EL Análisis de las Políticas Públicas

EL Análisis de las Políticas
Públicas: Una disciplina
incipiente en Colombia
The without skills and knowledge leaning terrifically
against nothing.
W. Faulkner, Intruder in the
Dust.
Gustavo Hernández
Abogado, candidato a doctor en Gobierno y
análisis de Políticas Públicas en el Institute
d'études politiques de París, profesor del
Departamento de Ciencia Política de la
Universidad de Los Andes.
El Estado, sin duda alguna el fenómeno político
dominante del siglo veinte, es el producto de la
acumulación de estructuras y de prerrogativas
gubernamentales en el curso de la historia reciente.
Reivindicando progresivamente un espectro cada vez
más amplio de funciones sociales, el Estado
constituye en tomo a sí un aparato burocrático
encargado de funciones de regulación social que
devienen gradualmente más complejas. Luego de la
Segunda Guerra Mundial, surge el modelo del Estado
de bienestar encargado de misiones de protección
social al igual que de la redistribución de los ingresos,
resultado de lo cual la institución estatal llega a su
apogeo y parece emerger una nueva forma de
ciudadanía. Durante este periodo de fecunda
evolución de la actividad estatal, el análisis del objeto
Estado también se ha transformado luego de los
trabajos seculares de Hegel, Marx y Weber. Si antes
el Estado era percibido como la encarnación de "la
razón en la historia", como "el brazo armado de la
burguesía", o como "el detentor del monopolio de la
violencia legítima", en el período contemporáneo es
percibido a través de su actividad. De allí que
actualmente el estudio de la actividad gubernamental
a través del prisma del Análisis de las Políticas
Públicas implica dejar a un lado discusiones
meramente abstractas, como por ejemplo aquellas
centradas sobre el lugar y la legitimidad del Estado (a
pesar de no haber perdido sentido estas cuestiones),
y plantearse otros interrogantes acerca de lo que
hace realmente el gobierno, sobre la actividad
concreta del Estado.1
Este ensayo tiene por objeto presentar una
introducción al Análisis de las Políticas Públicas, que
pretende ser un marco conceptual para analizar la
actividad gubernamental (un gobierno inteligible), al
igual que un instrumento de racionalización de dicha
actividad (un gobierno eficiente). Y, como conclusión,
presentar un breve panorama de la disciplina en
Colombia.
1 Estas cuestiones abstractas se plantean igualmente dentro del
marco de esta disciplina pero a través de una perspectiva
dinámica, observando el Estado en movimiento. Véase P.
Muller y B. Jobert, L'Etat en Action: Politiques Publiques et
Corporatismes, París, PUF, 1987.
El Análisis de las Políticas Públicas: Una
Introducción.
There is no art that hath been more canker'd in her
principies, more soiled and slobbered with
aphorizing pedantry than the art of policie.
John Milton
La transformación del modo de aprehensión del
Estado y de la actividad gubernamental se origina en
los Estados Unidos a principios de la década de los
cincuenta, como una tentativa de utilizar los métodos
de investigación de las ciencias sociales para elaborar
recetas para el buen funcionamiento del gobierno.
Desde esta perspectiva la cuestión que se plantea es
la siguiente: ¿Cómo producir políticas eficaces, que
correspondan y hagan realidad los objetivos
propuestos, de la manera más eficiente posible?
Generalmente se consideran como punto de partida
de esta disciplina los trabajos de Lasswell, a la época
bajo la rúbrica de policy sciences,2 y desde otra
dimensión, los experimentos realizados en el
Ministerio de la Defensa de los Estados Unidos
conocidos como PPBS o Program, Planning and
Budgeting System.3 Pero, si bien es cierto que con esa
perspectiva pragmática aparece originalmente esta
disciplina, se va alejando progresivamente de esa
ambición -en mayor o menor medida según cada
analista-, asumiendo una postura cada vez menos
normativa y más cognitiva, para convertirse en una
verdadera disciplina de las ciencias sociales. Sin
alejarse por ello de una de las cuestiones esenciales
de la ciencia política que es la siguiente: ¿Hasta qué
punto es bueno el desempeño del gobierno?4 ¿Que es
una política pública, y en que consiste la disciplina de
analizar políticas públicas?
Se plantea la pregunta de cómo definir el objeto
de estudio de esta disciplina (las políticas públicas),
de manera a ofrecer un punto de referencia claro y
coherente, al igual que los fundamentos de un marco
conceptual analíticamente útil. En razón a la
pluralidad de perspectivas toda definición implica
necesariamente
2 H. Laswell y D. Lerner, The Policy Sciences: Recent Development
inv Scope and Method, Stanford, CA, Stanford University Press,
1951. Generalmente se consideran como antecedente de
Lasswell los trabajos de Max Weber y Kart Manheim.
3 Este programa se inicio en los años cincuenta bajo los auspicios
de la Rand Corporation. Véase B. Smith, The Rand Corporation:
A Case Study of a Non-profit Advisory Corporation, MA, Harvard
University Press, 1966.
4 Sobre este punto véase Dahl, quien se refiere a este objetivo
como: "this ancient obligation of our craft'. R. Dahl, "The
Evaluation of Política) Systems", en I. de Sola Pool, Contemporary
Political Science: Towards Empirical Theory, NY, McGraw-Hill,
1967, pág.179.
adoptar una postura. Por ello presentaremos una serie
de definiciones y del consenso de las mismas,
determinaremos los elementos esenciales de la noción
de política pública. La presentación de dichas
definiciones nos obliga a traducir del inglés al español,
lo cual resulta difícil por el hecho de que en inglés
existen tres términos diferentes y para trasladarlos al
español sólo existe uno: policy (las políticas públicas),
politics (la actividad política como competencia por el
poder, debate partidista, etc.) y polity (esfera política
diferente de la sociedad civil).
Estudiar la acción pública implica observar principalmente-, la primera definición, es decir las
políticas públicas. Esta diferencia de terminología
conlleva serias consecuencias en el objeto de análisis,
que ya no se centra sobre los inputs sino sobre los
outputs.
En líneas generales existen dos grandes vertientes
en el marco de esta disciplina. Una primera vertiente
analítica, que consiste en estudiar el proceso de
producción de las políticas. Es decir, cómo se definen
los problemas públicos, cómo se fija la agenda
gubernamental, cómo se toman las decisiones, cómo
se formulan las políticas, cómo se aplican y finalmente
cómo se evalúan. Una segunda vertiente instrumental,
que consiste en utilizar las técnicas de análisis al
servicio de la producción de las políticas.5 A pesar de
no ser contradictorias ni excluyentes (ningún trabajo es
enteramente analítico o instrumental), generalmente
esta segunda vertiente no constituye el centro de
interés de la academia por ser con frecuencia
normativa, y porque su objetivo esta centrado
exclusivamente en ser un instrumento de ayuda a la
decisión.6
Examinando las definiciones, se observa que en
los orígenes de esta disciplina Lasswell la define como
"el conjunto de disciplinas que conciernen a la
explicación de la producción de las políticas públicas, y
la obtención de la información relevante relativa a
dichas políticas". Además, establece lo que él
considera son las características esenciales de la
disciplina: "La ciencia de las políticas públicas esta
orientada en torno de los problemas y es contextual por
naturaleza,
5 Parsons califica estas dos vertientes respectivamente como
analysis of the policy process, el análisis para explicarla producción
de las políticas,
y como policy analysis, el análisis para la producción de las
políticas. W. Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory
and Practice of Policy Analysis, Aldershot, E. Elgar, 1995, págs. 1920.
