EQUIDAD EDUCATIVA: Decisión Política Pedagógica

EQUIDAD
EDUCATIVA:
Decisión Política Pedagógica para la Acción
Documento Marco Red PROPONE
Promoción de Políticas Nacionales de Equidad en Educación
Argentina, Chile, Colombia y Perú
Marcela Román, Coordinadora general (primera etapa)
Cecilia Cardemil, Coordinadora general (segunda etapa)
CIDE, Chile
Comité Directivo red PROPONE:
Inés Dussel, FLACSO, Argentina
Paula Pogre, UNGS, Argentina
Mauricio Gómez, ExE, Colombia
Francis Valverde, ACHNU, Chile
Fernando Maureira, CIDE, Chile
José María García, Fe y Alegría 44, Perú
Rosa María Mujica, IPEDEHP, Perú
José Luis Carbajo, TAREA, Perú
Con la colaboración de: Andrea Osorio (Colombia), Claudia Danani y Adriana
Casamajor (Argentina), Javier Corvalán y Andrea Ruffinelli (CIDE, Chile), Luisa Pinto
y Jairo Rivas (Perú)
Patrocinado por Fundación Ford
1
Presentación
La Oficina de la Fundación Ford para el Área Andina y el Cono Sur ha promovido, a través
de su iniciativa “Equidad en el Acceso al Conocimiento”, el diseño de estrategias
creativas para enfrentar los problemas de calidad y equidad que afectan a los sectores
más pobres en América Latina. En este marco, durante los años 2002 al 2005 un conjunto
de instituciones de Argentina, Chile, Colombia y Perú desarrollaron estrategias,
herramientas y reflexiones pedagógicas con el propósito de incidir en la disminución de
las desigualdades en el acceso al conocimiento y en la calidad de los aprendizajes de
estudiantes de los sectores más pobres y con experiencias persistentes de discriminación
en los distintos países.
Las experiencias desarrolladas en el transcurso de los últimos años están respaldadas por
instituciones que tienen una amplia trayectoria tanto en la preocupación por la
educación como en la búsqueda de respuestas concretas a los procesos educativos
cotidianos de las escuelas. Ellas son: la Universidad Nacional de General Sarmiento y la
Facultad de Ciencias Sociales (FLACSO) de Argentina, la Asociación Chilena pro Naciones
Unidas (ACHNU) y el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) de
Chile, la Fundación Empresarios por la Educación (ExE) de Colombia, la Asociación de
Publicaciones Educativas TAREA, el Programa de Educación Rural Fe y Alegría 44 y el
Instituto Peruano de Educación en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEHP) de Perú.
La ejecución y sistematización de las experiencias, así como la evaluación –tanto interna
como externa– a la que fueron sometidas, puso de relieve el hecho de que, con distintos
énfasis y matices, todos los modelos de acción implementados para promover cambios
intervinieron sobre la pedagogía y el currículo escolar para mejorar las condiciones y
oportunidades de aprendizaje de los estudiantes. Ello permite disponer hoy día de
valiosos aprendizajes que enriquecen el conocimiento de la problemática, como también
de sus posibilidades de solución.
Las lecciones aprendidas incluyen la identificación de los principales obstáculos que el
sistema de educación pública necesita superar para lograr mayor equidad en el acceso al
conocimiento para niños y jóvenes. También identifican condiciones, acciones, prácticas
pedagógicas y de gestión, necesarias para mejorar la equidad en los medios, procesos y
resultados de la educación. Son ellas un capital fundamental para respaldar las futuras
acciones a emprender y conseguir apoyo político y social para expandir sus modelos de
propuestas de cambio e influir en la discusión e implementación de políticas públicas
2
que permitan avanzar hacia una mayor equidad y calidad de la educación de los sistemas
educativos en estos cuatro países.
Sin embargo, dado que trayectorias y experiencias aisladas han mostrado ser
insuficientes para la incidencia en políticas educativas y aprovechando los importantes
cambios en el contexto sociopolítico de los países, las instituciones ejecutoras han
acordado trabajar en red. Alineadas tras un proyecto coordinado por una de ellas (hoy
CIDE-Chile), han decidido potenciar el conocimiento acumulado y hacer más eficiente su
transferencia y difusión a los actores gubernamentales y de la sociedad civil de cada uno
de los países.
Al compartir aprendizajes y el compromiso con el mejoramiento y la democratización
del sistema escolar, se plantearon el desafío de constituirse en una comunidad de
aprendizaje, lo que implicó poner en común paradigmas y visiones sobre equidad
educativa, estrategias pedagógicas, modos de llegar al aula, etc. Estos aspectos, que
fueron decantando en aproximaciones comunes, permitieron arribar a la convicción que
la equidad en la educación, o “justicia educativa” (Palacios, 2006), había de
constituirse en una acción intencionada de carácter político a escala nacional que
impactara a nivel de aula. En consecuencia, en el año 2006 emerge la Red PROPONE –
Promoción de Políticas Nacionales de Equidad en Educación, con foco en lo pedagógico–,
iniciativa regional que cuenta con el apoyo de la Fundación Ford.
A la Red PROPONE la mueve la convicción de que los “problemas” de equidad educativa
en los países latinoamericanos responden a raíces comunes, siendo la más relevante el
modelo de acumulación económica que excluye a las mayorías y que responde a una
distribución del poder político, económico y cultural de carácter global, que impera en
cada uno de nuestros países. La globalización ocurre en un momento histórico-cultural
particular, en el cual las comunicaciones, así como las finanzas, se constituyen en los
nuevos y más importantes bienes transables en el mercado mundial.
La educación, o más bien el sistema educativo o campo educativo, como veremos más
adelante, no es ajeno a este mandato global, lo que afecta el sentido de su función, la
que se vuelve debatible. Por una parte, se discute si la educación debe formar
trabajadores con capacidades de competir en el mercado, o/y formar ciudadanos
capaces de pensar su país y las relaciones de todo tipo que se den dentro de él; y por
otra, si la educación es un derecho humano de carácter social, o se constituye en un
bien transable en el mercado, y sus contenidos son definidos por las necesidades de un
3
mundo globalizado y, por lo tanto, el “servicio” tendrá la calidad correspondiente a la
capacidad de pago de cada “cliente”.
En América Latina las experiencias de las instituciones de PROPONE dan cuenta de que
el “bien social” llamado educación es un derecho humano intransable y, por ello, el
Estado tiene que cumplir el rol de garante del derecho a la educación de calidad para
todos, debiendo protegerlo, defenderlo y garantizarlo, no permitiendo que se constituya
en un “servicio transable en el mercado”. Es importante explicitar que cuando hablamos
de una educación de calidad, estamos hablando de un derecho que tiene cuatro
dimensiones sustantivas, a saber: respeto a los derechos humanos, equidad, relevancia y
pertinencia, y dos dimensiones operacionales: eficacia y eficiencia (Blanco, 2007).
Un aspecto positivo de esta era de globalización que vivimos es que ha dejado en
evidencia la importancia que tienen las acciones en red, y PROPONE es una expresión de
ello. Como dice Castells (2000), la tendencia histórica, así como las funciones y los
procesos dominantes en la era de la información, se organizan cada vez más en torno a
redes, entendiendo por red un conjunto de nodos interconectados. En nuestro caso, los
nodos son las instituciones parte de la red, a la vez que los distintos actores que
intervienen en el campo educativo y, dada su relevancia, también actores de otros
campos.
Entendemos que en la actualidad las redes representan una nueva morfología social, y se
constituyen en una fuente de reorganización de las relaciones de poder. Los cambios
históricos acaecidos hacia finales del siglo pasado, como los del presente, sitúan a los
sujetos de manera distinta dependiendo de su pertenencia o no a redes y a qué tipo de
redes. En la actualidad, todo individuo es parte de una red, sea consciente de ello o no.
Lo relevante aquí es que los que son parte de una red de manera consciente comparten
con claridad diferenciada códigos de comunicación, ya sean éstos valores, metas,
orígenes u otros. Así planteado, las redes se pueden constituir en la nueva base material
que marca procesos sociales dominantes, con lo cual se organiza la misma estructura
social (Castells, 2000).
A las instituciones que conforman PROPONE las une el anhelo y desafío de contribuir a la
calidad y justicia de los sistemas educativos, con el fin de mejorar las oportunidades
para todos sus ciudadanos, poniendo especial atención en la equidad en el acceso al
conocimiento de los sectores más pobres y marginados. Desde allí su objetivo es generar
conocimientos y propuestas a partir de experiencias pedagógicas concretas y
contextualizadas, por eso habla desde lo pedagógico, para incidir en las políticas
4
públicas nacionales y regionales. Por ello, sus acciones están orientadas principalmente
hacia el ámbito institucional, sobre el cual quiere incidir.
PROPONE desea abrir y legitimar un espacio para el debate pedagógico en la región, que
es, ante todo, un debate político. Lo hace desde la escuela, desde la experiencia
cotidiana de estudiantes y docentes en el área de relaciones que se construyen con la
comunidad; en síntesis, quiere aportar con una mirada que piense y fortalezca la política
desde un lugar, un saber y un quehacer esencialmente pedagógico, dimensión que suele
escapar a los que deciden y gestionan las políticas hoy. A partir de ello, ofrece acciones
de comunicación, difusión y debate público con la intención de incidir en acciones y
políticas que mejoren el acceso a una educación de calidad para todos y todas. Generar
e instalar una red con foco en lo pedagógico tiene dos ventajas: por una parte, amplía y
enriquece la visión y la acción en lo educativo de las instituciones que conforman la red,
y a la vez, la potencian al difundirlas y darlas a conocer más allá de las fronteras
particulares.
Por ello, PROPONE se constituye como una red social abierta, un espacio de
conversación y acción que invita y compromete a otros actores e instituciones a sumarse
a la tarea de enriquecer el debate y la acción por más equidad en educación. Lo hace
desde la experiencia y el convencimiento que la equidad se juega en el aula
cotidianamente, y que para lograrla hace falta algo más que buenos profesores. Son
necesarias regulaciones institucionales y políticas educativas que aseguren que en cada
sala de clases de todas las escuelas se desarrollen procesos formativos que aporten
significativamente al desarrollo de niños y jóvenes.
El texto que se presenta a continuación constituye el marco que sostiene y da sentido a
las distintas iniciativas y estrategias de la red, especialmente desde su Proyecto de
Incidencia en Políticas Educativas para la Equidad. A través de este documento
queremos compartir nuestra mirada e interpretación sobre las desigualdades en la
educación primaria y secundaria en América Latina, así como de las condiciones,
contexto y actores implicados y llamados a ser parte de las soluciones que proponemos
para mejorar la equidad de los sistemas educativos.
El texto se inicia con un recorrido por la situación educativa de nuestra región,
mostrando la problemática de la desigualdad que atraviesa a sus países, para desde allí
poner en contexto los desafíos educativos desde una perspectiva conceptual, la de
campo o escenario social, en cuyo interior hay temas en disputa que requieren la
concertación de actores para su solución en cada caso. Posteriormente, se ofrecen las
5
propuestas de cambio implementadas en las experiencias y los modelos de acción que
han nutrido la intervención de sus distintos equipos, identificando los elementos
necesarios a considerar en las políticas públicas a partir de lo común y diverso que surge
de ellas. Por último, se presenta la propuesta de Red PROPONE, con sus propósitos y
desafíos, que implica la incidencia en política desde la escuela primaria y la sala de
clases.
Marcela Román
Coordinadora general (primera etapa)
Cecilia Cardemil
(segunda etapa)
PROPONE
6
1. LA INEQUIDAD EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA
América Latina es una región diversa que exhibe grandes contrastes, enormes privilegios
y desigualdades entre países y al interior de sus propias sociedades. Así, y pese a contar
con alguna economía de las más grandes del planeta y significativo avance en desarrollo
cultural, es el continente que muestra los peores índices de equidad (BID, 1999;
Hoffman y Centeno, 2003).
De acuerdo al Índice de Desarrollo Humano, que mide la capacidad de los países en
términos de generar una larga esperanza de vida, logros educacionales e ingresos reales
que garanticen condiciones de bienestar, la gran mayoría de los países de la región
exhibe un nivel de desarrollo medio, mientras que sólo un tercio de ellos figura entre los
países con un desarrollo humano alto (Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y México).
El último informe regional de la CEPAL (Panorama Social, 2006) señala que un 39,8% de
la población de América Latina se encontraba en situación de pobreza en el año 2005,
mientras que la extrema pobreza o indigencia llegaba al 15,4% de la población total. Se
trata así de una región con algo más de 200 millones de pobres, a pesar de los
significativos avances que se observan, respecto de la reducción de la pobreza, desde el
año 2002. En este mismo informe se habla de una disminución de 4,2 puntos
porcentuales de la población pobre en este período.
Por otra parte, la profunda inequidad en la distribución del ingreso en América Latina
queda reflejada en los valores del coeficiente de Gini1, indicador que resume la
información sobre distribución de los ingresos de toda la población y que nos muestra
como una de las regiones más desiguales del mundo, sólo superados por el África
subsahariana.
En una escala en que 0 representa la igualdad perfecta y 100 la total desigualdad, el
coeficiente de Gini del mundo es 67. Para América Latina y el Caribe, dicho indicador es
igual a 57,1, mientras que los países de la OCDE con ingresos altos (PIB per cápita de
30.181 dólares en promedio) tienen una desigualdad considerablemente menor (Gini de
36,8). En el Gráfico 1 se observa el valor del coeficiente de Gini para la región, en
1
El coeficiente de Gini es un indicador utilizado para medir la desigualdad del ingreso. Para el cálculo de
este indicador se ordenan las familias (o individuos) desde menor ingreso a mayor ingreso. Luego se
cuantifica que parte del ingreso total corresponde al quintil inferior (20% de familias de menor ingreso
relativo) y así sucesivamente hasta el quintil superior. Sus valores se mueven entre 0 y 1 (0 y 100). El 0
corresponde a una distribución igualitaria (cada quintil capta el 20% del ingreso total), mientras que el valor
1 (o 100) corresponde a una distribución inequitativa extrema (el 1% de familias de mayor ingreso concentra
el 100% del ingreso total). De este modo, mayores valores de este indicador indican una distribución más
desigual de ingresos al interior de un país.
7
comparación al resto del mundo.
Gráfico Nº 1
Desigualdad en el ingreso de las regiones.
Coeficiente Gini: distribución del ingreso
(PIB per cápita, PAA en dólares USA)
GINI
Total Desigualdad: 100,0
90
80
África Subsahariana: 72,2
70
MU ND O: 67,0
60
Am érica Latina y El Caribe: 57,1
50
Asia O riental y el Pacífico: 52,0
Europa Central y Oriental: 42,8
40
O CDE Ingresos Altos: 36,8
A sia Meridional: 33,4
30
20
Igualdad Perfecta: 0,0
10
Fuente: Informe de Desarrollo Humano, 2005, PNUD. Figura 2.1.
En los últimos quince años, tres países de la región han logrado un mejoramiento
distributivo importante del coeficiente de Gini: Uruguay y Panamá, con una disminución
del 8%, y Honduras, con una reducción del 4%. En el otro extremo, Ecuador y Paraguay
muestran un deterioro considerable, al aumentar cerca de un 10% este indicador (CEPAL,
2006).
El Informe Social para América Latina preparado por la CEPAL, con datos de 2005,
constata que 11 de los 18 países de la región exhiben niveles de desigualdad alto. Cuatro
de ellos con valores que reflejan una desigualdad de ingreso muy elevada: Bolivia,
Brasil, Honduras y Colombia (CEPAL: Panorama Social de América Latina, 2006). El valor
8
alcanzado por cada país se aprecia en la Tabla 1.
Tabla Nº 1
Desigualdad del ingreso en países de América Latina (18)
Coeficiente GINI para el año 2005*
Nivel de
desigualdad
Muy alto
0,580-1
País
Coeficiente de Gini
2005
Bolivia (2002)
0,614
Brasil
0,613
Honduras
0,587
Colombia
0,584
Nicaragua (2001)
República
Dominicana
Chile
0,579
0,550
Guatemala (2002)
0,542
Paraguay
0,536
Alto
0,520-0,579
0,569
México
0,528
Argentina/b
0,526
Medio
Ecuador/b
0,513
0,470-0,519
Perú
0,505
Panamá/b
0,500
El Salvador
0,493
Venezuela
0,490
Costa Rica
0,470
Uruguay
0,451
Bajo
0-0,469
Fuente: CEPAL, 2006: Panorama Social de América Latina, 2006.
* Debajo del nombre de cada país se identifica el último año disponible en caso de no contar con la información para el
2005.
B: Área urbana.
¾ 1.1
Desigualdad Económica e Inequidad Educativa. La situación educativa
en la Región
La relación entre el coeficiente de Gini y la inequidad educativa (es decir, diferencia de
años de escolaridad de la población de 25 años, entre el 10% más rico y el 10% más
pobre) es directa. Así, mientras mayor es la desigualdad en el nivel de ingreso, más
abultada es la diferencia entre los años de estudio que alcanzan ricos y pobres (PREAL,
2006). Las oportunidades que condicionan la distribución del ingreso, la educación, la
salud, entre otros, no están distribuidas de manera aleatoria en una sociedad.
América Latina ha realizado importantes esfuerzos para mejorar la calidad y equidad de
9
sus sistemas educativos. Los informes de monitoreo de indicadores del progreso
educativo de la región muestran un aumento en el número de niños/as que asisten a la
escuela, y la escolaridad de la fuerza de trabajo está aumentando progresivamente. No
obstante ello, el progreso es escaso o francamente inexistente en lo que se refiere a
calidad, equidad y eficiencia educativa, tal como queda reflejado en el último informe
de progreso elaborado por PREAL en el año 2006 (PREAL, 2006).
Como punto de partida para describir la situación educativa de la región señalaremos
que, de acuerdo al informe producido por la UNESCO (EFA, 2002) para evaluar la
capacidad de los países respecto del cumplimiento de las metas propuestas en el Foro de
Dakar en el año 2000, la región de América Latina presenta logros muy desiguales en
materias básicas.
a) Universalización de la enseñanza primaria. Los países que superan en un 95% la
tasa neta de escolarización están incluidos en el logro de esta meta; en América
Latina sólo el 48% de los países (14 en total) ha universalizado el nivel primario.
b) Alfabetización de adultos. Los países con más del 95% de su población
alfabetizada están considerados dentro del logro; en América Latina apenas el
34% de los países (10 en total) está incluido en este grupo.
c) Igualdad de género en el acceso a la educación primaria y secundaria. Los países
que tienen un índice de paridad de género que oscila entre 0,97 y 1,03 son
considerados como incluidos en el logro de esta meta; el 60% de los países de
América Latina logra esta meta (18 sobre un total de 30).
Más allá de la importancia de las tres materias básicas señaladas por el Foro de Dakar,
hemos analizado las desigualdades en términos de la tasa de escolarización de la
población de los niños/as de cinco años, la tasa neta de escolarización primaria, el
porcentaje de establecimientos educativos públicos y privados, el porcentaje de
adolescentes que no estudian ni trabajan y el impacto de las reformas educativas en la
región.
Las tasas de escolarización infantil (población de cinco años) presentan una situación
heterogénea. Algunos países sólo han escolarizado al 21,8% de su población (el caso de
Guatemala), otros han logrado incorporar a la mitad de niños y niñas (Paraguay,
Honduras y Bolivia) y algunos menos tienden a la universalización de la escolaridad a esa
edad (Uruguay y Argentina).
Gráfico Nº 2
10
Tasa de escolarización de la población de 5 años
Uruguay
Perú
Paraguay
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
Chile
Costa Rica
Brasil
Bolivia
Argentina
0
20
40
60
80
100
Fuente: SITEAL. www.siteal.iipe-oei-org
Si bien la mayoría de los gobiernos de la región, a partir de la década de los ochenta, ha
tenido éxito en incorporar a los/as niños/as en el sistema escolar, sobre todo en el nivel
primario (como se observa en el Gráfico 3), aún queda mucho por hacer en los niveles
inicial y secundario. En el nivel inicial todavía no está matriculado el 39% de la población
de cinco años, y en el nivel medio resta escolarizar al 36% de los y las jóvenes (PREAL,
2005).
Gráfico Nº 3
T a s a n e ta d e e s co la r iz a ció n d e l n iv e l p r im ar io . A m é r ic a
L a tin a , 1 985 - 200 3
100
95
90
85
80
75
1 9 85
1990
1995
20 0 2 /2 0 0 3
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators, 2005.
11
Las tasas de repitencia han descendido, pero siguen siendo un problema. En la primaria
bajaron del 20% en 1988 al 11% en 2002, aunque continúan siendo más del doble del
promedio mundial.
Los niños y niñas de procedencia indígena y afrolatina reciben menos educación, tienen
menos probabilidades que el resto de terminar la escolaridad primaria, igual que los
niños y niñas de sectores pobres. Mientras el 14% de la población entre 15 y 19 años no
ha terminado la educación primaria en toda América Latina, entre los indígenas y
afrobrasileños ese porcentaje llega al 30%.
Es también en las pruebas de evaluación donde estas desigualdades se evidencian. En
Ecuador, los puntajes de estudiantes indígenas son un 20% menores que los de los no
indígenas, tanto en lengua como en matemática.
¿Qué ocurre con las desigualdades geográficas? Se ha verificado en los países con gran
proporción de población en áreas rurales (como Guatemala y Nicaragua) una mayor
permanencia en las escuelas; no obstante, menos de la mitad de los jóvenes rurales
logra terminar el nivel primario.
Si se observa el total de población que tiene entre 15 y 24 años que ha alcanzado al
menos seis años de escolaridad, se evidencian las siguientes diferencias por ámbito,
urbano y rural (Tabla 2).
Tabla Nº 2
Porcentaje de población entre 15 y 24 años con al menos seis años de escolaridad
por área urbana y rural según países
Área urbana
1990
Argentina
Área rural
2002
1990
2002
97
97
s/d
s/d
Bolivia
s/d
91
s/d
56
Brasil
59
79
21
46
Chile
94
98
83
94
Colombia
78
87
40
54
Costa Rica
91
93
80
81
Ecuador
94
94
s/d
85
El Salvador
s/d
86
s/d
57
Guatemala
66
81
24
44
Honduras
76
84
42
55
12
México
92
94
69
85
s/d
80
s/d
40
Panamá
94
97
84
80
Paraguay
93
93
s/d
68
s/d
95
s/d
80
Uruguay
96
97
s/d
s/d
Venezuela
90
91
61
s/d
Nicaragua
Perú
Fuente: Cantidad sin Calidad, 2006. Un informe del Progreso Educativo en América
Latina, PREAL.
Mientras que en Bolivia el 91% de la población de esa edad ha alcanzado por lo menos
seis años de escolaridad en las áreas urbanas, sólo lo ha logrado el 56% de la población
que habita áreas rurales. Únicamente países como Chile, Costa Rica y México han
superado el 80% de población rural con ese logro educativo. Es de destacar también
Brasil, donde sólo el 46% de la población rural ha accedido a una escolaridad mínima.
La desigualdad económica, medida por el nivel de ingresos de la población, condiciona
el acceso y asistencia a la educación. La Tabla 3 muestra el detalle para el conjunto de
países.
Tabla Nº 3
Porcentaje de asistencia escolar por grupos de edad y quintil de ingresos según países
7 a 12 años
Total
13 a 19 años
20% más
20% más
pobre
rico
Total
20% más
20% más
pobre
rico
Argentina
2004
98,9
98,7
99,4
78,7
73,9
88,8
Bolivia
2002
96,9
95,6
98,3
84,6
84,2
88,2
Brasil
2003
98,2
96,8
99,7
78,4
74,5
90,5
Chile
2003
99,5
99,2
99,6
85,3
81,4
94,1
Colombia
2002
96,3
94,0
99,4
68,2
64,3
85,0
Costa Rica
2002
98,5
97,2
99,4
76,9
72,9
90,2
Ecuador
2002
95,9
92,6
98,6
73,3
68,1
87,3
El Salvador
2001
92,6
85,9
100,0
73,4
66,0
87,0
Guatemala
2002
90,4
84,2
94,3
66,9
63,3
78,3
Honduras
2002
92,3
86,2
98,1
63,8
50,0
85,8
13
México
2004
98,6
97,1
100,0
68
62,2
86,2
Nicaragua
2001
93,1
88,1
96,3
69,9
61,5
79,2
Panamá
2002
98,9
98,4
99,3
81,4
78,0
89,1
Paraguay
2000
97,7
97,4
99,9
74,1
63,8
86,8
Perú
2003
98,2
97,6
100,0
73,0
74,3
77,0
Uruguay
2002
98,2
98,2
98,8
76,5
64,2
94,9
Venezuela
2002
96,7
94,6
98,6
67,2
62,7
77,8
Fuente: Panorama Social de América Latina, 2005. Anexo Estadístico. CEPAL.
Las desigualdades más notorias se evidencian en la escolarización de la población de 13
a 19 años, más que en el primer grupo de edad. Honduras, Uruguay, Colombia y México
son los países que presentan una brecha mayor entre el 20% más pobre y más rico de la
población. Allí hay diferencias de más de 20 puntos. En Guatemala, Nicaragua, Perú y
Venezuela ni siquiera los sectores más acomodados logran alcanzar el 80% de población
escolarizada entre los 13 y 19 años.
Otro de los indicadores que da cuenta de problemáticas persistentes en la región es el
atraso en la escolaridad primaria o secundaria. En la población de 12 a 14 años, entre el
10 y el 50% no ha podido realizar una trayectoria educativa libre de abandono y
repitencia. Esta situación es más alarmante entre los niños que viven en hogares en los
que los adultos no han completado una escolaridad mínima.
Tabla Nº 4
Porcentaje de alumnos/as de 12 a 14 años con dos o más años de atraso en el sistema
educativo, según el nivel de escolaridad de los adultos de los hogares y según países
Total
Escolaridad del hogar
Bajo
Medio
Alto
Argentina
10,4
25,2
10,5
4,0
Bolivia
35,3
54,6
27,3
8,9
Brasil
36,7
53,1
17,8
5,1
Chile
17,3
38,0
18,5
7,5
Costa Rica
18,1
36,2
12,7
3,7
Honduras
31,0
42,8
14,7
7,1
México
14,7
25,7
9,3
0,4
14
Nicaragua
37,7
52,4
17,7
0,0
Perú
31,4
53,2
23,4
2,6
Uruguay
15,3
39,9
15,4
2,4
Fuente: SITEAL. Tabla II. 10 Indicadores seleccionados totales nacionales.
