La prevención de riesgos laborales en las estructuras

La prevención de riesgos laborales
en las estructuras empresariales
complejas
FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL*
1. INTRODUCCIÓN
L
os principales problemas que, a mi
juicio, hoy presenta la regulación de
las obligaciones y responsabilidades
empresariales en los supuestos de concurrencia de actividades empresariales, que son
problemas de grave inseguridad jurídica, tienen una explicación fundamentalmente histórica y derivan de un modo de legislar tan
habitual como pernicioso: la legislación por
superposición. El Derecho es tenazmente
conservador y cuando un precepto se introduce en el Ordenamiento despliega tales mecanismos de autodefensa que, a menudo, sobrevive a la norma que lo engendró, e incluso, a
veces, como el Ave Fénix, es capaz de resucitar de sus cenizas. Pero esas resurrecciones
son, casi siempre, hartamente problemáticas,
porque en el nuevo contexto normativo, la
vieja norma es casi siempre un cuerpo extraño.
Como es sabido, la actual regulación de la
seguridad y salud en el trabajo en los supuestos de concurrencia de actividades empresariales data de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, de 8 de Diciembre de 1995.
** Catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad
Social. Universidad Autónoma de Barcelona.
Dicha Ley, nació con el propósito de transponer al derecho interno la Directiva del Consejo 89/391, de 12 de junio de 1989, relativa a la
aplicación de medidas para promover la
mejora de la seguridad y de la salud de los
trabajadores en el trabajo, una norma de
carácter esencialmente prevencionista que
desde ésta óptica aborda la cuestión de la
regulación de la seguridad y salud en el trabajo en los supuestos de concurrencia empresarial y previene que, «sin perjuicio de las
demás disposiciones de la presente Directiva,
cuando en un mismo lugar de trabajo estén
presentes trabajadores de varias empresas,
los empresarios deberán cooperar en la aplicación de las disposiciones relativas a la
seguridad, la higiene y la salud, así como,
habida cuenta el tipo de actividades, coordinarse con vistas a la protección y prevención
de riesgos profesionales, informarse mutuamente de dichos riesgos, e informar a sus trabajadores respectivos y/o a sus representantes» (art. 6.4). La norma comunitaria se
enfrenta al problema de la concurrencia previendo, pues, deberes de cooperación , coordinación e información entre los empresarios
concurrentes pero no repercutiendo sobre
unos las obligaciones de otros. Esta perspectiva es, asimismo, la que sigue el Convenio 155
de la OIT, de 22 de junio de 1981, sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio
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ambiente de trabajo, ratificado por España
en 1985, que también estuvo en la base de la
norma española, y que contempla asimismo
una disposición de específica aplicación a los
supuestos de coincidencia de diversos empresarios en un mismo lugar de trabajo. De
acuerdo, en efecto, con lo previsto en el art. 17
del Convenio en cuestión «siempre que dos o
más empresas desarrollen simultáneamente
actividades en un mismo lugar de trabajo,
tendrán el deber de colaborar en la aplicación
de las medidas previstas en el presente Convenio». Se trata, como es obvio, de un precepto de alcance más modesto pero que se sitúa
en la misma óptica que el anterior. La norma
parte del presupuesto de que la concurrencia
de actividades empresariales en un mismo
lugar de trabajo es objetivamente un factor
de riesgo para la seguridad y salud en el trabajo y para prevenirlo impone un deber de
colaboración interempresarial en la aplicación de las medidas previstas. Por consiguiente: óptica prevencionista, deberes de
información, coordinación y colaboración.
La traducción normativa que la norma
española hace de estos preceptos no es, sin
embargo, fiel reflejo de los mismos. Si uno, en
efecto, compara el tándem que resulta de los
arts. 24 de la LPRL y del art. 42.3 de la
LISOS con las normas que acabo de citar percibe enseguida que junto a estos elementos
prevencionistas, en la norma española aparecen otros que responden a otra lógica, la
represora, que quizás choquen con la que inspira las normas comunitaria e internacional.
En efecto, aunque el art. 24 «mutatis mutandi», mediante el establecimiento de una escala obligatoria, se ubica en la misma lógica que
las normas comunitaria e internacional,
cuando la LISOS (art. 42.3) afronta la cuestión del establecimiento de responsabilidades
retoma la lógica represora con la que tradicionalmente se había enfocado la cuestión en
nuestro derecho y aboca a la confusión de responsabilidades : «La empresa principal responderá solidariamente con los contratistas y
subcontratistas a que se refiere el apartado 3
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del art. 24 de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales del cumplimiento, durante el período de la contrata, de las obligaciones
impuestas por dicha Ley en relación con los
trabajadores que aquéllos ocupen en los centros de trabajo de la empresa principal, siempre que la infracción se haya producido en el
centro de trabajo de dicho empresario principal». Ya no estamos ante el establecimiento
de medidas que permitan afrontar los problemas que para la seguridad y salud de los trabajadores derivan de la concurrencia de actividades empresariales, no se trata de definir
modalidades de información, cooperación o
coordinación, de lo que se trata es de hacer
recaer sobre el empresario principal los
incumplimientos del contratista, de hacer de
aquel un deudor de seguridad respecto de los
trabajadores de la empresa contratista cuando lo contratado es la «propia actividad» de la
primera y esta actividad se desarrolla en su
centro de trabajo.
Repárese en que ésta repercusión de responsabilidades de los contratistas y subcontratistas respecto de la empresa principal no
se produce en otros supuestos de concurrencia empresarial de actividades, tal es el caso
de la contratación de los servicios de una
ETT. Para este supuesto, la ley establece una
clara división de obligaciones y responsabilidades de modo que tanto la empresa de trabajo temporal como la empresa usuaria conocen el alcance de sus obligaciones y responden cada una de las suyas. La Ley de empresas de Trabajo Temporal hace, en efecto, a la
empresa usuaria responsable de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores
puestos a disposición, y hace recaer sobre la
ETT deberes de información, formación y
vigilancia de la salud.
¿A qué obedece esta a mi entender distorsionadora previsión legal?. Pues bien, como
apuntaba más arriba a una explicación fundamentalmente histórica: al rescate por el
legislador de viejos preceptos y técnicas creo
también viejas.
