Guía Ciudadana sobre el Banco Europeo de Inversiones Está es una publicación de: Counter Balance: Cuestionando el Banco Europeo de Inversiones, una alianza de organizaciones no gubernamentales dedicadas al desarrollo y al medio ambiente. Counter Balance está compuesta por miembros de: CEE Bankwatch Network (Central and Eastern Europe) Francia: Les Amis de la Terre Alemania: urgewald y WEED (World, Economy, Ecology & Development) Italia: Campagna per la Riforma della Banca Mondiale (CRBM) Holanda: Both ENDS Reino Unido: Breton Woods Project Agradecimientos: Gracias a Korinna Horta del Fondo de Defensa Ambiental (Environmental Defense Fund) y a todos los miembros de Contrapeso por sus contribuciones a esta guía. Impresa por: Grafokon, Praga Impresa en papel reciclado Este documento ha sido producido con el apoyo financiero de la Unión Europea. Los contenidos del documento son únicamente responsabilidad de CEE Bankwatch Network y no deben ser considerados bajo ninguna circunstancia como reflejo de la posición de la Unión Europea. TABLA DE CONTENIDO 1. Lista de Abreviaturas 4 Un Banco como ningún otro? 5 INTRODUCCIÓN 6 1.1. Datos básicos sobre el BEI 6 1.2. Conózcanos – La campaña BEI 11 2. EL BEI EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EUROPEO 2.1. Obligaciones del BEI bajo la Ley de la UE 12 12 2.2. Obligaciones del BEI bajo las políticas de 3. desarrollo de la UE 13 POR QUÉ SE NECESITA UNA REFORMA EN EL BEI? 16 3.1. Déficit democrático – a quién le rinde cuentas el BEI y quién le sirve 16 3.2. ¿A dónde van sus 50,000 millones de euros? 19 3.3. Bienestar corporativo: Ayudando a los ricos a ser más ricos 22 3.4. Proyectos inservibles – ¿Están sus impuestos realmente 4. pagando por esto? 22 REFORMANDO EL BEI 28 4.1. Un enfoque basado en el desarrollo sostenible 28 4.2. Reformando el BEI: Un enfoque basado en los derechos humanos 32 4.3. Reformando el BEI: un enfoque basado en el medio ambiente 37 5. GUÍA PRÁCTICA PARA ACERCARSE AL BEI 40 5.1. Navegando el Sitio de Internet del BEI – a dónde buscar los proyectos financiados, datos y otra información importante. 40 5.2. Cómo preguntar por información – Pruebe el BEI 40 5.3. Cómo quejarse ante/sobre el BEI: 42 5.4. ¿Cómo reportar un fraude y corrupción? 43 5.5. Dónde se encuentran las oficinas del BEI 43 Lista de Abreviaturas 4 ACP Africa, El Caribe y El Pacifico ALA Asia y Latinoamérica BEI o Banco Banco Europeo de Inversiones CAEM Comité de Asuntos Monetarios y Económicos CCP Comité de Control Presupuestario CE Comisión Europea CMR Comisión Mundial sobre Represas DG Dirección General de la Comisión Europea DPE Defensor del Pueblo Europeo ECE Europa Central y del Este ECOFIN Consejo de Asuntos Económicos y Financieros EIA Evaluación de Impacto Ambiental FEF Facilidad Estructurada de Financiamiento FFRD Facilidad Financiera de Riesgo Compartido FIE Fondo de Inversión Europeo IDS Indicadores de Desarrollo Sostenible. IF Inversión Foránea IIFs Instituciones Internacionales de Financiamiento MEE Mandato Externo de Empréstitos (del BEI) PE Parlamento Europeo PMEs Pequeñas y Medianas Empresas POC Plan Operacional Corporativo RTEs Redes Trans-Europeas de transporte y energía TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas UE Unión Europea ¿Un Banco como ningún otro? Es realmente increíble que, dada la magnitud y la naturaleza de sus operaciones, el BEI tenga un perfil tradicionalmente bajo entre los políticos, el público y las ONG dedicadas a temas de desarrollo. Esto se debe a que hasta hace muy poco la mayor parte de su labor se ha enfocado a áreas que no atraen una mayor atención: proyectos de infraestructura en los Estados y regiones más pobres de la UE. Pero esta situación está cambiando: un gran porcentaje de las operaciones del BEI se están otorgando por fuera de la UE, donde su carencia de estándares obligatorios de funcionamiento se ve acentuada por la inaplicabilidad de las leyes de la UE que guían el funcionamiento del BEI en Europa. El BEI se está convirtiendo en un organismo fundamental de desarrollo en la UE, sin la experiencia, capacidad o principios de funcionamiento requeridos para una institución de esta naturaleza. Esta guía está destinada a cualquier persona con preocupación por el estado actual de los asuntos del BEI. La guía inicia con una descripción de hechos básicos sobre el BEI: sus accionistas, la proveniencia de sus fondos, su forma de funcionamiento y lo que hace. La sección 2, se provee un análisis de lo que el BEI debería estar haciendo: las obligaciones del BEI en relación con las leyes, las metas de desarrollo y los tratados de la UE. Esta sección culmina con un breve análisis de las áreas que el BEI necesita empezar a considerar en sus operaciones. Esta discusión crítica y planteamiento de alternativas continúan a través de toda la guía. La Sección 3 analiza si el BEI rinde (o no) cuentas como organismo de la UE en un marco de las instituciones democráticas, y a quién las rinde. La sección analiza las regiones, sectores y los intereses que se © Janneke Bruil Es la institución de empréstitos más grande del mundo y uno de los mayores organismos financieros de desarrollo que opera en el Hemisferio Sur. Es una institución de la UE, aunque es prácticamente desconocida por los representantes políticos y el público en general y prácticamente no rinde cuentas a otras instituciones de la UE. Opera bajo una anacrónica ideología de ‘crecimiento de la hoja de balances’ y patrocina las grandes empresas privadas occidentales conservando así