En Bolivia hay un 35,3% de los niños/as de 12 a 14 años con sobreedad en el sistema
escolar. En los hogares con escolaridad alta este porcentaje desciende al 8,9% y en los
hogares con escolaridad baja sube al 54,6%. También en Brasil la situación es similar.
Con un porcentaje total del 36,7% de niños/as con sobreedad, las diferencias son
igualmente pronunciadas en contra de los que viven en hogares con bajos recursos
educativos, la mitad de ellos (53,1%) transita con sobreedad las escuelas brasileras.
Finalmente, el abandono también acumula asignaturas pendientes en la región. En
muchos de los países esta problemática afecta más a las mujeres que a los varones
(Bolivia, El Salvador, Guatemala y Perú).
El porcentaje de establecimientos públicos y privados también da cuenta de la
desigualdad. En Argentina y Perú es notable la primacía del sector estatal; mientras que
en Chile y en Colombia la presencia y el avance del sector privado es mucho más
importante.
En algunos países el porcentaje de adolescentes (entre 15 y 17 años) que está fuera del
sistema educativo y que no trabaja alcanza al 20%, como en Guatemala. En todos los
países hay proporcionalmente más mujeres que hombres en esta condición, como se
observa en la Tabla 5.
Tabla Nº 5
Porcentaje de adolescentes de entre 15 y 17 años que no estudian ni trabajan, por
sexo y según países
15
Países
Total
Hombres
Mujeres
Argentina
7,6
6,5
8,7
Bolivia
4,6
0,9
8,4
Brasil
8,3
4,8
11,8
Chile
7,4
5,2
9,7
Costa Rica
19,0
12,1
25,7
Honduras
19,9
8,0
32,3
México
14,4
4,0
24,4
Nicaragua
18,9
9,4
28,2
Paraguay
10,2
4,9
16,3
Perú
9,6
8,2
11,1
Uruguay
9,8
7,2
12,4
Fuente: SITEAL. Tabla III. 20 Indicadores seleccionados totales nacionales.
Si bien estos datos son suficientemente ilustrativos de la situación en la región, es
importante indicar cómo impactaron los intentos de reforma en los últimos veinte años.
Podemos señalar que tras una primera etapa de reformas en América Latina, que
identificaron como prioritarios el acceso, la infraestructura, el equipamiento, los
procesos de gestión administrativa, la producción de libros de texto, etc., se da un giro
significativo a la mirada que reposiciona el lugar de la escuela y el protagonismo de los
docentes; tras haberlos considerado como meros agentes de ejecución de un currículo
impuesto, se los reconoce como actores centrales capaces de flexibilizar y adecuar este
currículo a la realidad escolar, haciéndose cargo de incidir en aspectos estructurantes de
la gramática escolar, entendida como conjunto de tradiciones y regularidades
institucionales sedimentadas a lo largo del tiempo, transmitidas de generación en
generación por maestros y profesores; modos de hacer y de pensar compartidos,
aprendidos a través de la experiencia.
ƒ
La desigualdad en el acceso al conocimiento: los desempeños de los
estudiantes de la región en lengua y matemática
La inequidad de los sistemas educativos de la casi totalidad de los países de la región se
ve reflejada en las enormes brechas de los aprendizajes que alcanzan los estudiantes
según nivel socioeconómico, contexto geográfico y género (UNESCO, 1998; PREAL, 2006;
CEPAL, 2006). En efecto, cada vez que se ha evaluado el logro escolar en lengua y
matemática, ya sea al interior de los países como de manera comparativa entre países,
se constatan las distancias entre los desempeños que logran los estudiantes de sectores
más pobres, respecto de quienes cuentan con mayores ingresos. Así, por ejemplo, en
16
Argentina, Chile, México y Perú, los niños pobres obtuvieron puntajes mucho más bajos
en el examen de lectura de PISA 2000, que los niños de las familias más ricas. En
matemática (PISA, 2003), los resultados de los estudiantes de las familias más pobres
obtuvieron casi dos niveles de competencia por debajo de los alcanzados por los
estudiantes de familias de menores ingresos (PREAL, 2006). En Chile, los estudiantes de
primaria y secundaria provenientes de familias de bajos ingresos obtienen puntajes
significativamente menores en lenguaje y matemática que sus pares de familias de
ingresos medios y altos en las evaluaciones nacionales: de un máximo de alrededor de
350, obtienen entre 70 y 100 puntos menos, en promedio, en lenguaje y matemática
(SIMCE, 2006; SIMCE, 2003).
Esta brecha afecta también el acceso y el desempeño de los niños y niñas indígenas y
afrodescendientes en la región. En efecto, estos sectores tienen una menor probabilidad
de terminar la educación primaria y acceder a la secundaria, y exhiben también
rendimientos inferiores que sus similares de raza blanca. En Brasil, por ejemplo, los
estudiantes afrobrasileños alcanzan peores puntajes que los blancos en las evaluaciones
nacionales, después de controlar por ingreso económico de las familias. En Perú, dentro
del apenas 35% de estudiantes de cuarto año de primaria que logran un nivel suficiente
de compresión lectora, sólo el 8% de estos niños y niñas pertenece a la cultura aymara y
el 0,3% a los hablantes nativos de quechua (PREAL, 2006).
Respecto del género, los datos disponibles muestran que las niñas latinoamericanas
obtienen mejores puntajes en lectura y peores en matemática (PISA, 2003). En este
contexto, las niñas indígenas siguen mostrando desempeños más bajos en todos los
indicadores.
Estos
desiguales
resultados
estarían
mostrando
que
los
procesos
pedagógicos no asumen las necesidades de aprendizaje de los niños y niñas, sin
considerar la heterogeneidad de condiciones, características culturales e intereses
propios del género de los estudiantes. En las experiencias de las instituciones
participantes de PROPONE esto se ve reflejado de manera sistemática.
ƒ
Indicadores de inequidad a nivel de escuela y sala de clases
La equidad educativa se juega fuertemente en el acceso y procesos de enseñanzaaprendizaje que ocurren en las escuelas. De esta forma, generar y promover condiciones
para que todos los niños, niñas y jóvenes puedan ingresar a una escuela y experimentar
procesos formativos de calidad, requiere de acciones que competen directamente a
directivos y docentes, así como a los administradores de las escuelas y, por cierto, a las
propias familias. En otras palabras, avanzar en la equidad educativa de los sistemas no
17
sólo requiere actuar sobre indicadores estructurales y de nivel macro, sino hacer visible
y corregir inequidades que ocurren cotidianamente en las escuelas y las aulas y que son
vivenciadas por los estudiantes, incidiendo directamente en su motivación, actitud e
interés por aprender. Así, la acción oportuna y efectiva sobre estas inequidades
impactará positivamente en los resultados que alcancen los estudiantes.
Los procesos de apoyo a la mejora escolar implementados desde las instituciones que
conforman la Red PROPONE durante más de una década, han evidenciado un conjunto de
mecanismos y prácticas que obstaculizan el acceso igualitario y las posibilidades de
aprendizaje de los estudiantes vulnerables y con menores recursos sociales y culturales.
A modo de ejemplo se pueden mencionar los siguientes:
a) Respecto del acceso a las escuelas
La tasa de repetición de los estudiantes de nivel secundario en la Provincia de Buenos
Aires es mayor que el porcentaje de vacantes que se les exige reservar a los
establecimientos para dichos grupos2. Lo anterior institucionaliza prácticas de selección
y exclusión de estudiantes según criterios discrecionales y poco claros, contribuyendo
así, por una parte, al mantenimiento de un conjunto de estudiantes fuera del sistema, y
por otra, a limitar una real discriminación positiva para quienes más lo necesitan,
provocando frustración en los que desean recuperar alternativas educativas y
permitiendo que la injusticia se instale como una práctica normal y aceptada por los
establecimientos y el sistema mismo (UNGS, 2005).
En Chile, la selección de estudiantes es una práctica sistemática y aceptada aún en las
escuelas municipales, las que por ley deben recibir a todos los estudiantes hasta
completar la matrícula disponible. Esta selección y exclusión ocurre de diversas
maneras. Están las pruebas de ingreso que evalúan aspectos cognitivos de los
estudiantes y cuyos resultados favorecen a quienes cuentan con mayores recursos
socioculturales y conocimientos previos.
Existe también la exclusión velada de estudiantes que presentan comportamientos
considerados
“disfuncionales”.
En
estos
casos,
ellos
son
derivados
a
otros
establecimientos, previa negociación “de canje” entre sus directivos: estos estudiantes
son recibidos por otra escuela, dado que en algún momento el establecimiento receptor
2
En la educación media, en la Provincia de Buenos Aires las escuelas deben reservar sólo un 5%
de sus vacantes para los repetidores, siendo que la tasa para este grupo de estudiantes llega a
más de un 12% en el primer año de la polimodal (12,5% para el año 2005).
18
derivará también a sus alumnos problema a otros establecimientos. El alumno
“problemático” queda excluido así de su escuela y grupo de pares, con todas las
consecuencias negativas para la autoestima y su identidad que esto implica.
En el Perú, la escuela no ha logrado revertir prácticas de inequidad educativa formal
arraigadas en la cultura familiar de las zonas rurales e indígenas. Lo que contribuye a
profundizar la exclusión de estos grupos. En un marco donde los estudiantes rurales
acceden en menor proporción a la escuela que quienes habitan en las zonas urbanas, las
niñas tienen aún más limitado su acceso a la educación. En efecto, si los padres y
madres de familia tienen que elegir quién de los hijos va a la escuela y cuál se queda en
casa, y suelen optar por escolarizar a sus hijos varones, sin que la escuela promueva el
derecho a la educación de las niñas de igual forma que la de los niños y actúe en
consecuencia. Algunas de las razones que explican lo anterior son la importancia del rol
doméstico que debe cumplir las niñas desde muy temprana edad (actividades propias de
la casa, cuidado de sus hermanos menores), junto con la actividad económica principal
(pastoreo de los ganados). Esta sobrecarga de actividades afecta también la
permanencia, rendimiento y niveles de aprobación de aquellas niñas que han accedido a
ella. Entre las razones que las niñas andinas señalan para abandonar la escuela están el
trabajo hogareño, el menor tiempo disponible para hacer las tareas, y la vergüenza que
les produce el retraso en sus actividades escolares y aprendizajes.
b) Respecto del proceso de enseñanza-aprendizaje en las escuelas
La calidad de los procesos educativos al interior de la escuela y el aula se sostiene
fuertemente en el manejo institucional y pedagógico de la diversidad y heterogeneidad
individual y sociocultural de los estudiantes. Sin embargo, la experiencia muestra
prácticas contrarias a tales principios, sobre todo con niños y niñas de los sectores más
pobres e indígenas.
En escuelas que atienden estudiantes indígenas de Perú, la discriminación se marca
brutalmente con la no aceptación de sus prendas de vestir cotidianas. Así, es común que
se les pida a los niños y niñas que usan ojotas (zapatos típicos de la zona, hechos con el
caucho de llantas viejas), que las dejen en la puerta del salón de clase “para que no lo
ensucien”. Sin embargo, no ocurre lo mismo con aquellos que usan zapatos, quienes sí
pueden entrar con ellos al aula.
En Chile, el Sistema Nacional de Evolución del Ministerio de Educación (SIMCE) ha
llevado a que los profesores se preocupen fundamentalmente de lograr un determinado
19
promedio y, por ende, atienden y trabajan con los estudiantes más aventajados,
dejando de lado a quienes presentan mayor retraso y dificultad. Así, es común ver como
los niños con sobreedad y dificultades de aprendizaje son generalmente separados en la
sala de clase y rotulados como alumnos problema. A estos niños se les ofrecen
actividades rutinarias, sin desafío para su nivel, y no se los integra en situaciones en
donde ellos podrían participar y aportar. En una proporción considerable hay escuelas
que solicitan que los niños con dificultades y atraso pedagógico no se presenten el día en
el que se rinden las pruebas nacionales, para así no afectar el promedio de resultados de
la escuela.
En términos de género y en la casi totalidad de los países de la región, los niños obtienen
más consideración para las interacciones profesor-alumnos que las niñas en el proceso
de aula. Ellas son menos incentivadas a participar con sus opiniones y juicios que los
varones. Esto es especialmente notorio cuando se integran recursos tecnológicos al
trabajo de aula. Son frecuentemente los varones quienes lideran los grupos, exponen y
reciben las instrucciones y correcciones de los profesores.
En general, los profesores latinoamericanos estiman que poner altos desafíos a los niños
pobres no es adecuado por cuanto ellos no lograrán alcanzarlos. Así, textos de lectura
breve, problemas simples y de resolución mecánica es lo que abunda en las actividades
que se les proponen. Hay escasos momentos para dar opiniones y contar lo que saben o
usar lo aprendido.
El tiempo destinado al aprendizaje es un factor que incide en la calidad de los procesos.
Por una parte, importa la asistencia de los docentes a las escuelas, como uno de los
factores que permite maximizar el tiempo destinado al aprendizaje en el aula. Al
respecto, se constata una mayor ausencia de profesores en las escuelas más vulnerables
que en las de sectores privilegiados (estatales o privadas); junto con ello, se observa
también falta de cuidado por el tiempo destinado a la clase. Son comunes las
interrupciones de la rutina del aula y el inicio retrasado del proceso lectivo (merienda
escolar, temas administrativos, actividades de gestión del municipio, el café que se
toman los docentes en la mañana, etc.).
La cobertura curricular ha mostrado ser menor en las escuelas de sectores pobres y
vulnerables respecto de las urbanas y con mayores recursos, lo que se explica en parte
por el débil manejo de los contenidos y didácticas de los maestros que se desempeñan
en ellas, así como de un ineficiente uso de los recursos educativos, cuando éstos están
disponibles.
20
En la región sigue habiendo grandes brechas entre la formación disciplinar de
maestros/as y profesores/as y las demandas de la implementación de los currículos
propuestos por las reformas. En general, los profesores/as mejor formados son captados
por las escuelas y colegios privados o las escuelas públicas prestigiosas, preservándose la
segmentación del sistema.
c) Las representaciones sociales como factor de inequidad pedagógica
Los profesores/as construyen sistemáticamente representaciones negativas sobre los
estudiantes pobres y los visualizan como sujetos carentes de las condiciones y actitudes
para aprender. Ellos son descritos fundamentalmente por sus carencias y debilidades,
silenciando sus riquezas y potencialidades. Dichas imágenes tienen efectos claros en el
deterioro de la autoestima de los niños y las niñas, convirtiéndose en factor
determinante del abandono y la deserción escolar. Por otra parte, influyen en la
instalación de procesos pedagógicos más pobres, sin desafíos que favorezcan el
desarrollo de habilidades superiores en los estudiantes, lo que redunda en logros
menores y aprendizajes menos estables.
El bajo rendimiento que los niños/as alcanzan en las escuelas es atribuido por maestros
y directivos a las condiciones socioculturales de las familias y de los propios niños, sin
considerar la responsabilidad pedagógica que le cabe a la escuela y principalmente a los
maestros/as.
La exclusión de las familias pobres del ámbito formativo sigue siendo una característica
que contribuye a la instalación de la inequidad desde las escuelas. A ellas no se les
reconoce su aporte y relevancia en el proceso de aprender de los estudiantes,
negándoles el rol educativo complementario que pueden y deben desempeñar con la
guía y apoyo de la misma escuela.
Es en este contexto social, político y educativo que PROPONE establece su acción, con el
fin de aportar –desde experiencias insertas en las escuelas– una forma distinta de
comprender y analizar cómo deberían estructurarse los sistemas, para dar respuestas
efectivas al mejoramiento del acceso al conocimiento y ofrecer oportunidades
educativas de alto nivel a los estudiantes más vulnerables y excluidos de la región.
21
2. LA INCIDENCIA EN POLÍTICA EDUCATIVA: ¿QUIÉNES Y CÓMO
DECIDEN EN EL CAMPO EDUCATIVO?
Para que las acciones e iniciativas realizadas puedan ser consideradas a la hora de
definir e implementar políticas que mejoren la educación ofrecida en los países de la
región, es necesario adentrarse en el escenario educativo que se dibuja en cada
realidad. El desafío requiere identificar desde allí qué temas están en debate y cuáles
aparecen silenciados, así como quiénes son los actores y grupos que tienen voz e
intereses respecto de dichos temas. Se trata de poner en contexto, y desde una mirada
más compleja e integral, tanto temas y tensiones como actores relevantes para la acción
educativa de hoy. Así, y desde una mirada regional latinoamericana, que surge
fundamentalmente de las dinámicas sociales y educativas propias de los cuatro países
que están representados en la Red PROPONE, se entrega un breve análisis de los campos
o escenarios educativos de las sociedades respectivas, en los cuales se definen y toman
decisiones que afectan a la educación en su conjunto.
3
2.1. El aporte de la teoría de campo al análisis educativo
La noción de campo o escenario de procesos sociales proviene principalmente de la
sociología estructuralista de Pierre Bourdieu. Desde tal marco de análisis la noción en
cuestión debe relacionarse con: i) un concepto inicialmente útil a la teoría social
contemporánea y posteriormente adoptado, en algunas ocasiones como esquema
explicativo para el debate y análisis tanto de políticas públicas4, como de fenómenos
sociales tales como la política, el mercado5, la industria del arte y la producción
intelectual6; ii) una interpretación de la sociedad como un espacio de relaciones de
fuerza entre diferentes agentes, disputa que es, sobre todo, simbólica en torno a un
principio de legitimidad de lo que se propone en el debate. Con ello, se parte de la base
que las sociedades actuales han generado ciertos fenómenos de aparente consenso –
entre ellos la educación- pero que los mismos están permanentemente sometidos al
debate respecto de su sentido y legitimidad; iii) consecuentemente con lo anterior, la
noción de campo de refiere a un análisis del poder en las sociedades actuales a partir
de una disputa por la definición del sentido y propósito de una determinada esfera o
área de particularidad social, como por ejemplo, la educación.
A partir de estos elementos haremos a continuación un breve desarrollo del concepto de
campo en tanto propuesta explicativa de fenómenos relevantes de las sociedades
contemporáneas para posteriormente proponer su vinculación con el análisis de
escenarios educativos.
3
Este texto ha sido elaborado por Javier Corvalán, Doctor en Sociología y Director del Magíster de Política
Educativa de la facultad de Educación de la Universidad Alberto Hurtado (Santiago, Chile), con revisión de
Marcela Román.
4
Ver por ejemplo Sandoval, S, Apuntes sobre la génesis y estructura del campo
educativo
hacia
una
en
comprensión
del
posgrado
México:
para
el
magisterio
en
Jalisco
en
http://www.latarea.com.mx/articu/articu13/sando13.htm
5
Ver por ejemplo Bourdieu, 2000.
6
Ver por ejemplo Bourdieu, 1971
22
La noción que Bourdieu desarrolla respecto a campo surge de una crítica, tanto implícita
como explícita a ciertos marcos clásicos de análisis sociológico de los
años 60, a saber el funcionalismo estructural7 por una parte y el marxismo estructural8,
por otra. Por un lado, la crítica al funcionalismo dice relación con una visión armónica y
en equilibrio que tal corriente teórica tiene de la sociedad contemporánea y, en lo que
respecta a los sistemas educativos, como proveedores de oportunidades a los individuos
y de capacidad productiva a los países. Si es posible hablar de campo educativo a partir
de esta corriente teórica, este estaría marcado por el consenso entre los agentes que de
él participan en torno a las necesidades que el proceso educativo satisface para la
sociedad, principalmente integración social y movilidad social meritocrática todo ello a
partir de la igualdad de oportunidades educativas. Desde el estructural-funcionalismo
entonces la educación y más específicamente el campo educativo está estructurado
desde el agente Estado como una manera de regular la sociedad buscando armonizar las
expectativas individuales con las necesidades de la sociedad.
Por otro lado, la crítica de la perspectiva de Bourdieu al marxismo estructural se refiere
a una visión rígida de la distribución del poder a partir de la organización de clases
sociales y de sus correlatos económicos. Cualquier análisis de campo o escenario
educativo que se haga desde esta perspectiva tendrá, en la crítica de Bourdieu, el error
de considerar a tales escenarios como un reflejo directo de la estructura de clases y del
conflicto inherente en ellas9. En tal perspectiva, el campo educativo no es sino un
reflejo directo de la dominación económica, sin mayores novedades en su interior y no
habiendo por tanto una autonomización o diferenciación propiamente tal en su interior
respecto de la lógica de organización global de la sociedad.
En la noción de campo desarrollada por Bourdieu, ninguno de los enfoques anteriores da
real cuenta de la complejidad de las sociedades actuales en las cuales lo simbólico se
entremezcla con lo económico de manera con el fin de reproducir el status quo
imperante.
Consecuentemente con lo dicho en el párrafo anterior, es muy difícil entender el aporte
que Bourdieu hace al análisis social contemporáneo si su conceptualización no es
enmarcada dentro de una reflexión mayor vinculada a la comprensión del proceso
creciente de diferenciación y especialización de nuestras sociedades. A partir de tal
proceso, ciertos criterios tradicionales de explicación de la identidad y las orientación
de acción de individuos y grupos tales como clase, nación o adscripción ideológica,
religiosa o política son solo parcialmente explicativos de la producción discursiva y
simbólica de tales individuos o grupos.
7
Representado principalmente por los aportes de Parsons (1990) (1959)
8
Ejemplificado por la visión que de las sociedades contemporáneas muestra Althusser
(1985).
9
Es la perspectiva que Althusser expone al considerar al sistema educativo, tanto
como al sistema político, religioso, estatal, etc, como “aparatos ideológicos del Estado”
destinados a mantener la dominación de clase en la sociedad (Althusser, Op.Cit).
23
Para entrar en la explicación de la complejidad actual Bourdieu desarrolla la noción de
campo que en sus propias palabras es un “microcosmos autónomo al interior de un
macrocosmos social”10. El proceso creciente de diferenciación social, propio de las
sociedades modernas y agudizado en las contemporáneas, hace que una de las formas
óptimas de entenderlas es que las mismas estas formadas por estos microcosmos
sociales. Así, la misma educación, la literatura, el arte así como también la política y
los mercados forman campos con sus propias reglas y lógicas de funcionamiento, los que
tienen elementos comunes con la sociedad externa y los otros campos, pero también y
sobre todo, contienen puntos autorreferenciales específicos y particulares. Dicho de otra
manera, si existe un campo educativo en la sociedad este es identificable porque tiene
especificidades como un propio lenguaje autorreferencial y una propia lógica de
validación de los argumentos que le atañen: “la evolución de las sociedades tiende a
hacer aparecer universos (los que denomino campos), que tienen leyes propias, que son
autónomos…tenemos así universos sociales que tienen una ley fundamental un nomos
independientes del aquel de otros universos que son auto-nomos que evalúan lo que
hacen , los desafíos que en ellos se producen según principios y criterios irreductibles a
aquellos de otros universos”11
En esta perspectiva teórica es importante señalar que los agentes reflejados
necesariamente en individuos, transitan entre diferentes campos y que para
desempeñarse en cada uno de ellos necesitan códigos, lenguaje y capital que los habilite
y les otorgue un determinado nivel de legitimidad como participantes. Este aspecto lo
sintetiza Bourdieu con otro dos de sus conceptos centrales, el hábitus por una parte y la
disposición de capitales en su expresión económica, simbólica cultural y social. El
hábitus (Bourdieu, 2002)) hace referencia a una práctica interiorizada que se transforma
en una fuerza motora del pensamiento y de la acción y que produce prácticas similares
entre diferentes individuos.
Para el tema que nos interesará aquí podemos decir que el postulado teórico es que en
el caso del campo educativo se genera una determinada manera de referirse y analizar
la problemática educativa que no es claramente comprensible desde el exterior. Desde
esta perspectiva podemos pensar que si es cierto que existe un campo educativo en él se
produce no sólo la discusión educativa sino también la validación de aquello que es
legítimamente discutible en tanto educación. Lo que también es muy relevante es que
al interior del campo educativo se produce la legitimidad y también también la
jerarquización de quienes participan en el debate. El campo entonces está definido y a
la vez da cuenta tanto de esta jerarquía de quienes se encuentran en su interior, y con
ello de la distribución de posiciones en el espacio social. Los agentes que participan en
el campo lo hacen a partir de sus disposiciones (hábitus) pero también a partir de sus
recursos, es decir, su volumen de capital, particularmente su capital cultural.
Esta visión de los campos en los cuales se lleva a cabo la disputa de un objeto social y
del espacio de diferenciación que es cada campo en sí nos lleva a la noción muy
importante también en el planteamiento de Bourdieu de autonomía relativa. Por tal
refiere, precisamente, a la capacidad que tiene el campo de autonomizarse es decir el
hecho de formar un referente conceptual independiente –al menos relativamente- de lo
que ocurre en los restantes campos sociales. De esta manera, la tendencia a la
10
Bourdieu, P, Propos sur le champ politique, PUF, Paris, 2000.
11
Bourdieu, P, 1994, p. 159
24
autonomización de cada campo se manifiesta entre otras cosas, en el lenguaje y los
códigos autorreferenciales de los mismos que hacen que determinados agentes
adquieran o disminuyan su poder y legitimidad, fenómenos que no les sucede al cambiar
de campo.
Sin embargo, es difícil pensar que el campo educativo se encuentre totalmente
autonomizado de la influencia de otros campos ya que, tal como lo muestra la historia
latinoamericana durante el siglo XX, es clara la influencia que la educación recibe
primero del mundo o campo político y luego del campo económico. Esto se refleja con
claridad a nivel del uso del lenguaje para estructurar la legitimidad de la política, así
como del debate y la jerarquía de quienes participan en el campo educativo.
Dentro de esta teorización quienes participan al interior del campo se denominan
agentes e instituciones y no actores como comúnmente se cree, aún cuando este
término ha sido de uso corriente para referirse a tales participantes. Esta distinción
entre agentes/instituciones y actores es importante por cuanto la idea de agente dice
relación con el rol de transmisor y operador de hábitus y capital y no de recreador del
mismo y eventual innovador, lo que correspondería a un actor propiamente tal.
Precisamente esta pasividad del agente o institución limitándose a tener el discurso que
la estructura del campo exige, ha sido uno de los puntos más criticados de la concepción
de Bourdieu y hacia el final de su obra hay un giro en su pensamiento hacia un concepto
más reactivo y protagónico del agente.