6 Entre estas dos vertientes podría considerarse existe un término
medio, que pretende introducir consideraciones de la realidad
política al análisis puramente racional. El principal ejemplo es: A.
Wildavsky, Speaking Truth to Power: the Art and Craft of Policy
Analysis, Boston, Little Brown Press, 1979
multidisciplinaria en su enfoque, y explícitamente
normativa en su perspectiva."7
Desde una perspectiva analítica, Meny y Thoenig
definen las políticas públicas como "los programas de
acción de una autoridad pública en un sector de la
sociedad o en un espacio geográfico".8 Dye
asumiendo una postura más amplia, e inspirado por
Hamlet, define las políticas públicas como "todo lo que
un gobierno decide hacer o no hacer".9 Anderson
ofrece una visión igualmente genérica: "Una
orientación deliberadamente seguida por un actor o
por un grupo de actores al tratar un problema o una
cuestión que les concierne".10 La definición de Jenkins
es más concreta pero susceptible de caer en
imprecisiones:
"Un
conjunto
de
decisiones
interrelacionadas adoptadas por un actor o un
conjunto de actores políticos, concernientes a la
selección de objetivos y los medios para alcanzarlos,
en el marco de una situación especifica".11
Estas definiciones, que reflejan el carácter
esencialmente pragmático de esta disciplina y que
tienen la ventaja de ser sencillas, indican que el actor
que produce una política pública es (o está habilitado
para actuar como), un actor público y, por ende, a
pesar de que otro tipo de actor social puede
influenciar las acciones de los gobiernos, no pueden
producir estas políticas.12 Además señalan que una
política pública puede ser producto de una decisión al
igual que de la omisión de tomar una decisión.13
Finalmente indican que las políticas públicas
generalmente involucran objetivos y los medios para
alcanzarlos.
Pero estas definiciones comparten todo un
problema:
7 Laswett,
The
Policy
Sciences..,
págs.14-15.
Estas
características fundan las definiciones elaboradas más
¿Si la noción recubre toda la actividad
gubernamental, cuál es su interés heurístico?
Algunos autores ofrecen ciertos elementos que
permitan dar mayor precisión a la noción: proponen
centrarse sobre el conjunto de elementos concretos
que constituyen la substancia visible de una política.
Por ejemplo, Rose y Davies sugieren observar la
política como un programa general de acción
conformado
principalmente
por
recursos
y
productos.14 El problema es el de encontrar alguna
coherencia entre el conjunto heterogéneo de
elementos que constituyen una política pública, que
por lo general se intenta resolver recurriendo a dividir
dichos elementos según el territorio o (sobre todo)
según el sector socioeconómico donde se ubican.15
Esta tentativa de elaborar una noción de política
pública nos lleva a la conclusión que su carácter vago
y ambiguo, que resulta de su sencillez excesiva, se
explica en razón de la complejidad del objeto que se
pretende definir (la actividad gubernamental), la
dificultad de delimitar sus fronteras y la multiplicidad
de actores involucrados. La consecuencia de esto
será la flexibilidad de la noción misma. Ello implica
que toda definición que se adopte es producto no sólo
de la actividad gubernamental sino de una
construcción analítica del investigador. Dicha
flexibilidad de la noción implica además que ella es
susceptible de variar dependiendo del objeto de
análisis, y de evolucionar en periodos de tiempo
relativamente breves.16 A pesar de ello, es posible
constatar la existencia de ciertos elementos comunes
entre las diferentes definiciones, y por ende la
esencia de lo que constituye una política pública. Así,
puede afirmarse que las políticas públicas son el
resultado de decisiones (sin limitarse a ser
decisiones), de actores actuando a título
gubernamental
recientemente por: P. De León., Advice and Consent The
Development of the Policy Sciences, New York, Russel Sage
Foundation, 1988, pág.7; W. Dunn, Public Policy Analysis: An
Introduction, New Jersey, Prentice Hall, 1994, pág.59.
8 Y. Meny y J.C. Thoenig, Les Politiques Publiques, Paris, PUF,
1989, págs..9-12,130-131.
9 T.R Dye, Understanding Public Policy, Englewood Cliffs, NJ,
Prentice-Hall, 1972, pág.2.
10 J.E. Anderson, Public Policymaking: An Introduction,
Boston, MA, Houghton-Mifflin Co., 1990, pág.3.
11 W. Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organizational
Perspective, London, Martin Robertson, 1978, pág.17.
12 La utilización de este criterio orgánico (la existencia de un actor
público), para determinar la noción de política pública, nos acerca
a los esfuerzos de los juristas en derecho público al recurrirá la
noción de persona moral de derecho público, o a la expresión de
una prerrogativa de poder público (prérogative de puissance
publique), para calificar una actividad como de servicio público.
Sobre este punto véase R. Chapus Droit Administratif General,
París, Montchrestien, 1996.
13 En ocasiones la discusión acerca de si existe o no una política
pública constituye de por si el objeto de un debate
14 R. Rose y P. Davies, Inheritance in Public Policy, New Haven,
Yale University Press, 1994.
15 Recientemente ciertos autores proponen buscar una estructura
de sentido en el programa de acción, observando dicho
programa como un conjunto de elementos movilizado por
matrices cognitivas (valores, principios, normas, etc.) Algunos
buscan esa estructura de sentido en el sistema de acción,
retomando así la noción desarrollada por la sociología de las
organizaciones. Esta alternativa permite distinguir subsistemas
de políticas, grupos de actores que interactúan de manera
regular con el objeto de participar en la producción de políticas.
Sabatier, y H. Jenkins- Smith, Policy Change and Learning: An
Advocay Coalition Aproach, Boulder, Westview Press, 1993.
Véase además: P. Kenis y V. Schneider, "Policy Networks and
Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox", en R.,
Mayntz, (Eds), Policy Networks: Empirical Evidence and
Theoretical Considerations, Boulder, Westview Press, 1991.
16 Sobre este punto véase Wildavsky, Speaking Truth To..." An
applied sub-field whose content cannot be determined by
disciplinary boundaries but by whatever appears appropriate to
the time and nature of the problem. Thus there can be no one
definition of policy analysis, and no one theory can capture the
complexity
involved
in
public
policy".
. (no obstante la participación de otros actores
sociales), pero que las decisiones de no hacer pueden
igualmente constituir una política, y que generalmente
las políticas contienen objetivos, recursos y producen
resultados.
La determinación del objeto de análisis: ¿Qué
analizar de una política pública?
