criterios para la asignación de recursos presupuestarios

“CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS.
ESCASEZ Y DERECHOS FUNDAMENTALES”
Eje temático: Presupuesto y Derechos Humanos
Resumen
El presente trabajo se ocupa, en primer lugar, de establecer el valor y el rol de la
Constitución en un Estado constitucional de derecho, así como también de la relación
que existe entre ella y los derechos fundamentales
Luego se inserta en dicha relación la noción de actividad financiera pública, y se
hace referencia al rol que tiene el presupuesto del Estado en la materialización del
programa constitucional de los derechos fundamentales.
Establecida la idea de la limitación de los recursos, la tesis que se pretende
defender es que en un Estado Constitucional, es la propia Constitución la que establece
los criterios según los cuales debe hacerse la distribución presupuestaria de los recursos
públicos escasos. Y que, en la práctica, esos principios conforman un sistema
consagratorio de justicia distributiva en el marco del programa constitucional.
Autor: Federico M. Apostolidis. Abogado con título en trámite (Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires).
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CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS
ESCASEZ Y DERECHOS FUNDAMENTALES
Por Federico M. Apostolidis1
A MODO DE INTRODUCCIÓN
El Estado Constitucional de Derecho es una forma particular de organización
social y puede colocárselo dentro de la tipología del Estado Nacional, entendido éste en
el sentido moderno del término.
Un fenómeno que se observa a lo largo de la historia del hombre es la tendencia
a agruparse. Esta tendencia a la vida en comunidad o sociedad, es comúnmente
explicada por las ciencias sociales, como una forma de aprovechar mayores beneficios
que los que podría alcanzar el individuo aisladamente. Vivir en comunidad permite
lograr una serie de aspiraciones gracias a la suma de esfuerzos de los individuos que la
conforman, lo que, de otra forma, no podría obtenerse. En efecto, “las sociedades (…)
se mantienen unidas no sólo gracias a la costumbre, la autoridad, la cultura común,
[etc.] (…) sino también por una percepción general de mutuo provecho. (…) Las
sociedades prosperan en la medida en que los ciudadanos se limitan recíprocamente, se
someten a reglas claras que obligan a todos por igual y suman sus esfuerzos en
empresas comunes. Si estas piezas están en su sitio, se percibe que las ganancias
individuales y colectivas compensan con creces las cargas individuales”. (HOLMES y
SUSNTEIN, 2011:198)
Ahora bien, lo que caracteriza esta forma de organización es la presencia de una
Constitución. La Constitución se ubica en el centro de la escena. Los miembros de la
comunidad que deciden organizarse, acuerdan los objetivos de la vida común mediante
dicho instrumento. Acuerdan las formas de compartir los esfuerzos, las formas de
distribuir los resultados, cómo garantizarlos y la autoridad que guiará el proceso.
En un Estado constitucional de derecho, la Constitución se erige como el orden
jurídico fundamental del propio Estado y de la sociedad. Es importante destacar que la
Constitución no constituye únicamente al Estado; también constituye a la sociedad. Al
ubicarse en el centro de la escena, la Constitución crea y regula la vida social.
(HÄBERLE, 2003:3)
En ese “pacto” social que constituye la Constitución, sus integrantes proyectan
las aspiraciones que tienen respecto de la organización. Como ya dijimos, esas
aspiraciones son maximizar el grado de satisfacción de sus deseos.
Esos beneficios a los que aspiran quienes participan del “pacto” social
constitucional, son cristalizados en la Constitución como derechos fundamentales. Por
lo que, podría decirse, que el fin de esta organización social es lograr la satisfacción, la
concreción, de los derechos fundamentales, los cuales se van a configurar orientados
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Abogado, UBA. Alumno de la Carrera de Especialización en Derecho Tributario dictada en la misma
Universidad.
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por una idea de justicia. En un Estado constitucional de derecho, la tipología
constitucional se caracteriza por establecer una democracia pluralista basada en el
respeto de la dignidad humana. (HÄBERLE, 2003:1-2)
Junto con estos derechos, aparecen las garantías, las cuales vienen a reforzar la
idea y remarcan la importancia que los miembros de la comunidad organizada por el
“pacto” le otorgan a los derechos fundamentales pues, en definitiva, son medios
tendientes a garantizarlos, a tornarlos exigibles. Son mecanismos de protección y
defensa.
El fin de la Constitución es asegurar el goce de los beneficios de la suma de
esfuerzos de los miembros de la comunidad. Esa es nuestra premisa principal. Sin
embargo, a este fin, se le suma un fin intermedio: el diseño institucional, es decir, el
establecimiento de la autoridad, la cual guiará el proceso social fijado en la Constitución
para canalizar la suma de esfuerzos y lograr la satisfacción de los derechos
fundamentales, objetivo deseado por quienes forman parte del “pacto”. En otras
palabras, el fin intermedio de la Constitución es organizar y establecer un gobierno. Esta
regulación constitucional podría ser calificada como “diseño del poder estatal”, el cual
dependerá de la evolución histórica y cultural de cada comunidad.