Un último elemento teórico relevante de esta conceptualización dice relación con el
aspecto conflictual en torno a legitimidad que tienen los agentes dentro del campo. Es
así como lejos de ser un escenario armónico, cada campo es un territorio de disputa por
una legitimidad de naturaleza simbólica y cultural, es decir, a partir de una definición
del objeto del campo mismo y de los recursos de los agentes para desenvolverse en
torno a tal definición. En el caso de la educación, esto se puede entender en el sentido
que los diferentes agentes disputan la finalidad y con ello la estructura y organización
que debe tener el proceso educativo en una sociedad, todo ello reflejado también en la
disputa de un determinado lenguaje para referirse a la educación. Es importante
reconocer que, como señalamos anteriormente, la noción de agente da cuenta de una
visión pasiva de los mismos y por ello sugiere limitaciones para tener propuestas y
discursos que vayan más allá de los límites que les impone el hábitus y el campo en el
que se desempeñan, así como su disposición de capital y de legitimidad frente a los
restantes agentes.
En definitiva, el concepto de campo sugerido por Bourdieu nos parece útil en varios de
sus aspectos para analizar la realidad educacional actual en sociedades
latinoamericanas. Si se establece desde esta perspectiva un análisis de un campo
educativo propiamente tal, este debería al menos considerar lo siguiente:
a) la existencia misma de este campo determinado por la concurrencia de diversos
agentes e instituciones al debate y de la producción discursiva y simbólica sobre
una temática social, en este caso la educación. De esta manera, la dinámica del
campo educativo mismo está dada por el debate constante respecto al hecho
educativo en tanto producción simbólica y, como tal, hemos visto que tal campo
se ha densificado en las últimas décadas en América Latina debido a la
incorporación de nuevos participantes, así como también como consecuencia del
25
aumento del debate, complejización y especialización creciente de las temáticas
tratadas en su interior.
b) La existencia de una producción simbólica propia del campo educativo lo que
requiere preguntarse si tiene este campo un código conversacional y de debate
que sea de su exclusividad. Este es un tema complejo y que requiere de ciertas
especificaciones, puesto que no se trata de solamente de la presencia de cierta
jerga propia del debate educacional sino, de manera mucho más profunda, de
ciertas maneras legítimas de razonar al interior del campo y también de ciertos
elementos considerados verdades de base o aspectos no cuestionables de la
conversación a la que se refiere el campo. En el caso de la educación, cabría
preguntarse aquí si estamos en presencia de un campo propiamente tal que tiene
ciertos elementos considerados consensuales e irrenunciables al mismo –lo que no
significa que no sean modificables- tales como la igualdad de oportunidades
educativas o la gratuidad de la educación pública, por ejemplo.
c) La existencia de jerarquía de los agentes participantes basada en el grado de
legitimidad que tengan al interior del campo. Esto se expresa en que son muchos
y variados los tipos de agentes -tanto individuales como colectivos- que
participan en el campo educativo, pero que ellos no se desempeñan
necesariamente como pares sino en posiciones jerarquizadas y subordinadas.
Dicho de otro modo, no todos los agentes o participantes del campo educativo
tienen el mismo grado de poder de manera de llegar a influir en la dinámica del
mismo y, al mismo tiempo, tal grado de poder –expresado en legitimidadobedece al nivel de capital cultural o simbólico que posean en relación al tipo de
conversación dominante al interior del campo12.
Con todo, sugerimos en lo que sigue utilizar la noción de campo o escenario educativo
teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
i) Parece interesante entender a la educación y sus agentes –que de una manera
algo libre podemos llamar actores ya que es el término más aceptado en la
política educativa- organizados en las sociedades actuales en un escenario en
disputa. Esta disputa, siguiendo también en este punto a Bourdieu, es por sobre
todo simbólica y por lo tanto definicional. En efecto, si algo hemos observado en
los diferentes países y particularmente a partir de los procesos de reforma
educacional es la existencia de una disputa del sentido, esto es, del para qué, de
la educación. El ejemplo más claro de esta disputa es la definición de los
objetivos de la educación a partir de la teoría del capital humano por un lado y
de objetivos que dicen relación con integración social y ciudadanía, por otro,
polos en los que podemos identificar a diferentes actores (o agentes) en la última
década (organismos de financiamiento internacional y docentes, por ejemplo).
De esta manera entonces el campo educativo es un escenario en el que confluyen
diferentes actores, cada uno con diferentes intereses y representaciones
respecto del rol y finalidad de la educación en la sociedad. Al interior del campo
12
Hay que recordar que los agentes actúan al interior del campo tanto con sus
predisposiciones (hábitus) pero también a partir de su determinado volumen de
capital.
26
entonces se produce una confrontación permanente que tiene como objetivo
llegar a una respuesta que aún cuando sea transitoria, ponga término a disputas
particulares al interior del campo y a partir de la misma entregar los mensajes
legítimos para diseñar, modificar, evaluar o revertir la política educativa.
ii) Aunque ya lo señalamos en el párrafo anterior, es importante subrayar la
utilidad del concepto de actor dentro del análisis de los campos educativos,
sobre todo desde la perspectiva de la política educacional Tal concepto, que
insistimos proviene referentes teóricos distintos al de campo y a la sociología
estructuralista en general, dice relación con la capacidad de proponer y de
oponerse a los intereses de otros grupos o individuos utilizando para ello una
serie de recursos simbólicos y materiales, todo ello a partir de un proyecto o idea
central a proponer. La diferencia fundamental con la visión estructuralista y en
concreto con el concepto de agente es que el actor se constituye como tal en el
momento es que es capaz de sobrepasar los elementos que le determinan. De
esta manera es posible empezar a delinear que aquello que ocurre dentro del
campo educativo, como una confrontación que pone recursos en juego y que
implica que los actores, deben tener un determinado discurso relativo a sus
intereses.
iii) Dos aspectos nos parecen de primera importancia respecto del discurso de los
actores al interior del campo educativo y que dicen relación con su inevitable
posicionamiento como grupos de interés y a la vez como actores, con la
necesidad de ser visualizados –por los demás actores- en términos societales, es
decir con intereses que se relacionan con el bien común y no sólo con su
bienestar particular. Esto se explica por cuanto el principio democrático que rige
como aspiración permanente en nuestras sociedades, implica que ningún actor
puede presentarse en el debate público solo bajo la imagen de un grupo de
interés, es decir, de un conglomerado cuya acción tiene como objetivo central la
defensa de sus intereses particulares. Si bien esto último también es aceptable
en una sociedad democrática, es la vez legítimamente insuficiente para tener
una voz válida dentro de un campo de disputa pública y en particular dentro del
campo educativo. Debido a esto, todos los actores del campo educativo deben
tener necesariamente un discurso público o societal entendiendo por ello una
producción discursiva y simbólica que diga relación con el bien común, pero que
a la vez no se oponga a sus intereses en cuanto actor. En concreto, este
principio de análisis respecto del campo educativo hace que los actores que en él
intervienen deban exponer sobre todo los intereses públicos o societales de sus
propuestas conectándolas con sus beneficios privados, pero argumentando que
estos últimos son consecuencia o requisito de los primeros. Un ejemplo de ello,
tal vez el más claro es la acción y propuesta sindical de los docentes, en las
cuales sus reivindicaciones salariales son (o deben ser) planteadas como un
requisito para la calidad educacional y no como un fin en sí mismo.
En definitiva ¿qué tipo de campos son los educativos? Como dijimos anteriormente y a
partir del marco teórico general que hemos esbozado en estas páginas, el campo
educativo tiene una autonomía relativa y por tanto ciertas particularidades que explican
su originalidad. En primer lugar, es importante resaltar la multiplicidad de agentes o
actores que están presentes en el campo educativo actual. Si bien es cierto cualquier
27
campo o escenario social que se analice está sujeto a la participación de una pluralidad
de actores, no es menos cierto que, como señalamos anteriormente, el escenario
educativo se ha complejizado en las últimas décadas, lo que significa, entre otras cosas,
su apertura a una discusión social abierta.
En efecto y en relación a la estructura del campo educativo de hace tres o cuatro
décadas en que sus integrantes principales eran básicamente el Estado, la iglesia,
algunos actores privados y los sindicatos (generalmente unificados), hay actualmente a
partir de esta constatación por lo menos cinco grandes procesos que han cambiado y
complejizado este panorama. Por un lado, la creciente presencia de la educación
privada tanto en términos cuantitativos como de legitimidad social. En efecto, en la
mayoría de los países latinoamericanos existía desde los inicios del sistema educativo –
aún con diferentes grados de presencia- un conjunto importante de oferentes privados
de educación el cual ha aumentado su número y con ello su legitimidad en las
conversaciones al interior del campo educativo. En segundo lugar, los procesos de
globalización y de internacionalización han implicado la aparición en tal conversación de
los llamados organismos internacionales de tipo financistas, en particular el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
En tercer lugar, el desarrollo de las ciencias sociales y en general la creciente
legitimidad del mundo académico en lo que respecta a las temáticas de planificación
educativa ha significado la irrupción de una diversidad de centros de estudios en la
discusión educacional. En cuarto lugar, los crecientes procesos de descentralización
como elemento central de las discusiones educativas desde hace por lo menos dos
décadas en América Latina han significado la presencia creciente en las conversaciones y
disputas del campo educativo de los llamados actores locales e intermedios que siendo
parte a veces de la estructura de gobierno y otras de la de Estado, no necesariamente
son identificables con los posicionamientos del gobierno central en el campo educativo.
Esto último quiere decir que otra de las particularidades del campo educativo en las
últimas décadas es la diversificación del Estado como agente o actor del mismo.
En quinto lugar y también vinculado a algunos de los procesos ya señalados, en las
últimas décadas ha habido un cambio en los tipos de agentes o actores del campo
educativo provenientes del ámbito académico. Nos referimos por tal a la creciente
legitimidad de la categoría economistas dentro de la discusión educativa lo que
hipotéticamente se explica tanto por la presencia ya mencionada de los bancos de
desarrollo como también por la creciente legitimidad de la racionalidad técnicoinstrumental para analizar las finalidades de la educación, tema que esta representado
por el protagonismo alcanzado por la teoría del capital humano como sinónimo del
estudio científico del fenómeno educativo. Al mismo tiempo, la presencia creciente de
la categoría economistas se explica también -particularmente en algunos países- por la
también ya mencionada presencia incremental de actores privados en la oferta
educativa y en términos más específicos, pero también relacionados con este
argumento, por los procesos de privatización y regulación mercantil de la oferta
educacional.
Por último, no es menor señalar también que la estructura del campo educativo tenga la
particularidad –a diferencia de otros campos sociales- que los beneficiarios
o
destinatarios directos exhiban una escasa participación en la dinámica del campo
mismo. En efecto, los niños asistentes a los niveles primarios tienen una participación de
28
beneficiarios del proceso y solo en algunas ocasiones los jóvenes de nivel secundario se
han constituido como actores del campo en cuestión. De esta manera los actores y
agentes del campo educativo expresan sus opiniones a nombre de los beneficiarios del
sistema educacional, sin que hayan sido mandatados por estos para tal fin y sin la
presencia directa de tales beneficiarios en la arena de discusión.
29
2.2. Los escenarios socioeducativos de los países de PROPONE
En los cuatro países de esta iniciativa han ocurrido importantes cambios en el contexto
sociopolítico que generan un nuevo escenario y oportunidad para la incidencia en
políticas educativas. En Chile, Colombia y Perú ha habido elecciones presidenciales en
los dos últimos años, cuyos gobiernos han declarado prioritario avanzar en calidad y
equidad de la educación. El gobierno de Argentina, por su parte, ha decidido abordar
una profunda transformación educativa a partir de las recientemente aprobadas Ley
General de Educación (2006) y la nueva Ley de Educación en la Provincia de Buenos
Aires, el principal distrito del país (en 2007). Estas nuevas normativas se hacen cargo del
diagnóstico y consenso respecto de que la organización federal y descentralizada del
sistema educativo argentino ha producido, entre otros efectos, una creciente
fragmentación y desigualdad en la oferta educativa. Su discusión abrió espacios
importantes que colocaron la equidad en el acceso al conocimiento como uno de sus ejes
principales.
Así, en la Ley General de Educación se consagra la condición de derecho y bien público
tanto de la educación como del conocimiento, que deben ser garantizados por el Estado
en tanto instrumentos centrales de la participación en un proceso de desarrollo con
crecimiento económico y justicia social. Al mismo tiempo, establece que la educación es
prioridad nacional y política de Estado. En tal sentido, el Estado debe garantizar el
ejercicio del derecho constitucional de enseñar y aprender. Así, dicha ley explicita el
deber y responsabilidad del Estado nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos
los/as habitantes de la nación, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el
ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las
familias. En ella se establece que la educación tiene por finalidad brindar las
oportunidades necesarias para desarrollar y fortalecer la formación integral de las
personas a lo largo de toda la vida y promover en cada educando/a la capacidad de
definir su proyecto de vida, basado en los valores de libertad, paz, solidaridad, igualdad,
respeto a la diversidad, justicia, responsabilidad y bien común.
En Colombia y Perú, el período electoral permitió abordar críticamente varias de las
políticas y de los programas implementados en cada una de las reformas y que no habían
mostrado avances importantes en aspectos de descentralización, logro de aprendizajes y
adecuada distribución de oportunidades para los niños y los jóvenes. Así, por ejemplo,
en Colombia se ha priorizado el avance en cobertura, relegando la partición a todo nivel
(local, regional y nacional) de los actores clave para mejoras más sustantivas en calidad
y equidad.
En el caso de Perú, las elecciones nacionales, regionales y locales han sido un factor
positivo importante para el debate de las políticas a todo nivel. Al mismo tiempo, se
constata que la permuta de gobierno ha generado un cambio de los liderazgos en el
sector educativo, poniendo en tensión las políticas educativas en curso. La tradicional
dependencia del sector educación de la coyuntura política y de los intereses políticopartidarios, se ve agravada por el desconocimiento de lo hecho en educación por parte
de los gobiernos elegidos, generando con ello inestabilidad e interrupción en los
cambios.
En Chile, como resultado de un importante movimiento de estudiantes secundarios
(2006), se ha desarrollado un amplio debate sobre la calidad y la equidad de la
educación, que ha llevado a cuestionar las bases estructurales y regulatorias del sistema
y gran parte de las políticas implementadas. A partir de ello, la Presidenta conformó una
comisión especial asesora del Ejecutivo, con el fin de debatir y consensuar respecto de
30
las modificaciones o cambios necesarios de introducir a la antigua Ley Orgánica
Constitucional de Enseñanza (LOCE), poniéndola en sintonía con las demandas de justicia
de calidad educativa. Surge al mismo tiempo la necesidad de implementar nuevas
estrategias y mecanismos de monitoreo y supervisión de la calidad educativa deseable.
Lo novedoso de esta comisión es que logró reunir a representantes de distintos sectores
sociales y políticos, técnicos, académicos, investigadores, docentes, sostenedores,
iglesias y estudiantes. El resultado de esta comisión se ve reflejado en dos nuevas
propuestas de ley que se discuten actualmente en el Congreso. Se trata de la Ley
General de Educación y la creación de una Superintendencia de la Calidad Educativa,
que esperan abrir un nuevo ciclo más centrado en calidad y en la dimensión pedagógica
del cambio. Al centro de las propuestas están el mayor control de quienes administran
escuelas, la eliminación del lucro en educación y de la selección de alumnos en la
enseñanza primaria.
A continuación se identifican –al interior del campo educativo de los cuatro países– los
principales temas en disputa, así como los agentes o actores que se posicionan en torno
a ellos.
2.2.1. El debate educativo en la Argentina de hoy
Argentina está transitando su tercer año –e ingresando al cuarto– de fuertes cambios
educativos, expresados en leyes que sucesivamente reformaron la educación técnica, el
financiamiento y la estructura integral del sector a nivel nacional y en la Provincia de
Buenos Aires (principal distrito del país), habiéndose iniciado, asimismo, el proceso de
reforma de la educación superior. Aunque los contenidos de todas ellas son diversos, un
aspecto recorre estas reformas y permite que las inscribamos en un mismo proceso:
indefectiblemente, se referencian (en el sentido de que fundan parte de su legitimidad)
en la “corrección/enmienda” de las políticas desarrolladas durante la década de los
noventa, conformando un movimiento que proponemos denominar de “contrarreforma”
(de los noventa).
La condición provisoria de todo análisis sociopolítico e institucional debe ser
especialmente subrayada en este caso, y no sólo por el estado de movilización en el que
se encuentra el conjunto del sector (movilización endógena en buena medida), sino por
razones extracampo, como son:
ƒ el ingreso a la última fase del primer proceso electoral “normal” postcrisis de 20012002, que alcanza a los ejecutivos de todas las jurisdicciones provinciales y a la
presidencia nacional;
ƒ en la primera etapa de ese proceso electoral ya se produjeron cambios políticos
importantes, que incluso podrían limitar y poner en cuestión la orientación que las
reformas han tenido hasta aquí. El caso más prominente es el de la Ciudad de Buenos
Aires, significativo tanto por razones generales (el efecto demostración que puede tener
sobre el proceso político de otros distritos) como especiales para la Red PROPONE, pues
compromete de manera inmediata sus objetivos y acciones. Por lo tanto, se está frente
a un escenario ciertamente inestable, lo que exige más cuidadoso seguimiento para
valorar las estrategias a emprender.
2.2.1.1.
Temas y actores: el escenario del sector educativo
31
Como dijimos en el punto anterior, el análisis que exponemos interpreta la revisión de la
reforma de los noventa como un trasfondo en el que se sobreimprimen las demás
“cuestiones” que, en particular desde 2003, han organizado la dinámica del sector
educativo. A partir de este planteo, y en un esfuerzo de generalización, podemos
identificar tres “temas” que públicamente se constituyeron en cuestiones (también,
públicamente) problematizadas: el papel del Estado en la educación, la estructura
curricular y la educación técnica; en efecto, ellos mediatizaron otras disputas, mientras
en la actualidad va ganando centralidad un cuarto tema, sobre el par cuestión docenteformación docente. Aquí hablamos de mediación para transmitir la idea de que esos
temas representan “nudos” a través de los cuales los problemas generales extracampo
(políticos, institucionales, etc.) son “traducidos” a cuestiones cada vez más específicas
de “lo educativo”:
ƒ El papel del Estado en la educación. Es el tema a través del cual se produce el
proceso de politización más directa del campo educativo, dicho esto en el sentido de
que las disputas, las normas que las regulan, las posiciones, etc., tienen menos
especificidad que en otros temas (hay tantas referencias a partidos o tradiciones
político-ideológicas como a corrientes pedagógicas; los fundamentos de la autoridad se
encuentran a menudo en corrientes filosóficas o en la historia social, etc.).
Globalmente, este tema internaliza (en el campo) la permanente disputa sobre qué
Estado se pretende construir, desplegándose en distintos temas y problemas. Dada la
complejidad de la cuestión, en primer lugar describiremos lo que podemos llamar el
problema de largo plazo del Estado en la educación y el curso y balance de los procesos
en relación con el mismo; y luego los problemas, más empíricos, cuya configuración es
más dependiente de las circunstancias históricas.
– El punto de la legitimidad de distintos actores que reclaman para sí el reconocimiento
de su participación, principalmente la Iglesia Católica. Este conflicto fue más intenso en
el caso de la Ley de Educación de la Provincia de Buenos Aires que en la ley nacional, si
bien ambos procesos compartieron una característica: los gremios docentes asumieron
un muy activo rol de interlocutores-defensores de los contenidos de las respectivas
leyes, lo que significó multiplicar las voces (y no reducirlas a una confrontación
gobierno/s-Iglesia). Es conveniente señalar que, aunque comparativamente bastante
menos, otros sectores de la educación privada reclaman libertades algo más primarias:
curriculares, económicas (fijación de cuotas) y laboral-contractuales (en relación con los
docentes). Mayores libertades reclaman también, finalmente, empresarios educativos
que no reciben subsidio estatal, en pos del reconocimiento de esa condición diferencial,
aspecto en el que en el proceso provincial se alcanzó una fórmula de relativo consenso.
Desde ya, este tema no es nuevo: más allá de aspectos que conectan la educación con
procesos comerciales (que los hay, y con los que el texto de la ley tiene un lenguaje
inusualmente duro), se trata de la tradicional disputa acerca de la educación como
derecho natural o social (y, por lo tanto, político), definición de la que derivan muy
diferentes jerarquías del ejercicio del deber y del derecho de educar, en el que se
tensan las posiciones de los sectores con mayor capacidad de incidencia, que por ello
protagonizan los conflictos más visibles, pero también negociaciones no totalmente
públicas, pero extraordinariamente efectivas (lo que se explica por esa misma capacidad
de presión o de veto): elencos gubernamentales, sectores religiosos y especialmente
Iglesia Católica y gremios docentes, de manera prioritaria. Para finalizar este breve
panorama sobre la cuestión, debe observarse el altísimo grado de acuerdo que sobre ella
alcanzó la LEN, mayor que en la recientemente aprobada en la Provincia de Buenos
Aires, lo que indicaría mejor relación con la Iglesia por parte de las autoridades
ministeriales nacionales.
32
Enfatizamos que el tema no sólo no es nuevo, sino que es consustancial al accionar
estatal en las sociedades modernas. Las que sí resultan novedosas son las condiciones en
las que ese debate se desarrolla: un gobierno que “transforma el Estado desde el
Estado” (Santos, 1998), a contramano de la transformación de la década anterior; con
alta conflictividad social y económica, pero asentada más sobre el crecimiento que
sobre “la crisis”; y en el marco de dos generalizadas preocupaciones: la “desigualdad”
social y educativa, y la formación docente, temas que trataremos más adelante.
– De manera algo más específica, se encuentra en discusión el papel del Estado nacional
en la educación (y ya no solamente la cuestión político-institucional y filosófica del rol
estatal). Cuestión que merece un tratamiento diferente del que hasta aquí
desarrollamos.
Como parte de “las reformas de los noventa”, en el año 1992 se produjo la transferencia
de establecimientos educativos desde la nación a las provincias y a la Ciudad de Buenos
Aires (cuestión iniciada en 1978 por el Proceso de Reorganización Nacional, completado
en la fecha que apuntamos). Una mirada general sobre las condiciones de esa
“descentralización” permite calificar este proceso como parte indiscutible del
agravamiento de la desigualdad y de la segmentación en el desempeño, de la dislocación
curricular e institucional y de la falta de patrones en el trabajo docente. Sin embargo,
hasta el momento –y no parece avizorarse un cambio de tendencia– no hay sectores que
reclamen ni propongan cambios políticos ni conceptuales al respecto, lo que ha hecho
que los procesos de debate (social y parlamentario, e incluso sindical) no hayan incluido
el tema, que ha quedado intacto aun en los textos de las leyes. A esto nos referimos
cuando hablamos de “un tratamiento diferente”, pues estamos señalando un problema
que, en la perspectiva que aquí sostenemos, tiene enorme capacidad descriptiva y
explicativa del campo y del escenario, pero que en realidad no se ha constituido en
“cuestión”: no ha sido levantado por ningún sector, no ha sido enunciado como parte de
“la agenda”, ni parece estar en las preocupaciones mediatas o inmediatas de ninguno de
los actores con capacidad de efectiva incidencia. No hay actores directamente
involucrados en este tema.
Lo dicho hasta aquí no indica que no existan disputas alrededor del papel del Estado
nacional. Por el contrario, lo que decimos es que ellas se dirimen, más bien, en torno de
las manifestaciones del problema, sin tocar el “núcleo duro”; se enfrentan, así,
conflictos en torno de la responsabilidad del Estado nacional sobre los acuerdos
salariales provinciales, o su papel de “árbitro” –ni siquiera de superintendencia– frente a
los conflictos laborales y la pérdida de días de clase, la suspensión del operativo de
evaluación, la “compensación” de desigualdades, etc.
En lo gremial, este inmediatismo se expresa en una conflictividad social y política que
crece no sólo cuantitativamente, sino en su virulencia y en las “apuestas” que los
distintos actores realizan (paros por tiempo indeterminado, gobiernos que suspenden
negociaciones o represión violentísima, etc.). Considerar la singularidad de la cuestión
incluye los siguientes puntos: a) por primera vez desde la recuperación democrática, el
Tesoro nacional no tiene problemas inmediatos de financiamiento, lo que exacerba la
lucha por mejoras laborales y salariales; b) el gremio docente predominante (CTERA)
enfrenta una situación de doble cara: a nivel nacional tiene una cercanía con el gobierno
como no se registró en los 25 años de recuperación democrática, pero al mismo tiempo
se ha fortalecido la oposición interna, que ganó las conducciones en algunas ciudades
del interior, o tiene fuerte peso en otras. Ello da lugar a mayor incertidumbre sobre el
curso de los muchos conflictos, cuando ellos se declaran, que han demostrado ser
capaces de perturbar, aún, a un “ministerio sin escuelas” (caracterización –que no es
33
original en América Latina con posterioridad a las reformas neoliberales– que se ha
extendido como referencia al Ministerio de Educación de la nación.
– Bajo este mismo paraguas de “papel del Estado nacional”, se presenta también la
cuestión de la desigualdad social y educativa, instalada como problema fundamental
desde las más diversas corrientes. Sin embargo, esa diversidad aporta distintas
posiciones y formas de definir la cuestión: como desigualdad en los resultados
(“propiamente educativa”, podríamos decir) o como parte de la desigualdad social,
controversia también fundante del campo educativo. Al respecto, podemos decir que la
situación actual es en cierto sentido inédita, pues, más allá de matrices pedagógicas
(que no son objeto de análisis aquí), hay acuerdos sobre temas que no siempre lo
reunían: necesidad de extensión de la jornada escolar y de reconstitución de la
infraestructura, que involucran mayor presupuesto, por ejemplo. No obstante, debe
reconocerse que no hay iniciativas renovadas, más allá de esa mayor inversión y de
asistencia técnica del Ministerio nacional a las distintas jurisdicciones.
ƒ Menos consensos reúne, en cambio, la “cuestión docente”. Aunque no reiteraremos el
punto, subrayamos la visibilidad que ha cobrado en los últimos años y su capacidad de
conmover arcos sociales y políticos que desbordan el sistema educativo (en 2006 y 2007
los paros docentes por cuestiones salariales, de escalafones, de infraestructura, etc.,
constituyeron los conflictos sociales y políticos de mayor trascendencia social a nivel
nacional).