Debido a la flexibilidad y la complejidad de la noción
de política pública, es necesario establecer cómo
analizar una política pública y qué aspecto analizar
(cuál es el problema), de la misma. Esto traduce idear
un marco de análisis que permita reflexionar acerca de
un problema de manera clara y coherente. Una de las
maneras más comunes de resolver este problema ha
sido desagregar el proceso de producción de políticas
públicas (policy cycle), en una secuencia de etapas
funcional
y
temporalmente
diferentes.
Esta
perspectiva, denominada policy stages approach, nace
en los albores de la disciplina con los trabajos de
Lasswell, quien dividía el proceso de producción de las
políticas en siete etapas diferentes: 1) Inteligencia, 2)
Promoción, 3) Prescripción, 4) Innovación, 5)
Aplicación, 6) Terminación, 7) Evaluación.17 Esta
representación del policy-making process adolece de
ciertos defectos, principalmente el hecho de no tomar
en consideración influencias externas al gobierno
susceptibles de afectar su actividad, y de tener una
débil lógica interna.18 Pero, a pesar de no ser una
representación enteramente fidedigna del proceso,
tiene la virtud de reducir su complejidad. La
formulación inicial de Lasswell da lugar a una serie de
descripciones diferentes de este proceso, las cuales
presentan una descripción más acertada de la
realidad. Estos modelos, entre los cuales los más
conocidos son los de Jones y Anderson,19 se fundan
todos sobre una visión del proceso de producción de
políticas públicas centrada sobre la resolución de
problemas.20 Las etapas en este modelo pueden ser
apreciadas en la Figura 1.
Figura 1:
Las Cinco Etapas del Ciclo de Producción de
Políticas Públicas y su Relación con la
Resolución de Problemas.21
Etapas de la Resolución de Problemas Etapas del
Ciclo de Políticas Públicas,
1) Reconocimiento del Problema.
1) Fijar la Agenda
(Agenda-Setting).
2) Formular la Política.
2) Proponer Solución.
3) Decision-Making.
3) Escoger una Solución.
4) Policy Implementation.
4) Aplicar la Solución.
5) Evaluación.
5) Apreciar los Resultados.
La ventaja de este modelo es que facilita la
comprensión del proceso de producción de las
políticas. Ello permite elaborar estudios de caso,
desarrollar estudios comparativos entre las distintas
etapas del ciclo, aislar ciertas etapas del proceso
para elaborar un estudio especifico, y analizar el
papel de actores diferentes de los gubernamentales.
Entre los diferentes problemas que presenta este
modelo, aparece el riesgo de que se interprete errada
e inocentemente el proceso de producción de
políticas de manera tal a pensar que la persona
encargada de formular las políticas (policy-maker)
actúa siempre en pos de la resolución de problemas,
y que para ello siguen un procedimiento lineal y
sistemático. Además la visión centrada sobre la
resolución de problemas pasa por alto la reacción del
policy-maker ante las circunstancias de su entorno, al
igual que sus intereses o sus creencias. Otro
problema del modelo es asumir que las diferentes
funciones se realizan siempre (en ocasiones las
saltan), y
20
Aquí
aparecen
los
trabajos
relativos
al
proceso
de
implementación de las políticas. Por ejemplo: Wildavsky, J.
Pressman, Implementation, Berkley, CA, University of California
17 Lasswell consideraba que estas etapas describían no solamente
como era el proceso sino cómo debería ser. Lasswell, The
Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis,
College Park, University of Maryland, 1956.
18 Por ejemplo, presentar la evaluación luego de la terminación
cuando la política debe ser evaluada para luego decidir ponerle
fin o no.
19 C. Jones, An Introduction to the Study Of Public Policy,
Monterey, CA, Brooks/Cole, 1984. Anderson, Public
Policymaking...
Press, 1979. P. Sabatier, "Top-down and Bottom-up models of
Policy Implementation: A Critical Analysis and suggested
Synthesis", en Journal of Public Policy, Vol.6, No. 1, June 1986,
págs.21-48.
21 Adoptado de M Howlett, y M Ramesh, Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystems, Ontario, Oxford University
Press, 1995. Algunos autores incluyen otra fase denominada policy
termination (Jones, An Introduction to...) pero debido a la
controversia que ésta ha generado a causa de la ambigüedad
inherente a la expresión "terminación de una política", y mas aún
"realización de los objetivos previstos", hemos decidido excluirla.
que lo hacen siguiendo un orden estricto
(generalmente invierten o combinan las etapas). Por
último, el modelo carece de lógica causal, ya que
ninguna etapa causa la siguiente.22 Estos problemas
son subrayados por ciertos autores desde hace más
de dos décadas pero hasta el momento, a pesar de
ciertos intentos por mejorarlo y de los avances que
aportan estos esfuerzos, en nuestra opinión no logran
ofrecer un marco de análisis más conveniente para
una introducción general a la disciplina que el stages
approach.23 De todas formas presentaremos algunas
alternativas.
1) Los modelos centrados sobre la naturaleza del
régimen de gobierno (organización del sistema
político), y cómo ésta determina las políticas
producidas.24
2) Los modelos centrados sobre la búsqueda de
variables causales, a nivel macro o micro, que
expliquen la producción de las políticas. Por ejemplo,
el enfoque pluralist-elitist, centrado sobre el análisis
del poder, su distribución entre los diferentes grupos
de interés, y la manera como estos determinan el
proceso de producción de las políticas.25
3) Los modelos de los sub-sistemas, que analizan el
proceso a través de las comunidades de actores
(policy networks).26
4) Los modelos centrados sobre el contenido de las
políticas mismas, que parten de la base que la
naturaleza del problema y de sus alternativas de
solución determinan la reacción del sistema político.27
22 Sabatier y Jenkins-Smith, Policy Change and..., págs.1-6. El
5) Los modelos centrados sobre las características
socioeconómicas del contexto en el cual se sitúa el
problema y la política, como por ejemplo el modelo
denominado funnel of causality.28
6)
Los
modelos centrados sobre el discurso, que analizan
las políticas en términos de lenguaje y de
comunicación.29
Ante la carencia de una alternativa más
conveniente para una introducción a esta disciplina,
una solución es utilizar el stages approach, tomando la
precaución de advertir que se trata de un instrumento
de investigación (no una manera de comprender la
acción pública), y de evitar caer en las trampas que
presenta este modelo. Ello implica alejarse de su
perspectiva problem-solving, para observar la evolución
de los problemas en el proceso de producción de
políticas, la percepción de los actores, y el proceso de
aprendizaje que se genera con base en las
experiencias (no traduce necesariamente mejoría).