Decimos que el gobierno es un fin intermedio, puesto que va a estar pensado
para poder lograr el objetivo final de la constitución. Entendido así, el gobierno
constituye al mismo tiempo un medio para lograr un fin superior.
Al estar contemplado por la Constitución, el gobierno es parte del “pacto” social.
Ella regula las relaciones de éste con los individuos (además de regir en las relaciones
de los individuos entre sí) y las acciones que deba desplegar para dar satisfacción a los
derechos y garantías. Como señalan HOLMES Y SUNSTEIN (2011:175) “todos los
derechos legalmente exigibles son “artificiales” en tanto presuponen la existencia de ese
artificio humano de la exigibilidad (el poder público) dedicado a impulsar la
cooperación social y a inhibir los daños mutuos”.
Ahora bien, este proceso de satisfacción de los derechos fundamentales no debe
hacerse de cualquier forma. Para lograr la aceptación común y legitimar la organización
del Estado constitucional de derecho, se hace necesario que la satisfacción de los
derechos fundamentales tenga como guía a la justicia. Entonces, la finalidad de la
Constitución como centro de esa forma especifica de organización, que es el Estado
constitucional, es sentar las bases para lograr la satisfacción de los derechos
fundamentales en un contexto de justicia.
“El Estado brinda protección y los ciudadanos corresponden con cooperación. Es
mucho menos probable que haya cooperación si la protección de los derechos es difusa,
irregular o inexistente, o cuando el gobierno crea y protege derechos que no deberían
calificar como tales”. El intercambio entre derechos y cooperación es un tema analizado
constantemente por la teoría política liberal, y suele ser evocado mediante la ficción del
contrato social. En ese orden de ideas, los derechos fundamentales son entendidos como
la piedra basal del contrato social y fuente de legitimidad de la autoridad. (HOLMES Y
SUNSTEIN, 2011:198)
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Así las cosas, los derechos pueden ser interpretados como parte de un pacto,
“como concesiones otorgadas a grupos cuya cooperación es deseable o necesaria. (…)
Los derechos constitucionales (…) son parte integrante de un contrato social que
extiende la autoridad de los organismos del gobierno a casi todos los sectores de la
vida”. Los derechos humanos y fundamentales “representan esfuerzos por integrar a
ciudadanos que ocupan diferentes posiciones a una vida social común”. (HOLMES Y
SUNSTEIN, 2011: 218-219) Los derechos así entendidos, constituyen “poderes
individuales derivados del hecho de ser miembro de, o estar afiliado a, una comunidad
política”. (HOLMES Y SUNSTEIN, 2011:146)
La idea principal, hasta aquí expuesta, se encuentra todavía incompleta. No basta
decir que el gobierno (fin indirecto o intermedio) es el medio previsto por la
Constitución para satisfacer los derechos. Desde el “pacto” social constitucional debe
pensarse en otro medio que permita lograr los objetivos propuestos. Este medio es el
tesoro público. El cumplimiento de los fines de la organización estatal requiere del
empleo de grandes recursos, pues toda actividad es costosa. Tanto el establecimiento del
gobierno, como las acciones positivas que debe desplegar para cumplir con su rol fijado
en el “pacto” social constitucional, presentan altos costos.
Desde que se iniciaron los estudios sobre el fenómeno político del Estado se ha
reconocido que, para montar la estructura institucional y poder realizar las funciones
que se le asigna, se requieren grandes sumas de dinero. De manera que puede afirmarse
que, para que un Estado pueda existir como tal, es imprescindible que cuente con los
elementos necesarios para obtener recursos económicos.
Dentro de los ejemplos que podríamos mencionar, observamos como en El
Federalista, HAMILTON, dedicó una serie de artículos para hacer referencia al papel de
las facultades impositivas y su vinculación con el fortalecimiento de la unión entre los
estados. En este sentido expresaba que “es preciso que se incluya en la [futura
constitución] una disposición para que el [gobierno federal] haga frente al sostenimiento
de las fuerzas nacionales [y cualquier otro dispositivo o actividad militar], a las
expensas del personal civil, para el pago de las deudas nacionales ya contraídas o las
que se puedan contraer, y en general, [a todos] los asuntos que exigirán desembolsos
por parte del tesoro nacional. De esto se deduce que es necesario insertar en el plan de
gobierno, en la forma que se quiera, el poder general para recaudar impuestos”.
