país, así se pueden llamar
estados, regiones, provincias, municipios, distritos, parroquias, condados, cantones, entre
otras. La mayor parte de los países mantienen algún tipo de división territorial. Incluso los
llamados Estados Unitarios, poseen en muchos casos un nivel de organización subnacional
que por lo general se denominan municipios. Los Estados Federales se caracterizan por la
existencia de un Estado Nacional coexistiendo con un conjunto de espacios territoriales que
mantienen gobiernos con cierta autonomía con respecto a este poder, estas por lo general
comprenden al menos tres niveles de gobierno: nacional, estadal y municipal.
En Venezuela, además de estos tres niveles de poder, existen dentro de los Estados otro nivel
de división territorial, conocidos como parroquias. La particularidad de estos órganos es su
gran dependencia financiera con relación al municipio y la ausencia de una instancia
administrativa que se ocupe de implantar sus acuerdos.
Una descripción de esta división y sus respectivos órganos se pueden observar en la tabla
siguiente:
Los defensores del Estado Unitario asumen que este tipo de organización favorece la
estabilidad de la nación, la cual puede verse afectada por los intereses particulares de los
gobernantes de cada parcela político territorial. Por su parte los defensores del Estado
Federal, cuestionan la capacidad del poder nacional para atender las diferentes necesidades de
las regiones y de los ciudadanos de las provincias, y asumen que la cercanía de los
ciudadanos a los centros de poder, es un incentivo importante para mejorar la eficacia de la
gestión gubernamental.
Las tendencias políticas actuales presionan cada vez con mayor fuerza a entregar
competencias del nivel nacional a los niveles inferiores del Estado, hecho que se conoce
como Descentralización. En tal sentido, son las provincias y los gobiernos locales los que
asumen mayores responsabilidades en educación, salud, transporte, dotación y
mantenimiento de la infraestructura pública; para garantizar el acceso a los servicios
públicos, sin embargo, la política de descentralización, en ocasiones resulta ser el producto de
los procesos de negociación política mas que un proceso racional con miras en el bienestar
del ciudadano. Es en este sentido y para ofrecer un aporte para profundizar las políticas de
descentralización, en este escrito se abordarán algunos criterios que deben apoyar a los
hacedores de políticas, cuando se tenga que decidir sobre la asignación de responsabilidades
y competencias a los órganos de Gobierno, atendiendo a su división por el ámbito espacial.
2. Algunas sugerencias para Departamentalizar un Estado Federal
Sobre la división básica en los Estados Federales, se puede crear nuevos niveles de
gobiernos, se pueden agregar estados o municipios a partir de la segregación de los estados o
municipios actuales. Los criterios para dividir los Estados y Municipios pueden ser variados.
Estos pueden responder al número de población, la superficie territorial o identidad cultural;
también puede atender a resultados de procesos históricos o conveniencias particulares
propias de los procesos de negociación política.
En el caso particular de Venezuela, la Constitución establece que Venezuela es un Estado
Federal, En ella se instauran tres niveles de Gobierno: Nacional, Estadal y Municipal. Sin
embargo esta estructura no es nueva, y en este aspecto la constitución actual no difiere
sustancialmente de la Constitución de 1961. La conformación estadal en Venezuela, más que
responder a criterios poblacionales o territoriales, es el resultado de un proceso histórico que
tuvo su origen en la estructura de la Capitanía General de Venezuela y posteriormente como
resultado de la Guerra Federal. De esto ya han pasado más de siglo y medio, tiempo
suficiente para generar sentimientos de identidad de los pobladores con sus Estados, por lo
que tratar de modificar esta conformación territorial puede tener como barrera este
sentimiento. Este hecho hace suponer que sea difícil modificar la presente estructura para
conformar una Nación estructurada en un número menor de entidades territoriales estadales.
Más bien la tendencia actual es hacia la división de las entidades existentes, para la creación
de nuevos Estados. De hecho en las últimas décadas se crearon el Estado Delta Amacuro y el
Estado Amazonas, antes territorios federales y últimamente el Estado Vargas, antiguo
Departamento Vargas, la cual era un territorio componente del antiguo Distrito Federal de la
República de Venezuela.