Además, significa ir mas allá de observar el decisionmaker, y por ende apreciar este proceso desde una
perspectiva más amplia desde la cual se mire el
proceso de interacción entre los diferentes actores, de
manera a mostrar cómo producir políticas es
simplemente otra forma de "hacer política". Esta
perspectiva permite observar las políticas (policies)
unidas como lo están en la realidad a la actividad
política (politics), y a la dinámica de la interacción entre
los diferentes actores sociales (polity).30 Por último,
cada una de las 5 etapas del proceso constituye un
objeto de estudio en el cual se plantean cuestiones
diferentes, que merecerían un análisis independiente
de igual extensión que el presente articulo.
primer crítico de este modelo fue Lindblom, quien se opuso a la
visión según la cual la acción pública es coherente y racional, y en
un trabajo de singular importancia propuso otra visión (el
Los enfoques teóricos en el Análisis de
incrementalismo), la cual no sólo consideraba más próximo a la
realidad sino mas eficiente. (Este modelo es descrito en la
Políticas Públicas.
segunda parte del ensayo) C Lindblom, "The Science of Muddling
Through", en Public Administrador Review, Vol.19, N°2,1959,
El análisis de cada política pública particular, al igual
que todo estudio empírico en las ciencias sociales,
implica plantear una cuestión y construir una hipótesis
de respuesta. Esta hipótesis, dependiendo de la
cuestión planteada y de la perspectiva ideológica del
analista, estará fundada sobre algún enfoque teórico
enmarcado con mayor o menor claridad en alguna de
las teorías de
págs.79-88 y "Still Muddling, Not Yet Through", en Public
Administration Review, Vol.39, N°6,1979, págs.517-526.
23 Entre las modificaciones útiles hechas a este modelo se
encuentran dos aportes muy lúcidos a pesar que su denominación
este alejada de toda elegancia: el garbage can model (M. Cohén,
J March, y J Olsen, "A Garbage Can Apagroach of Organizational
Choice", en Administrative Science Quaterly, N°17,1972, March),
y el modelo de la policy primeval soup (J.W Kingdon., Agendas,
alternatives and public policies, New York, - Harper-Collins, 1995).
24 Skocpol et al, (eds.) Bringing the State Back In,
Cambridge, Cambridge University Press, 1985.
25 R Cobb y C. Eider, Participation in American Politics: The
Dynamics of Agenda Building Boston, Allying and Bacon, 1972.
26 H, Heclo, "Issue Networks and the Executive Establishment", en
The New American Political System, A. King, American Institute
for Public Policy Research, 1978; Sabatier y Jenkins-Smith, Policy
Change and..
27 T. Lowi, "Four Systems of Policy, Politics, and Choice”, en Public
Administratión Review, Vol.32, N°4, 1972, págs.298-310.,.
28 R. Hoffebert, The Study of Public Policy, Indianapolis, Bobbs MerrtJ, 1974.
29 M. Edelman, Constructing the Political Spectacle, Chicago,
Chicago University Press, 1988
30 R. Cobby Elder, The Political Use of Symbols, New York,
Longman, 1983.pags.122.
la ciencia política.31 La selección de este enfoque
teórico está estrechamente ligada a la selección del
modelo de análisis (por ejemplo el stages approach),
que se utiliza.
La necesidad de fundar el análisis sobre algún
enfoque teórico se explica por la imposibilidad lógica
de comprender un fenómeno tan complejo como la
actividad gubernamental (conformada por múltiples
decisiones diferentes y de numerosas instituciones y
actores), lo que exige concentrar el estudio sobre
algunos elementos particulares y las relaciones
causales entre éstos. Es decir, dada la imposibilidad
para analizar múltiples factores, aún mas considerar
a cada uno de ellos como explicación de un
problema (si todo explica nada explica), debe
privilegiarse alguno.
Todos estos enfoques intentan resolver las
cuestiones principales que se plantea esta
disciplina: por qué varían las políticas entre los
diferentes países y entre los diferentes sectores de
un país; por qué cambian o permanecen estables
las políticas; por qué una política es o no efectiva; y
finalmente, qué tan democrático es el proceso de
producción de las políticas.
Existen seis enfoques teóricos principales, cada
uno de los cuales otorga prioridad a alguno de los
diferentes elementos susceptibles de determinar la
producción de las políticas públicas.
Public choice 32
Este enfoque observa principalmente la conducta de
los individuos, que constituyen su principal unidad
de análisis, y asumen (con fundamento en los
principios de la economía neoclásica), que los
actores políticos al igual que los actores económicos
actúan racionalmente con el objetivo de satisfacer
sus intereses personales y de maximizar sus
utilidades. Esta suposición lleva a los autores de
esta corriente a observar el proceso de producción
de las políticas como una interacción entre
ciudadanos (votantes) interesados en la mayor
cantidad de bienes públicos al menor costo posible
(impuestos),
y
unos actores políticos que intentan proveer esos
bienes para adquirir mayor poder y prestigio. El
resultado de dicha interacción será un incremento
constante de la intervención estatal en la economía
y por ende de la burocracia, para satisfacer los
intereses de esta misma y de ciertos individuos
particulares, todo lo cual termina por perjudicar el
interés público. Es decir, una politización nociva de
la producción de políticas.33
La elegancia de esta teoría se ve debilitada por la
distancia que la separa de la realidad. La suposición
de la cual parte peca por simplificar excesivamente
la complejidad de la actividad política (que va más
allá del comportamiento de los individuos), y por su
frágil capacidad de predecir el futuro de esta
actividad: los gobiernos no crecen indefinidamente,
y su eventual crecimiento no se explica solamente
gracias a la dinámica competitiva inherente a la
democracia.
Welfare Economics34
Este enfoque, al igual que el anterior inspirado de la
economía, constituye el fundamento teórico principal
y el paradigma dominante del Análisis de las
Políticas Públicas. Los trabajos fundados sobre este
enfoque se ubican dentro de aquellos calificados
anteriormente como orientados (directamente) a la
resolución de problemas, propendiendo por un
proceso de producción de políticas fundado sobre
un análisis racional, y en su gran mayoría observan
dicho proceso utilizando el stages approach Este
enfoque reside en la aplicación de los postulados
del welfare economics para mejorar la racionalidad y
la eficiencia del proceso de producción de políticas
públicas. Parte del supuesto que los individuos, a
través de los mecanismos de mercado, deberían
tomar la mayor parte de las decisiones sociales.
Pero, reconociendo que los mecanismos de
mercado no pueden siempre distribuir los recursos
eficientemente
(no
pueden
agregar
el
comportamiento individual que maximizan las
utilidades
33 Por ello proponen diseñar instituciones que permitan
canalizar el interés personal de tos actores hacia un mayor
bienestar general, y- limitar severamente la intervención
estatal y promover tos mecanismos de mercado. J. Buchanan
et al, The Economics of Politics, London, Institute of
31 Aquí se presenta el reencuentro entre esta disciplina y las
ciencias sociales en general. Por ello se dice que la disciplina
"tiene una larga historia pero un corto pasado". P. De Leon,
"Reinventing the Social Sciences: Three Steps Back to the
Future", en Policy Sciences, N°27, 1994, págs.77-95.
32 Esta escuela tiene por origen los trabajos de G. Tullock, The
Politics of Bureaucracy, Washington, Public Affairs Press, 1965;
A. Downs, An Economic Theory of Democracy, NY, Harper, 1957
y W. Niskaenen, Bureaucracy and Representative Government,
Chicago, Aldine-Atherton, 1971. Para un análisis reciente véase
D. Mueller (ed), Perspectives on
Public Choice: A Handbook,
Cambridge, Cambridge University Press, 1997.