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La cuestión de la seguridad y salud en el
trabajo en los supuestos de concurrencia
empresarial había sido abordada por la Ordenanza de Seguridad e Higiene, que en su artículo 153 establecía que «la empresa principal
responderá solidariamente con los contratistas y subcontratistas del cumplimiento de las
obligaciones que impone esta Ordenanza respecto a los trabajadores que aquellos ocupen
en los centros de trabajo de la empresa principal». Responsabilidad que se imponía al
empresario principal sin que ningún precepto
hiciese recaer sobre él la obligación de controlar el cumplimiento de las obligaciones de
seguridad e higiene de contratistas y subcontratistas.
Esta regla de la responsabilidad solidaria
fue asimismo asumida por el Decreto
1860/1975, de 10 de julio, sobre procedimiento administrativo especial para la imposición
de sanciones por infracción de leyes sociales,
que en su art. 2.3 preveía que «en todo caso, la
empresa principal será solidariamente responsable con los contratistas y subcontratistas del cumplimiento de las obligaciones salariales, de Seguridad Social y de las condiciones de Seguridad e Higiene en el trabajo, con
respecto a los trabajadores que aquellos ocupen en el centro de trabajo de la empresa
principal». Se trataba, es verdad, de una norma adjetiva pero que vino a consolidar la
regla contenida en la Ordenanza.
Con la entrada en vigor de la Constitución
primero y del Estatuto de los Trabajadores
después quedó, sin embargo, en entredicho la
operatividad de estas normas. De un lado, ni
la Ordenanza ni el RD cumplían con el principio de legalidad y, de otro, podía defenderse
que el Estatuto de los trabajadores había
derogado las normas reglamentarias. De
hecho hubo alguna jurisprudencia que restringió la aplicación de la responsabilidad a
los supuestos de contratación y subcontratación referidos a la misma actividad que la
principal y otra que entendió que las responsabilidades previstas en las normas reglamentarias, ya no eran exigibles.
La LISOS en su redacción de 1988 vino,
sin embargo, a abordar de nuevo la cuestión
si bien sin asumir la técnica de la responsabilidad solidaria. En efecto, el art. 40 de la
LISOS, precedente inmediato del actual 42.3,
previó en su redacción originaria que «los
empresarios que contraten o subcontraten la
realización de obras y servicios correspondientes a la propia actividad responden del
incumplimiento de las obligaciones establecidas en materia de seguridad e higiene durante el período de vigencia de la contrata, siempre que la infracción se haya producido en el
centro de trabajo del empresario principal,
aún cuando afecte a los trabajadores del contratista o subcontratista». La doctrina vió en
el precepto la asignación de una responsabilidad directa a la empresa principal frente a los
trabajadores de contratas y subcontratas,
una responsabilidad, sin embargo, que por
imperativos del principio de culpabilidad solo
podía exigírsele de demostrarse que la
empresa principal había cometido un ilícito,
por si sola o en concurrencia de la contratista
o la subcontratista. Cada sujeto respondía
por consiguiente del cumplimiento de sus
obligaciones y la asignación de responsabilidades requería del examen individualizado
de cada comportamiento.
No es difícil descubrir en el vigente art. 42.
3 de la LISOS el rastro de los preceptos que
acabo de citar. En realidad, el precepto vigente es un «remake» resultado de la conjunción
de la previsión de la Ordenanza y del art. 40
citado, siendo éste a su vez producto del
ayuntamiento del primero y el art. 42 ET.
Pues bien, sin perjuicio de que entre luego
a analizar con algún detenimiento los problemas interpretativos que suscita el precepto
en cuestión, quisiera ahora llamar la atención sobre el efecto distorsionante que tiene
en todo el sistema. El rescate de estos viejos
preceptos y de la técnica de la responsabilidad solidaria y su incrustración en el contexto prevencionista diseñado por la LPRL, de
matriz comunitaria, tiene cuando menos dos
efectos perniciosos:
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1.ª) En primer lugar, paradójicamente ha
vaciado de sentido la obligación sustantiva de
carácter preventivo que la LPRL hacía recaer
sobre el empresario principal, a saber: la de
velar por la observancia de las medidas de
seguridad y salud en el trabajo de contratistas y subcontratistas. En vez de haberse
detallado convenientemente el contenido de
ese deber de vigilancia y haber previsto oportunas sanciones para el incumplidor del mismo, se ha asignado al empresario principal
una responsabilidad solidaria general, convirtiéndolo en un deudor de seguridad también general, lo que ha privado de contenido
al primero. Evidencia lo que digo el que de
todas las obligaciones contenidas en el art. 24
LPRL la única para la que no se prevé sanción específica resulte ser el incumplimiento
del deber de vigilancia, y es que, en realidad,
este deber con el art. 42.3 de la LISOS en la
mano carece de contenido específico: la verdadera obligación es un deber de seguridad
general al que se sanciona con la responsabilidad solidaria. La consecuencia de este
vaciamiento por elevación del contenido del
deber de vigilar ha sido clara: cuando de todo
se responde, la vigilancia consiste en controlarlo todo y eso suele traducirse en nada.
2.ª) En segundo lugar, ha desresponsabilizado a contratistas y subcontratistas en el
cumplimiento de sus obligaciones en materia
de seguridad y salud en el trabajo, y pretendiendo penalizar el recurso empresarial a la
descentralización productiva ha servido de
cobertura para la actuación de contratistas y
subcontratistas insolventes, dañando además la seguridad jurídica y económica del
trafico en la contratación de obras y servicios.
El criterio que ha prevalecido, en efecto, ha
sido el de la garantía del cobro, inadecuado
donde los haya en materia de seguridad y
salud en el trabajo donde debieran ser criterios preventivos y punitivos los imperantes.