“Compromiso” y “cumplimiento” son dos términos que utilizamos aquí para ilustrar
posiciones que político-ideológicamente confrontan (de menos a más) con las demandas
gremiales del sector; en algún sentido, cada una de ellas es la base sobre la que se
construyen los argumentos de las respectivas posiciones. Asimismo, y como dijimos al
principio, ese gran título (“cuestión docente”) alberga la cuestión de la formación, sobre
la que existe también el acuerdo de la persistencia de enormes desigualdades
sociorregionales –en las que por lo tanto también está en juego el papel del Estado
nacional– que son constitutivas de los circuitos de escolarización diferencial.
La formación (“integral, permanente, en servicio y gratuita”) ha formado parte de las
demandas no negociables planteadas por los sindicatos docentes, que recibieron
respuesta razonablemente satisfactoria por parte de los gobiernos nacional y provincial,
con la creación del Instituto Nacional de Formación Docente y la Universidad Pedagógica
de la Provincia de Buenos Aires, respectivamente. Como se ve, en ambos casos las
apuestas han sido fuertes, ya que en las dos cuestiones se iniciaron en los máximos
niveles: el Instituto Nacional en dependencias del Viceministerio, la Universidad
Pedagógica fue impulsada por la propia Ministra, que personalmente recorrió los
despachos de la legislatura provincial para explicar los lineamientos y asegurar el apoyo.
Sin embargo, los procesos no han sido idénticos, y son esperables trayectorias
diferenciales: en la Provincia de Buenos Aires hubo muy alto apoyo legislativo y mayor
cercanía sindical (aunque persisten corrientes de oposición interna) y se supone que se
realizarán convenios transitorios con los institutos de formación existentes. En el caso
del Instituto Nacional (que para 2007 recibió un presupuesto relativamente alto), parece
estar sometido a la tensión de compatibilizar el rol que se le asigna en pos de paliar las
grandes disparidades regionales, con la tendencia a la “recentralización” que podría
engendrar una intervención directa del Estado nacional en todo el país (tendencia que
ha sido desmentida desde el Ministerio nacional). También habrá de preservar y
actualizar permanentemente el apoyo sindical, en particular en un marco de equilibrios
delicados e inestables como los que hemos descrito. Finalmente, cabe señalar que el
Instituto Nacional ha recibido críticas por parte de especialistas, que sostienen que su
34
diseño persiste en el error (muy trabajado en la rama de la formación docente) de
escindir la formación docente inicial y la formación permanente.
ƒ La estructura curricular. Respecto de la relación con el mundo social y político, se
trata del simétrico inverso del tema anterior, ya que probablemente sea el núcleo de
mayor especificidad educativa entre los que se encuentran en primer plano, y, como tal,
expresa la frontera entre las políticas de los años noventa y las postcrisis bajo un
instrumento (la estructura curricular) que le es completamente propia. Esto se vincula
con el hecho de que la más visible de las reformas introducidas por la Ley Federal de
Educación fue, precisamente, la de la estructura de los ciclos educativos, en cuyos
negativos resultados hay un acuerdo extendido. Ello significó que en los procesos de
reforma llevados adelante hasta ahora, las leyes desecharan la estructura de ciclos
educación general básica-polimodal (establecida en los noventa), y que se retornara a la
inicial-primaria-secundaria-superior (aunque para efectivizar esa reestructuración –al
igual que para otras modificaciones–, las jurisdicciones dispondrán de un período de
transición cuyo cronograma se establecerá en cada caso, en acuerdo con el Ministerio
nacional). Hay un apunte que no podemos dejar de hacer: este proceso (de
“contrarreforma”) constituye un tipo de caso que se presenta muy raramente, un
“tema” que virtualmente no articula conflictos y confrontaciones.
Hablar de “estructura curricular”, de los importantes acuerdos (y de los escasos
desacuerdos) alrededor de ella no implica imaginar contenidos automáticos. En torno de
los contenidos, y como producto de muy complejos procesos, en los últimos años se
registra un peso creciente de las editoriales, al punto que llega a caracterizarse a éstas
como las que deciden los contenidos curriculares que se dictan en el aula. Esto ocurre
por la mediación de, y en, contextos de interacción más meso y micro socioeducativos
que los descriptos hasta aquí: es que las empresas están presentes en la formación
docente; extienden esa presencia a través de lecturas (no necesariamente sistemáticas)
de revistas, y lo están también en el trabajo cotidiano. Así, casi pueden ser
caracterizados como los únicos actores que tienen presencia sostenida en los contextos
micro y meso de la labor docente. En ese marco, a menudo los manuales son utilizados
"casi en crudo" para preparar la clase (lo que llevaría a que el currículo oculto corra por
su cuenta). Una nota de campo resulta importante: aun suponiendo que las reformas
desarrolladas hasta aquí fueran positivas, en el corto plazo ellas podrían haber reforzado
el peso de las editoriales, pues los escenarios institucionales y curriculares cambiantes,
sin rápida y estructurada respuesta desde los niveles superiores, generan más
condiciones para la dependencia, y no para la autonomía docente.
Desde 2005, la Provincia de Buenos Aires está produciendo libros para repartir
gratuitamente, y cimentó ese papel con la garantía de provisión de textos a estudiantes
y docentes, decisión que provocó debate y oposición (por el monopolio del Estado en la
definición de contenidos y por la afectación de intereses comerciales). Ello permite
anticipar conflictos posibles, en caso de mantenerse políticas dirigidas a ese ámbito y a
esa relación, y de mantenerse el compromiso de la primera plana del Ministerio
respectivo.
Asimismo, existen claros indicios de que tanto internacionalmente como en el ámbito
nacional seguirá creciendo la influencia de otros proveedores (aunque ninguno alcanza
siquiera alguna proximidad con las editoriales). El caso más relevante es el de los
proveedores de software (más retrasados les siguen los de hardware), siendo de esperar
que por la necesaria, aunque desigual, expansión del uso y del acceso a las tecnologías,
las empresas comiencen lentamente a tener algún peso en el direccionamiento de la
política. Ello implica capacitación docente y desarrollo de contenidos en tecnologías
informáticas (es decir, como soporte y como contenido).
35
ƒ La educación técnica. En buena medida, este tema es una de las principales vías de
“traducción” (pero también de ingreso) en el campo educativo de las demandas que los
sectores empresariales realizan sobre el Estado en términos de proporcionar
oportunamente “recursos humanos” adecuados a los requerimientos actuales. La
importancia que en sí misma se le reconoce a esta modalidad, cercana a la urgencia, y
el amplio y rápido acuerdo que concitó la propuesta de una política que la recuperara de
la literal destrucción a que fuera sometida en el ciclo anterior, se expresa en el hecho
de que sobre ella intervino la primera ley sancionada, habiendo contado con fuerte
respaldo de gremios docentes, corporaciones empresariales y sindicalismo oficial (todos
ellos actualmente participantes además del CONETyP, Consejo Nacional de Educación,
Trabajo y Producción).
Probablemente por esa característica, en esta temática se percibe un aumento sostenido
de la capacidad de influencia del sector empresario en ese rol tradicional de potencial
demandante de mano de obra, circunstancia que también se vio en la Provincia de
Buenos Aires. En efecto, también en este caso obtuvieron reconocimiento formal de su
participación en el Consejo Provincial de Educación y Trabajo, junto con entidades
sindicales y sociales.
2.2.2. El debate educativo en el Chile de hoy
El proceso de constitución del escenario educativo en Chile tuvo como impacto la
extensión de actores tanto en sus aspectos cuantitativos (aumento del número) como
cualitativos (profundización y complejización del discurso de cada actor). Este es un
tema recurrente en la arena político-pública de las sociedades contemporáneas y más
aún en América Latina, y particularmente en Chile, país en el que se ha dado una mayor
participación de los sectores privados y mercantiles en la gestión de la educación
escolar. Esta mayor diversificación de actores y grupos de interés aumenta
significativamente la complejidad conversacional en torno al hecho educativo.
El carácter descentralizado13 de la educación chilena hace que las relaciones de
jerarquía, autoridad y dependencia entre la gran variedad de actores existentes sean
muchas veces difusas. Aun así, el actor principal y organizador del sistema educativo
chileno ha sido el Estado. Es el Estado chileno el que ha propuesto los roles a cada uno
de los actores y el que ha determinado también la mayor parte de las transformaciones
en curso. Lo anterior es válido aun cuando desde los orígenes del sistema educativo
chileno ha existido, de manera paralela y muchas veces subordinada a la acción de
Estado, un subsistema de educación privada14. No obstante lo anterior, es necesario
profundizar en el actual escenario educativo, a fin de identificar claramente a los
actores que participan de él y el lugar desde donde lo hacen.
En Chile, cinco son los elementos fundamentales para entender el campo educativo y la
interacción de actores en su interior:
1) Cambio del modo de regulación de la dinámica del sistema. El establecimiento del
mecanismo financiero de un subsidio a la demanda de acuerdo al número de
alumnos concurrente a las escuelas, desata y mantiene un proceso de competencia
13
Existe discusión sobre si efectivamente estamos frente a un sistema descentralizado o solamente
“desconcentrado”, ya que si bien es cierto que algunas funciones y responsabilidades han sido traspasadas a
actores locales, aún gran parte de las decisiones técnico-educativas y formas de financiamiento y gasto se
encuentran definidas centralizadamente. Esta situación resulta más marcada en el caso de las escuelas en
manos de los sostenedores municipales.
14
Anteriormente a los años ochenta, la educación privada era casi totalmente confesional. A partir de esa
década comienza un notable desarrollo de una oferta particular de tipo laica, como clara consecuencia de la
subvención escolar.
36
2)
3)
4)
5)
por parte de los establecimientos educativos con el fin de obtener una mayor
matrícula o bien consolidar la ya captada (evitar retiros y cambios de alumnos).
La existencia del llamado school choice o principio de elección de escuela por parte
de las familias como regulación de base del sistema que permite una rotación de
alumnos no sólo entre distintas escuelas, sino también entre los diferentes
subsistemas educativos (municipal, privado-subvencionado y privado)15.
Incentivo a la participación de oferentes privados en educación. A partir del
subsidio a la demanda ya reseñado, se da lugar a que la educación subvencionada
de tipo privada pueda tener objetivos lucrativos. Esto es, hacer de la educación un
negocio, incentivo que se ve fortalecido por el hecho de que este tipo de
sostenedor privado, a diferencia del municipal, cuenta con mejores condiciones
para competir, pues tiene menos obligaciones que cumplir respecto de las
condiciones laborales de los profesores y, finalmente, no son responsables del
derecho constitucional de educación básica y media gratuita para todos los niños,
niñas y jóvenes chilenos que la requieran.
El traspaso de los establecimientos educativos públicos a los municipios del país.
Cada municipio recibió al inicio de los ochenta, las escuelas que anteriormente
pertenecían al Ministerio de Educación y que estaban en su territorio, con la misión
de administrarlas dentro del marco competitivo antes reseñado, manteniendo el
Ministerio de Educación la función del control técnico pedagógico de la función
educativa.
La generación o bien consolidación de actores en educación, anteriormente
inexistentes, bajo la denominación de sostenedores, es decir propietarios y
administradores de uno o varios establecimientos educacionales.
De esta manera, son los procesos y actores antes mencionados quienes desatan y
condicionan la existencia, las orientaciones y en gran medida los intereses de los
restantes. Dicho de otro modo, los cinco elementos señalados anteriormente y su
combinatoria son los que marcarán el escenario de conversaciones, propuestas e
intereses de todos los restantes al interior del campo educativo chileno.
Dado que el sistema educativo chileno es en rigor un cuasi mercado (así sea
subvencionado), es imprescindible entonces analizarlo desde el lado de la oferta
educativa, desde la demanda, desde lo que hemos llamado, por un lado, agentes
mediadores y, por último, desde los grupos de interés propiamente tales.
a) Actores en el escenario educativo chileno
15
El principio de elección de escuelas por parte de las familias no fue producto de las transformaciones de
los años ochenta, sino que proviene de los orígenes del sistema educativo chileno.
37
ACTORES DEL CAMPO EDUCATIVO CHILENO
Oferta
Desde la mediación
Demanda
Sostenedores
1. Municipales
Generación Recursos
Financieros y
Materiales
2. Privados
Subvencionados
(con y sin lucro)
No Subvencionados
(con y sin lucro)
3. Corporaciones
•Estado central
•Estado provincial y regional
•Municipios (eventualmente)
•Familias (en el caso del copago o financiamiento
compartido).
•Empresas y corporaciones
privadas
Generación de conocimiento
para el debate educativo
1.
2.
3.
4.
5.
Universidades
Centros de investigación y
Pensamiento (ONG’s entre
ellos)
Ministerio de Educación
Organismos internacionales
Medios de Comunicación
Generación
Recursos
Humanos
• Universidades
•Escuelas de formación
pedagógica
•Familias con hijos
en edad escolar
• Estudiantes
Desde el ámbito gremial, religioso y
político
(Grupos de Interés)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Asociación chilena de municipalidades
Federación chilena de educación
particular
Asociación de colegios particulares
subvencionados
Colegio de Profesores de Chile
Partidos Políticos
Iglesias
Sostenedores (oferta). Son los propietarios y administradores de uno o varios
establecimientos. Se trata de un actor que tiene una importancia central en el escenario
educacional chileno, puesto que es quien dispone los elementos para la producción de
educación y es a la vez quien se vincula con el Estado central mediante la recepción de
la subvención. Los sostenedores pueden ser de tres tipos: municipales (Corporaciones o
Departamentos de Educación Municipal), particulares que reciben subvención estatal o
particulares financiados íntegramente por las familias. Los dos primeros son los más
relevantes, ya que captan a más de un 90% de los estudiantes y abarcan igual porcentaje
de los establecimientos del país.
Familias y estudiantes (demanda). Se trata de un actor extraordinariamente atomizado,
tanto en el diseño como en el funcionamiento del campo educativo chileno. Dado que
éste se constituyó como un mercado, se adoptó del mismo la noción de demanda
individual y hasta la actualidad no se registran organizaciones de “consumidores de
educación” que pudieran darle un mayor protagonismo. Los estudiantes secundarios han
adquirido una relevancia mayor a partir de la movilización estudiantil de mayo de 2006,
pero con anterioridad a tal fecha su papel como actores de primer orden en la demanda
educativa había sido mínimo, al igual que en el caso de los padres.
Actores mediadores. Son aquellos que regulan la relación entre oferentes y demandantes
y que proveen recursos tanto materiales como simbólicos a ambos, con el fin de
aumentar la calidad del bien producido en este cuasi mercado. Son en principio los de
tipo estatal (regulación), pero también están actores que generan mediaciones
simbólicas especializadas y que no son directamente utilizadas en la producción
educativa directa por parte de las escuelas, pero sí en la discusión general de la misma,
como es el caso de las familias que colaboran con el financiamiento de los hijos y, en
cierto modo, los medios de comunicación que cada cierto tiempo ponen en el debate
temas como los pobres resultados alcanzados por los estudiantes en las evaluaciones
38
nacionales.
Actores: grupos de interés. Este tipo se caracteriza por defender las garantías de su
participación en el mercado educacional y, por esencia, tiene un discurso de parcialidad
más que de totalidad del campo educativo. Ubicamos acá a los grupos gremialistas, la
Iglesia Católica y los partidos políticos.
b) El objeto en disputa en este escenario educativo
La subvención educativa
La identificación y análisis de los intereses de estos actores permite sostener que el
campo mismo se ha estructurado explícitamente sobre la disputa de un recurso: la
subvención educativa. De este modo, se establece un interés básico y común de los
actores por la condición financiera de sus unidades educativas, la cual se ve afectada
directamente por la subvención que reciben por alumno. En otras palabras, el
funcionamiento del servicio educativo público en Chile supone que los actores oferentes
disputarán los recursos de la subvención provenientes de la asistencia de los alumnos a
escuelas y liceos. Sobre dicha tensión o disputa es posible establecer también algunas
especificidades de intereses de acuerdo a cada subsistema.
La oferta educativa del sector municipal
A pesar que el actual ordenamiento implica que los municipios pueden ofertar educación
sólo en su territorio, no siempre el interés de los municipios será la generación de una
educación de calidad para sus habitantes, sino que esencialmente el poder captar un
número óptimo de alumnos y en lo posible de buen rendimiento académico, provengan
de donde provengan. Lo anterior es posible ya que los alumnos pueden asistir a cualquier
establecimiento educativo, sea que se encuentre o no en la comuna o territorio en la
cual ellos viven. De esta manera, y dependiendo del tipo de municipio, nos encontramos
con diversos intereses. En efecto, habría por lo menos cinco tipos de municipios
necesarios de abordar a la hora de definir y describir al “actor sostenedor municipal”:
i)
Municipios con oferta monopólica y con competencia entre establecimientos
municipales (no coexiste con oferta privada en su territorio, aunque puede
haber más de un establecimiento municipal).
ii)
Municipios con oferta monopólica y sin competencia entre establecimientos
municipales (no coexiste con oferta privada en su territorio y sólo hay un
establecimiento que ofrece los grados de primaria y secundaria, una escuela y
un solo liceo en la comuna).
iii)
Municipios cuya oferta coexiste con oferta privada reducida (son
fundamentalmente comunas con alta densidad poblacional y de bajo nivel
socioeconómico, en las que no hay mercado educativo para una oferta
privada extensa).
iv)
Municipios cuya oferta coexiste con una gran oferta privada (corresponde a
comunas de alta densidad poblacional con niveles de ingresos heterogéneos)
v)
Municipios cuya oferta es masiva, que cuentan con algunos establecimientos
emblemáticos de muy buenos resultados, que a su vez coexisten con una gran
oferta privada. Este es un escenario que se produce en comunas con
importantes sectores socioeconómicos medios o medio altos. Son municipios
que tienen recursos para aportar a los establecimientos en términos
39
superiores a la subvención educativa por alumno.
La oferta educativa del sector particular subvencionado
En principio, el sector particular subvencionado se desempeña con reglas similares a las
del sector municipal, lo que significaría también que parte de sus intereses son
idénticos. Sin embargo, la actual regulación le otorga una flexibilidad de mercado que
no existe para los establecimientos municipales: tienen libertad territorial para instalar
su oferta en cualquier comuna del país. Otra diferencia no menor con los municipales es
que los sostenedores particulares subvencionados pueden tener fines de lucro y cuentan
con una flexibilidad mayor para optar a recursos superiores a la subvención, por la vía
del financiamiento compartido –tema restringido sólo a la enseñanza secundaria en el
sector municipal–. Así, el lucro, el tipo de competencia, número de establecimientos
que posea y los rangos del financiamiento compartido al que accede, definen tipos de
intereses y, por ende, distintas categorías para este actor.
Finalmente, una ventaja no menor, al compararlos con los establecimientos municipales,
dice relación con una mayor posibilidad de seleccionar a los estudiantes, y el hecho que
los docentes no se rigen por el Estatuto Docente, sino por la ley laboral general, lo que
les da mucha libertad en lo relativo a la contratación.
La derogación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Libertad de
enseñanza, selectividad y lucro
Una tensión más simbólica y con consecuencias importantes en el actual momento
político en Chile (se discute la derogación de la Ley Orgánica Constitucional de
Enseñanza, LOCE), se da respecto del sentido de la educación como bien social público.
Desde los partidos más conservadores, la educación es comprendida prioritariamente
como capital humano, incorporándola en tanto libertad individual (libertad para elegir).
Desde otros sectores (Estado principalmente) esto está matizado con la incorporación de
temas de integración y cohesión social.
La tensión respecto al derecho a la libertad de enseñanza y de la libre empresa por
encima del derecho a la educación son temas candentes y en debate hoy día. En la
actual coyuntura sociolegislativa educacional chilena existen dos grandes posturas: por
un lado, hay actores que intentan mantener la libertad de enseñanza como piedra
angular del sistema educativo, para lo cual se requiere mantener y perfeccionar los
mecanismos para la competencia, aumentando paralelamente los incentivos, quedando
claro que si bien es cierto que desde esta postura se plantea que la libertad es de las
familias para elegir el establecimiento educacional para sus hijos, finalmente termina
ocurriendo que la libertad es de los establecimientos educacionales para elegir a sus
alumnos y familias.
Si bien existe consenso entre los distintos actores de la vida nacional para buscar
asegurar el derecho a una educación de buena calidad para todos los estudiantes, hay
disenso respecto de instalar más y mejores regulaciones que las existentes. Mientras la
oposición estima que para asegurar dicho propósito es necesaria la selección de alumnos
y familias, el gobierno señala que es preciso evitarla, dada la estrecha relación entre el
origen socioeconómico y cultural y el rendimiento escolar, respaldando la opción de
posponer al máximo la selección por rendimiento.
Sin embargo, un importante sector de actores discute el impedimento que pone el
gobierno a seleccionar estudiantes sólo desde la educación media o secundaria. Un
grupo considera que esto no debería ocurrir en ningún nivel educativo, ello porque se
40
asume como del todo necesario poder ampliar las experiencias formativas y sociales de
los alumnos más vulnerables, exponiéndolos a un ambiente de mayor estímulo cognitivo
y cultural al favorecer y permitirles interactuar cotidianamente con estudiantes de
distinto capital cultural y mayores niveles de aprendizaje en todo el sistema. Señalan
que esta mayor heterogeneidad resulta esencial para contrarrestar el que la población
estudiantil con mayores desventajas se concentre en determinados establecimientos,
perjudicando sus niveles de logro y disminuyendo sus oportunidades futuras, tal como
ocurre actualmente.
En tanto, otro grupo señala que seleccionar a los estudiantes en todos los niveles del
sistema educativo es un derecho adscrito a la libertad de enseñanza.
La reciente aprobación de la Ley de Subvención Preferencial (2007), que entrega montos
mayores a escuelas y liceos que atienden estudiantes vulnerables, es presentado por el
gobierno como un importante paso hacia la no selectividad, señalando que esto debiera
incentivar a los sostenedores a captar matrícula de sectores más carentes. Sin embargo,
este mayor financiamiento no asegura por sí solo la obtención de mejores aprendizajes y
oportunidades para estos segmentos. El avance en equidad que implica esta ley es
considerado significativo por el gobierno, toda vez que no sólo entrega más recursos
para la educación de quienes están en mayores desventajas sociales y educativas, sino
que se hace cargo de los costos que implica educar con calidad a una concentración
superior de niños y niñas que comparten un aula y una escuela.
Otra tensión se da en relación a la posibilidad de lucro por la realización de la función
educativa con financiamiento con recursos públicos. El gobierno estima que es necesario
terminar el lucro, temiendo que el afán de obtener ganancias afecte finalmente la
calidad; en tanto, la oposición considera que es una consecuencia legítima de la libertad
de enseñanza y las reglas por las que se rige el mercado, aumentando la diversidad y la
posibilidad de elegir de las familias.
La voz y posición de los actores frente a estos temas es algo de reciente emergencia,
que amerita ser analizado dada la relevancia que adquiere para la disminución de la
grave segmentación educativa existente. Lo que se avance y resuelva en este ámbito, es
de total relevancia para lo que ocurra en la escuela y en el aula.
2.2.3. El debate educativo hoy en Colombia
Desde los años ochenta, el Estado ha profundizado un proceso de descentralización
político-administrativa que busca enfrentar de manera adecuada los diversos problemas
regionales y los elevados índices de violencia, principalmente en las zonas rurales, que
afectan la cobertura y la dinámica interna de las escuelas16. En efecto, la ocurrencia de
hechos violentos asociados con la presencia de grupos beligerantes ha generado secuelas
como desplazamiento interno forzado y una fuerte emigración de nacionales al exterior,
afectando directamente el acceso a la educación, la calidad de la misma, la
permanencia y egreso de niño/as y jóvenes en el sistema educativo. Actualmente
persisten zonas en disputa entre las fuerzas armadas legales e ilegales que propugnan
por expandir su dominio territorial.
El sistema educativo descentralizó competencias en diversas entidades territoriales
subnacionales, tales como municipios, departamentos, distritos y entidades territoriales
indígenas, en función del tamaño de su población; la existencia de una estructura
burocrática para manejar el sector; contar con capacidades de planificación, entre
16
De hecho, algunas escuelas no están exentas de la presencia de estos grupos, omitiéndose la declaración promulgada
en el DIH, y en el marco del conflicto interno se origina el asesinato o desaparición de docentes, líderes sindicales y otros
actores del sector educativo.
41
otros. Sin embargo, y dada la diversidad regional, el proceso recayó en parte en
instituciones débiles, con una alta dependencia de los niveles territoriales por los
recursos que se transfieren en el Sistema General de Participaciones (SGP), mecanismo
altamente resistido por los opositores al proceso y acompañado de un marco regulador
complejo para el sector.
2.2.3.1. Actores en el escenario educativo colombiano
Se identifica como escenarios para la incidencia los niveles local y nacional en los que
los actores fundamentales corresponden al nivel central del Estado. Por otra parte, la
incidencia también ocurre en los niveles descentralizados en donde las políticas están en
manos de actores ubicados en espacios territoriales.
a) Actores estatales
a.1)
•
•
•
a.2)
A nivel nacional
Ministerio de Educación Nacional (MEN). Responsable de implementar y dirigir
la política educativa nacional, buscando principalmente el aumento de la
cobertura, mejoramiento de la calidad y de la eficiencia del sistema. Estos
lineamientos son flexibilizados en las políticas territoriales.
Departamento Nacional de Planeación (DNP). Responsable de los procesos de
planeación y asignación presupuestal del nivel central del Estado, en
coordinación con el MEN cumple una función primordial en la distribución de los
recursos hacia las entidades territoriales, a través del Sistema General de
Participaciones.
Congreso de la República. Es el responsable de debatir y sancionar el plan de
desarrollo, así como del trámite y la aprobación de la ley de presupuesto y del
control político al Ejecutivo. En relación con los intereses territoriales, los
representantes a la Cámara pueden llevar iniciativas de políticas al Ejecutivo e
intermediar por su inclusión en las políticas, planes y programas para sus
regiones.
A nivel regional y local
El país se subdivide en departamentos, distritos y municipios. En el nivel territorial la
máxima instancia de política pública está personificada en el gobernador, para el caso
de los departamentos, y en el alcalde para el caso de los distritos y los municipios.
Un papel determinante en las políticas territoriales lo juegan las Secretarías de
Educación, las Oficinas de Planeación Departamentales y Municipales, los Consejos
Territoriales de Planeación, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales.