Economic Affairs, 1978, pág.17. Más recientemente véase P.
Dunteavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice,
London,
Harvester
Wheatsheaf,
1991.
34 Este enfoque se considera descendiente directo de los
trabajos de Mili y de Bettham, pero sus principios fueron
establecidos por Pigou, The Economics of Welfare, London,
MacMillan, 1932. Para una apreciación general véase
Parsons Public..., págs.380-455. Para una aplicación véase
C. Weiss, (ed), Organizations for Policy Analysis- Helping
Governments Think, Newbury Park, CA, Sage, 1992
Teorías de Clase (Neo-Marxismo) 39
para así optimizar el bienestar general), admiten que
el gobierno debe intervenir para corregir estos
defectos del mercado. De ello se concluye que la
función del gobierno consiste en analizar las
necesidades sociales, y en la medida que dichas
demandas se originen en un defecto del mercado,
producir una política que permita resolver el
problema.35 Una vez se decide es necesario
intervenir, la cuestión esencial es cómo determinar
la manera más eficiente de hacerlo. El método mas
utilizado para ello es el análisis costo-beneficio, para
lo cual deben estudiarse cada una de las
alternativas disponibles y medir sus consecuencias
en términos de sus costos y de sus beneficios,
escogiendo finalmente la óptima en el sentido de
Pareto.36
Los problemas y las limitaciones de este
enfoque no son escasos, ya que a pesar de los
esfuerzos por intentar refinar sus modelos, agregar y
cuantificar los costos y beneficios sociales de una
política es bastante problemático.37 Para facilitar su
utilización algunos autores han desarrollado
tipologías de bienes y servicios para determinar el
papel que podría asumir el Estado para intentar
resolver los diferentes problemas sociales. Por otra
parte, críticos del enfoque arguyen que la actividad
del Estado no sólo no se limita a corregir los
defectos del mercado, sino que existen ciertos
defectos que no puede resolver. Pero el principal
problema de este enfoque es la ingenua creencia
que los gobiernos producen sus políticas siguiendo
un procedimiento técnico, desconociendo los
factores políticos (factores institucionales o
presiones sobre los actores), que determinan esta
actividad.38
35 E Stokey y R. Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis, New
York, W.W. Norton, 1978. S. Nagel, "Systematic Policy
Evaluation, y Decision-Making Software for Super-Optimum
Solutions", en Encyclopedia of Policy Studies, N.Y, M. Decker,
1994.
36 Según este principio, una acción pública debe realizarse
.solamente si permite mejorar la situación de una persona sin
desmejorar la de otras. Debido a la dificultad de alcanzar este
propósito, generalmente se utiliza el criterio de Kaldor: debe
adoptarse la política que permita aumentar el nivel general de
beneficios sociales.
37 M Carley. Rational Techniques in Policy Analysis, London,
Heinemann, 1980, pág.51; Dunn, Public Policy Analysis...,
pág.6.
38 La información y el conocimiento técnico es uno más de los
factores que hacen parte del proceso de producción de las
políticas. C. Weiss, "Research for Policy's Sake: The
Enlightenment Function of Social Research", en Policy Analysis,
vol 3, N°4,1977, págs.531-545.
Los trabajos realizados en el marco de este enfoque
otorgan un lugar prioritario a las entidades
colectivas, definidas generalmente en términos
objetivos, a partir de las características principalmente- económicas de los individuos.
Según este enfoque, las políticas en las sociedades
capitalistas se explican a partir de los intereses de
ciertas clases sociales. Así los trabajos NeoMarxistas, a pesar de existir diferencias
considerables entre ellos, intentan demostrar cómo
políticas particulares favorecen los intereses del
capital y constatan la falta de autonomía del Estado.
Su importancia radica en haber centrado su análisis
en los resultados de la acción pública -no sólo el
proceso-, y en observar para ello el papel del
Estado.
Este tipo de análisis excesivamente deductivo
obedece en ocasiones más a la intención de
transmitir una -supuesta- verdad, que al interés de
analizar unos hechos para descubrir una verdad.
Prueba de esto es su incompetencia para explicar
las políticas públicas adoptadas en contra de los
intereses del capital (el Estado de bienestar).40 Este
problema se explica en parte por su dependencia
exagerada en la variable de clase (por cierto difícil
de definir), y además por el obstinado determinismo
económico sobre el cual se fundamenta.
39 El fundamentos sobre el cual se basa este enfoque son los
trabajos de Marx. Para una apreciación general véase S.
Ossowski, Class Structure in the Social Consciousness, NY,
Free Press, 1963. Más recientemente, véase B. Jessop, State
Theory: Putting the Capitalist Stata Back in its Place,
Cambridge, Polity Press, 1991.
40 Este enfoque, como casi todos los de naturaleza deductiva, en
lugar de estudiar una política para constatar una hipótesis, se
limitan a leer el policy-making en los términos de su teoría. L.
Dobuzinkis, "Modernist and Postmodemist metaphors of the.
Policy Process", en Policy Sciences, N°25, 1992, págs.355-380.
Pluralismo y Corporatismo, o el Estado producto
de la sociedad
Estos enfoques al igual que el anterior se basan en la
observación de grupos y no de individuos, pero ya no
lo hacen de manera deductiva sino inductiva. El
pluralismo o behaviorismo, que fue durante largo
tiempo la orientación dominante en la ciencia política
en los Estados Unidos,41 supone la primacía de los
grupos de interés en el proceso político, e incluso
algunos de los seguidores de esta corriente
consideran la sociedad como "el conjunto de grupos
que la componen". El resultado de esta visión es una
perspectiva de la actividad política como un proceso
en el cual varios grupos de interés en competencia se
reconcilian. Las políticas son percibidas como el
resultado de este proceso de competencia y
colaboración entre los grupos de interés, en el cual
dichos grupos intentan aumentar los beneficios de sus
miembros. El papel del gobierno es el de una arena
de competencia, o cuando más el de un arbitro.42
Este enfoque excesivamente simple de la acción
pública asume que los diferentes actores toman una
posición homogénea, que los actores públicos no
tienen preferencia propias (dejando de lado el efecto
burocrático), y además pasa por alto los vínculos que
dichos actores puedan tener con ciertos grupos de
interés.43 Pero el principal problema de este enfoque
con respecto al proceso de producción de políticas es
la excesiva importancia que otorga al papel de los
grupos de interés, y por ende el descuido de otros
factores determinantes en este proceso.
Debido al hecho que el pluralismo es difícilmente
aplicable a países diferentes de los Estados Unidos, a
41 A pesar de contar entre sus antecedentes a Madison y a de
Tocqueville, generalmente se considera fue Bentley quien
estableció los principios fundadores de este enfoque. Véase A.