las peores características del Banco Mundial de hace treinta años. Bienvenido al Banco Europeo de Inversiones. Banco Europeo de Inversiones- del interes de quien? benefician fundamentalmente del apoyo de BEI — y si esta es la forma más adecuada de usar los recursos públicos. Entre tanto, la Sección 4 ofrece alternativas: casos de derechos humanos, medio ambiente y desarrollo sostenible para un enfoque diferente del BEI a la cuestión del desarrollo. Finalmente, la Sección 5 ofrece una breve guía práctica, tanto para las personas afectadas por proyectos respaldados por el BEI como para el público interesado en cómo tratar con el BEI. En esta sección se dan detalles de cómo comunicarse con el BEI sobre una amplia gama de temas incluida la divulgación de información, así como la presentación de quejas y de presunta corrupción. En el Convenio de Aarhus, el BEI tiene la obligación vigente de informar al público en general sobre la naturaleza de sus operaciones, por lo que se exhorta a todas las partes interesadas a aprovechar estas oportunidades. Esta guía es una publicación de Counter Balance: Cuestionando el Banco Europeo de Inversiones, una iniciativa recién fundada conformada por una variada gama de ONGs dedicadas al desarrollo y al medio ambiente. Nos hemos unido como resultado de una preocupación compartida sobre los impactos y procedimientos de BEI. Queremos desafiar al BEI a responder por sus obligaciones con las políticas de desarrollo y con el público de la UE así como con la población afectada por sus proyectos, y acogemos con beneplácito cualquier comunicación de quienes compartan estas metas. 5 1.Introducción 1.1 Datos básicos sobre el BEI Creado en 1958 bajo el Tratado de Roma que estableció la Comunidad Económica Europea (después llamada Unión Europea), el Banco Europeo de Inversiones es el banco local de la Comunidad Europea. Con mas de 53,000 millones de euros en empréstitos aprobados en el 2006, el BEI es además la mayor institución de financiamiento a nivel mundial. La casa matriz del BEI se encuentra en Luxemburgo y cuenta con un creciente número de oficinas regionales creadas en años recientes. Como una institución de la Unión Europea, el BEI considera que su misión es el apoyo de los objetivos de la UE ‘posibili- tando financiamiento de largo plazo para proyectos potencialmente sólidos’. Lo anterior sugiere que al menos dos principios deberían ser el centro de las políticas de empréstitos del BEI. El primero tiene que ver con alcanzar los objetivos de la UE, los cuales cada vez están más relacionados con la promoción del desarrollo sostenible dentro y fuera de la UE. El segundo es el de adicionalidad: el BEI debería usar sus recursos para otorgar créditos a proyectos que, aunque factibles económica y socialmente, tienen asociado un alto componente de riesgo que los hace poco atractivos para prestamistas comerciales. En otras palabras, hacer que proyectos interesantes que de otra forma serían no factibles, se lleven a cabo. Como se observa mas adelante en esta guía, el BEI fracasa consistentemente en el cumplimiento de dichos dos principios. Capital del BEI por países al 1 de Enero de 2007 (cifras en euros) 0 Alemania Francia Italia Reino Unido España Bélgica Holanda Suecia Dinamarca Austria Polonia Finlandia Grecia Portugal República Checa Hungría Irlanda Rumania Republica Eslovaca Eslovenia Bulgaria Lituania Luxemburgo Chipre Letonia Estonia Malta Total 26 649 532 500 26 649 532 500 26 649 532 500 26 649 532 500 15 989 719 500 7 387 065 000 7 387 065 000 4 900 585 500 3 740 283 000 3 666 973 500 3 411 263 500 2 106 816 000 2 003 725 500 1 291 287 000 1 258 785 500 1 190 868 500 925 070 000 863 514 500 428 490 500 397 815 000 290 917 500 249 617 500 187 015 500 183 382 000 152 335 000 117 640 000 69 804 000 164 808 169 000 DE FR IT GB ES BE NL SE DK AT PL FI GR PT CZ HU IE RO SK SI BG LT LU CY LV EE MT 10 000 000 000 20 000 000 000 % 16.170 16.170 16.170 16.170 9.702 4.482 4.482 2.974 2.269 2.225 2.070 1.278 1.216 0.784 0.764 0.723 0.567 0.524 0.260 0.241 0.177 0.151 0.113 0.111 0.092 0.071 0.042 100.000 Source: EIB Annual report 2006 6 El BEI está financiado por sus accionistas – los 27 estados miembros de la Unión Europea conjuntamente componen el capital y sus contribuciones a dicho capital están acorde con su peso económico dentro de la Unión. La contribución directa de los países miembros, cerca de $8,000 millones, es significativa, pero la mayor parte del aporte público al BEI se da través de formas de su capital suscrito (cerca de 160,000 millones de euros), subvencionando sus inversiones. Debido a que los accionistas del BEI son los estados miembros de la UE, quienes aportan y garantizan su capital, al banco se le califica como una institución sólida de financiamiento y se le da AAA (triple A) por las agencias de calificación (Moody’s/Standard and Poor’s/Fitch). Esta calificación le permite al BEI adelantar operaciones de solicitud de préstamos y colocación de bonos flotantes en los mercados financieros para generar la mayor parte de su liquidez. Estructura de Gobierno y Toma de Decisiones – Hechos y Deficiencias La jerarquía decisoria del BEI está cargo de los siguientes organismos: El Consejo Superior del BEI – El Consejo está compuesto por Ministros de los Estados Miembros (usualmente de los Ministerios de Finanzas, Asuntos Económicos o El Tesoro). El Consejo establece directivas generales sobre política crediticia, toma decisiones sobre aumento de capital, y autoriza las actividades del BEI por fuera de la Unión. Tener ministros de Estado como miembros del Consejo Superior, es una de las principales razones que le permiten al BEI funcionar como lo viene haciendo. El simple estatus de miembros del Consejo Superior le da legitimidad a las operaciones y procedimientos de empréstitos del BEI, protegiéndolo de criticas y de propuestas enfocadas a cambios fundamentales. 