“Una facultad perfecta de allegarse con normalidad y suficiencia los fondos
necesarios, hasta donde los recursos de la comunidad lo permitan, debe ser considerada
como un elemento componente indispensable en toda constitución. Cualquier
deficiencia a este respecto ocasionará uno de estos dos males: o el pueblo se verá sujeto
a un saqueo continuo, en sustitución de otro sistema más recomendable para satisfacer
las necesidades públicas, o el gobierno se extinguirá en una atrofia fatal y perecerá en
breve tiempo”. (HAMILTON, et. al., 2010:119-120)
Siguiendo el mismo orden de ideas se preguntaba "¿Cómo es posible que un
gobierno tan mal dotado y siempre carente de lo necesario pueda cumplir con los fines
de su institución, cuidar de la seguridad, promover la prosperidad o consolidar la
reputación de la comunidad? ¿Cómo podrá poseer alguna vez estabilidad y energía,
dignidad o crédito, la confianza doméstica o el respeto extranjero? ¿Cómo puede su
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administración ser otra cosa más que una serie de expedientes contemporizadores,
ineficaces y deshonrosos? ¿Cómo logrará evitar la necesidad frecuente de sacrificar sus
compromisos a las exigencias inmediatas? ¿Cómo estará en condiciones de emprender o
llevar a buen término cualesquiera planes generosos o de aliento para el bien común?”.
(HAMILTON, et. al., 2010:121-122) Todo ello, en su concepción, resulta inconcebible
sin recursos económicos.
Cabe destacar su expresión en torno a que “un gobierno debe contener en sí
todos los poderes necesarios para la plena realización de los fines que se someten a su
cuidado, y para desempeñar cumplidamente los encargos de que es responsable, con
libertad de cualquier restricción que no sea el acatamiento del bien público y los deseos
del pueblo. Como los ingresos del erario son la maquina esencial que procura los
medios para satisfacer las exigencias nacionales, el poder de obtener dichos ingresos
con toda amplitud debe ser necesariamente concomitante del de subvenir a las referidas
exigencias”. (HAMILTON, et. al., 2010:124)
Entonces, para que el Estado pueda garantizar los derechos de los individuos, y
puedan materializarse en la realidad los órganos encargados de ejercer la función
pública, se requieren recursos económicos con los cuales costear los gastos que
demanden tales previsiones.
Ahora bien, esta situación debe ser tenida en cuenta por la Constitución, la que
debe contemplar las formas que permitan al gobierno ejercer los poderes necesarios para
proveerse de recursos financieros. Y claramente es indispensable que se haga, puesto
que, sin este tipo de regulaciones, seria inútil la adopción de una constitución; sin
recursos se vería relegada a ser un simple acto formal, que no trascendería dicho ámbito.
Sin recursos no es viable la organización social del Estado constitucional, pues sin
recursos no hay Constitución. En efecto, para que el pacto social tenga vigencia es
necesario que la constitución invista al Estado de poder financiero. Es decir, habilitarlo
para desplegar una actividad recaudatoria que permita dotarlo de los recursos necesarios
para aplicarlos a las inversiones que demande el sostenimiento de la organización y
cumplir así con la finalidad constitucional de lograr la satisfacción de los derechos
fundamentales en un marco de justicia. Este concepto es tradicionalmente denominado
por la dogmática financiera como actividad financiera del Estado.
En conclusión, es innegable que la actividad financiera es y debe serlo siempre,
un capítulo fundamental en toda Constitución, pues se convierte en presupuesto esencial
de la existencia del Estado y en definitiva, de la Constitución. Como lo pone de
manifiesto CORTI (2007:5-6) “no hay constitución sin constitución financiera y, a la
vez, la constitución financiera está estructurada de acuerdo con el sistema conceptual
general de la Constitución”.
La finalidad de la actividad financiera pública es entonces posibilitar la
concreción de la finalidad del pacto social: el goce de los derechos fundamentales en un
contexto general de justicia.
1.- El valor de la Constitución en un Estado constitucional
La Constitución, entendida como el orden jurídico fundamental del Estado y de
la sociedad, posee una validez jurídica formal de naturaleza superior. (HÄBERLE,
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2003:3) Esta idea suele ser explicada mediante dos principios: la supremacía
constitucional y la fuerza normativa de la Constitución.
1.1.- La supremacía de la Constitución
Hemos sostenido que la Constitución, en un Estado constitucional de derecho, se
encuentra en el centro de la escena. A través de ella se concreta la comunidad y el
Estado. La Constitución es la que impone las reglas de juego y establece el
ordenamiento jurídico del Estado.
Como creadora del Derecho, la Constitución se ubica en la cúspide del mismo.
Desde allí proyecta su condición de “creadora” hacia el resto del ordenamiento que se
establezca en su virtud, erigiéndose como la fuente de fuente. En pocas palabras, la
Constitución se ubica por encima de los actos y las relaciones que ella misma permite
que tengan lugar.