Corresponde a las entidades territoriales certificadas dirigir y administrar la educación
en su jurisdicción político-administrativa, orientar y prestar la educación básica que es
competencia del Estado, comprendida entre el preescolar, la básica primaria de seis
grados y la secundaria hasta el grado once. Sus principales funciones se describen a
continuación:
• Secretaría de Educación Departamental, Distrital y Municipal. Responsable de
dirigir e implementar la política educativa territorial en su jurisdicción políticoadministrativa, para lo cual debe estar certificada (descentralizada); asimismo,
debe buscar la articulación con las políticas nacionales.
42
•
Consejo Territorial de Planeación. Existen departamentales, distritales y
municipales. Básicamente coordinan la gestión del plan territorial de desarrollo y
dentro de este último el respetivo plan educativo de la entidad territorial, con
participación de la sociedad civil. Su propósito es observar articulaciones y
coherencia sobre líneas gruesas de atención de los planes de desarrollo con las
condiciones de la población.
• Cuerpos colegiados de control político (Asambleas Departamentales y
Concejos Municipales). Son organizaciones de elección popular en las que
diputados y concejales ejercen control sobre las actuaciones del Poder Ejecutivo,
son responsables de sancionar el plan de desarrollo territorial, de la aprobación
de las ordenanzas y acuerdos presupuestales para la ejecución de los planes de
desarrollo territorial y del control político a las actuaciones de la administración,
incluida la educativa.
Adicionalmente, otros organismos territoriales de dirección de políticas sociales, como
salud y protección, concurren en la gestión de proyectos intersectoriales, generando
esquemas de cooperación para atender circunstancias que afectan acceso, permanencia
y/o calidad educativa en población en condiciones de vulnerabilidad.
b) Actores no estatales con potencial de incidencia en política pública educativa
b.1)
A nivel nacional
Organismos internacionales de cooperación y/o banca multilateral como plan
internacional, UNICEF, BM y BID, estos últimos regularmente impulsando políticas
de gobierno a través de sus mecanismos de crédito.
ii) Centros de pensamiento intelectual. Destacan las Universidades Nacional y
Pedagógica Nacional, con sus centros de investigación, las cuales han asesorado
política pública educativa.
iii) Distintas ONG y gremios con fuerte injerencia y participación en el sector. Se
trata de fundaciones como Educación Compromiso de Todos, Fundación Corona,
diversas fundaciones empresariales, Corporación Región, entre otras, cuyo perfil
se orienta a la cogestión de proyectos en instituciones educativas,
principalmente sobre temas de cobertura y calidad. Igualmente, existen
organizaciones nacionales (FECODE o CANAPRO) y territoriales de docentes cuyas
voces, durante los últimos años, han estado básicamente asociadas con la disputa
por mejores condiciones y/o reivindicaciones laborales de sus asociados.
i)
b.2)
A nivel territorial y local
Se trata de las ONG y gremios territoriales similares a sus pares nacionales; también son
evidentes en los niveles territoriales las organizaciones sindicales de maestros y
directivos (como rectores), así como las universidades con sus centros de investigación,
que regularmente participan en la ejecución de proyectos, directamente en las
instituciones educativas.
En la base del sistema educativo se encuentran las instituciones educativas, las que se
definen en la Ley 115 de 1994 como responsables de prestar el servicio. Son la unidad
básica del sistema, cuentan con autonomía pedagógica para desarrollar su propio
currículo de acuerdo con su contexto y las orientaciones generales propuestas por el
Ministerio de Educación Nacional. Son sus instancias máximas de dirección el rector, los
43
consejos directivo y académico. También se le han definido sus requisitos mínimos de
infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección.
En síntesis, tanto objetivos como intereses de los actores son diversos. Los ámbitos de
incidencia son más o menos concretos y demarcados y se puede intervenir de manera
indistinta en ellos.
c) Tensiones entre actores
Tanto las relaciones entre los niveles del Estado como las interacciones entre actores
estatales y no estatales dan lugar a tensiones que por lo regular se nutren de discursos
construidos o influenciados desde sesgos ideológicos, tendencias políticas y sociales o de
la afirmación o resistencia frente a la forma como opera el sistema educativo. En esta
disputa los actores buscan desde sus enfoques (académico, económico, cultural,
educativo, ideológico) instituir sus ideas y prácticas dentro del sistema educativo.
Dentro del actual debate educativo se destacan las siguientes tensiones:
1. Debate sobre la disponibilidad de recursos para la educación
La posición oficial señala que el Estado está en capacidad de garantizar la competencia
y los recursos con destinación al mejoramiento de la calidad educativa del país. A este
enunciado se contrapone el discurso respaldado por ONG, dos partidos políticos (Liberal
y el Polo Democrático Alternativo), algunos académicos y el gremio sindical, quienes
indican que el Estado no está en capacidad de garantizar los recursos comprometidos por
la aprobación del Acto Legislativo 011 de 2006 y del actual plan de desarrollo.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) propuso una reforma a las transferencias
para evitar que la nación y las regiones quiebren, y argumentó que el gobierno central
necesita más recursos para pagar sus gastos y fortalecer la descentralización, para lo
cual propuso ampliar la autonomía de las autoridades locales para que redistribuyan los
recursos provenientes de las transferencias.
El FECODE, como voz de la oposición, demanda aumentar el monto de las transferencias
para educación a las regiones, las que se han visto disminuidas sistemáticamente desde
el año 2002. El debate legislativo se cerró con la aprobación de la iniciativa
gubernamental el 12 de junio de 2007, estableciendo que las transferencias a las
regiones crecerán de acuerdo a la inflación más un 4% y en el 2010 en 3,5% real. Entre el
2011 y el 2016, los recursos que el gobierno central girará a las regiones provenientes de
los ingresos corrientes de la nación aumentarán en inflación más 3% real. No obstante, la
tensión continúa y no ha sido superada, al punto que sus opositores prepararán un
referendo aprobatorio con la participación de Comités Pro Referendo en todos los
departamentos y municipios, y una demanda ante la Corte Constitucional del acto
legislativo recién aprobado17.
2. Necesidad de articulación entre la política educativa nacional y la política
educativa territorial
La descentralización educativa, a pesar de las imperfecciones, conllevó una
redistribución del poder, dotando de competencias y responsabilidades específicas a la
nación, los departamentos, los distritos y los municipios. No sólo el nivel central es
responsable de la gestión de políticas públicas educativas, también lo son las
administraciones territoriales que tienen la potencialidad de asumir lineamientos
17
Circular 14 de FECODE en http://fecode.edu.co/descargas/ci_07/ci_14_07.pdf
44
nacionales, pero generando respuestas locales pertinentes a su población y su territorio.
Esta tensión se ve reflejada en la existencia de una política educativa nacional
preeminente sobre los desarrollos territoriales y locales y la reacción de acciones
territoriales que no siempre se ajustan a los lineamientos nacionales.
Al respecto existen casos concretos de autonomía en la construcción de políticas
educativas territoriales, como las Secretarías de Educación de Bogotá y Medellín, en
donde se establecen metas específicas que guardan cierta correlación con los
lineamientos de la nación, aunque se desarrollen énfasis de política diferentes a los del
nivel central.
Sin embargo, es necesario señalar que los anteriores casos son excepcionales, frente a la
regla general que privilegia una relación más dependiente y lineal de las regiones con la
política nacional.
3. lineamientos curriculares nacionales y aplicación de prácticas pedagógicas en la
institución educativa
Existe tensión entre la autonomía pedagógica que tienen las instituciones educativas (IE)
para desarrollar el currículo de acuerdo con su contexto, sus proyectos educativos
comunitarios, y las orientaciones para aplicar los lineamientos curriculares, frente a las
directrices nacionales propuestas por el MEN.
Algunas prácticas políticas y educativas indican que es aún más complejo y conflictivo el
asunto, porque organizaciones de campesinos, indígenas, afrodescendientes, gitanos
desplazados por situaciones de violencia y conflicto armado, discapacitados, habitantes
de espacios rurales y urbanos marginales han generado sus propios procesos educativos o
de etnoeducación. Asimismo, estas propuestas plantean desafíos a la política pública
educativa para garantizar cobertura, pertinencia, calidad y permanencia con equidad. Es
preciso señalar que, en la mayoría de los casos, los procesos educativos sí se ajustan a
los lineamientos definidos por el MEN.
Las tensiones existen en tanto otras experiencias sugieren alternativas a las propuestas
por el MEN, de ahí que haya un campo de políticas públicas educativas en donde es
preciso dar cabida a la diversidad cultural, étnica, lingüística, de género, de religión, de
aprendizaje; enfrentar la dinámica de exclusión e inclusión de las poblaciones en la
educación básica, media y superior; y la construcción de proyectos educativos
comunitarios diseñados desde las comunidades y acordes a sus situaciones.
Los lineamientos de la política pública educativa han sido planteados como referentes, y
no como contenidos exhaustivos que abarquen todos los aspectos que requieren las
comunidades. De hecho, el MEN ha propuesto los lineamientos como procesos amplios
que requieren ser trabajados por los docentes y los directivos de las IE para darle
contexto y contenido a las áreas. Sin embargo, los docentes manifiestan desconocer
dicha situación, y consideran que el MEN no les ha dado las herramientas suficientes
para trabajar en el aula los lineamientos. En esos casos, la política se ve deslegitimada
porque no se conoce, no se reconoce y/o no se acepta, surgen resistencias a su
aplicación precisamente porque no hay flujos, ni medios de comunicación adecuados
entre estamentos. Vale decir que en el proceso que se desarrolla en la presente tensión,
el aspecto pedagógico pasa a un segundo plano, pues las voces que regularmente se
escuchan entre los actores, principalmente docentes y directivas de las IE, anteponen
sus problemas y pretensiones de carácter técnico-administrativo.
4. Relación entre actores estatales y no estatales
45
Regularmente no se reconoce que las administraciones territoriales continúan
manteniendo relaciones distantes, herméticas; en algunos casos, de clientela y
tradicionales con los actores involucrados en el sector educativo, por lo cual no existen
procesos afianzados de negociación, toma de decisión, formulación, implementación,
rendición de cuentas y evaluación de política pública educativa local en la que
participen actores estatales y no estatales. Esta situación influye para que los variados
escenarios territoriales colombianos se muestren como inciertos para las acciones de
incidencia efectiva en la política pública educativa local.
Lo anterior ha derivado en un accionar de las organizaciones de la sociedad civil y de los
actores no estatales, que busca abarcar espacios alternativos que la acción estatal no
cubre completamente. Es el caso de la cogestión de proyectos e iniciativas que van
desde los comunitarios hasta la acción de ONG internacionales en torno a temas
educativos. Estas organizaciones, en una primera instancia, parecen ser más grupos de
interés en torno a la educación, pero en su interacción histórica con los asuntos públicos
educativos están en camino de convertirse en actores de política pública educativa.
Una primera situación es que la acción de los actores no estatales no está regulada y en
algunos casos ni siquiera está cualificada; es decir, que bien se pueden encontrar
acciones o impactos sociales tanto positivos como negativos. En una segunda instancia,
los procesos de generación de confianza entre actores regulares del sistema educativo
(burócratas, directivos escolares, maestros) y actores no estatales, normalmente se ve
matizada por la prevención (poca confianza) desde los actores educativos
“tradicionales”, muy seguramente motivados por la pérdida de poder en las esferas
escolares.
5. Acceso a otras fuentes de recursos no estatales
El accionar de los actores de la sociedad civil y no estatales permite identificar otras
fuentes de recursos para el sistema educativo y en particular para las instituciones
educativas. Este flujo ocurre de una manera no constante y determinada, pero señala la
apertura del espacio a organizaciones no gubernamentales internacionales, nacionales y
locales, organismos de cooperación internacional, organizaciones de base, empresa
privada, miembros de la academia, la Iglesia; dichos recursos se invierten en el
desarrollo de proyectos educativos por lo general alternativos a la oferta oficial.
Así, por el origen y acceso de los recursos se generan tensiones entre los actores y
también competencia para lograr el acceso, se produce inequidad porque se impacta a
actores o regiones específicas, y otras que podrían estar en una condición similar no
acceden a dicha posibilidad. Otros están en desacuerdo en el ingreso de recursos
privados a la educación pública, dado que ésta no puede ser concebida como un servicio,
sino como un bien público. Otros actores consideran que los dineros privados en la
gestión de la política pública educativa condicionaría la educación pública a los
principios e intereses de los actores privados.
Parte de la discusión está planteada desde sectores de la academia, en donde se
entiende que la entrada de actores y recursos privados a la educación marcan una
tendencia. En efecto, en los discursos opositores se identifican principios económicos en
la educación, acomodo a criterios orientados por la banca internacional y abandono por
parte del Estado de su responsabilidad frente a lo público (Atehortúa, 2003), pues se da
primacía a las leyes de la demanda y la oferta, principios del mercado, lo cual ha sido
denominado el nuevo realismo educativo (Martínez Boom, 2003) y no desde lo político y
social en que la educación es un bien público que posibilita una formación integral, el
crecimiento personal y la constitución de la subjetividad.
46
Algunos actores consideran que la educación es la que provee y posibilita el desarrollo
económico, y en esa medida debe operar bajo los principios de mercado. Sin embargo,
desde los actores no estatales su discurso está sustentado en que su acción corresponde
a principios de responsabilidad social y solidaridad a favor de mitigar la inequidad social,
y que las alianzas de cooperación público-privadas pueden presentar alternativas viables
a procesos sociales. Esta tensión presenta fuertes debates con actores de la academia,
empresa privada, organismos de cooperación internacional, ONG y sindicatos.
6. Calidad y niveles de participación en los mecanismos de toma de decisiones
Los esquemas instituidos para tomar decisiones en la esfera pública estatal generan
tensiones. Aunque están abiertos los espacios y se han promulgado los mecanismos de
participación ciudadana, la ruta de construcción de procesos democráticos en el ámbito
público no es tan clara y su efectividad no está asegurada.
La construcción del actual Plan Decenal de Educación brinda varias opciones para la
participación con el propósito de nutrir la consulta ciudadana: deliberación presencial a
través de mesas de trabajo, deliberación virtual en los foros de la página web,
propuestas ciudadanas que se registran vía telefónica y la participación de los medios de
comunicación en el registro del proceso para su divulgación ante la opinión pública. De
igual manera, tuvo lugar una Asamblea Nacional por la Educación para construir
acuerdos y registrar desacuerdos sobre las temáticas. Lo anterior plantea retos respecto
al tema de formación, cultura política y participación democrática de la sociedad civil y
ciudadana. Se parte de la idea que quienes participan tienen suficiente información y
conocimiento sobre la política pública educativa, y en esa medida están preparados para
asumir el debate público y la construcción colectiva del plan en sus aspectos de misión,
visión, objetivos y en pensar los asuntos a largo plazo. Surgen inquietudes frente a qué
tanto del proceso, como los resultados de dicha deliberación pública, se verá reflejado
en la versión final y aprobada del plan o será una herramienta meramente
procedimental18. ¿Existen otros intereses que vician la participación? Estos temas están
pendientes de ser tratados junto con otras inquietudes en cuanto a si los padres y
madres de familia, los maestros y maestras y los directivos de las IE participan
democráticamente en dichos procesos. Estas reflexiones están enfocadas a identificar
rutas de formación de otros actores para que se conviertan en sujetos de política pública
educativa.
•
Posibilidades de incidencia
En Colombia, el sistema democrático prevé el que las políticas pueden ser propuestas
por los partidos y/o movimientos, y expresadas por los candidatos a los cargos de
elección popular presidencial, de gobernadores y/o de alcaldes al momento de inscribir
ante las autoridades electorales sus respectivos programas de gobierno. Una vez sucede
la elección, el candidato ganador debe llevar sus propuestas a planes, programas y
proyectos ejecutables durante el período de su administración. Los temas educativos
relacionados con la equidad regularmente no han sido preeminentes ni determinantes en
el debate público ni político de las campañas electorales en el país. Por tanto, aún es
necesario incidir en la dinámica política haciendo visible entre los actores de opinión
18
La información sobre el Plan Decenal se puede revisar en la página www.plandecenal.edu.co.
47
política y pública los temas de equidad que usualmente no son tratados, promover la
incorporación en planes, programas y proyectos públicos territoriales de dichos asuntos,
e informar y formar a la opinión en general sobre mecanismos de participación y
rendición de cuentas.
Por otra parte, la institucionalización de la participación ciudadana en los Consejos de
Planeación data de la década de los noventa; no obstante, los niveles de efectividad
pueden calificarse como mínimos. Por su lado, la Constitución Política (CP) también
prevé la generación de iniciativas políticas desde los ciudadanos y/o desde sus
representantes en los cuerpos colegiados. Sin embargo, la democracia participativa, que
fue considerada en los artículos 3 y 103 de la CP, no ha tenido una mayor profundización
y el camino de generación de políticas por esta vía aún tiene aspectos a profundizar.
De manera concomitante con los derechos constitucionales, también se consagra la
manifestación y movilización pública y/o la libre asociación de los ciudadanos en los
artículos 10, 20 y 37 de la CP. En esta perspectiva, y en particular dentro del sector
educativo, son especialmente reconocidos durante los últimos años por la opinión
pública los paros de maestros.
De acuerdo con lo anterior es interesante observar lo que ha pasado con las recientes
manifestaciones de actores sociales (partidos políticos y movimientos sociales nacionales
y sindicales) frente a tensiones dentro del sistema educativo. Un ejemplo reciente es
que durante el primer semestre de 2007 se realizaron en promedio veinte marchas,
protestas, paros, movilizaciones en contra del recorte de las transferencias y del Plan
Decenal de Educación. Se registraron en el primer cuatrimestre tres huelgas que
reivindicaban el asunto laboral, dos referidas a política educativa; dos paros nacionales,
uno a comienzos de marzo y otro en abril19. Se declararon paros indefinidos por FECODE
los días 23 de febrero, 15 y 23 de mayo de 2007. Movilizaciones en contra de las
transferencias el 30 de mayo, 1, 13 y 15 de junio, entre otras20. No obstante, no hubo
inclusión de la demanda en la iniciativa de ley aprobada el 12 de junio pasado.
Por lo pronto, parece evidenciarse la ocurrencia regular de manifestaciones, pero en
reflujo en la incidencia efectiva que sobre el sistema educativo nacional puedan estar
provocando foros, movilizaciones y protestas (este año se registraron manifestaciones
sociales y políticas con diversos objetivos comunes, como fueron: el impulso a un Plan
Educativo Nacional, en el que se incluya un aumento en el rubro destinado a educación
en el presupuesto nacional para atender a la juventud y la niñez; o el restablecimiento
del derecho a la educación gratuita, obligatoria, en todos los niveles y modalidades con
alto contenido científico y tecnológico, financiada y administrada por el Estado sin
discriminación ni fichas de estratificación personal y familiar)21.
De acuerdo a lo revisado en el escenario educativo colombiano, es posible observar dos
espacios en los distintos niveles del Estado (local, regional y nacional) desde los que es
posible incidir en política pública educativa. Por un lado, a través de los mecanismos
formales propuestos desde la institucionalidad oficial o estatal, y por el otro, desde las
propuestas sociales no institucionales. Ambos procesos son válidos en términos de
fortalecimiento de la democracia, particularmente de la participativa; es decir,
gobernantes y gobernados ejercen facultades y derechos y a su vez asumen
responsabilidades frente a la construcción de lo público. De esa manera, Estado y
19
Según datos del documento Acción sindical docente en América Latina. Décimo informe cuatrimestral. Enero-abril de
2007, pp. 13-17. El marco del proyecto conflictividad educativa en América Latina. http://www.lppuerj.net/olped/Documentos/conflitos/acaosindical/IInformecuatrimestral2007.pdf. Del Observatorio Latino-Americano de
Politicas Educacionais.
20
En las páginas virtuales de los diarios nacionales como El Tiempo, La República o El Espectador se puede ampliar la
información.
21
Circular 14 de FECODE en http://fecode.edu.co/descargas/ci_07/ci_14_07.pdf
48
sociedad se articulan y generan procesos conjuntos a partir de la participación política.
Es evidente que el Estado ha definido los mecanismos formales de participación, pero
queda pendiente posibilitar la consolidación de las propuestas sociales; es decir,
aquellas no institucionales clave que pueden erigirse para que la participación política
tenga contenido a partir de un proceso de formación política dirigida a los gobernantes,
la ciudadanía y la sociedad en general, particularmente en lo que tiene que ver con el
manejo de lo público e involucramiento en la esfera pública.
Un proceso político considerado de esa manera permitiría la constitución de sujetos
políticos identificados y con sentido de pertenencia con lo público. O sea, es necesario
generar una ruptura con la idea que se tiene sobre la manera como se toman las
decisiones en lo público y como se entiende el concepto “política”, cuya principal
premisa es “otro es quien decide”, cuando en realidad ninguno de los anteriores
conceptos está o debiera estar articulado de manera exclusiva a la esfera privada. Al
contrario, ambos conceptos en la práctica exigen altos niveles de participación y de
ruptura con el supuesto de que el gobernante es quien ostenta de manera exclusiva el
poder. La propuesta es que los ciudadanos gobernados ejerzan su poder de decidir y
participen (de distintas maneras) en los asuntos públicos. Esta idea confirma que en
estos espacios no sólo los actores estatales pueden o deben decidir, es necesario que
otros nutran estos espacios con su participación en la definición de las políticas públicas.
El esquema presenta escenarios de incidencia y el lugar que ocupan los actores dentro
del mismo; las relaciones entre actores y los espacios de articulación, desarticulación,
negociación y oposición; también visualiza relaciones verticales y horizontales con flujos
lineales o cíclicos entre los actores involucrados.
ESQUEMA RELACIÓN
RELACION DE ACTORES
Presidencia
DNP
Actores
interlocutores
con el sistema
educativo
Política
Política
nacional
Nal
Secretaría de Educación
ALIANZAS
Público – privadas
privado
Sindicato
Academia
Otros sectores
Política territorial
Dirección
Dirección Local
local de
de Educación
Educación
Administra recursos calidad
BENEFICIARIOS
OPINION
OPINIÒN PUBLICA
PÙBLICA + OPINION
OPINIÒN POLITICA
POLÍTICA
Min.
MinHacienda
Hacienda
ÓrganosdedeControl
ControlPOLITICO
político
Órganos
$
MEN
Sociedad civil
Sociedad
Civil
ONG Nacional
nacional e
Internacional
internacional
Federación sindical
Federación
sindical
Academia
Política
nacional
y
gremios
educadores
Política
territorial
Canales
comunicación
Consenso sobre
educación
Administración
Local
Sindicatos
Maestros
Instituciones Educativas
educativas
49
2.2.4. El debate educativo en el Perú actual
1. Situación de la educación peruana
El Perú se encuentra en una situación de grave crisis, que se ha ido acumulando a lo
largo de tres décadas. Después del proceso de reforma educativa implementada durante
el gobierno del General Velasco, el deterioro del sector ha ido en aumento, dado que no
ha merecido la importancia debida por parte de los sucesivos gobiernos.
Tradicionalmente, cada nuevo gobierno llega con sus planes y programas que no guardan
relación de continuidad con los proyectos anteriores y se impone sobre éstos.
La estructura del sistema educativo es obsoleta y reproduce la desigualdad social, que
se expresa en la desigualdad de oportunidades educativas. Además, la educación
peruana es heredera de una fuerte tradición autoritaria y se ha implementado en medio
de un modelo centralista de gestión. Todo lo anterior ha agravado la profunda crisis de
la calidad y equidad de la educación peruana, extendiendo prácticas de corrupción y
manteniendo la baja inversión en ella.
Esta crisis ha derivado en que los jóvenes no alcancen niveles de aprendizaje
elementales. En efecto, diversos estudios nacionales e internacionales revelan que en
cuarto año de secundaria, luego de haber cursado y aprobado diez años de escolaridad,
una gran mayoría de jóvenes apenas ha alcanzado algunos de los principales objetivos
previstos para el final de la primaria. Muchos no pueden, por ejemplo, comunicar clara y
correctamente una idea; tampoco logran diferenciar en un texto las ideas principales de
las secundarias. Una gran mayoría ni siquiera entiende lo que lee. A nivel regional, el
Perú se ubica entre los países latinoamericanos de menor desempeño, brecha que pone
en riesgo cualquier estrategia de mayor competitividad y de integración del país a la región y a mercados internacionales.
Esta crítica situación afecta en mayor grado a los más pobres del país, que tienen
además más dificultad para acceder y permanecer en la escuela; la niñez trabajadora,
las personas que habitan en las zonas rurales y los pueblos indígenas se encuentran entre
los más afectados.
La pobreza e inequidad educativa explican y a su vez incrementan variados problemas
sociales: i) la persistencia del analfabetismo; ii) la existencia de sectores total o
parcialmente fuera del sistema (niños que trabajan, personas con discapacidad, grupos
étnicos, etc.); iii) la discontinuidad de las políticas educativas; iv) la crisis de la
profesión y formación docente, incluyendo la precarización de vida de los docentes, en
especial de los que trabajan en zonas rurales; v) los bajos resultados de aprendizaje; vi)
el abandono de la educación rural; vii) el desconocimiento del quechua y de idiomas
nativos en el quehacer educativo de escuelas en zonas indígenas; viii) el escaso
financiamiento para la educación, y ix) las políticas sociales fragmentadas.
La falta de una decisión política acompañada de un programa que prioriza temas para el
debate y los consensos que permitan abordarlos, hace que los contenidos de una agenda
inicial se modifiquen constantemente, lo que se ve reflejado en el poco tiempo de
permanencia de estas cuestiones en la prensa y la discusión pública. Un tema que hoy
puede concitar la atención de la prensa y de los sectores políticos, en pocos días puede
pasar al olvido, ya que otros ocuparán su lugar. Eso hace muy difícil tanto mantener un
tema importante en la agenda pública por un tiempo sostenido, como hacer un análisis
de escenario más o menos estable.
50
2. Actores en el escenario educativo peruano
El actor principal en el escenario educativo peruano es el Estado, el que desde el
gobierno y junto con el Congreso de la República deciden las políticas educativas de
manera centralizada y dejan muy poco espacio para los gobiernos regionales, locales y
para la opinión especializada de la sociedad civil. En este contexto, la sociedad civil
expresa su intención de contribuir en el diseño de las políticas sectoriales, tarea que
según el marco normativo vigente le corresponde al Estado en concertación con la
sociedad civil.
En los niveles regionales y locales se observa un compromiso creciente de las
autoridades con las políticas educativas. Este compromiso, sin embargo, tiene diferente
peso según el lugar del que se hable, lo que se explica por diferentes razones: la distinta
fortaleza de los Consejos de Participación Regional y Local de Educación, en los que se
observa una desigual presencia de la sociedad civil, ONG y agencias de cooperación, así
como la poca incorporación de universidades e institutos pedagógicos y la difícil
participación del sindicato, donde podemos diferenciar el interés de los docentes de
base y la poca participación de la dirigencia sindical nacional. Esta diferencia se ve
reflejada en los distintos niveles de avance en la formulación de los Proyectos
Educativos Regionales.