A mi juicio, en efecto, la clarificación normativa de la regulación de la seguridad y
salud en el trabajo en los supuestos de concurrencia de actividades empresariales pasa
70
por la superación del 42.3 LISOS y de la lógica que le es inherente. Hay que delimitar cuidadosamente las obligaciones y responsabilidades de cada quien y hacer que cada quien
responda de sus propios incumplimientos. En
tanto en cuanto esa superación no se produzca el desarrollo reglamentario de la LPRL no
puede sino redundar en perjuicio de la seguridad jurídica empresarial, pues se aumentarán los deberes preventivos sin que la observancia de éstos se traduzca en una efectiva
desresponsabilización empresarial del
empresario cumplidor. Mi planteamiento de
política del derecho sería, por tanto, el
siguiente: pleno desarrollo del art. 24 de la
LPRL y de los deberes que en el mismo se contemplan pero en contrapartida clara delimitación en la LISOS de las responsabilidades
en materia de seguridad y salud de la empresa principal, de la contratista y de la subcontratista.
Hecho este planteamiento general que
considero fundamental, voy a entrar en mi
exposición a analizar los principales problemas interpretativos que suscitan los distintos
supuestos contemplados en el art. 24 LPRL.
2. LOS DISTINTOS SUPUESTOS
DEL ART. 24 LPRL
2.1. La coincidencia en un mismo
centro de trabajadores de dos o
más empresas
El art. 24 de la LPRL regula las obligaciones en materia de seguridad y salud en los
supuestos de concurrencia de actividades
empresariales distinguiendo distintas situaciones, sirviéndose al efecto de una escala. La
primera de las situaciones previstas en la Ley
es el desempeño de actividades en un mismo
centro de trabajo de trabajadores de dos o
más empresas –incluidos los trabajadores
autónomos–, para la que la Ley impone a
éstas un deber de «cooperación en la aplicación de la normativa sobre prevención de ries-
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gos laborales» (art. 24. 1 LPRL). El cumplimiento de este deber, sigue el párrafo primero de la norma, debe traducirse en el establecimiento de «los medios de coordinación que
sean necesarios en cuanto a la protección y
prevención de riesgos laborales y la información sobre los mismos a sus respectivos trabajadores, en los términos previstos en el apartado primero de esta Ley».
Repárese en que la obligación de cooperación se predica de todas las empresas que
concurran desempeñando su actividad en un
mismo centro de trabajo por el mero hecho de
hacerlo, es decir, la obligación nace del dato
fáctico de la concurrencia, sin que sea precisa
vinculación jurídica alguna entre ellas.
Las principales dudas interpretativas que
suscita el precepto y a cuya clarificación
podría contribuir su desarrollo reglamentario
son dos. En primer lugar, qué se entiende por
centro de trabajo. En segundo lugar, en qué
consiste el deber de cooperación y las obligaciones de coordinación y cooperación en que
se concreta.
Por lo que a la primera cuestión respecta,
es claro que una interpretación sistemática
de la Ley remite en primer término al art. 1.5
del Estatuto de los Trabajadores, que define
el centro de trabajo como la «unidad productiva con organización específica, que sea dada
de alta como tal ante la autoridad laboral».
No parece, sin embargo, que este concepto
estricto y formal de centro sea trasladable sin
más al ámbito de la seguridad y salud en el
trabajo, porque tanto el Convenio 155 de la
OIT como la Directiva marco que están en la
base de este precepto hablan de «lugar de trabajo» y una lectura restrictiva del mismo probablemente supondría un incumplimiento de
nuestras obligaciones internacionales y
comunitarias. Se impone una lectura topográfica y no formal del centro de trabajo1, pre-
1 En este sentido, STJ Aragón 5-IV-2001(nº recurso
480/2000).
cisamente la que ha hecho ya el RD 486/1997,
de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en
los lugares de trabajo, que señala que lugares
de trabajo son «las áreas del centro de trabajo, edificadas o no, en las que los trabajadores
puedan acceder en razón de su trabajo»,
incluidos «los servicios higiénicos y locales de
descanso, los locales de primeros auxilios y
los comedores», así como «las instalaciones de
servicio o protección anejas». Esta es la lectura que viene haciendo la jurisprudencia de
suplicación que ha considerado centro de trabajo, el exterior de una nave donde, a falta de
espacio específico en el interior, se realizaron
los trabajos de descarga (STJ. Cataluña 7III- 20022).
Por lo que se refiere a la segunda cuestión,
el deber de cooperar se desdobla en la Ley en
dos deberes específicos. El primero es el deber
de coordinación, cuyos contenidos la Ley no
concreta, remitiendo al efecto a la decisión de
las empresas afectadas. El art. 39.3 de la
LPRL, no obstante, dispone al efecto que «a
fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta
Ley respecto de la colaboración entre empresas en los supuestos de desarrollo simultáneo
de actividades en un mismo centro de trabajo,
se podrá acordar la realización de reuniones
conjuntas de los Comités de Seguridad y
Salud o, en su defecto, de los Delegados de
prevención y empresarios de las empresas
que carezcan de dichos Comités, u otras
medidas de acción coordinadas». El precepto,
como es obvio, no obliga a la celebración de
estas reuniones sino que se limita a prever su
posibilidad. Pues bien, el desarrollo reglamentario de la Ley debiera, creo, establecer
la obligatoriedad de la celebración de reuniones entre los empresarios concurrentes –son
ellos los obligados a coordinarse– y especificar la información que éstos deberán poner
en común, sin perjuicio de que se siga reglamentariamente contemplando la posibilidad
de reuniones con otros sujetos a los que alude
2
(AS/1550).
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la Ley. No creo que para este supuesto de
mera concurrencia de actividades empresariales en un centro de trabajo, en las que no
hay relaciones verticales entre las empresas
implicadas sino meramente horizontales, la
coordinación deba traducirse con carácter
general y necesariamente en la designación
de un coordinador de seguridad, salvo que en
estas reuniones de coordinación entre las
empresas implicadas, éstas decidan servirse
de esta técnica y designen a un coordinador
de mutuo acuerdo. Y no lo creo, entre otras
cosas porque no está claro sobre quien debería recaer la obligación de designarlo y contratarlo. Si, como postula la interpretación
comunitaria del precepto, por centro de trabajo se entiende en sentido amplio «lugar de
trabajo», puede darse perfectamente el
supuesto de que las empresas concurran en
un centro sin que haya titular propiamente
del mismo o cabe que el centro en cuestión sea
desde el punto de vista de la prevención de
riesgos poco relevante y sea desproporcionado hacer recaer sobre su empresa titular la
necesidad de designar un coordinador de prevención y pechar con la obligación y el costo
de la coordinación.