Como la vida en sociedad es un fenómeno complejo, la Constitución necesita
que el gobierno que establece, realice los actos necesarios para darle cumplimiento, para
llevarla acabo. La supremacía indica que ella está por encima de los actos que emanen
del gobierno para realizarla, como es el caso de las leyes del parlamento. De manera que
si los actos y relaciones que tienen lugar en virtud del “pacto” constitucional, se apartan
de lo allí se establece, van a carecer de validez. La Constitución al ubicarse en la
cúspide de la organización social, es la que va a dotar de validez a todos los actos y
relaciones que sucedan bajo su amparo.
Ahora bien, el principio de supremacía suele ser enlazado con otro principio, que
es el de la rigidez. La rigidez constitucional reclama que las posibles reformas a la
constitución sean realizadas mediante un procedimiento singular, distinto al que se
emplea para la realización de los actos de gobierno. Si se permitiera modificar la
Constitución de la misma forma en que se realizan los actos de gobierno (por ejemplo la
sanción de una ley del parlamento) la supremacía carecería de virtualidad, sería
inexistente.
1.2.- La fuerza normativa de la Constitución
Como señala BIDART CAMPOS (2006:276) “la constitución (…) es jurídica, es
normativa, contiene normas jurídicas. Por eso cabe decir que es “derecho”: el derecho
de la constitución. De esta juridicidad que se predica de todo el texto constitucional (…)
se desprende la llamada fuerza normativa. La constitución posee en sí misma fuerza o
vigor normativo, lo que significa que es exigible, obligatoria, aplicable y vinculante. Y
lo es para todos, para los gobernantes y para los particulares”.
Afirmar la fuerza normativa de la Constitución es reconocer que ella obliga por
sí misma, que sus preceptos son verdaderas y auténticas normas jurídicas que vinculan
inmediata y simultáneamente al gobierno y a los individuos.
En la práctica, tal afirmación, tiene diversas consecuencias. En efecto, entendida
así a la Constitución puede afirmarse que no tiene normas programáticas, siendo todas
ellas operativas y de aplicación directa. La Constitución está compuesta por normas
autónomas, y no consiste en una declaración de principios y valores, entendidos como
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meras aspiraciones de deseos. Ello lleva a sostener que todos los preceptos
constitucionales son vinculantes, obligan al legislador, al órgano ejecutivo y a los
jueces. Todos los actos de gobierno tienen que tener origen en la Constitución y ser
compatibles con ella. Este principio de la fuerza normativa completa o brinda una
resignificación del principio de la supremacía. En efecto, ambos principios ponen a la
Constitución sobre los poderes constituidos.
Ahora bien, como garantía de estas características de la Constitución, resulta
esencial el control de constitucionalidad, para determinar la validez de todos los actos y
relaciones de la vida social. Es decir, para determinar si ellos son compatibles con la
Constitución, piedra fundamental de la organización comunitaria.
2.- La constitución como espíritu de la comunidad en un Estado constitucional de
derecho. Programa constitucional y gobierno
Enseña BULIT GOÑI (1994:41-43) que la Constitución importa un mandato, un
programa o proyecto que acompaña a la comunidad, concentrándose en los “qué” (la
finalidad de la Constitución, los objetivos que pretende) los “cómo” (es decir los medios
para lograr el fin) y los “quiénes” (los sujetos a quienes está dirigida la Constitución:
individuos y gobierno, en tanto destinatarios y operadores de los preceptos
constitucionales).
La Constitución entendida como un programa, se erige como el espíritu de la
vida social, proyectándose como directivas hacia el gobierno y hacia los individuos.
Teniendo en cuenta la finalidad de dar satisfacción a los Derechos fundamentales, la
Constitución impone obligaciones a los actores sociales.
Es importante aclarar que la Constitución no constituye un simple programa,
sino que se trata de un verdadero plan operativo y obligatorio de acción para efectivizar
los derechos fundamentales, que resultan plenamente exigibles
La Constitución es un programa y un plan de gobierno, el cual debe ser llevado a
cabo por los actores sociales, poniéndose el énfasis en el gobierno a quien la
Constitución le impone la obligación de cumplir con su finalidad: garantizar el goce de
los derechos fundamentales, cimientos sobre los cuales se erige la organización social.
Ahora bien, esa obligación que se impone al gobierno exige el despliegue de acciones
positivas. Esto debe ser aclarado pues existe una tradición liberal que distingue entre
derechos o libertades, positivas y negativas. Los derechos en sentido negativo, según
dicha concepción, se verían satisfechos mediante conductas de abstención o no
intervención del Estado. Mientras que, los derechos en sentido positivo, se verían
satisfechos mediante una intervención activa del Estado. HOLMES Y SUNSTEIN
(2011:55-69), correctamente, destacan que esa dicotomía carece de relevancia toda vez
que, incluso los derechos entendidos en un sentido negativo, demandan una actividad
activa del gobierno, sea estableciendo organismos para hacerlos valer, destinando
funcionarios para el control, etc.