Actores internacionales, tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo, han mantenido su participación en las políticas educativas nacionales. Su
presencia, sin embargo, genera dudas sobre el alcance y pertinencia de los modelos y
programas apoyados por estas agencias, en cuanto a que no siempre responden a las
condiciones específicas del país y promueven políticas aisladas.
La empresa privada, tales como las mineras, la Confederación Nacional de Instituciones
Empresariales Privadas y la Sociedad Nacional de Industrias, entre otros, aparecen en
tanto actores con interés reciente en la calidad educativa. Así, y aun cuando proyectan
invertir recursos en tal sentido, no han alcanzado una buena articulación con instancias
ejecutoras tanto del Estado como de la sociedad civil. Preocupa, eso sí, el
fortalecimiento de un empresariado para el que la educación, tanto básica como
superior, es más un servicio que un derecho. Para este grupo, la educación ha de ser
rentable, siendo el lucro un elemento clave de su participación en el campo educativo.
Desde la sociedad civil son actores importantes el Consejo Nacional de Educación, el
Foro Educativo y el Acuerdo Nacional. Ellos elaboran propuestas de política, opinan
sobre las propuestas del gobierno, conciertan con la comunidad educativa, alertan sobre
vacíos, entre otras actividades. Sin embargo, a pesar de que algunas de sus propuestas
son oficializadas, como el Proyecto Educativo Nacional o las 21 políticas del Acuerdo
Nacional, su recepción en la dinámica operativa del Estado no es suficientemente
asumida.
Los medios de comunicación siguen siendo un actor relevante que impone temas y
orienta la discusión en educación como en el resto de los campos sociales. Ellos
intervienen en el debate educativo e influyen en la opinión pública. No obstante, su
presencia en el tema es por lo general trivial y anecdótica
3. Temas en conflicto
Los temas educativos que hoy tensionan el debate y los acuerdos en el escenario político
educativo peruano son los siguientes:
51
3.1.
La responsabilidad de los profesores en los aprendizajes de los estudiantes
Frente a los bajos resultados en los aprendizajes de los alumnos, evidenciado en las
últimas evaluaciones nacionales, desde diversos sectores se centró la responsabilidad
principalmente en los maestros, quienes a su vez se defienden externalizando la
responsabilidad principalmente en el gobierno.
El gobierno ha tratado por todos los medios de culpar al magisterio como único
responsable de los bajos niveles de aprendizaje de los alumnos, descalificándolo con el
apoyo de los medios de comunicación y de un sector de la sociedad civil, alimentando
así una visión de deterioro de los maestros. Esta estrategia parece responder a la
intención de debilitar o francamente terminar con la organización sindical de los
maestros.
Por otro lado, los maestros, que están golpeados y han perdido credibilidad ante la
opinión pública, se esfuerzan por defenderse de estas acusaciones, no reconociendo su
parte de responsabilidad en la crisis de la educación peruana. Ellos culpan al gobierno
por muchas razones: cambio en la normatividad reconociéndole a la escuela privada la
característica de institución lucrativa, lo que ha fomentado la aparición de institutos
pedagógicos de muy mala calidad; la permanente precarización de la situación docente,
el mantenimiento de las escuelas unidocentes, el abandono de la escuela rural, entre
otros problemas del sector que explican los resultados de las evaluaciones.
Otros actores, como el Consejo Nacional de Educación y el Foro Educativo, señalan que
la crisis hay que verla de una manera integral y que hay otras causas de la misma, como
el abandono de la formación inicial de los maestros, no asumir la atención integral de los
alumnos a través de políticas intersectoriales, no atender a la diversidad cultural del
país en la elaboración de políticas educativas, etc. Resaltan que no se podrá salir de la
crisis si no se cuenta con la participación de los maestros.
3.2.
Propuesta de Ley de Carrera Pública Magisterial
Actualmente se da una clara disputa en torno a la propuesta de ley que regula el ingreso
a la carrera docente, las evaluaciones dentro de la misma –tanto para permanecer en
ella como para ascender– y las remuneraciones correspondientes a cada nivel y/o
responsabilidad.
Los actores más importantes son el gobierno, que se expresa tanto a través del Ministro
de Educación como de la Presidenta del Congreso de la República, por un lado, que
intentan imponer un predictamen sin mayor discusión y sin vinculación con el Proyecto
Educativo Nacional; y por otro, el Sindicato de Maestros (SUTEP), que se opone al
predictamen y exige un debate serio, con un tiempo suficiente para que los maestros
sean partícipes de ese debate. Al mismo tiempo disiente de algunos cambios propuestos
en la actual Ley del Profesorado, ya que estarían en contradicción con algunos de los
puntos incluidos en dicha ley. Participa de este debate un importante sector de
intelectuales e instituciones con sus propios puntos de vista y tratando de influir en el
proceso.
3.3.
Evaluación censal de docentes
Cuando el gobierno decidió que una de las medidas iniciales para mejorar la educación
del país pasaba por evaluar a los maestros, se jugaban también otras decisiones
52
políticas: disminuir la influencia del SUTEP y afirmar el sentido de autoridad por parte
del Ministerio. Muchas reacciones afloraron en los distintos sectores de la sociedad y
rápidamente se convirtió en un tema de disputa.
La posición oficial del Ministerio de Educación, el Ejecutivo y el Congreso frente a la
evaluación estuvo centrada en defender la evaluación como un medio para mejorar la
educación en el país, la condición profesional y económica del maestro.
La posición del SUTEP frente a la evaluación a los maestros fue la de señalar que la
propuesta de evaluación docente era una medida unilateral, improvisada y
descontextualizada, y como tal no contribuirá a mejorar la educación. Cuestionaron el
desarrollo y método del proceso.
Por otra parte, educadores connotados asumieron diversas posiciones, algunos
manifestaron que la evaluación docente ha sido mal planteada por el gobierno; otros
criticaron el proceso porque –según se dijo– se trata de una propuesta improvisada que
no lograría mejorar el nivel educativo, ya que se sustenta sólo en aspectos cognitivos.
También se dijo que lo importante es hacer una verdadera reforma y que la evaluación
docente debe darse no de forma aislada, sino articulada a políticas más amplias de
transformación educativa.
Finalmente, la evaluación docente se convirtió en un espacio para “medir las fuerzas”
de los actores políticos y fue para el gobierno un medio para afirmar su autoridad. Los
maestros fueron duramente golpeados ante la opinión pública, lo que ha contribuido a
profundizar la crisis en el sector educación.
3.4.
La municipalización de la educación
Este es uno de los grandes temas en disputa. A partir de la implementación de un
proceso piloto de municipalización de la educación pública, que busca traspasar las
competencias de administración y gestión de las escuelas desde las Unidades de Gestión
Educativa Local (UGEL) directamente a los municipios, se ha generado un fuerte debate
que cuestiona tal política.
Este piloto se ha decidido al margen de las normas del proceso de descentralización y sin
consulta con las municipalidades comprometidas, desconociendo aspectos importantes
de la transferencia de competencias educativas a los gobiernos locales y sin tomar en
cuenta los avances que éstos venían haciendo en el campo educativo. Esto ha generado
desconcierto en las autoridades locales, rechazo en muchas de ellas por no tomar en
cuenta los procesos de descentralización, por no asignar los recursos necesarios para ella
y por no contar con las capacidades locales necesarias para asegurar su éxito.
Por otro lado, la reacción de especialistas ha sido denunciar el carácter de improvisación
que tiene el plan piloto de municipalización de las escuelas, su carácter homogeneizador
que no reconoce las profundas diferencias del país, el que sea una medida impuesta que
no toma en cuenta los avances producidos en los espacios locales ni asegura el
financiamiento mínimo indispensable para llevarlo a cabo con éxito.
Uno de los puntos del proyecto piloto de la municipalización de la educación es que le
da a las municipalidades la potestad de contratar maestros, lo que provoca una reacción
del SUTEP (Sindicato Único de Maestros) que, además de señalar la inexistencia de
justificación técnico-científica alguna, busca con este tipo de contratación atomizar y
liquidar al sindicato. Señalan, además, que en la experiencia internacional en otros
países de la región (Chile principalmente), esto no ha garantizado la mejora de la
calidad educativa, por lo que rechazan la medida.
4. Inversión y financiamiento de la educación
53
Otro tema en disputa es el referido a la financiación de la educación, tanto en el monto
del PIB destinado a ella como en la forma en que esta inversión se debe plasmar en el
país.
La sociedad civil exige una inversión educativa equivalente al 6% del PIB, tal como lo
señala la Constitución Política del Perú. Por otro lado, el gobierno, lejos de aumentar,
ha disminuido la proporción del PIB dedicado a la educación a niveles menores que
gobiernos anteriores, llegando sólo al 2,8% del mismo.
Los datos sobre la inversión educativa mantienen la inequidad y resultan claramente
insuficientes en comparación con países de la región, y con lo requerido para alcanzar
mayores logros educativos e igualdad de oportunidades. Ello no contribuye a reducir los
índices de pobreza y exclusión social, así como a fortalecer el capital humano necesario
para el desarrollo económico y de la ciudadanía.
Esto configura un panorama sombrío para la educación, ya que las asignaciones
presupuestales, que se suponen expresiones anuales (corto plazo) de políticas de Estado
(mediano y largo plazo), no evidencian que la educación sea prioridad real de inversión y
planeación del Estado.
Se discute también el destino principal del presupuesto educativo. Para muchos, éste no
debe quedarse sólo en el pago de remuneraciones (actualmente corresponde al 95%),
dejando prácticamente sin financiamiento el rubro de inversiones (investigación y
servicios que garanticen acceso y permanencia de los niños y niñas, entre otros). Al
respecto se debate en torno a que la inversión en educación no debe dejar de considerar
la formación docente como prioridad y política de Estado; debe tomar en cuenta las
diferencias del país y priorizar en la educación rural, la educación de población
indígena, las zonas de mayor dificultad de acceso, como son las zonas de frontera (y no
sea homogénea), entre otras; que la inversión por alumno y por zona sea diferenciada
con criterios de equidad.
Es también fuente de controversia entre gobierno y educadores de la sociedad civil el
hecho de que se realicen crecientes desembolsos para el pago de la deuda externa (del
orden del 25% del presupuesto nacional), que siempre terminan incidiendo como
limitantes severos en la necesaria expansión del gasto público en educación.
Este debate sobre la inversión en educación se enmarca en la contraposición de
entender la educación como gasto o como inversión en desarrollo humano, tensión que
se arrastra hace ya varias décadas, posicionando tras uno o otro paradigma a maestros,
sectores de la sociedad civil y a los propios gobiernos.
A continuación se presenta un esquema que permite visualizar el campo, los temas en
debate y los principales actores que actúan en él.
54
Demandas de la
sociedad civil
COLEGIO DE
PROFESORES
SUTEP
ACUERDO
NACIONAL
9
CONSEJO
NACIONAL DE
EDUCACIÓN
9
9
9
9
TEMAS EN DISPUTA
d docente en losjos
Responsabilida
ba
aprendizajes
Ley de carrera pública magisterial
Evaluación censal docente
Municipalización de la educación
óny financiamiento
Inversi
en
Educación
FORO
EDUCATIVO Y
SOCIEDA D CIVIL
MEDIOS DE
OMUNICACIÓN
Decisores de
Políticas PPúblicas
GOBIERNO
CENTRAL
GOBIERNOS
REGIONALES Y
LOCALES
EMPRESARIOS
55
3. LA MIRADA Y APORTE DESDE LAS INSTITUCIONES PARA ABORDAR LA INEQUIDAD22
Todos los proyectos e iniciativas implementadas por las instituciones detrás de PROPONE
se focalizan en mejorar el acceso al conocimiento de niños, niñas y jóvenes pobres y
vulnerables, ofreciendo oportunidades educativas significativas y relevantes para su
desarrollo personal y social. Son así parte de una historia y de aprendizajes
institucionales de variados equipos que han puesto su experiencia y compromiso en
mejorar la calidad de los sistemas educativos.
Se han ido estableciendo los sentidos y propósitos de PROPONE a partir de las
experiencias de las instituciones de acuerdo a las dimensiones de la inequidad educativa
que abordaron, el porqué la elección de éstas y el cómo lo hicieron. Aquí, cada una de
ellas da cuenta de sus experiencias.
En Argentina, la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y FLACSO
La UNGS aborda el cambio tomando como escenario la escuela media,
centrándose particularmente en lo que sucede en las aulas. El objetivo es hacer
posible una escuela en la que jóvenes provenientes de todos los sectores sociales
no sólo estén en la escuela, sino que puedan aprender significativamente.
¿Qué dimensión de la inequidad aborda?
La desigualdad en el acceso al conocimiento de aquellos que, aun accediendo a
la escuela media, no tienen posibilidades de permanecer en ella, o de aquellos
que reciben una propuesta educativa “devaluada”.
¿Por qué?
¾ Porque, según los datos estadísticos de repitencia y abandono, es en la escuela
media donde se juegan las mayores desigualdades del sistema.
¾ Porque se quiere una escuela para todos que garantice equidad en el acceso al
conocimiento y brinde un espacio que facilite el desarrollo de proyectos de vida
alternativos para los jóvenes.
¾ Porque se considera relevante intervenir en el núcleo de la relación entre el
docente, el estudiante y el conocimiento y, al mismo tiempo, en los procesos
institucionales que se desatan y articulan dentro de la escuela al desarrollar su
propuesta educativa.
¾ Porque las transformaciones en las escuelas que no modifican lo que sucede en el
proceso de conocimiento, que no varían la relación que docentes y estudiantes
establecen con el conocimiento, las más de las veces quedan en supuestos
cambios estructurales que contribuyen a seguir legitimando la reproducción.
¿Cómo la aborda?
22
Una caracterización y profundización en torno a las instituciones que conforman PROPONE está
disponible en la página web de la red: www.propone.org
56
Centrándose en el proceso de aprendizaje para, desde allí, repensar la enseñanza,
generando condiciones para transformar qué y cómo se enseña en la escuela.
Identificando lo que sí saben los estudiantes para, a partir de ese saber, diseñar
estrategias que contribuyan al desarrollo de competencias y no a la cobertura de listados
de contenidos.
a) Trabajando colaborativamente y articulando entre instituciones. Se diseñó el
trabajo con la convicción de que sólo la acción conjunta de las tres instituciones y sus
actores –escuela media, universidad e institutos superiores de formación docente– podría
generar un conocimiento fecundo. Investigaciones recientes dan cuenta de que las
experiencias de capacitación de la universidad a los profesores de media no alcanzan
para mejorar las prácticas docentes. En función de esto, la estrategia de trabajo fue el
codiseño. La intervención se fue planificando, en todas sus etapas, en espacios de
trabajo colaborativo –“entre pares”–, más allá de las diferentes pertenencias
institucionales.
b) Proponiéndose transformar las acciones en experiencia, documentando todo el
proceso, autoevaluando y sistematizando lo actuado para poder construir y dar cuenta
de una innovación que contribuya efectivamente a la modificación de las prácticas. Y
comunicando, de diferentes maneras y a distintas audiencias, no sólo los avances en las
acciones, sino también las lecciones aprendidas, porque entendemos la acción y la
comunicación como una relación sinérgica. Se registró todo lo actuado, las reuniones
semanales de equipo, las clases y las reuniones de departamento en las escuelas; se
encuestó a los estudiantes, a los docentes, a los directivos; se escribieron diarios
personales; se fotografiaron todos los eventos, etc. Se escribió un libro en el que se da
cuenta de lo acontecido y se presenta un marco teórico a partir del cual se
conceptualizó la experiencia.
c) Dando la voz a los jóvenes de las escuelas, contribuyendo a su visibilización,
reconociéndolos como sujetos con derecho al conocimiento. Se organizaron foros y
encuentros de jóvenes en los que ellos manifestaron su visión sobre la escuela, sobre el
aprendizaje, la educación, los contenidos de enseñanza, etc.
d) Y, para no volver atrás, para no regresar al trabajo solitario y meramente discursivo,
se activaron redes de apoyo que ayuden a consolidar lo logrado y seguir avanzando. Se
colaboró para que las escuelas, los institutos, la universidad fortalecieran sus vínculos y
los orientaran hacia lo pedagógico. Los problemas del aprendizaje de algunos contenidos
comenzaron a ser los convocantes a la hora de organizar encuentros entre instituciones
de igual o distinto nivel.
Área de Educación de FLACSO Argentina
El proyecto “Iguales pero diferentes – Nuevos medios para el tratamiento de la
diversidad en las escuelas” propone abordar el cambio desde la alfabetización
audiovisual y la formación ciudadana. Ello implica renovar los contenidos y formas del
trabajo escolar, poco proclive a tomar elementos de la cultura contemporánea y del
mundo de la imagen, y también llamar la atención sobre las prácticas discriminatorias
que se producen y/o se reproducen al interior de las instituciones escolares.
¿Qué dimensiones de la inequidad aborda?
La diversidad y la discriminación son problemáticas actuales de la escuela
argentina y de las de la región. La discriminación tiene consecuencias no sólo en
el acceso inequitativo y permanencia en el sistema educativo, sino también en
57
prácticas escolares excluyentes y segregadoras. Creemos que se requiere poner
en práctica estrategias creativas para mejorar la enseñanza y la convivencia en
la escuela, y aportar a la construcción de una sociedad más pluralista, tolerante
y democrática.
¿Por qué?
"Iguales pero diferentes" se basó en tres supuestos pedagógicos centrales:
¾ En primer lugar, que en nuestras sociedades crecientemente fragmentadas es
necesario intervenir sobre la formación ética y ciudadana para contribuir a
generar identidades sociales y prácticas políticas y culturales inclusivas,
democráticas y no discriminatorias.
¾ En segundo lugar, que esa formación no tiene solamente componentes
intelectuales-racionales, sino que también se apoya en sensibilidades y
disposiciones éticas y estéticas, en cuya configuración juegan un papel relevante
los relatos y las imágenes que proveen los medios de comunicación de masas.
¾ En tercer lugar, que por eso mismo la promoción de otra alfabetización mediática
o audiovisual constituye un aspecto fundamental en la formación de una
ciudadanía más igualitaria y con mayores niveles de acceso y participación en la
cultura y la esfera pública.
¿Cómo las aborda?
a) Se decidió producir documentales educativos que aborden la problemática de la
diversidad y la discriminación, capaces de poner en juego sensibilidades y disposiciones
éticas y estéticas; al mismo tiempo que se elaboró una estrategia de capacitación
docente centrada en la formación ciudadana y la alfabetización audiovisual. Se
realizaron ocho documentales con sus respectivas guías de trabajo, conformando un
equipo multidisciplinario integrado por educadoras y especialistas en comunicación y
medios. Cinco de estos ocho documentales fueron donados a las escuelas e instituciones
educativas públicas de la Ciudad de Buenos Aires (634 establecimientos), y otros tantos
fueron distribuidos en distintas regiones del país.
b) Se diseñó una estrategia de capacitación docente centrada en la alfabetización
audiovisual y la formación ciudadana, buscando promover discusiones acerca de las
prácticas escolares y sociales discriminatorias y excluyentes, a la vez que se buscó
generar interés y conciencia acerca de la necesidad de utilizar recursos audiovisuales e
imágenes para trabajar en el aula. Se dictaron cursos, talleres y seminarios en los que
participaron unos 2.700 docentes de la Ciudad de Buenos Aires, de la Provincia de
Buenos Aires y de otras provincias argentinas, así como también algunos docentes de
distintos países de Latinoamérica. En un mundo sobresaturado de imágenes y de
pantallas, se creyó importante poder instalar otros usos de los materiales audiovisuales
en la escuela, entendiendo que la potencia del recurso permite movilizar sensibilidades
y disposiciones éticas y estéticas. Sumar otras propuestas, sobre todo aquellas que
atiendan a la diversidad, y otras formas de narrar utilizando herramientas poco usadas
en el ámbito educativo en América Latina, permitió abrir un espacio fructífero en el que
se dieron y se dan discusiones consideradas relevantes para mejorar la enseñanza y
también el mundo en que vivimos.
58
c) Por otro lado, se buscó establecer alianzas con otros actores, con el fin de expandir
la difusión del proyecto. De este modo, se ha trabajado con ONG vinculadas al arte, con
fundaciones, con organizaciones de educación popular y con instituciones de otros países
que llevan adelante proyectos análogos. En esta última etapa, el proyecto ha logrado
formalizar una red de trabajo en colaboración con instituciones colegas de Chile y Perú
que también han explorado el uso de los audiovisuales en la educación. Este trabajo
busca promover y afianzar el uso de la imagen en cualquiera de sus formatos en el
ámbito educativo.
Asociación Chilena pro Naciones Unidas (ACHNU), Chile
ACHNU, con el proyecto “Escuela y comunidad: una gestión pedagógica
participativa”, visualiza el cambio desde la generación de espacios para la potenciación
de la participación sustantiva y protagónica de los distintos actores educativos a través
de la gestión pedagógico-curricular, la escolar y la comunal.
¿Qué dimensiones de la inequidad se abordaron?
Las desigualdades derivadas de la procedencia socioeconómica
los estudiantes.
¾ La falta de pertinencia cultural y social de los contenidos
estudiantes, que hacen los aprendizajes poco significativos.
¾ La incompleta formación docente y su falta de
perfeccionamiento.
¾ La falta de una gestión profesional y pedagógica a nivel
territorio.
¾
y cultural de las y
entregados a los
actualización
y
de escuela y de
¿Por qué?
¾ Porque los y las estudiantes de regiones, y de comunas alejadas, tienen menos
oportunidades de recibir apoyo para mejorar sus aprendizajes. La oferta de
programas y propuestas educativos es mucho menor que en las capitales de
región.
¾ Porque los y las estudiantes de zonas rurales y de ascendencia indígena sufren
mayores discriminaciones que los de zonas urbanas pobres no indígenas,
expresándose en una temprana deserción e ingreso laboral prematuro, en
ocupaciones que requieren muy bajas calificaciones y competencias.
¾ Porque se requiere un apoyo especial a los y las docentes de estas escuelas para
que tengan las herramientas conceptuales y pedagógicas que les permitan
motivar la permanencia de los estudiantes en la escuela y el mejoramiento de los
aprendizajes.
¾ Porque los diferentes actores del sistema no trabajan mancomunadamente en pos
de metas comunes de aprendizaje y mejoramiento de la calidad, tanto a nivel
escuela como comunal.
¿Cómo las aborda?
a) A través del a gestión escolar, centrada en el empoderamiento de todos los actores
de la comunidad escolar: directivos, docentes, estudiantes y sus familias. Se
fortalecieron y/o crearon espacios de participación, trabajo en equipo, resolución de
59
conflictos, etc., todas acciones dirigidas a potenciar la capacidad de incidir en la
gestión educativa del establecimiento, vinculándolo con el “descubrimiento” de las
capacidades existentes en la comunidad requeridas en la escuela. El reconocimiento de
la comunidad y sus recursos, tanto de tipo pedagógico como cultural y social. Se
conformaron mesas barriales coordinadas por las escuelas, con participación de
organizaciones sociales, padres, madres, estudiantes y docentes, para pensar y
proponer acciones para mejorar los aprendizajes y su involucramiento en la escuela.
b) A través de la gestión comunal se involucró en términos pedagógico-educativos el
quehacer de las Direcciones Municipales de Educación, articulándolas con las escuelas y
vinculándolas con Direcciones Provinciales de Educación, en la perspectiva de “pensar
e implementar una educación pertinente para cada comuna” de manera participativa.
Esto requiere incrementar las capacidad real de los gobiernos locales para no ser sólo
receptores de políticas nacionales, sino también para gestionarlas y monitorear su
desarrollo de acuerdo al contexto local en coordinación y colaboración con las
Direcciones Provinciales y Regionales del Ministerio de Educación, Mesa de directivos
docentes de nivel comunal, propuestas elaboradas en las escuelas para ser
incorporadas a los Planes de Administración y Educación Municipal, la participación
masiva de la comunidad, a través de consultas comunales, votando por propuestas para
mejorar la educación.
c) A través de la pedagogía y el currículo, centrado en potenciar y desarrollar en
docentes las competencias que les permitan innovar en sus prácticas pedagógicas a
nivel aula y escuela. Incluir a la comunidad y sus saberes, como un recurso pedagógico
válido y necesario para alcanzar pertinencia curricular, sentido de pertenencia e
identidad de los y las estudiantes. Para esto se capacitó y perfeccionó a los y las
docentes en contenidos curriculares, estrategias pedagógicas, metodologías y
planificación. Además, se les dio apoyo psicopedagógico permanente, lo que mejoró su
autoestima, se sintieron capaces, valorados y responsables de los aprendizajes de los
estudiantes.
Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE), Chile
En su proyecto “Enseñar para aprender. Hacia nuevas alianzas entre la escuela, la
familia y el municipio” aborda el cambio desde dentro de la escuela básica municipal en
sus tres dimensiones: la gestión directiva, las prácticas pedagógicas y la relación de la
escuela con la familia. También considera la relación de la escuela con los organismos
de los cuales depende, el municipio y el Departamento de Educación. Todas estas
dimensiones las aborda desde la vida cotidiana de la escuela, en vista de una
transformación cultural a desarrollar en este ámbito.
¿Qué dimensiones de la inequidad se abordaron?
¾ La inequidad se manifiesta en los procesos y resultados que atraviesan a la escuela
municipal, la cual atiende estudiantes de sectores vulnerables, quienes reciben en la
mayoría de estos establecimientos oportunidades de aprendizaje y desarrollo
limitadas. De una parte, las tasas de repitencia y retiro suelen ser bastante
importantes, comparadas con las que se dan en otros sectores socioeconómicos. Por
otra, los resultados de las mediciones nacionales e internacionales muestran
sistemáticamente que la mayor parte de los alumnos provenientes de sectores
desfavorecidos que estudian en las escuelas del sistema municipal no alcanzan los
logros esperados en lenguaje, matemática y ciencias.
60
¾ Al interior de la escuela, una serie de mecanismos imperan favoreciendo la
inequidad de oportunidades de aprendizaje para los estudiantes: representaciones
descalificadoras sobre sus capacidades y las de sus familias que determinan en los
educadores expectativas limitadas sobre el futuro escolar de los estudiantes.