El segundo deber específico es el de información y sobre sus contenidos y forma de
comunicación la Ley remite a su artículo
18.13. Esta previsión de la LPRL debe ahora
3
La información, por tanto, deberá referirse a:
a) «Los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, tanto aquellos que afecten a
la empresa en su conjunto como a cada tipo de
puesto de trabajo o función»
b) «Las medidas y actividades de protección y prevención aplicables a los riesgos señalados en el
apartado anterior».
c) «Las medidas adoptadas de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 20 de la presente Ley», a
saber, «las relativas a primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación de los trabajadores».
Esta información se facilitará ,«en las empresas que
cuenten con representantes de los trabajadores», » por
el empresario a los trabajadores a través de sus representantes; no obstante, deberá informarse directamente
a cada trabajador de los riesgos específicos que afecten
72
completarse con la obligación prevista en el
art. 42.4 ET que recae tanto sobre la empresa
principal como sobre los contratistas y subcontratistas de informar a los representantes
de los trabajadores de las «medidas previstas
para la coordinación de actividades desde el
punto de vista de la prevención de riesgos
laborales». El desarrollo reglamentario de
estos preceptos quizás debiera concretar lo
siguiente:
1.º Qué información resultante de las reuniones de coordinación deben remitirse
a los representantes de los trabajadores.
2.º Cuál debe procurarse de esa a cada trabajador
3.º Cuáles son los momentos en los que
debe cumplirse con estos deberes de
información. Entiendo que son cuando
menos tres: antes del inicio de actividades, cada vez que haya un cambio en
la concurrencia de actividades relevante a efectos preventivos y cuando se
produzca una situación de emergencia.
Los incumplimientos del deber de cooperación descrito son sancionados como infracción
grave o muy grave en la LISOS dependiendo
de que se refieran o no a «actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales». En efecto, la
conducta tipificada en los arts 12. 13 y 13.7 de
la LISOS es en todo caso el «no adoptar los
empresarios y los trabajadores por cuenta
propia que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo, o los empresarios a los
que se refiere el artículo 24.4 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, las medidas de
cooperación y coordinación necesarias para la
protección y prevención de riesgos laborales»,
lo que distingue y determina que la infracción
sea considerada muy grave (art. 13.7 LISOS)
y no grave (art. 12.13 LISOS) es que la no
a su puesto de trabajo o función y de las medidas de protección y prevención aplicables a dichos riesgos».
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adopción de medidas se produzca en «actividades reglamentariamente consideradas
como peligrosas o con riesgos especiales». En
todo caso, es claro que la responsabilidad
administrativa recaerá sobre el empresario o
empresarios que hayan incumplido sus deberes de cooperación, incumplimiento que dada
la ausencia de una definición precisa en la
Ley de lo que sea la cooperación requerida,
puede hacer de difícil aplicación los tipos
administrativos. Clarificar reglamentariamente el contenido de esta cooperación puede
ser una manera de determinar el alcance de
estas responsabilidades administrativas.
2.2. El desarrollo de actividades
empresariales en centros de
trabajo de los que otro es titular
El segundo supuesto contemplado en el 24
de la LPRL, del Estatuto de los Trabajadores,
concretamente en su párrafo 2, viene dado
por el desarrollo por uno o varios empresarios
de actividades en el centro de trabajo del que
otro es titular. Para este supuesto el legislador impone al «empresario titular del centro
de trabajo» la adopción de las medidas necesarias para que aquellos otros empresarios o
trabajadores autónomos «que desarrollen
actividades en su centro de trabajo reciban la
información y las instrucciones adecuadas, en
relación con los riesgos existentes en el centro
de trabajo y con las medidas de protección y
prevención correspondientes, así como sobre
las medidas de emergencia a aplicar, para su
traslado a sus respectivos trabajadores».
El primero y principal problema interpretativo que el precepto plantea deriva de su
acuñación de un novedoso término el de
«empresario titular del centro de trabajo».
¿Qué se entiende por empresario titular del
centro de trabajo? Vaya por delante que, a
diferencia de lo que ocurre en el párrafo primero del precepto, aquí el precepto parte de
una relación vertical entre la empresa titular
del centro y las demás que desarrollan en él
su actividad, una relación que es, sin embargo, como allí fáctica y no jurídica, pues ninguna relación de contratación se exige entre la
titular y las demás. Pero ¿qué se entiende por
empresa titular del centro? No parece que sea
el titular dominical del centro de trabajo, más
bien con esta expresión parece querer aludirse al empresario que con carácter general
controla la actividad en el centro de trabajo,
conoce los riesgos existentes en el mismo y las
medidas de protección aplicables (Miñarro
Yanini), y en cuya persona se acumularán
presumiblemente las solicitudes dirigidas a
las Administraciones Públicas competentes
para la obtención de los permisos, licencias o
autorizaciones preceptivas (Sánchez Cubel).
No estaría de más que el reglamento clarificase la noción de titular del centro de trabajo,
pues al cabo este es el sujeto activo de la obligación que se instituye.
El contenido de la obligación legal viene
dado por la necesaria adopción de las medidas precisas para que aquellos otros empresarios o trabajadores autónomos «que desarrollen actividades en su centro de trabajo
reciban la información y las instrucciones
adecuadas, en relación con los riesgos existentes en el centro de trabajo y con las medidas de protección y prevención correspondientes, así como sobre las medidas de emergencia a aplicar, para su traslado a sus respectivos trabajadores». No precisa la ley,
tarea que deberá llevar a efecto el reglamento, cuales son los contenidos de la información e instrucciones que el empresario titular
debe procurar a los demás, ni las modalidades de cumplimiento de estas obligaciones, lo
que es evidente es que tal información e instrucciones, transmitidas por éstos a sus respectivos trabajadores, deben ser suficientes
para que estos trabajadores conozcan los riesgos existentes en el centro de trabajo en el
que van a desempeñar su actividad y puedan
afrontarlos, así como las medidas previstas
para afrontar las situaciones de emergencia.
El reglamento debería asimismo precisar
el momento en el que deben procurarse esta
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información e instrucciones, que necesariamente debiera preceder al inicio de las actividades o a cualquier cambio en la concurrencia
de actividades con repercusiones preventivas.