Ahora bien, avanzando un poco más sobre la idea del programa constitucional,
ella puede verse reforzada si abordamos el tema de su interpretación. Aquí resulta
oportuno resaltar lo que, en forma acertada, expresa CORTI (2008:84-85) cuando señala
que “la interpretación de los enunciados particulares que [contiene la Constitución]
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requiere, de forma previa, una visión global del texto. La interpretación no procede de
forma “atomística”, palabra por palabra y frase por frase, para luego realizar una
sistematización que abarcaría el conjunto. (…) Por el contrario, es a partir de una visión
global del texto que se le otorga significado a cada uno de sus tramos”.
Entonces, para interpretar una norma constitucional, debe tenerse en cuenta el
resto de su contenido, pues ella en su totalidad es un conjunto, un programa, y cada
enunciado particular debe ser entendido en el contexto de dicho programa.
La misma idea es sostenida por José O. CASÁS (2005:126-127) cuando con cita
a Linares Quintana, nos dice que “la Constitución es un conjunto de principios y de
normas que comportan un sistema orgánico (…) en el cual todos y cada uno de tales
principios y normas se encuentran íntima e inseparablemente vinculados, de manera que
la interpretación de cada uno de ellos nunca debe hacerse de manera aislada, sino en
función de todo el sistema que integra (…).
Ya establecida esta idea, no perdemos de vista que la Constitución, y al mismo
tiempo el programa, tiende a su permanencia, a perdurar en el tiempo. De allí también la
aplicación y vigencia de los principios de supremacía y fuerza normativa. Pero la idea
de perdurabilidad tiene que ser entendida en un contexto social de constante evolución y
desarrollo.
En efecto, la Constitución debe acompañar ese cambio guiando la evolución de
la sociedad. Por ello se hace necesario que ella misma posibilite su reforma, sea de
manera total o parcial. Y además, como agrega BULIT GOÑI (1994:53-54) debe
completarse este razonamiento con la noción de interpretación dinámica del texto
constitucional. Esta interpretación dinámica, permite llevar a la Constitución hacia
adelante, como posible válvula de salida cuando, por ejemplo, no estén dadas las
condiciones para una reforma constitucional.
Respecto de la interpretación dinámica (también llamada progresista) podemos
decir que, reconociéndose en la Constitución un programa de gobierno y que ella aspira
a perdurar en el tiempo, además de tenerse en cuenta la situación de la comunidad al
momento de su sanción, debe prestarse atención a la situación de la sociedad al
momento en que la Constitución va a ser interpretada.
ALGO MÁS SOBRE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA ACTIVIDAD
FINANCIERA
Hasta aquí hablamos sobre el rol de la Constitución en aquellas comunidades
que se asocian en un Estado constitucional de derecho. Dijimos que para asegurar los
beneficios de la vida colectiva se consagran los derechos fundamentales como columna
vertebral de la Constitución. También dijimos que, para poder gozar de los beneficios
que se produzcan mediante la cooperación y la suma de esfuerzos de los individuos, era
necesario el diseño de un esquema institucional del poder: un gobierno. Por último
mencionamos que, además del gobierno, era necesaria una pieza más para completar el
engranaje constitucional: los recursos económicos. Y ello así pues, como señala
MORDEGLIA (1986:445) “todo acto de gobierno se traduce o refleja, en definitiva, en
una decisión financiera, por cuanto representa un gasto”.
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En pocas palabras, si se busca mediante un “pacto” social obtener los beneficios
de la vida colectiva y cooperativa (derechos y garantías), la Constitución debe
incorporar el diseño de un gobierno y regular la forma en que se obtendrán los recursos
necesarios para dar cumplimiento a los derechos (costos directos) y para establecer y
mantener el gobierno (costos indirectos).
En nuestro esquema, la Constitución, como “pacto” social, se apoya en la tríada
DERECHOS(D)-GOBIERNO(G)-TESORO(T). En esta tríada, D es el fin directo de la
Constitución, mientras que G es un fin indirecto y, al mismo tiempo, un medio. Y, por
último, T es un medio, el cual va a posibilitar en los hechos el cumplimiento de los fines
de la Constitución (directos e indirectos).
Entonces los Derechos fundamentales constituyen el fin esencial de la
organización social fundida en la Constitución como piedra basal, mientras que el
gobierno y el tesoro los medios para concretarlos, advirtiéndose que el gobierno
constituye simultáneamente un fin indirecto.