7 La Junta Directiva – Nombrada por el Consejo Superior, la Junta Directiva aprueba las operaciones crediticias y de empréstito, autoriza garantías y recomienda cambios en la política crediticia del BEI al Consejo Superior. La Junta está compuesta por 28 Directores –uno nominado por cada país miembro y uno por la Comisión Europea, y 18 suplentes – todos nombrados por el Consejo Superior usualmente por un período de cinco años. La Junta tiene la función primordial de aprobar los proyectos. Sin embargo, los miembros de la Junta no son residentes y solos se reúnen 10 veces al año para revisar más de 300 proyectos. Lo anterior significa que la mayoría de los proyectos no es revisada con el cuidado suficiente, lo que no es consecuente con la implicación que tienen dichos p royectos en las comunidades y el medio ambiente. Los Miembros de la Junta no son empleados de total dedicación, sino funcionarios que ejercen como servidores públicos en sus respectivos ministerios, donde desempeñan funciones de índole nacional interno fundamentalmente. Comité de Administración – Este organismo cuenta con ocho Vicepresidentes bajo la dirección del Presidente (actualmente Phillippe Maystadt de Bélgica). Este es el cuerpo ejecutivo de tiempo completo del BEI el cual está cargo de las actividades diarias de la institución. Los miembros del comité se designan por un período de seis años, con la posibilidad de ser nombrados por un periodo adicional, lo que les otorga influencia de largo plazo en las políticas y dirección. El Comité de Administración tiene un papel fundamental en el BEI, ya que dá recomendaciones a los Miembros de la Junta, fundamentalmente sobre decisiones de créditos y empréstitos, lo que indica que tienen capacidad para influenciar el escrutinio social así como el acceso a la información de los proyectos. El Comité Auditor es otra dependencia del BEI el cual es responsable de verificar que las operaciones del BEI se hayan desarrollado y que sus libros contables se mantengan al día. El BEI – una criatura extraña El Banco Europeo de Inversiones es una animal bien peculiar: un banco público que tiende a operar como una institución privada de financiamiento, la cual goza de los beneficios de apoyo popular, su propia personería y autonomía jurídica dentro del sistema de la Comunidad, sin estar sujeto a pagar el precio de estándares de operación reglamentarios o de responsabilidad. El BEI ofrece empréstitos fundamentalmente con recursos provenientes de los créditos otorgados al banco que, combinados con su capital pagado y reservas, constituyen sus ‘recursos propios’. Sin embargo, no existe claridad adecuada sobre el estatus legal y las obligaciones del BEI con la UE. Acorde con su carácter de institución de la UE, el BEI esta sujeto a la Ley Europea. El BEI está legalmente obligado a actuar dentro los límites y estatutos del Tratado de la CE y a adherirse a los objetivos y metas de desarrollo de la UE. Sin embargo, aunque el BEI debería operar únicamente dentro de los límites de las políticas y leyes de la UE, existe confusión sobre la forma en que debe hacerse responsable en el marco de dichas leyes, y la manera en que debe responder por no sujetarse como corresponde a dichas leyes, políticas y regulaciones. Para hacer mas crítica dicha situación, el BEI es la única de las grandes instituciones internacionales de financiamiento (IIFs) que respalda proyectos de desarrollo en el Hemisferio Sur que no cuenta con estándares sociales y medioambientales formales para los proyectos que patrocina. Lo anterior ocasiona una gran variedad de problemas: falta de mecanismos de control y transparencia en sus decisiones, grandes inconvenientes para mitigar daños a las economías y ecosistemas locales, dificultades para asegurar que la población afectada reciba beneficios y un proceso decisorio extremadamente basado en indicadores econométricos. Como institución, vale la pena mencionar que el BEI tiene como función el otorgamiento de empréstitos sobre las bases de una visión simplista de crecimiento de “utilidades” y carece de la capacidad e inclinación para considerar aspectos más amplios de índole social y medio ambiental. 1. El BEI recauda fondos en el mercado de capitales. 8 © Bankwatch / R. Cyglicki Procedimientos de empréstito del BEI El BEI tiene varios mecanismos financieros a través de los cuales patrocina proyectos: Prestamos individuales – otorgados para proyectos específicos tanto del sector privado como del público, incluyendo bancos. Empréstitos globales – líneas de crédito otorgadas a intermediarios (bancos, empresas financieras de arrendamiento, o instituciones financieras), que a su vez otorgan créditos a autoridades locales o a PMEs para nuevos proyectos de inversión de capital de hasta 25 millones de euros. Este tipo de solicitud se hace directamente a los bancos e instituciones financieras intermediarias, las cuales operan a nivel local, nacional o regional. Capital de riesgo – actividades concentradas dentro del Fondo de Inversión Europea, que junto con las del BEI constituyen el ‘Grupo BEI’. El BEI también cuenta con una gama de instrumentos especializados