En algún borrador de proyecto de reglamento que circula, se prevé la obligatoriedad
de que el titular del centro de trabajo designe
un «coordinador de las actividades preventivas» cuyo cometido será el de afrontar los
riesgos que aparezcan o se incrementen por el
desempeño concurrente de las actividades en
un mismo centro o lugar de trabajo. En puridad, del 24.2 no nacen obligaciones de coordinación, sino de información e instrucción
como hemos visto, como quiera no obstante
que las empresas que se hallen en la situación descrita en este párrafo, se hayan también en la descrita en el párrafo primero pesa
sobre ellas la obligación de coordinación y
puede el legislador reglamentario prever que
en estos casos en los que existe el titular de
un centro de trabajo la técnica utilizada por el
legislador sea la designación de un encargado
de la coordinación de las actividades preventivas. En todo caso, si se opta por esta técnica
preventiva, el reglamento deberá regular su
modo de designación, las capacidades preventivas requeridas al efecto, las funciones que
deberá realizar, los medios que deben ponerse a su disposición, las obligaciones de las
empresas concurrentes respecto del mismo y
sus garantías y responsabilidades.
Está por ver que la creación de una nueva
figura a añadir a la ya muy promiscua lista de
sujetos con responsabilidades preventivas
contribuya a mejorar las cosas. Puesto que el
sujeto sobre el que recaen las obligaciones es
el titular del centro de trabajo, que va a ser
quien responda de su eventual incumplimiento, quizás fuera mejor hacer recaer sobre
el servicio de prevención de la empresa titular estas obligaciones, que debieran ser objeto de una precisa descripción reglamentaria.
Como ocurría con la obligación anterior, la
LISOS contempla en su articulado sendos
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preceptos en los que se tipifica el incumplimiento por el promotor o empresario titular
del centro de trabajo de su deber de información a los demás empresarios que concurran
en el mismo para la realización de sus actividades como infracción grave (art. 12.14
LISOS) o muy grave (art. 13.8 LISOS),
dependiendo de que se trate o no de actividades reglamentariamente consideradas peligrosas o con riesgos especiales. La alusión al
promotor, que aparece en la norma sancionadora pero no en el art. 24.2 de la LPRL, pretende dar respuesta a la singularidad del sector de la construcción, tan relevante en este
ámbito de la concurrencia en un mismo espacio físico de diversas actividades empresariales. Debe esta alusión interpretarse a la luz
del art. 2 c) del RD 1627/1997, por el que se
establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, conforme al cual por promotor se entiende «cualquier persona física o jurídica por cuenta de
la cual se realice una obra», y de la Ley
31/1999, de Ordenación de la Edificación, que
considera promotor a «cualquier persona,
física o jurídica, pública o privada, que individual o colectivamente decide, impulsa, programa y financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su
posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título».
2.3. La contratación o subcontratación
de obras o servicios
correspondientes a la propia
actividad empresarial
El art. 24.3 LPRL contempla el tercer
supuesto en la gradación de obligaciones y
responsabilidades a la que aludía al comenzar mi exposición. «Las empresas que contraten o subcontraten con otras la realización de
obras o servicios correspondientes a la propia
actividad de aquellas y que desarrollen en
sus propios centros de trabajo –dice el precepto– deberán vigilar el cumplimiento por
dichos contratistas y subcontratistas de la
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normativa de prevención de riesgos laborales».
la propia actividad cuyos principales pasos
vendrían a ser los siguientes:
Los elementos que determinan los sujetos
sobre los que recae la obligación de vigilancia
prevista en el precepto son tres y todos ellos
problemáticos, a saber:
1.º) El primer paso en el examen de la
cuestión consiste en determinar si la actividad de la empresa contratista es inherente a
la actividad de la empresa principal y a tal
efecto el elemento de comparación a ponderar
es el «ciclo productivo» de la empresa principal. Según la jurisprudencia por ciclo productivo de la empresa principal hay que entender
«el complejo de operaciones normal e íntegramente necesarias para obtener un resultado,
en el cual se identifica el fin de la empresa»
(STS 2-XII-87 (A/9274). Debe existir una
«estrecha conexión funcional» entre la empresa principal y la contratista, de suerte que se
llegue «al convencimiento de que el empresario principal se aprovecha del resultado del
trabajo de los obreros del contratista, o dicho
de otro modo, éstos participan en la producción de la empresa principal».
a) Las empresas deben haber contratado o
subcontratado obras o servicios. El término
«contrata» es un término empresarial y no
propiamente técnico- jurídico que el legislador ha hecho suyo para dar cabida en él a
todos los supuestos en los que un empresario
encarga a otro la realización de una obra o
servicio. Las fórmulas jurídicas normalmente
utilizadas al efecto son los contratos de arrendamiento de obras o servicios (art. 1544 CC),
pero cabría la utilización de otros tipos contractuales para constituir una contrata, como
por ejemplo el contrato de agencia u otros de
naturaleza mixta. La «subcontrata», por su
parte, es una «contrata de segunda mano», es
la contrata que suscribe como empresario
principal un contratista, un paso nuevo en el
proceso descentralizador de realización de
obras o servicios.
b) Las obras o servicios contratados o subcontratados deben corresponder, para encajar en el art. 24.2 LPRL, a la propia actividad
empresarial. ¿Qué se entiende por propia
actividad? ¿La misma actividad que desempeña la empresa principal? ¿Las actividades
que coincidan con su ciclo productivo? ¿O
también aquellas actividades colaterales a
éste pero necesarias para que este se lleve a
cabo?
Como es sabido, la polémica doctrinal y
jurisprudencial sobre el particular ha sido
extensa pero hay ya doctrina unificada que
clarifica en alguna medida las cosas. En efecto, sobre la base de la doctrina sentada por el
Tribunal Supremo en sus STS de 18 de Enero
de 1995 (AS/514), 24 de Noviembre de 1998 y
22-XI-2002 (A/510), y de la doctrina judicial
que la ha aplicado, yo he intentado elaborar
un «test» para determinar la concurrencia de
Concluir si determinada obra o servicio
contratada encaja o no en el ciclo productivo
de la empresa principal es sencillo cuando
una y otra empresa pertenecen a distintos
sectores de actividad. En estos casos, la mera
constatación formal de que una y otra empresa ejercen su iniciativa económica en sectores
de actividad dispares basta a nuestros tribunales para rechazar la concurrencia de responsabilidades4. Y la constatación de esa coincidencia, por el contrario, para afirmarla5.