La conformación de nuevos Estados, por lo general, responde a razonamientos políticos que
atiende a criterios de redistribución de la riqueza o principio de equidad interterritorial.
Recuérdese que todos los Estados participan de manera equitativa en un 30% del Situado
Constitucional, mientras que el resto del situado es dividido atendiendo al criterio
poblacional. En este sentido, una región puede tener claros intereses en pasar de la categoría
de Municipio a Estado, a fin de mejorar su participación sobre estos recursos. Las mismas
consideraciones ocurren cuando los órganos legislativos estadales se plantean la creación de
nuevas entidades municipales.
A las consideraciones de equidad interterritorial, con frecuencia se añaden los motivos
propios de la actividad política, donde el interés por aumentar cargos burocráticos o aumentar
o debilitar a factores políticos aliados o adversos, pueden favorecerla creación de nuevas
entidades territoriales.
3. ¿Qué le corresponde hacer al Estado?
Quizás la primera tarea que le corresponde definir a un Estado, en cualquiera de sus niveles,
es su área global de competencia. Se trata de delimitar el área de acción del Estado en donde
posee ventajas sobre el sector privado.
Si el área de actividad, puede realizarse mejor fuera del ámbito gubernamental, entonces
debería dejarse a los particulares su realización.
La economía de bienestar, ha procurado ofrecer respuestas en este sentido. Para ello se
fundamenta en los siguientes principios:
El individuo es el principal responsable de su propio bienestar.
Los individuos son seres racionales, es decir, cada persona está en capacidad de
dirimir cuales bienes y servicios son los que requiere para maximizar su bienestar
Los individuos tienen información suficiente para conocer cuales productos y
servicios que se ofertan en el mercado responden a sus necesidades particulares.
La gama de bienes y servicios que se ofrecen en el mercado, los individuos escogerían
aquellos que maximizan su bienestar, en cualquiera de los tres sentidos que esta
generalmente se asume:
El bien o servicio disminuye el dolor,
El bien o servicio aumenta la seguridad
El bien o servicio aumenta el placer
Se puede demostrar que, por lo general, es el mercado el mecanismo idóneo para asignar los
recursos de la manera más eficiente en una sociedad. Si lo que se pretende es maximizar el
bienestar individual de todos los integrantes de una sociedad, la mejor respuesta sería permitir
al mercado actuar, y así cada individuo, a través de las transacciones realizadas en uso de su
libertad, estaría en capacidad de lograr sus objetivos individuales. El resultado societario final
sería un punto de equilibrio, en el cual sería imposible realizar una nueva transacción, sin que
algunas de las partes intervinientes fuera afectada negativamente. Este punto de equilibrio es
lo que se conoce como Óptimo de Pareto. 1 (Stiglitz,1993)
1 Una segunda alternativa de lograr esta asignación eficiente que se ha experimentado en la historia, es a través de la planificación
desde una entidad central, generalmente dirigida desde el gobierno. Se supone que esta entidad estaría al tanto de las necesidades de
los individuos y de las capacidades y recursos para producir, y en ese sentido ordena la producción de bienes y servicios dispuesto a
satisfacer esas necesidades. Ciertamente, los ejemplos históricos de organizaciones sociales que han procurado asignar bienes de
manera discrecional, como los países comunistas, han fracasado al momento de proporcionar condiciones de vida digna a sus
pobladores.
Sin embargo, hay situaciones en la que el mercado falla y no puede garantizar una asignación
eficiente de los recursos de una sociedad. Por ejemplo, cómo puede garantizar el mercado la
protección de bienes y personas, cómo se puede proteger a los más débiles de los más
poderosos a la hora de establecer intercambios. En situaciones de falla de mercado, éste, o
bien no puede producir determinado bienes, o no esta en capacidad de proveerlos
eficientemente.