Ahora bien, al asumir la necesidad de los recursos nos enfrentamos a un
problema importante. Las aspiraciones de los individuos, sus deseos, no tienen límite.
Trasladado al campo de los derechos fundamentales, los individuos que buscan
beneficiarse con ellos al pactar la organización social, tienen aspiraciones infinitas, que
abarcan los más diversos aspectos de la vida, y desean el mayor grado de satisfacción
posible. De aceptar esta idea como posible, nos enfrentaríamos a una gran utopía. Si
bien los deseos tienden a ser infinitos, las posibilidades de lograrlos no lo son. Los
recursos para lograrlo no son ilimitados, sino todo lo contrario, son escasos (en la
medida que son superados por los deseos). Esta idea nos permite afirmar que los
derechos constitucionales no pueden ser calificados como absolutos. “En general los
derechos se describen como inviolables, perentorios y concluyentes. Pero (…) esos
adjetivos no son sino floreos retóricos. Nada que cueste dinero puede ser absoluto. (…)
Ningún derecho cuya defensa presuponga un gasto selectivo (…) puede ser protegido
unilateralmente (…) sin tomar en cuenta las consecuencias [erogatorias] cuya
responsabilidad recaerá sobre otras ramas del gobierno”. (HOLMES Y SUNSTEIN,
2011:119)
Los recursos son escasos y debe pensarse bien cómo distribuirlos y aplicarlos a
la satisfacción de los derechos. No debe perderse de vista que si los derechos demandan
recursos y estos son escasos, para satisfacer algunos será necesario postergar otros o
limitar su grado de satisfacción.
Esta idea plantea además “una cantidad de cuestiones adicionales, no sólo acerca
de cuánto cuestan [los derechos] sino también sobre quién decide cómo asignar nuestros
escasos recursos públicos para protegerlos, y para quién”. (HOLMES Y SUNSTEIN,
2011:50) “Algunos conflictos entre distintos derechos son producto de que todos los
(…) dependen de asignaciones [de recursos] limitadas. Las limitaciones financieras son
el único impedimento para que todos los derechos básicos se hagan cumplir al máximo
y al mismo tiempo. Los derechos siempre requieren o implican concesiones y acuerdos
de tipo financiero”. (HOLMES Y SUNSTEIN, 2011:123-124)
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Es menester tener presente que esta afirmación debe hacerse con mucho
cuidado, pues no debe darse lugar a entender a la escasez como causa que justifique la
inacción del gobierno, obligado en virtud del “pacto” social que lo legitima. Cuando se
trata de derechos fundamentales, el Estado no puede dejar de tomar las medidas
necesarias para darle la satisfacción que la Constitución demanda, basándose en la
escasez de los recursos o sus altos costos. Estas circunstancias pueden ser elementos
atenuantes, pero nunca excusas para incumplir un derecho fundamental. En algunas
situaciones podría admitirse que los problemas vinculados a los costos posterguen la
satisfacción de ciertos derechos o postergue su satisfacción respecto de ciertos
individuos o grupos, cuando sea prioritaria la satisfacción de otros derechos o de
determinados individuos o grupos vulnerables.
EL PRESUPUESTO PÚBLICO: MATERIALIZACIÓN DEL PROGRAMA
CONSTITUCIONAL
Una de las premisas que sostuvimos con anterioridad, indicaba que la actividad
financiera del Estado era lo que posibilitaba al gobierno obtener el combustible
necesario para poner en marcha la maquinaria institucional, la cual permitirá el logro del
fin de la Constitución, esto es, dirigir los esfuerzos comunes para la satisfacción de los
derechos fundamentales.
Reconocida ya la importancia de la actividad financiera, observamos que ella es
la que posibilita la materialización del programa constitucional. Aquí ingresa en escena
el instituto financiero conocido como presupuesto público. Es oportuno dejar sentado
que no nos ocuparemos aquí de todas las funciones que se le reconocen a la institución
presupuestaria. Concentraremos nuestra atención en el aspecto de planificación que
involucra.
Siguiendo este orden de ideas, entendemos al presupuesto público como el
instituto en el cual se proyecta, se planifica, la actividad financiera del Estado para un
periodo de tiempo determinado. Esta proyección es la que permite desplegar en el plano
de los hechos el programa constitucional.
No resulta baladí mencionar que, si la actividad financiera es aquella que vincula
a las actividades estatales tendientes a obtener recursos, y las necesarias para emplearlos
en la atención de los gastos públicos, el presupuesto considerará en su planificación
tanto a los recursos de que disponga el Estado, como a los gastos a los cuales se
aplicarán. Ello responde a la naturaleza unitaria de la actividad financiera, la cual se
proyecta sobre el instituto presupuestario, en el cual se planifica toda la actividad.