4
Así, por ejemplo, se rechaza la concurrencia del
requisito legal de la «propia actividad» cuando la empresa principal se dedica al sector químico y la contratista a
trabajos submarinos (STJ Andalucía 23-XI-91 (AS/6927),
cuando una se dedica a la construcción y otra al transporte de mercancías y pasajeros (STJ Cataluña 26-III-93
(AS/1558), cuando la principal se dedica a la fabricación
de máquinas y herramientas y contrata con otra trabajos
de pintura y albañilería (STSJ Pais Vasco 30-VII-93
(AS/3398), cuando Opel contrata el pintado de una
fachada de uno de sus edificios (STJ Aragón 18-IV-2001)
(AS/1759).
5 Vid. por ejemplo STJ Castilla y León 2-IV-2001
(AS/2889), STJ Castilla y León 21-I-2002 (AS/642), STJ
Baleares 10-VII-2002 (AS/861).
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ESTUDIOS
La cosa se complica, sin embargo, cuando
la empresa contratista desempeña una actividad más o menos afín a la principal o a
alguna de sus fases del ciclo productivo. En
este caso, a efectos de determinar cual sea la
actividad propia de la empresa principal no
cabe sino determinar a la luz de la realidad
circundante –a nadie se le escapan las dificultades de tal operación– cuales son las actividades que normalmente integran el ciclo
productivo de una empresa como la principal
y concluir entonces si la actividad de la
empresa contratista encaja o no entre éstas.
En los supuestos en los que esta labor calificadora resulte difícil, el operador jurídico
puede echar mano –y de hecho suele hacerlo–
de un conjunto de indicios como los siguientes: análisis del objeto social de la sociedad
principal, tanto del formal como del real, normas sectoriales y colectivas aplicables en la
empresa contratista y la principal –coincidentes o no–, examen del tráfico jurídico de la
empresa principal, esto es, las obras y servicios que oferta en el mercado, imagen corporativa de la empresa principal, regulación
legal o reglamentaria de la actividad desempeñada, términos de la actividad contratada,
o en fin, la propia historia empresarial: qué
actividades ha venido desempeñando la
empresa principal y si ha experimentado o no
procesos de descentralización productiva.
Sobre el análisis de esta panoplia de indicios, la jurisprudencia ha entendido que forma parte del «ciclo productivo» de una empresa dedicada a montar fachadas de vidrio a
tenor de lo contratado en su día el transporte
de los cristales para su colocación en las mismas (STJ Cataluña 12-IX-2002 (AS/3070),
que constituye actividad propia de ENDESA
la de mover materiales y equipos dentro de
sus factorias(STJ Castilla y León 8-X-96
(AS/4304), la de montaje de las líneas y cables
telefónicos en Telefónica (STS 22-XI-2002) o
las obras de mejora de la infraestructura
ferroviaria contratadas por RENFE (STJ
Castilla-La Mancha 18-X-2001 (AS/3945),
que el servicio de manutención o de comedor
76
es un servicio propio de un Colegio Mayor,
STJ Comunidad Valenciana 22-V-97
(AS/3772) y el cambio de aparellaje en una
caseta de transformación de electricidad es
actividad propia de «Unión FENOSA», STJ
Galicia 24-III-2001 (AS/223).
2.º) El segundo paso consiste en dilucidar
si la actividad de la empresa contratista, no
inherente a la actividad de la empresa principal es, sin embargo, actividad complementaria indispensable de aquella. Y para ello es
preciso discriminar entre aquellas actividades complementarias que por su conexión con
el ciclo productivo son indispensables a la
actividad de la empresa principal y, en consecuencia, constituyen «actividad principal» de
ésta –al efecto es también útil el conjunto
indiciario reseñado más arriba–, y aquellas
otras que por su carácter esporádico –son
actividades que sólo ocasionalmente la
empresa principal precisa– o inespecífico
–son actividades complementarias predicables de la generalidad de las empresas– no
pueden considerarse «propia actividad» de la
empresa principal y no comportan la aplicación de las responsabilidades legales previstas. Entre las primeras, los tribunales han
incluido las actividades de tratamiento informático de la carta de porte en RENFE, STJ
Aragón 15-XXI-93 (AS/5491), el servicio de
comedor en un instituto de enseñanza media,
STJ País Vasco 26-XI-96 (AS/3772), los servicios de bar restaurante en un Club náutico,
STJ Canarias 10-XI-94 (AS/4444), y las de
lectura de contadores contratadas por una
empresa eléctrica, STJ. 25-I-2002 (AS/420).
Entre las segundas están, en primer lugar,
las actividades de mantenimiento genérico,
como las de rehabilitación de instalaciones
propias, STJ Castilla- La Mancha 11-IV2002 (AS/2733), mantenimiento de los sistemas de seguridad, STJ Cataluña 4-III-96
(A/1860) o del tendido electrónico, STJ Navarra 14-IV-94 (AS/ 1387), y en segundo término, aquellas que, con independencia de la
actividad a la que se dedique, toda empresa
suele o puede tener, como las de limpieza, por
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FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL
todas, STJ Andalucía 17-VI-97 (AS/3220),
vigilancia y seguridad, STJ Extremadura 9XII-97 (AS/4288), comedor o cafetería, STJ
Andalucía 2-V-97 (AS/1754) o trasporte de
mercancías, STJ Andalucía 10-VII-2002
(AS/879).