Para la corrección de fallas de mercado, es que existe la organización estatal. El Estado
interviene para corregir estas fallas y favorecer una correcta asignación de los productos
sociales.
Las principales fallas de mercado detectadas por los especialistas son las siguientes (Stiglitz,
op cit y Obuchi, 2003):
Bienes públicos. Este tipo de bienes por lo general no los provee el mercado debido a que
poseen las siguientes características:
1. Imposibilidad de exclusión: No existe posibilidad alguna de que una vez provisto el
bien, pueda excluirse a cualquier persona de su disfrute.
2. Ausencia de rivalidad en el consumo: El costo marginal de un bien público es igual a
cero, por tanto, el disfrute del bien por un individuo adicional no genera mayores
costos en la producción de dicho bien.
Un Ejemplo típico de bien público es la Seguridad Nacional. Una vez que una nación crea un
ejército para defender a sus pobladores, todos los que en ella habitan se encuentran
protegidos. Es imposible que el Ejército solo proteja a aquellos que deciden pagar por su
manutención, ya que solo por el hecho de existir, brinda protección. A su vez el costo del
ejército no depende del tamaño de la población a la que protege, sino de la capacidad y
recursos de los potenciales rivales.
En el caso de los bienes públicos, no existen incentivos para la provisión privada del bien, ya
que al no ser posible la exclusión del disfrute del bien de los particulares, la figura del "free
rider" 2 haría poco rentable esta actividad para el sector privado.
2 En español "coleado" o polizonte.
Fallas en la competencia: Para que un mercado sea eficiente, debe existir el número suficiente
de proveedores, de tal manera que la competencia entre ellos obligue a éstos a ofrecer los
bienes y servicios con la mejor calidad y el mejor precio. En el caso que existe un solo
proveedor se conoce como monopolio, y la presencia de pocos competidores se denomina
oligopolio 3. El problema social de este tipo de conformación económicas son los fuertes
incentivos para que el agente económico produzca una cantidad sub-óptima del bien a fin de
conseguir precios más elevados en el mercado, perjudicando con ello al consumidor y
generando al monopolista una renta adicional.
Las fallas de competencia se pueden dar en varias circunstancias:
A. Monopolios Naturales: Existen casos en que la eficiencia económica se logra a medida
que disminuye el número de oferentes de un mercado. Es el caso de aquellas industrias que
requieren de grandes niveles de inversión inicial y poseen altos costos fijos, los costos medios
de los productos disminuyen a medida que la cantidad de productos fabricados aumentan. Es
de conveniencia social, por tanto, que existan un número mínimo de oferentes para estimular
el abaratamiento del bien. Ejemplo de monopolios naturales lo constituyen las empresas de
generación y transmisión de electricidad.
B. Monopolios Artificiales: Se refieren a la existencia de un solo proveedor en el mercado,
sin que medien razones económicas o sociales que lo justifiquen. En estos casos los
gobiernos intervienen a través de leyes antimonopolio, generalmente obligando a la
fragmentación de los monopolios o generando un ambiente favorable para la instalación de
nuevas industrias.
La regulación de los monopolios: Independientemente de las razones por la que exista el
monopolio, existen fuertes incentivos que favorece la posición de los monopolistas a costa
del consumidor. En el caso de monopolios naturales, la intervención del Estado es a través de
la regulación de los precios y de la calidad del servicio. También ha sido frecuente la
provisión directa de los productos, a través de la creación de empresas estatales, aunque este
mecanismo, ha demostrado ser menos eficiente que las políticas de regulación.
3 No necesariamente un oligopolio significa perdida de eficiencia. Los estudios de Porter demostraron que la rivalidad entre pocos
competidores, puede ser un incentivo mayor que la competencia perfecta para mejorar las condiciones de precio y calidad de los
productos que se ofrecen en un mercado.