Bentley, The Process of Government Chicago, Chicago University
Press, 1908. Más reciente: D. Truman, The Government Process:
Political Interests and Public Opinion, NY, Knopf, 1964. Los
grupos son considerados numerosos, tos miembros pueden
cruzarse entre los grupos, carecen de monopolios controlando la
representación, y son desiguales en términos de recursos y de
acceso al proceso de producción de políticas.
42 R. Dahl, Pluralist Democracy in the United States: Conflict
and Consent Chicago, Rand McNally, 1967.
43 Los autores denominados neo-pluralistas han intentado resolver
estos problemas. Véase C. Lindblom, The World's Political
Economic
System,
New
York,
Basic
Books,
1977.
causa de la ausencia de grupos de interés de esa
naturaleza, en Europa fue desarrollado otro
enfoque similar denominado corporatismo.44 A
diferencia del pluralismo, en el modelo corporatista
el sistema de intermediación de intereses está
organizado en un número de grupos limitado, que
no compiten entre ellos, que están organizados
jerárquicamente, que fueron creados o autorizados
por el Estado, y del cual los miembros fueron
obligados de alguna manera a hacer parte. El
resultado de esta dependencia de los grupos frente
al Estado será el control de éste sobre la
producción de políticas de la cual participe cada
grupo. De esta manera, el proceso de producción
de políticas es percibido como el resultado de la
interacción entre el Estado y los grupos de interés
reconocidos por el Estado. Si bien es probable que
la descripción del enfoque corporatista de la
actividad política en ciertos países sea veraz,
existen problemas con respecto a su utilización
para analizar el proceso de producción de políticas.
Principalmente, el hecho que este enfoque
describe los sistemas políticos en términos
globales, sin detenerse a observar con precisión la
actividad del gobierno.45
Estatismo o la sociedad producto del estado46
Este enfoque se edifica sobre las críticas de los dos
anteriores, y de allí que tenga como principal unidad
de análisis las organizaciones sociales y/o las
instituciones políticas. Por ello el Estado, la
institución fundamental de esta interpretación, es
percibido como un actor independiente y capaz de
concebir e implementar sus propios objetivos.47 Los
autores próximos a este enfoque
44 P. Schmitter, "Modes of Interest Intermediation and Models of
Societal Change in Western Europe", en Comparative Political
Studies, Vol.10, No l, 1977, págs.7-38. Acerca de América
Latina véase J. Malloy, Statecraft, "Social Policy and
Governance
in
Latin
America",
en
Governance, Vol.6, N°2,1993, págs.220-274.
45 L Panitch, "The Development of Corporatism in Democracies",
en Comparative Political Studies, Vol.10, N°1, 1977, págs.71-90.
46 Esta interpretación inspirada en Hegel (para el cual la sociedad
moderna no existe sin Estado), tiene origen en la sociología
alemana de fines de siglo pasado, en particular en los trabajos
de Max Weber y Otto Hinze. Estos consideraban que las
estructuras sociales, gracias al monopolio de la fuerza, permiten
organizar y desarrollar la sociedad. Netl, J.P., 'The State as a
Conceptual Variable", en World Politics, Vol.20, N°4, 1968,
págs.559-592.
47 J. Skocpol, et al. (eds.), Bringing the State Back In:
Strategies of Analysis in Current Research, págs.3-43
consideran que el énfasis en el Estado como variable
explicativa les permite demostrar una orientación
constante y duradera en la producción de políticas, y
por consiguiente la diferencia entre las políticas de los
diferentes estados.48 El problema de este enfoque es
su incapacidad para explicar la existencia de políticas
que incorporan libertades y derechos, y su impotencia
frente a las diferentes situaciones donde no puede
imponer su voluntad. Es evidente que cometen el
error de forzar el valor del Estado como variable
explicativa, y reconociendo este problema los
seguidores del enfoque señalan la necesidad de
recurrir a otras variables para explicar los fenómenos
políticos.
Neoinstitucionalismo49
Un último conjunto de enfoques, igualmente fundados
en el reconocimiento de los límites de las teorías
basadas en la observación de individuos o de grupos
(en particular el behaviorismo), para explicar la
actividad política centran su análisis sobre las
variables de tipo institucional.50
Los seguidores de este enfoque no están de
acuerdo acerca de varios puntos. Algunos hacen
énfasis sobre las cuestiones relativas a las
organizaciones y otorgan una gran importancia a los
roles,
rutinas,
y
símbolos
institucionales:
Institucionalismo Sociológico51. Otros confieren gran
importancia a la historia e intentan rastrear en el
pasado la continuidad de la actividad
48 S. Krasner, "Apagroaches to the State: Alternative Conceptions
and Social Dynamics", en Comparative Politics, Vol.16, N°2,1984,
págs 223-246.
49 Así denominado para distinguirlo de trabajos anteriores llamados
institucionales, limitados a la descripción jurídica de las
instituciones formales. Para una apreciación del enfoque véase K.
Shepsle, "Studying Institutions: Some Lessons from the RationalChoice Apptoach", en Journal of Theoretical Politics, No. 1,1989,
Págs. 131-137. P. Hall y R. Taylor, "Political Science and the
Three New Institutionalisms", en Political Studies, vol. XLIV, 1996,
págs. 936-957.
50 Los economistas observan las instituciones como instrumentos
para resolver los problemas de información y de intercambio
(costos de transacción), y as! facilitar las negociaciones en las
organizaciones sociales (D. North, Institutions, Institutional
Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge
University Press, 1990, pág.3). De manera amplia este
economista define las instituciones como: The rules of the game
in society or, more formally... the humanly devised constraints that
shape human interaction. En la ciencia política son definidas
como "un conjunto de reglas (formales e informales) que
prescriben un tipo de comportamiento, constriñen la actuación de
los actores, y moldean sus expectativas". (Hall, "Political
science...") Por ende no solamente afectan los costos de
transacción sino que determinan las preferencias de los actores,
51 J. March y J. Olsen, Rediscovering Institutions, New York, FreePress, 1989. W, Powell y P. Dimaggio, Institutionalism in
Organizational Analysis, Chicago, University of Chicago Press,
1991.
gubernamental, para luego observar su efecto sobre
dicha actividad en el presente y hacia el futuro:
Institucionalismo
Histórico52.
Ciertos
trabajos
cercanos a este enfoque hacen énfasis sobre la
importancia del contexto social donde se sitúan las
instituciones para explicar su desempeño,53 y otros
observan las ideas de los actores y el molde
cognitivo (paradigma) a través del cual éstos
perciben e interpretan la realidad.54 Un tercer género
neo-institucional, que utiliza parte de los
instrumentos
analíticos
de
la
economía
institucional55, explica la actividad gubernamental
combinando dos variables: la suposición según la
cual los actores tienen un conjunto de preferencias
transitivas, se comportan de manera instrumental y
lo hacen en una forma altamente estratégica; y el
efecto de las estructuras y los procedimientos sobre
el
comportamiento
de
dichos
actores:
Neoinstitucionalismo Elección Racional56. Esta
perspectiva tiene una gran capacidad para explicar
los fenómenos sociales, ya que pretende ser una
teoría del equilibrio, y por ende permite ir mas allá de
la simple verificación de una regularidad empírica e
intentar demostrar que un resultado debía ser como
es en razón de sus antecedentes.57 Es decir, las
decisiones que toman los actores (y la situación que
resulta) se consideran son
52, P, Pierson, "When Effect becomes Cause: Policy Feedback
and Political Change", en World Politics, N°45, 1993, págs,595628. S. Steinmo et al, Structuring Politics: Historical
Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge, Cambridge
University Press, 1992
53 R. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in
Modern Italy, Princeton, Princeton Press, 1993.