En fin, en otro ámbito he propuesto para
clarificar el concepto legal de propia actividad incorporar a la Ley la distinción entre
contratas de producción y contratas de consumo. Las primeras serían aquellas que la
comitente concierta en atención a lo que produce o a los servicios que oferta en el mercado. Las segundas serían las que la empresa
suscribe como mera consumidora de bienes y
servicios que también es. Una contrata de
limpieza suscrita por un hotel sería claramente una contrata de producción porque
afecta a una actividad que claramente integra los servicios que la empresa oferta en el
mercado, por el contrario una contrata de
limpieza suscrita por una empresa siderometalúrgica o textil constituiría una contrata de
consumo.
c) La actividad de los contratistas y subcontratistas debe desarrollarse en los centros
de trabajo de la comitente. Por lo que se refiere al tercer elemento, al elemento locacional,
el que la actividad se realice en el centro de
trabajo de la empresa principal, me remito a
lo dicho con anterioridad, esto es, a la noción
amplia de centro de trabajo que imponen las
normas comunitarias. Una lectura amplia
pero no ilimitada: para que el precepto sea
aplicable debe producirse la concurrencia de
actividades empresariales en un mismo lugar
de trabajo determinado y regido, desde el
punto de vista organizativo-espacial, por la
empresa principal6. Si no se da ésta coinci-
6
En palabras del TSJ de Aragón (ST 5-IV-2001, nº
recurso 480/2000), por «centro de trabajo de la empresa principal», a los efectos de lo dispuesto en los arts.
24.3 y 42.2 de la LPRL, debe entenderse como el lugar
de trabajo de la empresa principal, lo que no exige que
haya una organización empresarial específica en ese
lugar, ni que el mismo esté dado de alta ante la autori-
dencia espacial determinada por la empresa
principal en cuanto que comitente, la obligación de vigilancia no nacerá. Este criterio es
el que llevó al Tribunal Supremo en su ST de
18 de Abril del 92 a afirmar que el poste de
tendido eléctrico de la empresa principal en
la que el trabajador de la contratista realizaba unos trabajos, cuando el poste se partió y
aquél cayo al suelo, constituía centro de trabajo de la principal y el que le ha llevado
recientemente en su ST de 22 de Noviembre
del 2002 (A/510) a aplicar a la empresa Telefónica las responsabilidades previstas en los
arts. 24.3 de la LPRL y 43.2 de la LISOS en
un accidente producido en la colocación de
postes del tendido aéreo, sentencia en la que
afirma que «el lugar donde se están realizando estas tareas de colocación de los elementos
materiales que soportan (la actividad principal de la comitente), aunque sea despoblado o
en el campo, realmente constituye un centro
de trabajo de la empresa principal que ha
contratado las tareas»7.
Pero si problemáticos son los elementos
configuradores del supuesto de hecho, no
menos problemático resulta determinar el
contenido de esta obligación de vigilancia.
Para desentrañarlo y conocer su alcance hay,
a mi juicio, que tener bien presente las responsabilidades establecidas al efecto en paralelo en el art. 42.3 de la LISOS porque uno
responde de aquello a lo que se obliga. Pues
bien, este precepto obliga a la empresa «principal» a «responder solidariamente con los
contratistas y subcontratistas a que se refiere
el apartado 3 del artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales del cumpli-
dad laboral, pero sí que requiere que, sino se trata de
una instalación propia de la empresa principal, sino de
un tercero, que haya una efectiva presencia de la emperesa principal en el lugar de trabajo».
7 En el mismo sentido, el TSJ Madrid 20- XI-2002
(AS/661) ha afirmado que la estación del metro de Bilbao donde se realizaban unas obras contratadas en su
día por la principal con el Gobierno Vasco era «mientras
duraron las obras del Metro uno de los centros de trabajo de la empresa principal».
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ESTUDIOS
miento, durante el período de la contrata, de
las obligaciones impuestas por dicha Ley en
relación con los trabajadores que aquellos
ocupen en los centros de trabajo de la empresa principal, siempre que la infracción se
haya producido en el centro de trabajo de
dicho empresario principal».
En efecto, la lectura del art. 24.3 de la
LPRL a la luz del 42.3 de la LISOS evidencia
que se ha hecho del empresario principal un
responsable global de seguridad: el empresario principal debe vigilar el cumplimiento de
las obligaciones preventivas de los contratistas y subcontratistas que desempeñen su
actividad en los centros de trabajo de la principal y su deber de vigilancia es tan intenso
que garantiza con su responsabilidad solidaria dicho cumplimiento. Una responsabilidad
que, en palabras del Tribunal Supremo, «no
se trata de un mecanismo de ampliación de la
garantía en función de la contrata, sino de
una responsabilidad que deriva de la obligación de seguridad del empresario para todos
los que prestan servicios en un conjunto productivo que se encuentra bajo su control»
(STS 5 – V- 1999). La obligación de vigilancia
se troca poco menos que en una obligación de
resultado, de suerte que si se ha producido
una inobservancia de cualquier obligación de
seguridad por parte de la contratista y, como
consecuencia, ha habido un accidente de trabajo, dicho accidente es asimismo imputable
al incumplimiento del deber de vigilancia que
la ley ha impuesto a la empresa principal,
razón por la cual ésta debe responder solidariamente con aquella: «declarada la responsabilidad de la empresa contratista por
incumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención –dicen nuestros tribunales–, ello llevará consigo la responsabilidad
solidaria de la empresa principal en las consecuencias del accidente» (Vid, en este sentido, STSJ del Pais Vasco de 9- IV-2002 (nº de
recurso 487/2002) y STJ Andalucía 26-IV2002 (AS/2619).
La consecuencia de esta conjunción de preceptos, lo adelantaba más arriba, es que el
78
deber de vigilancia se ve desprovisto de contenidos sustantivos, situación a fin de cuentas bastante similar a la que se producía ex
art. 153 de la Ordenanza, en la que se imponían responsabilidades sin haber definido las
obligaciones sustantivas. Un adecuado desarrollo reglamentario del art. 24.3, en efecto,
debiera especificar los deberes concretos en
los que este deber de vigilancia se despliega
–en este supuesto es seguramente en el que
la figura del coordinador de actividades preventivas puede resultar más operativo- y
como dichos deberes deben materializarse
–debiera formalizarse el cumplimiento de
estos deberes como garantía para todos-, pero
ese desarrollo debe tener como contrapartida
una racionalización del sistema de responsabilidades establecido. En todo caso, parece
necesario ponderar en el desarrollo reglamentario del deber de vigilancia el número y
la entidad de las contratistas y subcontratistas concurrentes, para evitar caer en la
«burocratización preventiva», que a nada sirve.