C. La Competencia Desleal: La libre competencia puede verse afectada por la conducta poco
ética de las empresas. Desde el caso de la quiebra de la embotelladora de los refrescos
Grapette, quien salió del mercado gracias a la destrucción de sus botellas, estimulada desde
los competidores, hasta la política del dumping, amparada por subsidios gubernamentales,
existe el peligro que un comportamiento de irrespeto a las leyes del mercado y a la ética de
los negocios, afecte la supervivencia de otras empresas alentando así la aparición de
monopolios. También es frecuente que empresas con posición de dominio sobre el mercado,
intenten limitar la entrada de nuevos competidores a través de la creación de barreras a la
entrada. Para evitar la competencia desleal, el gobierno regula la conducta de los agentes
económicos a fin de sancionar ésta práctica.
Externalidades: Puede ocurrir que durante la actividad de producción o consumo, cualquier
ente económico infrinja costos o genere beneficios a otros agentes económicos, sin que
aquellos sean recompensados o penalizados por este bien o daño. Ejemplo típico de una
externalidad es la contaminación ambiental. Las empresas producen bienes y servicios para
ofrecerlos al mercado, venderlos y obtener una ganancia por ello. Los costos internos que ella
incurre para su producción están incorporados en el precio del producto y por tanto es pagado
por quienes obtienen valor por su adquisición. No así los costos que infringe la empresa al
resto de la sociedad. En este caso, el mercado por si solo es incapaz de generar incentivos
para evitar que los agentes económicos contaminen. Como estos costos no forman parte de
las erogaciones de la empresa, ésta no tendría ninguna razón para no contaminar. El Estado
interviene para desestimular las externalidades negativas y favorecer las positivas
Asimetría en la Información: Para que un mercado sea eficiente, los consumidores deben
conocer los atributos de los productos a adquirir, para así poder determinar si su valor
responde a las expectativas que posee sobre el bien y determinar que su precio este en
correspondencia, al menos, con lo que se esta dispuesto a pagar por ello. Ahora bien, es
prácticamente imposible que todos los consumidores en una sociedad, tengan conocimientos
siquiera satisfactorios, sobre la calidad de todos los productos que se ofrecen en un mercado.
Resulta prácticamente imposible para cualquier persona determinar a priori, si un
medicamento posee efectos colaterales adversos, distintos a las propiedades curativas que
dice tener en el envase. El cliente que busca una asesoría legal, difícilmente puede determinar
a ciencia cierta que cualquier individuo que este dispuesto a defenderlo, tenga los
conocimientos y las habilidades jurídicas y extra jurídicas para defender su causa en un
tribunal.
Por lo general el proveedor maneja una mayor información que los consumidores acerca de
los atributos de su producto. 4 A fin de evitar el fraude o el engaño, el Estado interviene, para
que los ofertantes de un bien o servicio, informen de manera veraz sobre lo que están
ofreciendo, o regulando la calidad de los productos a través de la creación de estándares.
Igualmente puede certificar las habilidades de una persona a través de los títulos
profesionales.
La inexistencia de Mercado: Cuando faltan oferentes este mercado es inexistente. Puede ser
de interés para una sociedad incentivor la producción de un bien, en el caso que el sector
privado no muestre interés en su producción, si se determina que existe una demanda para
dicho bien. El caso del seguro contra el desempleo es una demostración de un bien que a
pesar de no ser un bien público, difícilmente pudiera ser provisto por el mercado.5 En este
caso, el Estado asume la provisión del bien. Otros casos de mercados inexistentes lo
representan las políticas de desarrollo sectoriales como el turismo. En Venezuela, ante la
escasez de un mercado hotelero que pudiera satisfacer la demanda nacional e internacional, el
Estado construyó una red hotelera a través del CONAHOTU (hoy día Vice- Ministerio de
Turismo). Estos Hoteles finalmente fueron privatizados, una vez vencida la resistencia del
sector privado en invertir en este tipo de negocios. Los Centros de Investigación de Ciencia y
Tecnología también se pueden justificar a partir del criterio de mercados inexistentes.
4 Aunque el consumidor también puede ocultar información a su proveedor. Por ejemplo puede ocultar el monto que realmente esta
dispuesto a pagar por un bien, o puede mentir sobre sus intenciones de compras o alardear sobre la existencia de otros proveedores
que le están ofreciendo la misma mercancía a un menor costo.