En efecto, el fenómeno financiero, es un fenómeno complejo pero unitario, que
se expresa mediante la función ingresos-gastos públicos. Y esta función ingresos-gastos
públicos no es una simple suma de actividades aisladas, sino que debe ser entendida
como un proceso, en el cual ambas instancias se encuentran íntimamente vinculadas.
Como bien lo señala JARACH (2003:58) no puede establecerse una sucesión lógica ni
cronológica respecto de los elementos que conforman el fenómeno financiero. Tales
elementos no pueden ser observados individualmente, sino en conjunto.
Participando de esta idea enseña CORTI (2007:11) que es “sobre la base
conceptual de la unidad del fenómeno financiero que cabe referirse a las diversas
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técnicas mediante las cuales se obtiene y dispone de la renta pública (…)”. En definitiva
la obtención de los recursos y su inversión, no obedece a otro fin que el de materializar
el programa constitucional.
El presupuesto público entonces, contempla todos los gastos que va a realizar el
Estado (conforme a los recursos de que disponga el tesoro público) en un período de
tiempo determinado, para cumplir con los fines establecidos en la Constitución.
Ahora bien, avanzando un poco más, otra de las premisas que establecimos es
que los recursos se presentaban como limitados frente a los grandes deseos de los
individuos. Esta situación plantea un serio problema a la hora del diseño presupuestario.
Si los recursos son escasos, ellos deben ser distribuidos de forma que permitan lograr,
con el mayor grado de eficiencia posible, la materialización del programa
constitucional.
Ante este panorama cabe preguntarnos sí el gobierno constitucional puede
decidir discrecionalmente cómo asignar los escasos recursos a la satisfacción de los
derechos. Nuestra tesis es que la respuesta, necesariamente, debe ser negativa. Si
sostenemos que el espíritu de la vida social en un Estado constitucional de derecho es la
Constitución, es ella misma la que brindará los criterios para la asignación de los
recursos limitados, los cuales vincularán a los órganos de gobierno y a los propios
miembros de la sociedad.
Siguiendo con esta tesis, en un Estado constitucional, la Constitución como
“pacto” social, permite extraer una serie de principios sustanciales que rigen la
asignación presupuestaria de recursos, los cuales le indican al gobierno el orden que
debe seguirse para distribuir los recursos escasos. Este sistema normativo de principios
viene a materializar en el programa constitucional un criterio de justicia distributiva,
basado en la dignidad humana, para la satisfacción del fin constitucional: el goce de los
derechos fundamentales.
A su vez, este sistema de principios, es supremo, tiene fuerza normativa, es
plenamente operativo y vinculante para las instituciones de gobierno. Por lo tanto es
obligatorio para los órganos encargados de confeccionar el presupuesto, y para aquellos
que deben controlar su adecuación constitucional. Y, además, rige tanto en materia de
gastos, como de recursos, puesto que mediante el presupuesto se proyecta el fenómeno
financiero, que como dijimos, debe ser observado a través del prisma de la unidad.
Como lo señalan HOLMES Y SUNSTEIN (2011:246-247) “el costo de los
derechos no sólo plantea cuestiones de transparencia y responsabilidad democrática en
el proceso de asignación de recursos: también nos lleva inesperadamente al corazón de
la teoría moral, a problemas de ética distributiva y de justicia distributiva”. En efecto, en
dicha materia resulta de vital importancia la política y la moral. “El tema es importante
precisamente porque llama la atención sobre la relación entre los derechos, por un lado,
y la democracia, la igualdad y la justicia distributiva por el otro”.
Si nos introducimos en el estudio de este sistema de principios que rigen a la
actividad financiera pública, observamos que, si bien van a variar según la
conformación particular de cada Estado constitucional, generalmente están vinculados
con la equidad, la igualdad de oportunidades y la solidaridad.
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La idea de igualdad de oportunidades se relaciona con los niveles de recursos
privados que disponen los individuos y la inversión de recursos públicos. En toda
sociedad existe desigualdad en el acceso a recursos privados que permitan el logro de un
estándar elevado en el goce de los derechos fundamentales. Este principio informante de
la actividad financiera demanda que, la distribución de los recursos públicos escasos, se
oriente a corregir esas desigualdades y permitir que, aquellos que tienen un acceso nulo
o poco significante a los recursos privados aumenten sus posibilidades. El Logro de
estos objetivos, permitiría un uso más eficiente y racional de los recursos del tesoro
público. En pocas palabras, este principio busca que todos los individuos tengan la
posibilidad acceder a recursos privados (esfuerzos individuales) para aumentar el goce
de sus derechos (esfuerzos colectivos).