Pero ya he aludido cumplidamente a lo
perturbador del establecimiento de esta responsabilidad solidaria desde el dispositivo
preventivo definido por la LPRL, quiero ahora subrayar las características que definen
esta responsabilidad y hacer unas breves acotaciones sobre el particular:
– La responsabilidad solidaria establecida en el art. 42.3 de la LISOS, se extiende para la jurisprudencia en unificación
de doctrina, a cualesquiera responsabilidades derivadas del incumplimiento
de la normativa preventiva –incluidas
las consecuencias indemnizatorias de
los daños y perjuicios sufridos8 (STS 22XI-2002)– salvo las de naturaleza personal. La solidaridad no se limita, por con-
8 Vid. asimismo STJ Madrid 8-XI-2001 (AS/475), STJ
Andalucía 26-IV-2002 (A/2619). En sentido crítico, exigiendo la concurrencia de culpabilidad en la principal
(STJ Andalucía 15-IV-2002 (AS/2616).
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FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL
siguiente, a las responsabilidades administrativas que se establecen en la
LISOS sino que se extiende para la
jurisprudencia a las responsabilidades
de todo orden, salvo las penales, derivadas del incumplimiento. Incluidas, para
la doctrina judicial mayoritaria, las responsabilidades relativas al recargo de
prestaciones previsto en el art. 123
LGSS9, interpretación ciertamente singular del precepto, que expresamente
previene que «la responsabilidad del
cargo del precepto recaerá directamente
sobre el empresario infractor» (art.
123.2 LGSS).
– Por lo que se refiere al alcance subjetivo
de la misma, la última jurisprudencia
viene asimismo interpretándola ampliamente. La literalidad del precepto, que
obliga a la empresa «principal» a «responder solidariamente con los contratistas y subcontratistas», ha llevado en
efecto a los Tribunales a entender que la
responsabilidad solidaria alcanza únicamente a la empresa principal, es en
sentido descendente, pero se extiende a
los incumplimientos imputables a las
empresas contratistas y subcontratistas, independientemente de la posición
que ocupen en la cadena de subcontrataciones, STJ Pais Vasco 22-II-2000
(A/772). Recientemente el Tribunal
Supremo se ha pronunciado en unificación de doctrina sobre el alcance subjetivo de las responsabilidades previstas en
el art. 42 del ET, paralelo laboral de este
precepto, y ha concluido que la solidaridad alcanza a toda la cadena de contratistas y subcontratistas (STS u.d 9-VII2002), lo que puede dar una pista de por
donde van a ir los tiros si la cuestión
referida al 42.3 LISOS llega al Supremo.
9 STJ Castilla y León 1999 (AS/4067), STJ Madrid
20-XI-2002 (AS/661) y STJ Pais Vasco 9-IV-2002
(AS/2012).
2.4. Las contratas y subcontratas de
obras o servicios desarrolladas
fuera del centro de trabajo de
la empresa principal
El párrafo 4 del art. 24 viene a establecer,
por remisión al art. 41.1 del mismo cuerpo
legal, la obligación de la empresa principal de
procurar a la contratista o subcontratista la
información necesaria para que la utilización
y manipulación de la «maquinaria, equipos,
productos, materias primas y útiles de trabajo», que aquella les proporcionó para realizar
las operaciones contratadas fuera de sus centros de trabajo, «se produzca sin riesgos para
la seguridad y salud de los trabajadores», así
como para que pueda el contratista o subcontratista «cumplir con sus obligaciones de información» con sus trabajadores. Se supone que
el principal habrá recabado la información
pertinente de los fabricantes, importadores y
suministradores y la proporcionará a los contratistas y subcontratistas. No me parece de
recibo que se interprete el precepto como una
obligación que recae sobre el principal y
alcanza a toda la cadena de contratistas y
subcontratistas, el reglamento debería aclarar que el principal cumple informando al
contratista y debe ser éste si decide subcontratar el que debe hacerlo al subcontratista.
Debiera, asimismo, reglamentariamente
determinarse la forma en la que debe transmitirse la información y el momento de
hacerlo, necesariamente previo a la utilización de estos instrumentos.
No hay en la LISOS infracción específica
para el incumplimiento de esta obligación.
BIBLIOGRAFÍA
L. FERNÁNDEZ MARCOS , «Responsabilidad de la
empresa principal respecto de contratistas y
subcontratistas en materia de seguridad e
higiene en el trabajo», en Ensayos sobre temas
actuales de seguridad e higiene en el trabajo,
Madrid 1992.
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ESTUDIOS
I. G ARCIA N INET, «Coordinación de actividades
empresariales: relaciones interempresariales,
descentralización productiva (contratas y subcontratas) y prevención de riesgos laborales»,
Tribuna Social nº 96 y 97, 1998.
I. GARCÍA NINET, «Obligaciones y responsabilidades
en materia de seguridad y salud en los supuestos de contratas y subcontratas. Consideraciones en torno al art. 24 (coordinación de actividades empresariales) de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales», en AA.VV., Descentralización productiva y protección del trabajo en contratas. Estudios en recuerdo de Francisco Blat
Gimeno, Valencia 2000.
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J. M GOERLICH PESET, «Coordinación de actividades
empresariales y prevención de riesgos laborales», Actualidad laboral, tomo I, 1997.
M. LLANO SÁNCHEZ, Responsabilidad empresarial
en las contratas y subcontratas, Madrid 1999.
M. MIÑARRO YANINI, La prevención de riesgos laborales en la contratación temporal, empresas de
trabajo temporal y contratas y subcontratas,
Madrid 2002.
D. SÁNCHEZ CUBEL, Todo sobre la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, Barcelona 1996.
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FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL
RESUMEN: El presente ensayo analiza la regulación de las obligaciones y responsabilidades empresariales en materia de seguridad y salud en el trabajo en los supuestos de concurrencia de actividades empresariales. El autor, que analiza pormenorizadamente los distintos supuestos regulados en el art. 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, ve en la legislación por superposición la causa de la ausencia de sistema en la regulación legal de la materia. Al hilo del
estudio técnico-jurídico, arriesga propuestas para el desarrollo reglamentario del precepto.
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