54 Esta perspectiva es con frecuencia presentada de manera
independiente bajo el rotulo "ideas" o términos similares; véase
P. John, Analysing Public Policy, London, Pinter, 1998.Entre los
autores próximos a esta perspectiva se encuentran P. Hall,
"Policy Paradigms, Experts and the State: The Case of
Economic Policy-Making in Britain", en Comparative Politics,
Vol.3, N°25,1993, Pág.275-296. Sabatier y Jenkins-Smith,
Policy Change and…
55 Corriente que hace énfasis en los derechos de propiedad y los
costos de transacción en el desarrollo de las instituciones. (0.
Williamson, The Economic Institutions of Capitalism, NY, Free,
1985) El rational-choice se distingue de ellos por el énfasis que
pone sobre la interacción estratégica entre los actores: supone
que tos actores actúan guiados por un cálculo acerca de como
esperan que las otras personas van a comportarse.
56 Shepsle, y M. Bonchek, Analyzing Politics: Rationality,
Behavior and Institutions. HY, Norton, 1997. W Riker, "Political
Science and Rational Choice", en J. Alt, y K. Shepsle,
Perspectives on Positive Political Economy, Cambridge,
Cambridge University Press, 1993, págs.163-181. E. Ostrom,"
An Agenda for the Study of Institutions", en Public Choice, 1993,
N°48,1988, págs.3-25. y Governing the Commons: The
Evolution of Institutions for Collective Action, NY, Cambridge
University Press, 1990.
57 Es decir, este marco teórico permite determinar que un
fenómeno (A) es no solamente necesario sino suficiente para
explicar por que otro fenómeno (B) ocurre, y ademas-como ese
fenómeno (en principio) no habría podido ocurrir de otra forma.
las más ventajosas para todos ellos (al menos para
la coalición decisiva) y por ende ninguno de los
actores tendrá interés en modificarlas: existe un
equilibrio.58 Pero todos los autores neoinstitucionales
están de acuerdo sobre tres puntos fundamentales:
1)EI comportamiento de los actores esta
determinado por las reglas del juego (las
instituciones).
2)Las instituciones determinan la actividad
política: las instituciones están constituidas por
ciertas presiones, que estructuran el comportamiento
de los actores políticos (su identidad, poder, y
estrategias), y así determinan los resultados de la
actividad política. Por ello, los resultados de dicha
actividad no pueden reducirse a la simple interacción
entre los actores sociales.
3)Las instituciones están determinadas por la
historia : las instituciones incorporan una trayectoria
histórica que crea una especie de inercia. Así, la
historia es importante porque es path dependent: lo
que viene antes (incluso si es accidental), determina
los que viene después.59
De manera consecuente, según este enfoque la
producción de las políticas públicas está
determinada por las instituciones,60 las cuales
moldean la interpretación de los problemas y las
alternativas de solución disponibles, y por ende
constriñen el proceso de decisión y de aplicación de
las políticas. Si bien los individuos y los grupos
intentan realizar sus objetivos, lo hacen dentro del
marco de un conjunto de reglas formales e
informales que determinan dichos objetivos y las
posibilidades de hacerlos realidad. Por ende, dichas
reglas determinan el comportamiento de los actores
(los incentivos y las sanciones), y a través de ello el
contenido de las políticas. Lo interesante de este
enfoque es que permite observar, a través del
prisma institucional, un conjunto de variables
58 El resultado de la decisión se considera una alternativa
invulnerable que entre las diferentes alternativas disponibles,
de acuerdo a las limitaciones subjetivas (preferencias) y
estructurales (instituciones), no existe alguna que hubiese sido
preferida por los actores.
59 Este término, elaborado por economistas para explicar la
dinámica acumulativa de los rendimientos crecientes y las
diferencias entre el crecimiento económico de una región frente
a otra, es adoptado por ciertos politólogos para explicar como la
trayectoria de una institución (su pasado) determina las
decisiones que pueden tomar sus directivos más adelante y por
ende la dirección hacia la cual se orienta la institución. (R.
Collier y 0. Collier, Shaping the Political Arena, N.J., Princeton
Press, 1991)
60 Por ejemplo, ciertas características de la actividad política
de un país son la naturaleza de sus partidos políticos, de
su sistema electoral o de su organismo legislativo.
amplio y, dependiendo de los resultados de la
investigación empírica, mayor o menor importancia
será acordada a dichas variables. El problema de
utilizar esta teoría para analizar políticas públicas es
que a pesar de demostrar como la actuación de los
policy-makers está determinada por ciertos elementos
de la actividad política, no permite explicar con
claridad y precisión las causas de una decisión.61
Luego de haber revisado los principales enfoques
utilizados para analizar las políticas públicas, es
inevitable llegar a la conclusión que todos ellos caen
en la tentación de intentar explicar los fenómenos
políticos fundados en una sola variable principal, para
así llegar a resultados parsimoniosos. Por ende la
lógica indica que el marco de análisis para estudiar
las políticas debe permitir observar empíricamente
todo el conjunto de elementos que afectan dichas
políticas. Más aún, el propósito de este marco de
análisis no debe ser el de producir nuevas y elegantes
teorías, sino el de utilizar el conjunto de teorías
existentes dependiendo de cada objeto de estudio.
Partiendo de esta conclusión, algunos autores han
elaborado modelos eclécticos que intentan especificar
las relaciones entre algunos de los diferentes
enfoques, en particular las variables intereses, ideas e
instituciones.62 El problema es que los diferentes
enfoques que se pretenden mezclar, a pesar de no
ser
necesariamente
rivales
(incluso
siendo
complementarios),
constituyen
paradigmas
independientes. Para ser realmente útil todo enfoque
ecléctico debe especificar las relaciones causales
entre los diferentes elementos que componen su
marco teórico.