5 En el caso del seguro contra el desempleo difícilmente se pudiera evitar que la gente se desemplee una vez pagada la prima, por lo
que la elevada siniestralidad lo haría un negocio de difícil rentabilidad.
El otro criterio: La Equidad.
Una razón adicional para la presencia del Estado es la corrección de una situación de
injusticia social. El aparato del Estado funciona entonces, para la redistribución de la riqueza
o para garantizar a las personas de menores recursos el acceso a bienes o servicios que por
alguna razón se supone que todos deben tener derecho 6.
Las políticas de redistribución del ingreso se realizan, por lo general, a través de las tasas
diferenciadas y exenciones en los impuestos o por vía de los subsidios. Estos son directos,
cuando el beneficiario recibe directamente los recursos del Estado; o indirecto, cuando se
subsidia a una entidad proveedora de un bien o servicio, con la condición de modificar el
precio del bien que ellos producen. Ejemplo de subsidio directo es el subsidio alimentario.
Éste programa consistía en una erogación monetaria por parte del Estado, que era recibido
por las familias de bajos recursos que tenían hijos en edad escolar y que asistían regularmente
a planteles de educación básica favorecidos por el programa. Ejemplo de subsidio indirecto,
es el transporte estudiantil, donde el Estado paga una cuota a los transportistas, a cambio de
mantener un pasaje preferencial para los estudiantes.
La existencia de escuelas públicas, responde por lo general a una política de redistribución
del ingreso. El Estado considera que la educación es un bien meritorio, debido a que es a
través de la educación que se puede garantizar la igualdad de oportunidades y promover el
crecimiento económico. En función de satisfacer esta necesidad y dado que, no todas las
familias de una sociedad están en capacidad de costear sus estudios y la de sus hijos, se
establece una política de educación gratuita y obligatoria y el Estado asume la oferta del
servicio.
6 Estos bienes son conocidos por la literatura como bienes meritorios.
De igual manera el Estado ofrece el servicio de hospitales y ambulatorios, cuya finalidad es la
restitución de la salud de la población que no posee recursos para ingresar a clínicas
privadas.7
Como conclusión, antes de abordar el tema de la asignación de competencias de un Estado en
sus distintos niveles, el primer factor a determinar es la pertinencia que una actividad
cualquiera sea asumida por el Estado. Si no existen fallas de mercado o problemas de
inequidad en la distribución de la riqueza, se debe por principio dejar esa actividad al sector
privado. Si por el contrario, estamos ante presencia de fallas de mercado o existen razones de
justicia social, el Estado debe intervenir, y en ese momento es cuando cobra importancia
preguntarse a qué nivel de gobierno puede ser más efectiva la intervención, entendiendo por
efectividad el impacto que produce en la población beneficiaria la implantación de una
política pública (Zambrano, 2002).
4. Fallas de Gobierno
Se entenderá como falla de Gobierno cuando la intervención del Estado conduce a situación
de menor eficiencia o una mayor desigualdad en la distribución de la renta, previa a su
intervención. Es conocido que la actuación del Estado puede afectar el desenvolvimiento de
los mercados haciendo ineficiente su funcionamiento. Al establecer altas cuotas arancelarias
o restringir la importación de bienes, el Estado está "cartelizando", de hecho, la economía de
un país. En esta situación, los entes productores tienen pocos incentivos para mejorarlos
precios o la calidad de sus productos, afectando el bienestar de los consumidores.
De acuerdo a Krueger (1990), existen dos tipos de fallas de Gobierno:
Las fallas de omisión, las cuales ocurren cuando existe una falla de mercado y el
Estado no interviene para su corrección.
Las fallas de comisión, que ocurren cuando la intervención del Estado en vez de acercarse el
punto de equilibrio paretiano, lo aleja. Esto pudiera ocurrir, porque interviene en áreas donde
no existen fallas de mercado; o cuando a pesar de que su intervención procura corregir una
falla de mercado, su actuación logra el efecto contrario. Por tanto, si la intervención del
gobierno no va a mejorar la situación social, es preferible para la sociedad que el gobierno se
abstenga de participar.