Vinculado a dichas representaciones se observa un predominio de prácticas
pedagógicas centradas en la reproducción de contenidos y procedimientos
mecánicos.
¾ Mecanismos de discriminación dentro del aula con los estudiantes que tienen
mayores dificultades de apropiación de los conocimientos que promueve la escuela.
Veladamente, en la institución se promueve la segregación y exclusión de
estudiantes que aparentemente no tienen las condiciones esperadas para el trabajo
escolar.
¿Por qué?
¾ El CIDE considera que la escuela primaria tiene que asumirse como la primera
organización responsable de la socialización secundaria de las nuevas generaciones.
Como tal, tiene que asegurar dar reales oportunidades a cada uno de sus estudiantes
para aprender, ser y actuar en el mundo y la vida social en la que se inserta. Ella
tiene que asegurar a la sociedad que toda su población será al menos básicamente
educada, cualquiera haya sido la educación previa recibida antes de llegar a la
escuela. La escuela básica tiene que acercar a todos los niños y niñas sin excepción a
los saberes de la ciencia y al desarrollo psicosocial a partir del punto en que se
encuentre cada uno, para dirigirse hacia los niveles más altos de conocimiento y
desarrollo personal y social que cada cual puede alcanzar. Lo hace desde el
convencimiento que la escuela puede más de lo que cree y hace, aunque no lo
logrará sola si los organismos administrativos y técnicos de los cuales la escuela
municipal depende, no sustentan y promueven el cambio que se requiere
implementar para lograr altos niveles de aprendizaje en los estudiantes de
condiciones vulnerables.
¾ Un factor que incide fuertemente en las inequidades señaladas es la falta de
liderazgo y conducción de los directores y directivos a cargo de estas escuelas,
quienes no las conducen en torno a metas claras sobre el aprendizaje a lograr por sus
estudiantes ni sobre los procesos a implementar para conseguirlo. Tampoco dirigen
su conducción sobre la calidad del trabajo educativo de los docentes. Por otro lado,
gran parte de los docentes están desactualizados, no dominan ni las estrategias
didácticas ni los contenidos que tienen que enseñar y desconocen los marcos de
actuación que promueve la reforma y su enfoque para favorecer el aprendizaje de
todos los alumnos. Los directivos y docentes no logran comprometer a la familia en
acciones de apoyo al proceso escolar de sus hijos, a pesar de la serie de actividades
que promueven para ello.
¾ Por otro lado, los organismos de los que depende la escuela operan
fundamentalmente de manera burocrática, imponiendo normas y reglas en función
del mejoramiento de la escuela municipal, dejando muy poco espacio a las
iniciativas de innovación o bien ignorándolas cuando éstas emergen.
¿Cómo las aborda?
a) En la gestión educativa trabaja con los equipos directivos para que se constituyan
como un equipo de gestión (EGE), que se reúne sistemáticamente y organiza su quehacer
61
en función de objetivos y metas pertinentes, desafiantes y factibles de lograr. Como
equipo conductor, el EGE incorpora la reflexión en los espacios de reunión de profesores
habituales, centrándose en la relevancia de los procesos de aula y los resultados de los
estudiantes. Trabaja su liderazgo en la toma de decisiones colegiadas para abordar las
dificultades (administrativas y pedagógicas) y en las responsabilidades que corresponden
tanto a los directivos como a los propios docentes en el trabajo del aula. Por tanto, la
supervisión y acompañamiento al proceso de aula forma parte de la gestión directiva
considerando la planificación de clases, su implementación, la evaluación de los
aprendizajes y el análisis de procesos y resultados. Con ella asume la responsabilidad de
asegurar las condiciones para que los procesos pedagógicos de creciente efectividad se
instalen en sus docentes.
b) En cuanto a la relación de la escuela con la familia, la alianza de la escuela con la
familia se incorpora como factor clave de la gestión directiva. Aprovechando los
espacios de reunión habituales del profesor con las madres, padres o representantes de
ellos, dicha reunión, diseñada y organizada como parte de la vida de la escuela, se
constituye en un espacio de encuentro. En ella, la escuela presenta sus objetivos y
metas a lograr y la familia reflexiona y propone posibilidades de apoyo y de estimulación
que están a su alcance, participando de la comprensión y relevancia del rol que le cabe
en el proceso escolar de sus hijos e hijas.
c) En las prácticas pedagógicas se trabaja en función de una creciente
profesionalización del trabajo docente. Se favorece la apropiación de las orientaciones
de la reforma curricular con el marco curricular y los planes y programas de estudio,
haciendo visible las ventajas que dichos instrumentos tienen para organizar el trabajo
del profesor en función de lograr que todos los alumnos aprendan. Junto con ello se
aborda la puesta la día de los docentes sobre los contenidos de las disciplinas de
lenguaje y matemática, así como de las estrategias didácticas para instalar un proceso
de mediación que, considerando el saber previo de los alumnos, les permita adquirir y
utilizar nuevos conocimientos de manera sistemática, incorporando en todo el proceso a
los alumnos con mayores dificultades. Ello exige que se haga visible al cuerpo docente la
importancia de evaluar los aprendizajes de sus alumnos considerando las habilidades y
contenidos iniciales y efectivamente trabajados en el aula. Asimismo, interesa la
instalación del análisis de la relación de los resultados de los alumnos con el uso de las
estrategias didácticas y la metodología empleada en el aula.
d) Con los organismos locales de los cuales depende la escuela, el CIDE genera e instala
un espacio de coordinación e intercambio centrado en los requerimientos de la escuela
para sostener el proceso de cambio que ella emprende y viabilizar su articulación con el
proyecto de educación comunal y provincial que ambos propician. De esta manera,
apoyar el discurso de mejoramiento de la educación municipal en prácticas concretas y
posibles de sostener y difundir.
62
En Colombia, la Fundación Empresarios por la Educación (ExE)
La Fundación Empresarios por la Educación señala que la política pública no ha sido
capaz de gestionar una educación de calidad para todos los niños y niñas, en especial
para los más desfavorecidos.
¿Qué dimensión de la inequidad aborda?
La fragmentación y descontextualización de las decisiones y acciones de la política
pública que afecta el acceso al conocimiento de niños y niñas, especialmente los más
vulnerables.
¿Por qué?
¾ Porque es necesario hacer esfuerzos para orientar una gestión pública educativa
hacia una integralidad que articule temas pedagógicos con las realidades
institucionales y organizacionales de las escuelas y que sea pertinente al
contexto escolar y a la comunidad local.
¾ Porque la escuela no puede sola, el cambio será posible si se interviene sobre
factores educativos y no educativos dentro de un modelo de cooperación público–
privado.
¾ Porque es necesario generar acciones de atención integral, simultánea y flexible
a las escuelas, a través de la promoción y ejecución de transformaciones en los
procesos de aula, fortalecimiento institucional escolar y de la gestión de
contexto que acoge a dichas escuelas.
¿Cómo las aborda?
a) A través del enriquecimiento de los medios educativos de que disponen los y las
estudiantes, la búsqueda de igualdad en los resultados (objetivos educativos) y en el
aprovechamiento de los recursos y los aprendizajes.
b) Propiciando la incorporación de modelos pedagógicos pertinentes a la población
estudiantil que asiste a la escuela.
c) Incorporando y fortaleciendo procesos gerenciales, programáticos, directivos y
administrativos para las escuelas, y desde la gestión de contexto, abordar el
mejoramiento de las condiciones desventajosas para el acceso y permanencia de los
estudiantes en la escuela.
63
En Perú, la alianza entre Fe y Alegría 44 (FYA44) y el Instituto Peruano de
educación en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEHP)
La alianza entre FYA44 y el IPEDEHP, en el contexto de 30 escuelas rurales de
Quispicanchi (Cuzco), buscó retener a las niñas en la escuela para que terminen, por lo
menos, la educación primaria.
¿Qué dimensiones de la inequidad se abordaron?
Se abordó, fundamentalmente, la inequidad de género en el marco de los derechos de
los niños y las niñas y el derecho a la educación
¿Por qué?
¾ Porque las niñas rurales son las que menos posibilidades tienen de acceder a la
escuela, permanecer en ella y terminar un mínimo de años de escolaridad
deseables para que se puedan incorporar a la vida adulta en mejores condiciones.
¿Cómo la aborda?
a) Trabajando con todos los actores de la comunidad. Con los docentes, para
acrecentar sus capacidades pedagógicas, fortalecer la autoestima de las niñas, ofrecer
condiciones de aprendizaje equitativas para niños y niñas y educar a las familias rurales
en equidad de género y sexualidad y entender los efectos de la discriminación sobre las
niñas. Con los niños y las niñas, para desarrollar mayor conciencia de equidad de género
y capacidad de exigencia del cumplimiento de su derecho a la educación. Con los padres
y madres de familia, para comprometerlos en el proceso educativo de sus hijos e hijas
con una perspectiva de equidad de género.
b) Acompañando y monitoreando la labor docente en el aula. Se garantizó el
seguimiento de los procesos que se iniciaron después de cada intervención, buscando
mantener viva la motivación inicial, consolidar los aprendizajes y estimular el desarrollo
del trabajo. Se visitaron mensualmente todas las escuelas para participar en la vida del
aula, dialogar con maestros, niños y padres de familia, evaluar el trabajo, sugerir
actividades y compartir la vida cotidiana del maestro y de la escuela. Durante el proceso
se aplicaron diversos instrumentos (fichas de seguimiento, observación directa,
entrevistas) para precisar el grado de empoderamiento de los distintos actores.
c) Promoviendo la diversificación del currículo. Es conveniente que el currículo de
cada centro educativo sea adaptado a las condiciones socioeconómicas, culturales y
ambientales de los niños y niñas. En el caso de las escuelas del proyecto, se promovió la
incorporación de una educación bilingüe intercultural, así como de los enfoques de
derechos humanos y equidad de género, y también contenidos en salud sexual y
reproductiva.
d) Elaborando materiales educativos que funcionen. Se produjeron múltiples
materiales educativos para maestros, para padres y madres de familia, y para los niños y
niñas en el aula.
64
En Perú, la Asociación TAREA, en su proyecto “Aprendiendo a democratizar la escuela
pública”, aborda el cambio, tomando como escenario el contexto educativo en el
distrito de Independencia (Lima), vinculando lo que pasa en el aula, la escuela y la
comunidad. El objetivo es que estas generaciones enfrenten en mejores condiciones los
desafíos sociales y políticos en el país y contribuyan a eliminar las brechas de exclusión y
pobreza.
¿Qué dimensiones de la inequidad se abordaron?
La desigualdad en el ejercicio de los derechos ciudadanos, como es el derecho a una
educación de calidad. La escuela pública no está promoviendo la igualdad de
oportunidades de niños, niñas y jóvenes en el acceso al conocimiento y el ejercicio
democrático de la ciudadanía.
¿Por qué?
¾ Porque en las evaluaciones nacionales e internacionales de aprendizaje, los
niños, niñas y jóvenes que van a escuelas públicas han obtenido bajos niveles de
aprendizaje. Porque se vulnera el derecho fundamental de peruanos y peruanas a
una educación de calidad, afectando la posibilidad de adquirir aprendizajes
básicos para su desarrollo y el de la sociedad. Porque esta problemática afecta
en mayor grado a los más pobres del país, que tienen además más dificultad para
acceder, permanecer y culminar en el sistema educativo.
¾ Porque una escuela pública que promueve la calidad de aprendizajes contribuye
a la equidad, a disminuir las brechas de desigualdad social y educativa.
¾ Porque se requiere una educación ciudadana que forme niños, niñas,
adolescentes y jóvenes conscientes de su actuación, que son coautores del
mundo que les toca vivir.
¾ Porque en una escuela democrática se socializan en valores y aprenden a resolver
conflictos y desarrollan su creatividad y autonomía.
¿Cómo las aborda?
a) Desarrollando una reflexión crítica de la práctica pedagógica del docente,
planificando y dialogando sobre el desarrollo del currículo que habilite a las y los
estudiantes para asumir y ejercer su condición de ciudadanas y ciudadanos
democráticos, solidarios y responsables, desde un conocimiento crítico comprometido
con su entorno social y natural.
b) Promoviendo una gestión en equipo, para transformar la escuela en una comunidad
democrática, capaz de construir un espacio de acción y deliberación colectiva que
contribuya a su desarrollo y a la satisfacción de sus necesidades.
c) Aprendiendo juntos a resolver conflictos, promoviendo una cultura democrática que
reconozca, valore y potencie la diversidad personal y social, enfrentando toda forma de
discriminación; que aliente el pluralismo y el pensamiento abierto; que promueva
relaciones de respeto y auspicie la autonomía y la crítica; que fomente la vivencia de la
justicia, la libertad y la igualdad; y que impulse la práctica de la resolución dialogada de
los conflictos.
d) Promoviendo la participación activa de las y los estudiantes, la recuperación de sus
saberes previos, la incorporación de asuntos (públicos) de interés común en los procesos
65
de aprendizaje, el trabajo en equipo, la utilización del debate como recuso pedagógico,
entre otros.
e) Apoyando la organización de redes de escuelas y la concertación entre líderes
sociales y autoridades educativas de la comunidad, para contribuir al desarrollo
educativo local, promoviendo aprendizajes ciudadanos y fomentando vínculos de
colaboración participativa y plural para atender situaciones de inequidad educativa en el
distrito.
4. Lo común y compartido de los modelos de acción
Tal como puede apreciarse, el eje de la acción para el cambio que atraviesa a todas las
instituciones es la escuela en su integralidad, con sus múltiples dimensiones y actores.
Desde allí, el paradigma que une a las instituciones y sus proyectos de mejora se puede
resumir en cuatro afirmaciones:
a) La educación es un derecho para todos.
b) La escuela como espacio político y social hace la diferencia, pero no puede
hacerlo sola.
c) Lo pedagógico es la dimensión central del cambio en la escuela.
d) La subjetividad de los actores es el eje y motor del cambio.
La educación es un derecho humano, porque permite el desarrollo integral de las
personas en tanto individuos y ciudadanos. A través de la educación se comparte, se
transmite, se transfiere y se crea cultura, permitiendo con ello construcción de
identidades y el reconocimiento y valoración de las legítimas diferencias de los seres
humanos y las sociedades. Este derecho ha de ser promovido, resguardado y asegurado
por el Estado, que no puede delegar esta responsabilidad en otros. Esto es lo que le da a
la escuela pública la centralidad para igualar oportunidades y asegurar movilidad social
para todos y todas. En tanto derecho humano, la educación ha de ser de calidad, es
decir, equitativa, pertinente, relevante, eficaz y eficiente (UNESCO, 2007).
La escuela hace la diferencia. Así quedó demostrado en todas y cada una de las
experiencias. El cambio necesario de alcanzar se gesta y sustenta en la escuela. Surge
desde lo que la escuela hace, desde la experiencia cotidiana de estudiantes y docentes
en el espacio de relaciones que se construyen con la comunidad, pero también de lo que
ella puede llegar a hacer si cuenta con los recursos y apoyos adecuados. Conscientes de
ello, todos los proyectos establecen lazos y conexiones con la comunidad externa
próxima y amplia para hacer visible la necesidad y relevancia de comprometer a
la sociedad en sustentar el proceso de transformación de prácticas que
posibilitan una educación de calidad para todos los estudiantes.
Así, son sujetos de acción para el cambio maestros, directores, familias y comunidad.
Son procesos prioritarios la enseñanza, el trabajo en el aula, la conducción de las
instituciones, el compromiso y participación de padres, madres y los agentes de la
comunidad, con el fin de que los niños y niñas de sectores vulnerables puedan realizar
procesos de aprendizaje relevantes para su vida personal y social. Por ello, todos los
proyectos impulsan y promueven que la educación es un derecho social y responsabilidad
de todos. Por tanto, si bien el cambio se gesta y sustenta en la escuela, ella
requiere de una red social y política que apoye y sostenga los cambios que
emprende.
66
Lo pedagógico como dimensión central del cambio. Las experiencias reconocen que si
no se modifican significativamente las formas de enseñar y de aprender, difícilmente se
podrá lograr el desarrollo integral de todos y cada uno de los estudiantes. Ofrecerles
igualdad de oportunidades y adquisición de aprendizajes requiere de prácticas
pedagógicas democráticas, inclusivas y diversas en función de estudiantes y contextos,
orientadas, sostenidas y apoyadas por la escuela. Ello requiere, a su vez, de docentes
que asuman que son mediadores de los aprendizajes de todos sus estudiantes, y por ello
lo pedagógico se constituye en el foco central de su quehacer y el de la escuela. Desde
esta perspectiva el rol del profesor, su práctica y desempeño profesional y relevancia
social focalizan parte importante de la atención en las experiencias.
La subjetividad de los actores, eje y motor del cambio. La subjetividad de los actores
es uno de los aspectos centrales en la totalidad de los modelos de acción pro equidad
educativa desarrollados desde las instituciones. Así, la consideración de sus juicios,
expectativas, opiniones, temores y representaciones, entre otros, fueron elementos
clave para el cambio buscado. Sin embargo, el sostener la iniciativa en los sujetos, en su
cultura y su identidad resulta ser algo altamente complejo y difícil de lograr en plenitud.
El cambio o modificación de prácticas arraigadas en tradiciones y espacios culturales
resistentes requiere modificar representaciones, imágenes y creencias enraizadas y
validadas social e individualmente. No obstante ello, la búsqueda del cambio ha de
asumir esta dificultad y trabajar con y desde las subjetividades para desde allí impulsar
modificaciones y transformaciones a las prácticas y modos de ser, instalando principios y
valores de derecho y justicia para todos, en especial para los más pobres y excluidos
socialmente.
La riqueza de la diferencia
Lo que une a los proyectos se enriquece con las diferencias de enfoques y
estrategias que ellos promueven.
Así pues, buscar romper cultura escolar en sus pautas, normas y prácticas, y
enriquecer el currículo desde las tecnologías y medios de comunicación
audiovisual, muestra efectos positivos para la formación e inclusión de jóvenes.
Esto se fortalece recogiendo la voz de los estudiantes sobre su visión de la
escuela e involucrando a las instituciones de educación superior en los procesos
de formación docente para ofrecerles una enseñanza relevante y pertinente.
Abordar la exclusión de las mujeres –sobre todo indígenas– desde el derecho a
tener una escolaridad desde su primera infancia, resulta central para disminuir la
pobreza de las mujeres y la consecuente inequidad en las sociedades
latinoamericanas.
Incorporar los asuntos públicos al diálogo, discusión y aprendizaje dentro de la
escuela, acrecienta la preparación para el ejercicio ciudadano pleno y
democrático de los jóvenes. Al mismo tiempo, comprometer a la comunidad en
dicha discusión da mayor pertinencia y relevancia al encuentro entre la escuela y
la comunidad, permitiendo la construcción de interacciones democráticas y
significativas entre ambas entidades a partir de un proceso educativo
articulador.
Centrar el cambio en la escuela básica pública, abordando sus dimensiones de
gestión escolar, pedagógica y relación escuela-familia desde la conducción
67
directiva, resulta clave para impulsar el desarrollo profesional a partir de la
revisión y transformación de las pautas culturales que instalan la inequidad y la
falta de calidad en los aprendizajes de los estudiantes más vulnerables.
La incorporación de empresarios para el fortalecimiento de la educación pública
hace visible la importancia de contar con agentes y miradas distintas para
mejorar las condiciones y procesos educativos de acceso y permanencia para los
estudiantes más desfavorecidos, evidenciando la importancia de la educación
como tarea de todos.
La convocatoria a una participación distinta a la habitual por parte de la familia,
basada en el derecho a exigir que sus hijos e hijas se eduquen reconociendo sus
saberes, valores y cultura dentro de la pertinencia curricular, sin duda favorece
el tránsito hacia una sociedad más democrática e inclusiva.
4.1. Mirada comparativa de las propuestas implementadas
Una mirada comparativa a las propuestas implementadas permite identificar algunos
aspectos comunes y diferencias que se dan en ellas.
1. Todos los proyectos se realizaron en instituciones educativas públicas a las que
asisten estudiantes que enfrentan condiciones de vulnerabilidad social, económica
y/o cultural, pese a las diferencias entre los contextos nacionales y locales.
2. Partiendo del objetivo del programa de la Fundación Ford –lograr la equidad en el
acceso al conocimiento–, las instituciones identificaron dimensiones específicas de la
inequidad en la educación presentes en sus contextos educativos, referidas
fundamentalmente al acceso y a los procesos y trayectoria escolar. Así, las
propuestas enfrentaron dos núcleos problemáticos: por un lado, aquellos aspectos
(internos o externos a la escuela) que obstaculizan el acceso y la permanencia de
niños, niñas y jóvenes en el sistema educativo; por otro lado, los factores que
limitan el aprendizaje, con especial énfasis en los elementos de la cultura y
organización escolar los cuales generan formas de discriminación, segregación o
exclusión por razones socioeconómicas, culturales o de género.
3. Basándose en las consideraciones anteriores, los proyectos formularon sus objetivos.
Los enunciados giraron en torno a tres propósitos: a) garantizar la permanencia en
las instituciones escolares; b) procurar aprendizajes significativos, planteando
contenidos (por ejemplo, lenguaje, matemática, sociedad, discriminación, etc.) y
competencias específicas de trabajo vinculadas a inclusión, ciudadanía, derechos
humanos…, y c) introducir cambios en la gestión de las instituciones educativas,
teniendo como supuesto que la incidencia sobre este aspecto implicaría mejoras
sobre los anteriores. Cabe precisar que ninguna de las formulaciones incluyó los tres
aspectos, sino que cada institución abordó los que parecieron más pertinentes al
contexto nacional y/o local.
4. Las actividades implementadas para el logro de estos objetivos muestran una
interesante diversidad de enfoques y estrategias empleadas por las instituciones de
la red. En este punto, considerar los aspectos comunes conlleva el riesgo de
invisibilizar los aportes específicos de cada propuesta. Pese a ello, es posible señalar
que las diversas iniciativas tuvieron como preocupación compartida la
transformación de las prácticas pedagógicas de los docentes, lo cual supuso un
proceso previo de reflexión y análisis de las mismas, y una posterior aplicación de lo
68
aprendido en la actualización del currículo y en el trabajo de aula. Esto revela un
claro interés por centrar la mirada en los procesos de enseñanza-aprendizaje,
resaltando el rol que se le asigna a los docentes en esta tarea.
Otros aspectos considerados por algunos de los proyectos fueron los siguientes:
– Se observa un énfasis considerable en la mejora de la gestión de las instituciones
educativas. En algunos casos se plantea el trabajo colaborativo entre directivos,
docentes y estudiantes, mientras que en otros se amplía la participación a líderes
sociales o padres y madres de familia. Adicionalmente, en varios casos se impulsó el
compromiso de las autoridades educativas en el sostenimiento de los cambios
alcanzados.
– En algunos proyectos se destaca la elaboración de materiales educativos específicos
como un aspecto central de la propuesta, pues se considera que estos medios
constituyen un excelente instrumento para promover cambios en las sensibilidades e
imaginarios de los actores de la comunidad educativa, y de este modo generar
condiciones para los aprendizajes que se intentan promover.
– Varias experiencias formaron o fortalecieron alianzas y redes con otras
instituciones interesadas en impulsar y sostener los cambios educativos propuestos.
– Un par de instituciones realizaron actividades de difusión para compartir con otros
actores e instituciones los resultados de la experiencia desarrollada.
5. Entre los logros alcanzados por los proyectos destacan la mejora de los aprendizajes
de los estudiantes y, en aquellos casos donde fue considerado, también de los niveles
de retención de niños y niñas en el sistema educativo. Esta mirada sobre los procesos
de aprendizaje se tradujo en la renovación de las prácticas pedagógicas, en la
actualización o adaptación curricular y en el desarrollo de diversos y novedosos
medios educativos.
Para entender bien la forma de trabajo debe decirse que no se trata solamente de la
incorporación de procedimientos técnico-pedagógicos para mostrar eficacia en el
logro de resultados, sino de un proceso educativo que, como se señala en varias de
las experiencias, se basa en el cambio de las expectativas de docentes, padres,
madres de familia y estudiantes sobre las posibilidades de aprendizaje de estos
últimos; por tanto, las propuestas asumen que abordar el desarrollo personal de los
miembros de la comunidad educativa constituye un factor dinamizador de los
cambios que se buscan.
Junto con ello, se hace especial referencia al diseño de modelos de gestión que
articulan lo pedagógico y lo organizacional. Son modelos construidos en forma
colaborativa por diversos actores, a veces al interior de la escuela, en otras
oportunidades intentando involucrar, con distintos niveles de éxito, a padres de
familia, autoridades educativas, líderes comunales, etc.
6. Hay aspectos que no han sido conseguidos y que plantean algunas interrogantes sobre
el desarrollo de iniciativas de este tipo. Entre los diversos temas señalados destacan
los dos siguientes:
– En algunas experiencias han surgido interrogantes sobre el nivel de profundidad de
los conocimientos alcanzados por los docentes y que han sido sustento de los logros
alcanzados durante la realización de los proyectos. En otras palabras, esta
preocupación se relaciona con las posibilidades de sostenibilidad de los cambios
antes mencionados. Al plantear el tema, la mirada se vuelve sobre las instituciones
públicas encargadas en cada país de la supervisión y apoyo a la gestión
administrativa de las escuelas. Si bien varias iniciativas incluyeron una acción
específica con estas entidades –en algunos casos incorporándolo como un actor
importante en el proceso–, se reconoce también que en este campo no se avanzó lo
69
suficiente, en parte porque la continuidad del soporte que ellas pueden ofrecer
depende de factores sobre los que sólo se puede ejercer una influencia relativa.
– En segundo lugar, algunos proyectos no lograron la participación esperada de varios de
los actores que convocaron para intervenir en la gestión de la institución educativa y/o
en el proceso de aprendizaje de los estudiantes. Según los casos, se menciona a líderes
comunitarios, instituciones académicas o padres de familia. Las razones para su bajo
nivel de involucramiento son variadas, y dependen tanto de la poca motivación mostrada
por ellos mismos como de las resistencias de directivos y docentes a compartir
responsabilidades con otros actores.