de préstamo: Facilidad Estructurada de Financiamiento: otorga financiamiento a proyectos con un perfil de alto riesgo y busca operaciones de financiación y garantías de capital para apoyar grandes proyectos de infraestructura. Reunion Anual del BEI 2004 vigilado por un pagante de impuestos Las prioridades de crédito del BEI Dentro de la UE y países candidatos , el BEI cuenta con seis objetivos prioritarios establecidos en el Plan Operacional Corporativo (POC): Cohesión y convergencia Apoyo a pequeñas y medianas empresas (PMEs) Sostenibilidad ambiental Implementación de la Iniciativa Innovación 2010 Desarrollo de las Redes Trans-Europeas de transporte y energía (RTEs) Fuentes aseguradas, competitivas y sostenibles de energía Facilidad Financiera de Riesgo Compartido: creada en conjunto con la Comisión Europea para expandir la base de financiamiento de alto riesgo del BEI para proyectos de innovación tecnológica y de investigación y desarrollo. Fondos de Créditos relacionados con el Carbono: creados en colaboración con instituciones como el EBRD (acrónimo en inglés del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo) y el Banco Mundial para desarrollar el mercado del carbono en países en transición y para incentivar la participación del sector privado. 2. At of the time of publication, Croatia, Turkey and FYROM 9 El BEI fuera de la Unión Europea Fuera de la UE, los empréstitos del BEI se basan en las políticas de desarrollo y cooperación externa de la EU. Los préstamos otorgados fuera de la UE ascendieron a 5,900 millones de euros en el año 2006. Las políticas de la UE son: Pre-Adhesión bajo el nuevo mandato de empréstitos externos: países candidatos y candidatos posibles en la Región Extendida Política Europea de Vecindad bajo el nuevo mandato de empréstitos externos: Países Vecinos Mediterráneos , Rusia y Paises Vecinos del Este Desarrollo – bajo el Acuerdo de Cotonú: Africa, El Caribe y El Pacífico (ACP) y la República de Sudáfrica. Cooperación Económica bajo el nuevo mandato de empréstitos externos: Asia y Latinoamérica (ALA) 10 Los objetivos de empréstitos externos del BEI están principalmente enfocados al sector privado y al desarrollo de la infraestructura, al patrocinio de la presencia de la UE y a asegurar la Inversión Directa Foránea y la transferencia tecnológica, protección y mejoramiento ambiental, y cada vez mas al aseguramiento de fuentes energéticas. 1.2. Conózcanos – La campaña BEI Counter Balance: Cuestionando el Banco Europeo de Inversiones es una reciente coalición de organizaciones no gubernamentales especializadas en desarrollo y medio ambiente. Los grupos colaboradores cuentan con una extensa experiencia en finanzas del desarrollo, instituciones internacionales de dentro del BEI y verlo convertido en un banco (IIFs), e impactos de megaproyectos de infraestructura. Varias de las ONGs que colaboran en la coalición, en particular CEE Bankwatch Network, han criticado por muchos años la participación del BEI en proyectos controvertidos desde la perspectiva social y ambiental por muchos años. Counter Balance desafía la ideología de libre mercado y tiene como meta hacer del Banco Europeo de Inversiones una progresiva institución abierta de desarrollo y una prioridad política en Europa, y facultar y apoyar a la población afectada por sus proyectos. Nos gustaría percibir un cambio fundamental dentro del BEI y verlo convertido en un banco guiado por el interés público y en un instrumento para alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio, desempeñando sus funciones en la lucha contra el cambio climático. Queremos ver al BEI operar como una institución que realmente responda por sus acciones, que otorgue préstamos responsablemente, y que provea valor agregado, antes que otorgar subsidios públicos a compañías privadas. Aún más, queremos concienciar a los grupos de la sociedad civil de los impactos de las operaciones del BEI por fuera de la UE y de los impactos sociales y de derechos humanos de las actividades de BEI. Counter Balance está compuesta por miembros de: CEE Bankwatch Network (Central and Eastern Europe) Francia: Les Amis de la Terre Alemania: urgewald y WEED (World, Economy, Ecology & Development) Italia: Campagna per la Riforma della Banca Mondiale (CRBM) Holanda: Both ENDS Reino Unido: Breton Woods Project y colabora con grupos de Europa Central y Oriental, Africa, Latinoamérica y Asia. El BEI no tiene comparación entre de las IIFs al estar situado dentro de un marco de instituciones democráticas. Adicionalmente, el Banco pertenece en su totalidad a los 27 estados miembros de la Unión Europea. El mandato bajo el que opera involucra aspectos de interés común para muchos ciudadanos de la UE, incluyendo la ‘reducción de la pobreza’ como parte del Acuerdo de Cotonú, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo de infraestructura (aunque todos los anteriores objetivos ocupan casi siempre un papel secundario en comparación con el apoyo desmedido el BEI que ofrece al desarrollo del sector privado y el aseguramiento de la oferta energética). De esta forma, el BEI podrá beneficiarse de la sana presión ejercida por una multiplicidad de grupos interesados, comunidades afectadas y personas ejerciendo sus derechos democráticos como ciudadanos europeos. Buscamos galvanizar y focalizar al menos parte de dicha presión en la consecución de una reforma efectiva y necesaria. Queremos exhortar a los grupos que han tenido la experiencia de trabajar en cualquier asunto relacionado con el Banco Europeo de Inversiones así como a aquellos de los sectores relevantes de las operaciones del BIE por fuera de la UE, como medio ambiente, organizaciones de derechos humanos y de desarrollo, a unirse a nuestros esfuerzos. Estaremos complacidos de recibir preguntas y solicitudes de ayuda de grupos y asociaciones, especialmente del Hemisferio Sur, que requieran asistencia para aproximarse al BEI en relación con los proyectos que financia. 