7 A diferencia de lo que en términos epidemiológicos se conoce como salud pública, la cual posee todas las
características de un bien público, la restitución de la salud de los individuos se considera un bien
privado. La excepción es clara cuando se trata de enfermedades endémicas o infectocontagiosas, cuyo
tratamiento a los enfermos se hace necesario para evitar su propagación a la
Desde este punto de vista al momento de asignar competencias a los diferentes niveles de
gobierno, se debe analizar a que nivel, el riesgo que el gobierno falle es menor. Se deberá
vigilar por tanto dos tipos de riesgos fundamentales:
Incapacidad de los organismos circunscritos a cierto nivel de gobierno, para diseñar y
ejecutar exitosamente políticas públicas
Daños potenciales que pudieran sufrir los pobladores de una jurisdicción, por las
fallas cometidas por los gobierno en la implementación de políticas públicas.
El primer criterio tiende a elevar las competencias a los niveles superiores, bajo el supuesto
que a medida de que se asciende en lo niveles gubernamentales se incremente el acceso a
todo tipo de recursos, especialmente financieros y humanos.
El segundo criterio tiende a bajar las competencias a las jurisdicciones de menor nivel. La
razón fundamental es que diversifica el riesgo entre las diversas entidades. Si existen más de
300 municipios y cierto porcentaje falla en la implantación de algunas de sus políticas, no se
afectaría a todos los pobladores de un país, sino solamente la cuota parte de pobladores que
habitan en los municipios que no pudieron implementar exitosamente la política.
Un ejemplo puede clarificar los dos tipos de riesgo que estamos señalando. Si a los
municipios se les diera la competencia de la enseñanza de la educación básica de las escuelas
de su entidad, muchos de estos organismos no tendrían la capacidad de contratar expertos
para realizar un buen diseño de los currículos y los contenidos de las asignaturas. Sin
embargo las consecuencias de la elaboración de un mal diseño curricular, no los sufrirían los
habitantes de un país, sino solamente los de aquellos municipios que no supieron elaborar
buenos currículos.
Una ponderación de ambos riesgos debe por tanto, guiar a la hora de asignar competencias y
responsabilidades a los diferentes niveles de gobierno. En principio se debe favorecer la
asignación de las distintas competencias a los niveles inferiores de gobierno. Si las
capacidades presentes en ese nivel no responden adecuadamente a la evaluación, examinar la
capacidad del nivel siguiente superior hasta llegar al nivel nacional de gobierno.
Igualmente importante es el análisis de establecer competencias concurrentes, a fin de
ponderar y minimizar ambos riesgos. A través de la concurrencia se crean áreas donde la
responsabilidad corresponda a la Nación y otras áreas alas jurisdicciones territoriales de
menor nivel, en función de las capacidades y fortalezas de cada nivel.
5. Criterios finales para la asignación de responsabilidades a los diferentes niveles de la
administración del Estado.
Hasta los momentos hemos analizado algunas directrices que se sugieren para la asignación
de competencias a diferentes niveles de gobierno. En primer lugar la conveniencia que sea el
Estado o el sector privado el responsable de una actividad. En segundo lugar, la actuación del
gobierno debe atender a la circunstancia que éste puede fallar y desmejorar situaciones en
lugar de mejorarlas, en este sentido se deben asignar competencias a los niveles de gobierno,
en donde la posibilidad de falla sea menor.
Estas directrices deben complementarse con una serie de criterios que son las que realmente
orientaran la distribución de las competencias a los diferentes niveles de gobierno. En este
sentido se proponen cinco criterios (Dunn,1996):
Criterio Técnico
Criterio Económico
Criterio Social
Capacidad Organizacional
Criterio Político
El Criterio Técnico: Lo primero que debe garantizar una organización del Estado es que
cumpla con la misión que le fue socialmente encomendada. En la medida que una
organización logra los objetivos para lo que fue creado, esta siendo eficaz. Si en el nivel de
gobierno, no puede garantizarse un mínimo de eficacia, debe analizarse otros niveles de
gobierno, en donde la competencia puede ser asumida. Este principio debe ser indispensable.