La Importancia del Análisis de las Políticas
Públicas: Hacia un Gobierno Eficiente e Inteligible
El análisis etimológico del término policy indica, por
una parte, que dicho término hace referencia a una
decisión relativa a la selección de una alternativa con
respecto a la dirección de una sociedad.63 Por otra
parte, indica que este término está estrechamente
ligado a la racionalidad, y por ello tener una policy
implica tener argumentos relativos a la comprensión y
las posibilidades de solución
de un problema público.64 Esto nos permite observar
como cierto grado de racionalidad es inherente y/o
connatural a la producción de políticas públicas. Es
decir, el punto de partida de elaborar y de analizar
una política pública es mejorar racionalmente la
solución de los problemas públicos, y así intentar
hacer realidad el mito del Estado eficiente. La
evolución de las ciencias naturales y de la aplicación
de la razón a todas las esferas de la vida humana,
incrementó considerablemente la exigencia de
racionalidad en la acción pública, y aumentó los
instrumentos disponibles para ello. Weber demostró
como el crecimiento de la sociedad industrial tuvo
como consecuencia la búsqueda de formas más
racionales de organización para el Estado. A esta
demanda por una mayor racionalidad en la acción
pública se unió otro
tipo
de
exigencia,
complementaria (incluso condición previa) a ella: la
exigencia de una mayor comprensión de la acción
pública, que progresivamente se torna más
importante en tamaño y complejidad. Es decir,
intentar hacer realidad otro mito, el del Estado
inteligible.65
De esta idea según la cual la utilización de las
ciencias sociales permitiría incrementar la eficiencia y
la efectividad de la acción pública, y de la exigencia
de una mayor claridad en esta acción, nació la
disciplina del Análisis de las Políticas Públicas. Estas
dos pretensiones, que a pesar de ser antiquísimas se
han incrementado ininterrumpidamente, justifican la
modesta contribución que aporta la utilización de
dicha disciplina para esta evolución hacia un gobierno
cada vez más eficiente e inteligible. Así, el problema
que se plantea esta disciplina es: ¿Cómo contribuir a
que los gobiernos resuelvan con mayor eficiencia los
problemas públicos, y que se pueda alcanzar una
mayor comprensión de la actividad gubernamental?
Ahora, este propósito particularmente vasto no
implica suponer que la utilización de técnicas de
análisis para mejorar la producción de las políticas
permite resolver toda la complejidad de la acción
pública.66 Mucho
64 W. Parsons, Public Policy..., págs.15-16. Parsons afirma que
tanto Shakespeare como Bacon utilizan el término policy en este
sentido. Se funda sobre F. Bacon, New Atlantis, ed. G. Moore,
Cambridge, Cambridge University Press, 1900, pág.X.
61 P. Cammack, "New Institutionalism: Institutional Persistence and
Social Change" en Economy and Society, Vol.21, N°4, 1992,
págs.397-429. 62 Véase por ejemplo P. John, Analysing Public.,
chap. 8 "A Synthesis through Evolution" págs.177-195.
63 Y. Orar, Public Policy.-Making Reexamined, 2nd ed, New
Brunswick, NJ, Transaction, 1989, Págs. Este autor sostiene
existe evidencia de este tipo de decisión en la teoría política
griega, al igual que aquella del renacimiento.
65 C. Weiss, Social Science Research and Decision-Making, New
York, Columbia University Press, 1980. El carácter
complementario de estar dos pretensiones se explica por una
razón sencilla: determinar si una política es o no efectiva exige
conocer el funcionamiento del proceso de producción de las
políticas, además de las particularidades del policy sector
concernido.
66 Las disciplinas que intentan racionalizar la acción pública son
falibles: no pueden resolver los conflictos de valor o de interés,
no pueden saber siempre que problemas atacar ni determinar
soluciones ideales, y por lo general sus resultados son lentos y
costosos. J. Dryzek, "Complexity and Rationality in Public Life",
en Political Studies, N°35, 1987, Págs. 424-442.
menos que su intención sea substituir la práctica de la
actividad política.67
Por otra parte, si bien el método de la disciplina
es empírico, al estar fundado sobre el análisis de
políticas particulares, el objetivo es ir más allá del
caso objeto de estudio y ofrecer un aporte teórico. En
términos generales se pretende determinar hasta qué
punto
la
actividad
gubernamental,
definida
ampliamente como una política pública, afecta hacia
el futuro la actividad política, por qué lo hace, de qué
manera y hasta qué punto. De la respuesta a este tipo
de cuestiones se aprende hasta qué punto se justifica
la actividad gubernamental, de qué manera y en qué
medida, para así poder avanzar en nuestro
conocimiento acerca de la forma de responder a las
necesidades ciudadanas y aproximarnos al ideal de
un Estado efectivo, eficaz y eficiente.
Un Breve Panorama del Análisis de las Políticas
Públicas en Colombia
Actualmente en Colombia es patente la carencia de
análisis empírico de la actividad gubernamental, con
el objetivo de mejorar nuestra comprensión de ésta
actividad y de sus resultados, a través del prisma
denominado Análisis de Políticas Públicas.
Ello se explica en gran parte por la ausencia de
espacios de formación y de reflexión destinados a
utilizar este marco analítico para estudiar la actividad
gubernamental en Colombia. No existe en los
programas de pregrado de la mayor parte de las
facultades de ciencias sociales del país -salvo casos
como la Universidad de los Andes- cursos de Análisis
de Políticas Públicas. Tampoco existen programas de
post-grado
67 Las deficiencias de los problemas sociales sé deben por lo general
a aspectos inherentes a la vida política y económica, y por ende
muchos obstáculos no pueden ser resueltos utilizando técnicas
racionales. Lindblom y Woodhouse, 'The science of muddling...",
pág. 141.
-aparte ciertos esfuerzos aislados e incipientes como
la Universidad de los Andes y la Universidad del
Valle-, para formar expertos en esta área.
De manera consecuente los trabajos académicos
en el Análisis de Políticas Públicas son bastante
esporádicos: a nuestro conocimiento, salvo ciertas
excepciones notables -investigaciones realizadas en
universidades extranjeras y publicaciones en revistas
extranjeras-, existe un número muy limitado de
trabajos centrados sobre la realidad nacional que
sean sólidos teórica y empíricamente.68 Ello ha
impedido articular un cuerpo de conocimiento
sistemático en esta área.
A su vez todo lo anterior se explica por el
carácter relativamente reciente de esta disciplina, y
además porque su apego al caso norteamericano
hasta cierto punto limitó la batería de instrumentos
analíticos disponibles, y la experiencia de los casos
de estudio. Por ello, su ingreso en el continente
europeo también fue tardío y se encuentra aún en
período de consolidación. Con respecto al caso de
América Latina se ha llegado incluso a cuestionar la
aplicabilidad de este marco analítico. La cuestión se
justifica porque estos países carecen aún de
verdaderas estructuras modernas de organización
social, debido a la ausencia de sociedad civil
participativa o de la deriva del tejido social, y porque
su realidad política es diferente de aquella de los
países desarrollados en los cuales se elaboró esta
disciplina. Por último, si bien el diálogo se encuentra
aún limitado, el horizonte es amplísimo: gracias a su
flexibilidad y a su carácter pragmático, las
posibilidades de explotar esta disciplina, tanto en el
frente académico como en el frente gubernamental,
llegan virtualmente hasta el confín de la imaginación,
68 Véase J. Duarte, The Politics of the Administration of Public
Teachers in Two Colombian Regions", DPhil Dissertation,
unpublished, Oxford University, 1995. Entre las organizaciones
véase por ejemplo los trabajos del Banco Mundial o del Banco
Interamericano de Desarrollo en conjunto-con ciertas unidades
del Departamento Nacional de-Planeación, DNP.