11 2. El BEI en el marco de las políticas de desarrollo europeo 2.1. Obligaciones del BEI bajo la Ley de la UE De su independencia se deriva que el BEI cuente con un gran espectro legal. El BEI ha evitado consistentemente adherirse a la legislación de la UE y cuando lo hace, se adhiere apenas parcialmente, de tal forma que otros organismos de la UE, en particular la Comisión, se han visto obligados a llevar al BEI ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) en varias ocasiones. El TJCE ha dictaminado consistentemente, al contrario de lo que ha declarado el BEI que “es claro… que el BEI fue creado para contribuir a la consecución de los objetivos de la Comunidad Europea y… [está de hecho] excediendo su margen de autonomía como organización.” (Comisión v. Banco Europeo de Inversiones, 2003) El problema es que, aunque el TJCE ha logrado que el BEI escuche a otras instituciones de la UE, el Tribunal no ha sido igual de proactivo en otorgar al público mayor control sobre el BEI. Así cuando un grupo de ciudadanos franceses llevaron el BEI a juicio por financiar una carretera de circunvalación alrededor Lyon, el Tribunal dictaminó que el grupo debía llevar sus problemas al gobierno, no al BEI. “Las únicas decisiones que afectan la situación jurídica de los demandantes… son las adoptadas por las autoridades francesas,” (Etienne Tete y otros v BEI, 1993). En otras palabras, el BEI tiene poca o ninguna responsabilidad legal ante las personas afectadas por sus decisiones; éstas tienen que ir a los Estados 12 © Bankwatch / M. Michon El Banco Europeo de Inversiones ocupa una posición jurídica curiosamente ambigua. El BEI fue creado en 1957 bajo el Tratado de Roma, pero no es una institución formal de la Comunidad como las demás que figuran en el artículo 7 del Tratado. No es mencionado como una institución con tareas coercitivas o legislativas, ni tampoco es un ente hacedor de normas. De hecho, el BEI fue creado como organismo financiero independiente con su propia personería jurídica y estructura administrativa, con el propósito de operar eficazmente como una institución financiera. miembros, que en muchos casos no quieren o incluso son incapaces de impugnar al BEI. El problema de la falta de responsabilidad legal es cada vez mayor, en la medida en que la cartera del BEI se amplía y diversifica. El BEI fue originalmente establecido para llevar a cabo una tarea específica: “contribuir, a través del acceso a recursos del mercado de capitales y de la utilización de los propios, al desarrollo equilibrado y estable del mercado común en el interés de la Comunidad.” Cuando el BEI fue fundado, “desarrollo estable” estaba enfocado a las “regiones menos desarrolladas” de la UE: los países miembros más pobres y las zonas pobres de los países más ricos. Con el tiempo, sin embargo, la jurisdicción del BEI se ha ido ampliando e incluye un mayor compromiso de empréstitos fuera de la UE, especialmente en Africa (desde 1975), Europa Oriental (desde 1989), y América Latina y Asia (desde 1993). Al haberse convertido en el mayor prestamista del sector público, el BEI ya supera al Banco Mundial con operaciones crediticias anuales cercanas a los 45,000 millones de euros. En el 2006, los proyectos financiados fuera de la UE, principalmente en países en desarrollo, ascendieron a 5,900 millones de euros de inversión. En todas estas regiones por fuera de la UE, el BEI está exento por supuesto de las Leyes Europeas. Teniendo en cuenta el alcance ampliado del BEI, cabe preguntarse si las atribuciones y responsabilidades consagradas en su estatuto y por el Tratado de Roma de 1957 son apropiadas hoy, o si quizás éstas necesitan una drástica revisión. En algunos aspectos, sin embargo, las cosas han evolucionado positivamente, y quizás la más notable mejoría se ha dado a través de la Convención de Aarhus. La Convención de Aarhus, una de las pocas piezas legislativas de la UE parcialmente dedicada al BEI, ofrece al público derechos de acceso a la información, de participación en las decisiones y de acceso a la justicia en cuestiones ambientales. Queda por verse que tanto puede afectar la Convención, que sólo empezó a ser objeto de regulación de la CE en el 2006, el enfoque que el BEI da a asuntos de política y decisiones de sus proyectos, los cuales han sido notoriamente cerrados y escasos en lo que tiene que ver con información disponible al público. 