En cuanto a la solidaridad, ella presenta una conexión, en cierta medida, con una
idea de igualdad. En nuestra interpretación la idea de la solidaridad está vinculada con
las prioridades. En efecto, según este principio, a la hora de la distribución de los
recursos públicos, debe priorizarse a aquellos grupos sociales que presenten el menor
grado de satisfacción de los derechos humanos básicos. Y por otro lado, que se apliquen
mayores recursos públicos respecto de ellos. Ahora bien, ello no quiere decir que
aquellos que gozan de un nivel más alto en la satisfacción de los derechos queden
excluidos, sino que su prioridad queda subordinada a la de los grupos con un goce
menor de los derechos.
Lo que se quiere significar es que, a la hora de distribuir el producto del esfuerzo
común de la vida social, aquellos que se encuentran en mejor situación, deben colaborar
con los que se encuentren en situaciones más precarias.
El vínculo de la solidaridad con la igualdad, viene dado por las diferencias que
existen entre los distintos grupos sociales. No entendemos a la igualdad como una
variable matemática, según la cual, los recursos deben aplicarse en forma
matemáticamente igual a todos los individuos, sino todo lo contrario. La igualdad se va
a configurar si se toman en cuenta las diferencias, y se actúa con mayor intensidad sobre
los grupos más postergados, de manera que se vaya nivelando el grado de goce de
derechos entre iguales.
En cuanto a la equidad, tradicionalmente es un criterio que no logra grandes
consensos en el ámbito académico. Un estudio profundo de este principio excedería
ampliamente el objeto de esta exposición. Si bien existen diversos conceptos de la
equidad, ella tiene en el ámbito financiero, una configuración particular. Así por
ejemplo CORTI (2007) vincula la noción de equidad con la razonabilidad y entiende
que la actividad financiera será equitativa en la medida que sea razonable.
Pero más allá de las diversas interpretaciones, creemos necesario efectuar una
interpretación. La equidad como principio sustancial en materia presupuestaria, viene a
imponer un criterio particular de justicia, aplicable tanto a gastos como recursos
públicos.
En nuestra visión, la equidad exige que, para poder ser beneficiario del producto
de los esfuerzos colectivos, es necesario realizar un esfuerzo individual. El esfuerzo
individual debe ser proporcional a la situación en que cada grupo se encuentre. Así,
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mientras mejor sea la situación del grupo social dentro de la comunidad (según el nivel
en el goce de los derechos y el nivel de acceso a los recursos privados) mayores deben
ser los esfuerzos individuales. Y, a contrario sensu, mientras menos favorable sea la
situación de un grupo social, menor deberá ser el esfuerzo individual.
Ahora bien, por otro lado, la distribución de los beneficios debe realizarse en un
grado mayor respecto de aquellos que se encuentran en situación menos ventajosa.
Mientras que, la distribución de los beneficios debe ser menor respecto de aquellos que
se encuentren en las condiciones más ventajosas.
Entendida así, la equidad presenta cierta conexión con la igualdad y la
solidaridad. De allí que podamos inferir que resulta manifiesta la vinculación íntima
entre estos principios. Es por ello que, precisamente, los entendemos como un sistema,
inserto en el programa constitucional, para que éste se desarrolle en un contexto de
justicia. Como corolario lógico de ello, tales principios no deben ser interpretados en
forma aislada, sino en forma conjunta.
REFLEXIONES FINALES
Para finalizar nuestra exposición debemos retomar una de las ideas expresadas
en el comienzo. Si el Estado constitucional inspira una democracia pluralista, creemos
que resultaría muy útil para el logro de una distribución eficiente de los recursos
escasos, de manera que satisfaga la exigencia de justicia, fomentar la participación de
todos los grupos sociales mediante mecanismos deliberativos.
Una amplia participación de todos los sectores de la comunidad a la hora de
realizar el debate sobre la forma de distribución de los recursos, permitiría tomar una
mayor dimensión sobre el tema de las prioridades, la situación de cada sector, los
deseos de los distintos grupos sociales, la calidad de los derechos, etc.
Esta idea podría implementarse, por ejemplo, mediante la celebración de
audiencias públicas en las cuales participen las personas, representantes de sectores
académicos, organismos de derechos humanos, etc. O bien, mediante la implementación
de la técnica del presupuesto participativo, en combinación con la técnica del
presupuesto por programas.
La técnica del presupuesto participativo permite que los grupos sociales
participen activa y directamente en la selección de los programas presupuestarios.
Recordemos, por último, que la idea de escasez no puede anular un derecho. En
tal caso podría atemperarlo, cuando así lo demande la aplicación de los principios
sustanciales que rigen la actividad presupuestaria. Ello deben tenerlo muy presente
quienes ejerzan el control de constitucionalidad. En la medida que el presupuesto se
aparte de esos principios, deberá declararse su incompatibilidad constitucional y
corregirse la desviación.
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