Si no es capaz de cumplir con las responsabilidades, éstas, no deben ser otorgadas.
Si se analiza la intervención del Estado para proveer dos bienes públicos como lo son la
seguridad nacional y el control del transporte público urbano, se puede percibir con claridad
que mientras un municipio sería incapaz de proteger a los ciudadanos contra potencias
extranjeras y por tanto ineficaz, si pudiera ser más competente que el poder público nacional
para la administración y mantenimiento de la red de los semáforos existentes en una ciudad.
En el primer caso la competencia debería ser nacional y en el segundo caso, el nivel de
gobierno más eficaz sería el municipal.
El criterio económico: Para que una organización sea eficaz y realice los fines para la cual fue
creada, debe controlar ciertos recursos. Estos recursos son los que les permiten adquirir y
transformar insumos en productos. Una organización será más eficiente en la medida que
haga un mejor uso de esos recursos. Criterios como economías de escalas, capacidad de
negociación de compras, costos de transformación, costos de logística, y muy particularmente
los costos de oportunidad serían factores a considerar a fin de determinar la eficiencia a
determinado nivel de gobierno. De tal manera que el segundo criterio que debe responder el
hacedor de políticas cuando asigna competencias a determinados niveles de gobierno es la
eficiencia. El criterio económico plantea la pregunta ¿A qué nivel de gobierno se puede
asumir la competencia de un servicio con menores costos para la población?
El criterio social: El tercer razonamiento responde a la capacidad que posee cada nivel de
gobierno para atender mejor los requerimientos sociales de los grupos menos favorecidos,
cuando asume ciertas competencias. El principio básico es la equidad y el supuesto es que al
asignársele la competencia a un nivel del poder público, el Estado favorecería una política de
redistribución del ingreso donde las regiones más pobres se verían beneficiadas.
El criterio organizacional: Igualmente se debe contar con las capacidades y recursos que se
poseen los diferentes niveles de gobierno para atender una competencia. Los recursos que
dispone una entidad gubernamental por lo general son de cuatro tipos:
Recursos humanos: los cuáles a su vez se dividen en recursos gerenciales y recursos
humanos operativos.
Recursos financieros o fondos monetarios que posee, o al que puede tener acceso, la
organización gubernamental para el cumplimiento de sus metas.
Recursos tecnológicos: Se refiere a la capacidad y conocimiento que poseen los
miembros de una organización, para transformar los insumos en producto.
Recursos políticos: Apoyo de la población y de las fuerzas vivas de una sociedad que
posee un mandatario y que le permitirá implantar sus acciones de políticas.
En la medida en que la correspondiente instancia gubernamental, cuente con los recursos para
asumir competencias, éstas pueden ser más efectivas para cumplir con sus responsabilidades.
Esto no significa en principio, que una competencia no le sea dada a un Estado o Municipio,
si esta no cuenta con la capacidad para asumirla, puesto que esta dificultad puede solventarse
con un plan de fortalecimiento institucional y la transferencia de los servicios de acuerdo a un
cronograma, en la medida que el ente gubernamental adquiera las capacidades las
capacidades para el efectivo manejo de la competencia otorgada.
El criterio político: El último criterio responde ala factibilidad que tengan los diversos niveles
de gobierno para cumplir con las responsabilidades de la competencias, en función de los
apoyos y los rechazos que pudieran generar sus políticas. Puede ser conveniente bajar el nivel
de una competencia desde el poder nacional al estadal o municipal, si con ello se fragmenta o
se diluyen los conflictos sociales. Al bajar las competencias a niveles de menor ámbito
territorial como puede ser el caso de la administración y gestión de la educación básica, los
conflictos gremiales se diversificarían y se disminuiría el riego de conflictos a escala
nacional.
BIBLIOGRAFIA
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