2.2.Obligaciones del BEI bajo las políticas de desarrollo de la UE Pero, si no está claro lo que el BEI está obligado a hacer en el marco de la legislación europea, será más fácil establecer lo que se supone debería hacer en el marco de las políticas de la UE en materia de desarrollo y otras áreas? El BEI ha sido insistente en afirmar que es primordialmente un banco, y que su competencia es fundamentalmente financiera. Sin embargo, por el hecho de otorgar préstamos en el exterior, el BEI tiene un rol cada vez mayor en las políticas de desarrollo de la UE, un rol que a veces rechaza y en otras ocasiones acepta. Sin embargo, el BEI acepta que “Nuestra Misión es apoyar los objetivos de la Unión Europea”, y es muy claro que los objetivos de la UE en el Hemisferio Sur están enormemente influenciados por conceptos de desarrollo. Por ejemplo, la Declaración de Políticas de Desarrollo de la Comunidad Europea establece que “la política de desarrollo de la Comunidad está basada en el principio de desarrollo sostenible, equitativo y de participación humana y social… El objetivo principal de la política de desarrollo debe ser reducir y finalmente erradicar la pobreza.” © R. Cyglicki El aspecto interesante de la Convención de Åarhus, sin embargo, es que es pro-activa: requiere que el BEI y las empresas beneficiadas de sus dineros difundan activamente información sobre los proyectos y que hagan esfuerzos reales para vincular a las personas y comunidades afectadas. El no hacerlo podría dejar al BEI vulnerable a justos y claros procesos de reparación legal. Dado su gran interés por mantener un bajo perfil, esto pone al BEI a enfrentar el dilema de hablar con la gente o quizás terminar en el tribunal. 13 Estos principios están también consagrados en los dos acuerdos bajo los que el BEI otorga empréstitos por fuera de la UE. En países de Africa, El Caribe y El Pacífico (ACP), el BEI opera bajo el Acuerdo de Cotonú, cuyas metas específicas incluyen “reducir la pobreza con objetivos de desarrollo sostenible.” (Como se afirma claramente en el sitio de Internet del BEI: “El Banco Europeo de Inversiones ha sido un socio en el desarrollo de la mayoría de países de ACP por 30-40 años.”) De forma similar, de acuerdo con su nuevo Mandato Externo de Empréstitos (MEE), bajo el cual opera en Europa Oriental, Asia y Latinoamérica (ALA), “las operaciones financieras del BEI deben apoyar y ser consistentes con las políticas externas de la UE incluyendo las específicas regionales, asegurando una coherencia global con las acciones de la Unión Europea.” (El MEE también predica “la protección del medio ambiente” y la enigmática “seguridad energética de sus Países Miembros” como metas que debe acatar el BEI. Pero, si está claramente establecido que el BEI está obligado a otorgar préstamos en armonía con las metas de desarrollo de la UE, el gran interrogante es: ¿Está el BEI promocionando el desarrollo, sostenible o no, y la erradicación de la pobreza en el Hemisferio Sur a través de sus inversiones? La respuesta, en nuestro concepto, es un rotundo no. En años recientes, el BEI ha estado implicado en varios de los más notables y destructivos proyectos de infraestructura del planeta. El oleoducto Chad-Camerún, el Proyecto de Aguas de las Tierras Altas de Lesotho, la Represa Nam Theun II y el Gasoducto de Africa Occidental (refiérase a los cuadros 2 y 3 para mas información sobre éstos) son apenas algunos de los programas mas controversiales hechos posible a través de la financiación del BEI. Estos proyectos son la causa de un amplio desplazamiento y empobrecimiento de las comunidades locales, de daño medio ambiental, y de beneficios casi inexistentes para las poblaciones y estados locales ya que la mayoría de sus utilidades han sido arrebatadas por los grandes conglomerados del Mundo Occidental que 14 operan dichos proyectos. Este problema sólo va a agrandarse. Bajo el MEE, expedido por el Consejo Europeo en Diciembre del 2006, el BEI se benefició con el aumento de su nivel global de garantías de 20,700 a 27,800 millones de euros. Este otorgamiento aplica a sus dos mandatos de operación por fuera de la UE: vale la pena resaltar el aumento del 53 por ciento planeado en préstamos para la región ALA, así como los fondos disponibles para le región ACP, los cuales se han multiplicado prácticamente por dos, incluyendo mas de 2,000 millones de euros adicionales de recursos propios del BEI. La lista de proyectos en tela de juicio esperando financiación del BEI no termina allí: la mina de cobre Tenke Fungurume en la República Democrática del Congo, en donde los trabajadores recientemente ocasionaron disturbios como protesta por las condiciones de guerra civil bajo las cuales se firmó el contrato de concesión del proyecto el cual no fue apoyado por otras IIFs; la Represa Gilgel Gibe III en Etiopía, enlodado por reclamos sobre corrupción; o la mina de cobre Mopani en Zambia, que recientemente envenenó a 800 personas al contaminar los sistemas de provisión de agua y la cuál contraviene constantemente sus condiciones ambientales. Pero, ¿Por qué está tan inclinado el BEI a apoyar proyectos como los anteriores, los cuáles causan daños ambientales y sociales a gran escala y parecen no estar de conformidad con sus obligaciones ambientales? Parte del problema radica en la estructura del BEI: las decisiones fundamentales de inversión se toman por una Junta Directiva no residente, conformada por funcionarios de los ministerios de finanzas de la UE, la cual se reúne 10 veces al año, para revisar un promedio de 30 proyectos en una sola sesión. Este proceso apresurado indica que una vez un proyecto entra en la lista de elegibles para financiación, su apoyo está prácticamente asegurado. Los proyectos son también traídos al Banco por los Estados miembros (así como por la Comisión Europea) lo que muchas veces desemboca en políticas clientelistas y favores recíprocos entre Estados. El BEI, el cual solo cuenta con 1,300 empleados en comparación con los 10,000 funcionarios del Banco Mundial, también adolece de falta de capacidad y de la experiencia para analizar los proyectos de una manera consistentemente pro-desarrollista. Los proyectos son evaluados