4.2. Ejes de intervenciones para el cambio
En esta sección se sintetizan en tres ejes los principales aspectos comunes que han
demostrado ser efectivos y necesarios para lograr los cambios de acceso al conocimiento
de los niños y niñas más vulnerables y promover en la escuela espacios más equitativos y
de calidad. Estos tres ejes se basan en las dimensiones abordadas y las estrategias
empleadas por las instituciones, y son: “fortalecimiento de los sujetos del proceso
educativo”, “fortalecimiento de la gestión institucional y pedagógica” e
“institucionalización de políticas y programas públicos”. Las dos primeras son comunes a
todas las instituciones. Ambas constituyen el núcleo central de las experiencias, el cual
es adecuadamente comprendido cuando se hace visible que ambos aspectos guardan una
relación complementaria entre sí: la “construcción de sujetos” sustenta la forma en la
que se desarrolla la gestión educativa; pero no habrá cambios en las prácticas
pedagógicas sin transformaciones en el modelo de gestión que acompaña dichas
prácticas. Abordar simultáneamente estas dimensiones es una característica distintiva
de los proyectos.
La tercera dimensión, “institucionalización de políticas y programas públicos”, se
propone como un esfuerzo por darle sostenibilidad a las experiencias desarrolladas,
aunque cabe advertir que, como se ha mencionado, no todas las instituciones
implementaron acciones en esta línea, por lo que el modo en que se incorpora al modelo
requiere aún de mayor experimentación y reflexión.
A continuación se describe cada una de las dimensiones señaladas. Para ello se intenta,
en primer lugar, una definición de las mismas a partir de su ubicación particular en los
procesos y espacios educativos; seguidamente, se mencionan las estrategias empleadas.
Cabe advertir que cada institución empleó sólo algunas de éstas, por lo que su revisión
tiene el propósito de mostrar la diversidad de opciones disponibles.
a) Fortalecimiento de los sujetos del proceso educativo
¿Desde dónde entendemos esta tarea?
Se entiende por “fortalecimiento de sujetos” un proceso dinámico orientado a intervenir
en la transformación en ámbitos de la subjetividad de los diferentes actores que
participan en el proceso educativo y que obstaculizan el éxito de procesos educativos de
calidad, inclusivos y eficaces. El dinamismo indica que no se trata de una “intervención”
unidireccional o vertical, sino que supone un proceso de mutua transformación, el cual
incluye al propio personal de las instituciones responsables de los proyectos. Como
70
resultado, se ha observado una modificación de las expectativas sobre el proceso
educativo, un crecimiento de la valoración sobre las propias posibilidades y las de otros
en el mismo, un reconocimiento de las responsabilidades de cada actor en esta tarea, y
una recreación del sentido que tiene participar en el proceso de aprendizaje.
Desde esta perspectiva, la escuela no es sólo un lugar donde se aprenden conocimientos,
sino también un espacio donde se aprende a convivir y a respetar. En consecuencia, se
entiende que el proceso educativo no consiste sólo en el logro eficaz de determinados
resultados de aprendizaje, sino también en la consideración de la dimensión subjetiva
de las personas. Una escuela que promueve la equidad se preocupa por atender ambas
dimensiones.
El proceso de transformación de subjetividades (expectativas, juicios, creencias) se
realiza en un espacio –la escuela– que tiene una dimensión política raramente
reconocida por los mismos actores. Algunas de sus implicancias necesarias de considerar
son:
• La escuela es un espacio donde se ponen en juego relaciones de poder. Estas
relaciones se evidencian principal, pero no exclusivamente, en las prácticas
pedagógicas. Reflexionar sobre estas prácticas –y sobre las relaciones que se derivan
de ellas– abre posibilidades para promover relaciones sociales más equitativas entre
los actores del proceso educativo.
• La escuela forma parte de un contexto institucional y social más amplio; está, por
tanto, inserta en las relaciones de poder existentes en la comunidad y en la sociedad
en su conjunto. En tal sentido, no es ajena a las condiciones de inequidad existentes
en el entorno; sin una adecuada reflexión sobre esto, no es posible evidenciar los
mecanismos de reproducción de la inequidad presentes al interior de las propias
instituciones educativas.
¿Cómo hemos trabajado?
En este escenario, las estrategias empleadas tuvieron una doble orientación. Por un
lado, se intentó visibilizar las posibilidades de los actores para intervenir positivamente
sobre los procesos de aprendizaje. Para ello fue fundamental generar espacios en los
que los actores pudieran desarrollar relaciones de confianza, elemento clave para
generar los demás cambios, y en los que percibieran que son reconocidos como sujetos
con derechos y con voz. Por otro lado, se trabajó en visibilizar las condiciones de
inequidad que impiden u obstaculizan el proceso descrito, y en construir colectivamente
estrategias para revertirlas.
Con los estudiantes:
•
•
Para visibilizar sus posibilidades de aprendizaje; además de la importante entrega de
contenidos en mayor cantidad y calidad, se priorizaron cambios en la dinámica de
interacción y comunicación cotidiana en el aula. Esta estrategia fue útil en la medida
que, como lo mostraron los proyectos, permitió trabajar distintos contenidos, desde
la matemática hasta la ciudadanía, a partir de mayores espacios de participación,
retroalimentación, reconocimiento, incorporación de sus intereses, etc.
Otra estrategia fue abrir foros dentro y fuera del aula para canalizar los intereses de
los estudiantes; a través de ellos se pudo recuperar los saberes, demandas y
propuestas de los propios estudiantes sobre el proceso educativo en el que estaban
inmersos.
71
•
Uno de los proyectos desarrolló experiencias de producción artística (medios
audiovisuales) a través de las cuales se logró un mayor reconocimiento de las
capacidades y de las voces de los estudiantes en el ámbito de la inclusión.
Con los docentes:
•
•
•
Los docentes fueron el primer nivel de atención de las intervenciones. Se atendieron
sus temores, se recogió su propia historia, se promovió su autovaloración y el
reconocimiento de su centralidad como agentes de cambio, etc. Ello supuso generar
espacios y relaciones de confianza entre estudiantes y maestros, entre maestros, y
entre éstos y los directivos de la institución.
Además, se atendieron sus demandas de desarrollo de capacidades profesionales. En
este campo, la “capacitación” no se entendió como una transmisión de
conocimientos del especialista hacia la persona capacitada, sino como un proceso de
resignificación de los saberes de los docentes y su empleo en la promoción de
condiciones equitativas de aprendizaje. Ello implicó un trabajo colaborativo y
participativo, en el que las instituciones responsables de los proyectos participaron
como un actor más. Esta presencia se tradujo en un acompañamiento a la tarea de
incorporar prácticas o estrategias para atender la diversidad y la desigualdad en el
aula.
Por otro lado, se promovió el trabajo colaborativo entre los docentes. Esta estrategia
no responde a un criterio de eficiencia, sino que parte del reconocimiento de que
existen distintas formas de aprender y de enseñar, y que apropiarse de un modo de
enseñar supone un proceso de construcción no exento de negociación entre el
docente y los demás actores de la comunidad educativa. Para ello, los docentes
fueron invitados a comprender los particulares modos de aprendizaje de sus
estudiantes, que se desarrollan en una realidad social concreta. Se evidenció que
esta tarea resultaba más eficaz para la significatividad y estabilidad de los
aprendizajes cuando los mismos se planifican y organizan en colaboración con los
demás docentes. Ello, a su vez, animó la reflexión crítica sobre la práctica escolar
cotidiana.
Con madres y padres de familia:
•
•
Como se hizo con otros actores, fue importante generar relaciones de confianza,
para luego discutir y acordar –incorporando sus saberes– las formas que puede
adquirir su colaboración y compromiso en el proceso educativo de sus hijos e hijas
(por ejemplo, garantizando la asistencia de sus hijos/as a la escuela, involucrándose
en el proceso de enseñanza-aprendizaje, desarrollando una relación de colaboración
con los docentes, etc.). Esta labor permitió que las familias se asuman a sí mismas
como agentes educativos, lo cual fue facilitado cuando las escuelas abrieron espacios
para esta participación.
La promoción de espacios de diálogo con participación de padres y madres de familia
cumplió el doble propósito de involucrar a este actor en los procesos de aprendizaje,
y también de colocar a los docentes ante la obligación de contar a los padres y
madres de familia qué hacen en la escuela y qué quieren lograr, develando y
revirtiendo de este modo un silencio asumido como parte del normal funcionamiento
de la escuela.
72
b) Fortalecimiento de la gestión institucional y pedagógica
¿Desde dónde entendemos esta tarea?
Se entiende que una escuela inclusiva, justa, democrática y de calidad tiene como
centro de su quehacer y preocupación el aprendizaje de todos los niños y niñas. Así,
cuando la escuela favorece procesos formativos mediante los cuales las personas
incorporan
nuevos
conocimientos,
valores,
hábitos
ciudadanos,
etc.,
independientemente de sus condiciones de origen, se convierte en una institución que
“agrega valor”, contribuyendo de este modo al desarrollo integral de los estudiantes.
Considerando las condiciones de vulnerabilidad social de sectores importantes de
población de los países latinoamericanos, la escuela será en muchos casos uno de los
pocos espacios institucionales disponibles en los que sea posible el proceso descrito. Ello
no hace sino incrementar su responsabilidad social, especialmente de la escuela pública.
Para que este proceso sea posible en las escuelas se requiere una muy estrecha relación
entre las dimensiones pedagógica y técnico-administrativa. En términos más precisos, se
propone que la gestión de la institución escolar priorice (es decir, asuma la centralidad)
de la primera, pero sustentada en un sistema administrativo que le dé soporte (por
ejemplo, distribuyendo recursos para asegurar procesos de enseñanza-aprendizaje de
calidad, asignando oportunamente las plazas docentes necesarias, estableciendo
horarios de clase acordes con las características del entorno social, o democratizando la
gestión de la propia escuela). Asimismo, se reconoce que la gestión pedagógica va más
allá del docente y del aula, y de lo que ocurre entre maestros y alumnos, extendiéndose
a las relaciones con el contexto social. Todas estas dimensiones demandan un
compromiso de todos los actores –especialmente de los directivos por la función que les
corresponde– con la integralidad del proceso educativo. En conjunto, el reconocimiento
de todas estas dimensiones enfatiza la idea de la escuela como un espacio político que
requiere formas de gestión que promuevan la equidad.
¿Cómo hemos trabajado?
En términos generales, los proyectos han pretendido fortalecer a los actores en su
ámbito profesional, en diálogo con las prácticas existentes. Para ello, en función de las
características particulares de cada contexto, se han empleado distintas estrategias,
algunas de las cuales se mencionan a continuación:
Con los directivos:
•
•
Una estrategia fundamental fue revalorar el rol de los directores en el campo
pedagógico, incentivando un mayor equilibrio entre esta responsabilidad y las que se
derivan de la gestión administrativa. El desarrollo de capacidades específicas
respecto al manejo curricular y a los procesos de enseñanza les permitió
retroalimentar el trabajo de aula de sus docentes, reforzando su liderazgo al interior
de las escuelas.
También fue importante promover la participación de los directivos en espacios de
deliberación y acción colectiva en torno a la enseñanza. El intercambio de opiniones
producido en estos espacios les sirvió no sólo para intercambiar puntos de vista con
docentes y padres de familia, sino también para reconocer los roles y
responsabilidades de otros actores y acordar con ellos metas comunes respecto al
proceso educativo.
73
•
Asimismo, se incentivó el liderazgo de los directores en la creación y animación de
redes de trabajo y colaboración entre escuelas y/o con otros actores. Las diversas
iniciativas desarrolladas al respecto permitieron que los directivos lograran una
mayor comprensión de la necesidad de articularse con el exterior para atender de
una manera más adecuada las diversas necesidades de la escuela (“la escuela no
puede sola”), en particular los problemas derivados de la inequidad.
Con los docentes:
Las diversas estrategias empleadas, además de fortalecer las prácticas pedagógicas de
los docentes en el marco del proyecto escolar, les permitieron recuperar o fortalecer el
sentido de la labor de enseñanza en el marco del proyecto curricular y escolar. Algunas
de estas estrategias fueron:
• Se reforzaron las capacidades de los docentes para una adecuada apropiación,
manejo y adecuación de planes, programas y currículo. Según los contextos
particulares, esto supuso una formación para el manejo de contenidos específicos, o
para la diversificación curricular, o para la identificación de criterios que les
permitieran seleccionar contenidos relevantes. En cualquiera de estos casos se
insistió en la necesidad de relacionar la técnica con el aprendizaje esperado.
• Se promovió el empleo de metodologías alternativas e innovadoras, así como la
formulación de propuestas didácticas apropiadas a cada situación. En algunos casos
se puso a disposición de los docentes propuestas metodológicas y materiales
educativos elaborados y validados por las instituciones, y en otros casos se
plantearon procesos de elaboración metodológica con los mismos docentes.
• El ya mencionado trabajo colaborativo entre docentes fue un recurso empleado con
propósitos diversos:
– Por un lado, para incentivar la planificación de la enseñanza, promoviendo que ésta
se realizara como una etapa previa, pero también a lo largo del proceso de
aprendizaje. En otras palabras, se insistió tanto en la importancia de la tarea de
planificación como en su valoración como un proceso continuo. Como resultado se
observa que los docentes adquirieron mayores destrezas en este campo.
– Por otro lado, se promovió la preparación y desarrollo de clases compartidas, lo
cual generó miradas nuevas sobre la enseñanza que repercutieron en la creatividad
de los maestros como productores de nuevas experiencias.
• Se brindó una especial atención a la formulación de estrategias pedagógicas para
reconocer y trabajar con la diversidad existente en el aula, asumiendo esta
característica como un valor y una oportunidad.
Con los padres y madres de familia:
•
•
Varios proyectos plantearon una articulación o alianza entre la escuela y las familias,
promoviendo espacios de trabajo colectivo que permitieran el reconocimiento de
padres y madres como agentes educadores.
Asimismo, en el trabajo con docentes se insistió en la necesidad de trabajar con las
familias de los alumnos, considerando sus saberes previos, sus características y
debilidades. Se planteó que reconocer estos elementos sería de gran utilidad para
entender el contexto de vida de los estudiantes, paso necesario para identificar las
estrategias de enseñanza más adecuadas.
74
c) Políticas y programas públicos
¿Desde dónde entendemos esta tarea?
Se parte por considerar que la continuidad de las prácticas desarrolladas en las escuelas
depende del nivel de institucionalización que alcancen. De lo contrario, se corre el
riesgo de perder los cambios logrados.
La mencionada institucionalización de las nuevas prácticas pedagógicas y de gestión
depende de tres elementos: i) procesos de apropiación de dichas prácticas por parte de
los actores educativos; ii) creación o transformación de marcos regulatorios que
habiliten dichas prácticas, y iii) decisiones administrativas que asignen recursos y
capacidades técnicas a los procesos de cambio impulsados en las escuelas.
Se entiende que la generación de estas condiciones no es tarea de individuos aislados,
sino responsabilidad de colectivos que intervienen en procesos de negociación y que van
más allá de la escuela. Los avances en el proceso implican niveles crecientes de
responsabilización de todos los actores en lo que les corresponde, en particular del
Estado. No todos los contextos son favorables para impulsar iniciativas de política, por lo
que el análisis de lo que ocurre en este campo es una tarea necesaria y permanente.
Resulta muy importante identificar los niveles y los espacios del sistema en los que se
debe institucionalizar estas prácticas. Por ejemplo, la institucionalización de
planificación y supervisión de prácticas docentes se deberá abordar desde el nivel micro
(la escuela) e intermedio (municipio, direcciones provinciales, UGEL, etc.) y desde los
espacios de gestión y pedagógico.
¿Cómo hemos trabajado?
Los proyectos han trabajado en diferentes niveles, en algunos casos priorizando uno
determinado, en otros actuando simultáneamente en varios. Se reconoce que la acción
en cada uno de ellos requiere estrategias diferentes; en las experiencias aquí
analizadas, esta tarea estuvo relacionada con la construcción de una voluntad colectiva
(docentes, padres de familia, funcionarios y ciudadanos) que impulsara políticas públicas
favorables a la equidad. Entre las estrategias empleadas se pueden mencionar las
siguientes:
Nivel intermedio
Se trata de un trabajo con funcionarios de nivel local (directivos, supervisores, etc.). A
este sector se le ha convocado principalmente para participar en mesas de trabajo en
las que se han tratado temas específicos o se ha buscado elaborar determinados
productos. Mediante esta modalidad se ha logrado que estos actores se sientan parte de
la planificación y de los resultados del proceso.
Niveles nacional y provincial
Con las autoridades educativas de nivel provincial (regional en algunos países) y nacional
se avanzó en la suscripción de acuerdos marco de colaboración interinstitucional, los
cuales brindaron legitimidad formal y facilitaron el desarrollo de las propuestas de
trabajo en las escuelas seleccionadas por cada institución. Se logró convencer a
autoridades y funcionarios de brindar apoyo cuando se presentaron propuestas claras.
Posteriormente, durante el desarrollo de los proyectos, se logró mantener el apoyo
75
brindándoles información permanente y oportuna sobre los procesos iniciados y sobre los
logros alcanzados. La participación de los representantes de las entidades públicas en
algunas actividades importantes del proceso contribuyó también a hacerlos partícipes
(corresponsables) de los resultados.
Desde luego, se reconoce que la construcción de legitimidad y confianza entre los
diversos actores requiere tiempo y espacios de interlocución adecuados, sobre todo en
aquellos casos en los que los funcionarios públicos expresan recelos o desconfianza
respecto a la labor que realizan las ONG.
En todos los niveles
Más allá de los desafíos específicos que cada nivel presenta, los proyectos asumieron
algunas actitudes y posiciones respecto a temas que se presentaron en las diferentes
instancias del Estado encargadas de velar por el desarrollo de la educación. A
continuación se mencionan los más relevantes:
• Se expresó un discurso que valoraba lo que se viene realizando desde el Estado para
favorecer la equidad en la educación. Ello vino de la mano con un genuino interés
por conocer las iniciativas existentes para articularse a ellas y potenciarlos. Se evitó
así un discurso confrontacional que sólo genera resistencias y dificulta la
colaboración interinstitucional.
• Se asumió como parte de la realidad del sistema la inestabilidad y alto nivel de
rotación de los funcionarios. Si bien esto significó un obstáculo en diversos
momentos, se entendió que el vínculo con funcionarios supone una labor continua de
información, retroalimentación y negociación, especialmente por los cambios
aludidos. Una alternativa empleada para enfrentar esta situación fue la activación de
redes de trabajo que permitieran el sostenimiento articulado de las iniciativas. Estas
redes fueron importantes no sólo para generar algún impacto en la administración
pública a partir de sus prioridades y demandas, sino también para involucrar a la
comunidad educativa en un ámbito más amplio donde la discusión sobre lo educativo
se realiza públicamente.
• La difusión de las experiencias fue una iniciativa importante, sobre todo cuando se
logró llegar, mediante medios de comunicación local o nacional, a públicos no
directamente relacionados con la tarea educativa. Ello redundó en presión sobre los
actores políticos y administrativos para que muestren un apoyo decidido a los
proyectos.
76
5. Los aportes a la política educativa de la Red PROPONE y sus desafíos
La Red PROPONE nace desde actores sociales concretos que, como lo señala Castells
(2000), “basándose en los materiales culturales de los que disponen, construyen una
nueva identidad que redefine su posición en la sociedad, y al hacerlo buscan la
transformación de la estructura social”.
“Estamos pasando del cambio en las escuelas para entrar al cambio en la política
pública, otro mundo no menos complejo que el mundo de la escuela. Otro piso de
trabajo, del piso local, barrio o distrito al piso provincia, región y nación” (Palacios,
2006)
Esta caracterización del cambio toma más cuerpo aún cuando se explicita que el objeto
de la Red PROPONE es la educación pública, gratuita, de calidad y con iguales
oportunidades para todos los y las estudiantes de nuestros países, en especial los más
pobres, es decir los más vulnerados en sus derechos.
Desde las hipótesis de cambio de la cultura escolar sustentadas por las iniciativas
implementadas, la transversalidad de ellas, así como desde sus diferencias, surgen
criterios y elementos a ser considerados en las acciones de diseño de política para la
equidad con calidad.
1. Acceso de las minorías a la educación. Las claves muestran la relevancia de que la
escuela asuma seriamente la tarea de trabajar junto con la familia en la importancia
que tanto niños como niñas accedan y permanezcan en una educación temprana que les
posibilite un desarrollo cognitivo, afectivo y sociocultural que favorezca el despliegue de
habilidades y competencias tanto en la cultura indígena y popular como en la cultura
dominante.
2. Posibilitar la permanencia de jóvenes en el sistema escolar. El espacio de tiempo
del período secundario se hace significativo para los jóvenes al profundizar en el
currículo ofreciéndoles herramientas para el desarrollo de habilidades cognitivas y
socioafectivas. Asimismo, ampliando las posibilidades de aprendizaje, reflexión y análisis
crítico sobre la discriminación, utilizando medios propios del lenguaje y la comunicación
juvenil para promover la comprensión de los valores que hacen a una sociedad más justa
y democrática.
3. La escuela y los temas de interés público. Una dimensión relevante es la
incorporación de discusiones y debates de la sociedad al interior de la escuela,
impulsando el protagonismo y liderazgo desde los propios jóvenes, llevándolos hacia la
comunidad para constituir espacios amplios de debate ciudadano. De esta manera,
facilitarles que se vivencien dentro de su educación como protagonistas de la sociedad y
aportando a su desarrollo.
4. La familia como agente político y beneficiario de la educación. La participación de
la familia en el ámbito de los derechos humanos por una educación de calidad, levanta
su rol como agente social de gran diversidad por sus múltiples necesidades, expectativas
y demandas que deben ser asumidas por la escuela y el sistema educativo. Por otro lado,
las decisiones de política tienen que promover e impulsar la apertura de los agentes
educativos de la escuela a reconocer e incorporar el derecho de los padres, madres y
familiares a la información de procesos, resultados y responsabilidades en la calidad
educativa que ofrecen e implementan los establecimientos.
5. Los resultados de los estudiantes son consecuencia de la acción conjunta de los
actores de la escuela. Todas las iniciativas muestran la relevancia de la acción
concertada de directores, maestros, estudiantes y familia en el aprendizaje logrado por
77
los estudiantes. Los logros que alcanzan los estudiantes de sectores vulnerables son
consecuencia sin duda de lo que ocurre en el aula. Pero las experiencias hacen evidente
que el nivel de aprendizaje alcanzado no es responsabilidad sólo del docente, sino de las
dinámicas de organización y conducción en las que se encuentra. Se requiere de
políticas de capacitación docente que incorporen a directores y docentes directivos
desde sus propios ámbitos de responsabilidad y en coherencia con los desafíos
institucionales y de contexto en los que se sitúan las unidades escolares.
6. La gestión escolar, eje del proceso de cambio. La política educativa tiene que
hacerse cargo de la centralidad del director y de quienes conducen y lideran los
procesos al interior de las escuelas. Se requiere de medidas a nivel local, regional y
nacional que fortalezcan y desarrollen capacidades de organización y conducción
pedagógica de quienes las dirigen en relación con el aprendizaje de los estudiantes como
eje principal y la supervisión, control y apoyo sobre las prácticas como la condición
indispensable para lograrlo. Es fundamental que esta conducción promueva e instale el
desarrollo profesional docente con claridad en el horizonte, a la vez que determine
exigencias de efectividad y responsabilidad por lo que los estudiantes aprenden.
7. Importancia de la subjetividad de los actores en los procesos de cambio. Desde los
modelos de cambio desarrollados se releva la importancia de aproximarse a la
promoción de la innovación en los procesos de gestión y pedagógicos, considerando la
subjetividad de los actores con sus necesidades, juicios, creencias y niveles de
motivación. Ello implica también la exigencia de reconocer la complejidad de su
quehacer y de impulsar el compromiso que requiere la equidad con calidad ofreciéndoles
sentidos y significados que hagan visible la relevancia de su rol en las consecuencias
vinculadas a la equidad y la calidad que ofrece la escuela.
Desafíos de la Red PROPONE
El desafío de PROPONE es hacer visible que es la escuela, en su compleja integralidad, la
que debe ser considerada para el diseño de política en vista de producir las
transformaciones que se requieren en las prácticas del sistema educativo y la cultura
escolar que obstaculizan la igualdad de oportunidades en el acceso al conocimiento, la
participación en la toma de decisiones, el desarrollo socioafectivo y del pensamiento
crítico de todos los involucrados.
Ello implica que el trabajo de la Red PROPONE debe estar dirigido a abrir los espacios
para que los actores de diferentes niveles resignifiquen las exigencias y parámetros
comprendidos en las propuestas de reforma para poder llevarlas a cabo comprendiendo
su sentido y movilizándolo dentro del contexto específico en el que se encuentran. Ello
implica el reto de hacer visible a los decisores y conductores de la política que ésta
tiene que darse en un lenguaje que incorpore las realidades educativas concretas, los
desafíos que implican los cambios en dichas realidades, las herramientas con las cuales
hacerse cargo del seguimiento de los procesos y resultados que se van logrando, así
como de las regulaciones necesarias para poder encaminar y sustentar las
transformaciones requeridas.
Por ello, en el lenguaje de la teoría de campo, PROPONE se constituye como una zona
para la habilitación y capacitación de los actores en sus roles específicos; la generación
de espacios donde los distintos actores puedan pensar, reflexionar, debatir y establecer
su rol junto con la forma y contenido de su toma de decisiones; empoderar a los
distintos actores de manera que puedan ser partícipes activos y sustantivos de la gestión
pedagógica, escolar y local, según les corresponda, incorporando en ello a los
estudiantes en todos los espacios educativos y en los debates sobre educación, tanto en
78
el nivel micro como macro. Se trata de que todos compartan y reflexionen sobre las
prácticas de inequidad y de exclusión presentes en la vida escolar para involucrarse en
formas de revertirlas, asumiendo también la responsabilidad que le cabe a cada uno en
su instalación y en su cambio.
La Red PROPONE se centra e intenciona sus propuestas en el eje vertebral de su
quehacer, la dimensión de equidad, por lo cual asume no sólo dar a conocer la voz de los
actores pedagógicos del campo educativo, sino también ser parte activa junto con ellos
en el debate nacional y regional que está teniendo lugar, y donde los hacedores de
política educativa –muchos de los cuales no pertenecen necesariamente a este campo–
no los reconocen como actores con capacidad y poder de decisión.
Desde los aportes y desafíos, la Red PROPONE aspira a constituirse en un referente
regional legitimado y reconocido por dar respuestas pedagógicas, y desde el quehacer
propio de la escuela, para emprender el cambio estructural, político y cultural que
requieren nuestros sistemas, con el objetivo de avanzar en la disminución de la
inequidad e instalación de la calidad de los procesos y resultados de la educación.
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