prácticamente en su totalidad © Peter Sinkamba Un canal de desechos proveniente de la mina de cobre Mopani, Zambia. por ingenieros o economistas, con una pequeñísima participación de una unidad de desarrollo sostenible para monitorear todos los proyectos y la cual es constantemente marginada del diseño y la evaluación de los mismos. La tasa de retorno y otros criterios econométricos prevalecen en la selección de los proyectos. Sin embargo, el problema es fundamentalmente ideológico. El BEI está comprometido con una ideología anacrónica de crecimiento económico de la hoja de balance que, de acuerdo con sus propias palabras, “solo puede ser liderado por el sector privado”. El resultado de centrarse en el sector privado es una marcada tendencia a apoyar mega proyectos adelantados por corporaciones de gran escala. Por ejemplo, mas del 80% de la Facilidad de Inversión, el mayor Fondo para proyectos de ACP, se destina al sector privado, que muchas veces requiere el dinero mas como un seguro contra el riesgo político que como flujo de caja. Por ejemplo el proponente de la mina Tenke en la RDC es Freeport McMoran, el conglomerado minero mas grande del mundo; es difícil entender cómo una compañía privada gigantesca (con una conocida trayectoria de proyectos con problemas medio ambientales y sociales) se hizo merecedora del subsidio público del BEI, o comprender lo que está obteniendo el público a cambio de permitir el uso de sus recursos. Las grandes corporaciones no poseen, en si mismas, animadversión por al desarrollo. Pero una vez tras otra, la experiencia demuestra que ellas no son responsables, buscan maximizar sus utilidades a expensas de las comunidades locales y el medio ambiente, y alimentan las tendencias de inestabilidad política y autoritarismo. La ‘ideología del crecimiento’ ignora las implicaciones sociales del crecimiento en las sociedades humanas reales –una marea creciente no alza todos los barcos, por el contrario, otorga grandes beneficios a muy pocos sectores, mientras deja beneficios limitados o negativos impactos en otros. Los resultados pueden ser frecuentemente la polarización y el conflicto social así como el deterioro de industrias que requieren inversión de largo plazo que vas mas allá del escurridizo e inmediato beneficio de “la gallina de los huevos de oro” el cual se desvanece en un muy corto plazo. Pero, ¿Qué debería estar apoyando el BEI? Los últimos estudios del desarrollo se concentran en los impactos de redistribución de desarrollo económico – quien se beneficia y quién pierde, y cómo asegurar que tanto las utilidades como las pérdidas se distribuyan equitativamente entre una gama de grupos sociales. Estos estudios también apoyan una mayor participación en los proyectos: involucrar a las comunidades afectadas en la operación y diseño de los proyectos, de manera que éstos tengan una mayor posibilidad de beneficiar a la población local y por ende obtener mayores oportunidades de éxito. Finalmente, el desarrollo de largo plazo requiere de industrias que generen un buen valor agregado, que hagan una transferencia tecnológica y que incentiven la autonomía fiscal – esto es esencialmente opuesto al modelo de ‘extracción de materia prima de exportación y de mano de obra no calificada’ frecuentemente promovido por el BEI. 15 3.¿Por qué se necesita una reforma en el BEI? 3.1.Déficit democrático – a quién le rinde cuentas el BEI y quién le sirve Al considerar cuidadosamente cómo opera el BEI en la práctica, es importante plantearse los interrogantes: ¿A quién debe rendirle cuentas el BEI y a través de qué mecanismos? ¿Es a la Comisión Europea, al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Defensor, a los gobiernos nacionales responsables, o a los ciudadanos comunes y corrientes? ¿Cómo se les puede involucrar a éstos en el escrutinio de los empréstitos otorgados por el BEI y cómo lograr que sus opiniones se tengan en cuenta? ¿Y dónde quedan las poblaciones y comunidades afectadas por los proyectos? Es difícil contestar definitivamente a estos interrogantes, ya que la manera en que se ha establecido el BEI demuestra una considerable carencia de mecanismos que permitan hacerlo responsable de rendir cuentas. Cooperación con instituciones de la UE La cooperación del BEI con las instituciones de la UE se maneja principalmente a través de: i) su oficina en Bruselas – bajo el Secretariado General del BEI – encargada de comunicarse con las instituciones de la UE en relación con aspectos políticos; ii) sus Departamentos de Soporte de Políticas –dentro de la Dirección de Proyectos del BEI – con sede en Luxemburgo y encargada de discutir asuntos primordialmente tecnológicos con las instituciones de la UE. El papel de la Comisión Europea La organización actual de las instituciones limita el control de la Comisión Europea sobre las actividades del BEI. El BEI reclama que su forma de cooperar con la Comisión Europea es a través del representante que la CE tiene en la Junta Directiva del BEI. Los mecanismos específicos, que aseguren que este representante comunique sus inquietudes a nombre de la CE, y de cómo se establece la opinión de la CE, son todavía desconocidos para el público en general. La CE también puede examinar los proyectos de empréstito del BEI a través de un procedimiento interno – “consulta de inter-servicio” – en el que el BEI suple la información a la CE a través de las diferentes Direcciones Generales (DGs), las cuales supervisan y hacen comentarios sobre los 16 proyectos. Los comentarios e inquietudes de las diferentes DG son coordinadas a través de la DG de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN). Sin embargo, este proceso es bastante ineficiente, ya que los representantes de la CE casi nunca comunican inquietud alguna. Las razones varían desde la capacidad limitada de la CE en términos del número de funcionarios asignados para supervisar el BEI hasta la baja calidad y la escasa información suministrada por el BEI sobre los proyectos, y el período extremadamente corto para suministrar comentarios. Al final, a pesar de las constantes afirmaciones del BEI en las que asevera que su conexión con la CE se da a través de la aprobación que la UE da a las inversiones del BEI, la CE simplemente expide una “opinión de conformidad”, que solamente indica la opinión de la Comisión. De esta forma, la CE juega un papel minoritario en el ciclo de los proyectos del BEI y no cuenta con poder de veto: los proyectos pueden aprobarse aún en el caso de haber inquietudes por parte de la Comisión. El papel del Consejo Europeo El BEI asiste a las reuniones del Consejo de ECOFIN, en las que pone a su disposición su experiencia en materias económicas. De otra parte, el Consejo Europeo con frecuencia solicita al BEI implementar las nuevas iniciativas de la Comunidad para lo que le otorga al Banco los instrumentos financieros necesarios. En principio, el Consejo Europeo puede hacer propuestas al BEI, pero estas en ningún momento implican un efectivo control sobre el Banco. Los miembros del ECOFIN hacen también parte del Consejo Superior del BEI, lo cual supuestamente debería asegurar una consistencia entre las políticas de la UE y los objetivos del Banco. El papel del Parlamento Europeo La cooperación entre el Parlamento Europeo (PE)y el BEI es mínima. El Parlamento examina las actividades del BEI, las cuales se incluyen en el Informe Anual del BEI, sólo cuando así lo considera necesario. El informe del PE usualmente se aprueba en el primer semestre del año subsiguiente a la publicación del Informe del Banco (es decir el primer semestre de 2008 para aceptar el Informe Anual del 2006 del BEI). Con base en el reporte anual, el Comité de Asuntos Económicos y Monetarios (CAEM), y mas recientemente el Comité de Control Presupuestario (CCP), expiden sus comentarios y recomendaciones sobre el impacto de las operaciones de crédito del BEI y sobre el desempeño del Banco. En repetidas oportunidades, los informes del PE han incluido críticas sobre el BEI, solicitando una mejor integración entre los organismos de la CE y el Banco y una mayor transparencia en los créditos para proyectos. El PE también ha considerado necesario un mayor y mejor diálogo con las organizaciones de la sociedad civil, y un monitoreo de la utilización de los empréstitos globales. Sin embargo, dichas recomendaciones no obligan al BEI y, además, es difícil determinar en que medida son consideradas por el BEI, ya que aunque muchas de ellas han sido reiteradas una y otra vez, las mismas no han sido incorporadas por el BEI. El papel de los gobiernos nacionales Los gobiernos nacionales tienen una limitada influencia en las decisiones del BEI. El Consejo Superior está compuesto por financistas de cada Estado miembro y es responsable de establecer los principios generales de las políticas del BEI. Sin embargo, el Consejo se reúne una vez al año, lo cual es claramente insuficiente para poder controlar adecuadamente las actividades del BEI. El perfil político del BEI en el sistema interno de los Estados miembros ha sido tradicionalmente bajo. El acceso a la financiación barata otorgada por el BEI y su constante renuencia a compartir la información sobre sus préstamos aún con sus propios accionistas, sólo significa que lo Estados miembros no han hecho la presión requerida para que esta situación cambie. Sin embargo, se esperan cambios en la medida en que el BEI está expandiendo su área de competencia y está dándose a conocer más ampliamente. Así, los gobiernos nacionales están requiriendo mas frecuentemente del BEI evidenciar sus impactos de adicionalidad y probar que los proyectos que patrocina son merecedores de los dineros públicos. El papel de la sociedad civil y los grupos afectados por posproyectos Divulgación de la información La sociedad civil ha jugado un papel primordial en el logro de las reformas del BEI, en particular, al obligar al BEI a ser más abierto al público. Como consecuencia, el BEI ha adoptado una Política de Divulgación Pública, expedida en el año 2006 después de haber hecho parte de un proceso de consulta pública. En dicho documento de política el BEI asevera que es “responsable ante los ciudadanos de la Unión” a través de los Estados miembros de la UE. Lo anterior ha representado algunos avances considerando que en 1998 el director de Comunicaciones BEI alegaba que el BEI era responsable sólo ante el mercado. La nueva política da más claridad al marco institucional del BEI y a sus relaciones con el TJCE, el 3. Los Informes Anuales del BEI están disponibles en el sitio de Internet del Banco, www.eib.org, en sus versiones inglesa, francesa y alemana. 17 Tribunal de Cuentas Europeo, la Oficina Antifraude Europea y el Defensor del Pueblo Europeo. El documento también establece la necesidad de divulgar información en las áreas de políticas, estrategias y operaciones de solicitud y otorgamiento de créditos. Dicha divulgación, sin embrago, es bastante limitada por la inclusión de algunas excepciones como las de información que debe permanecer ‘confidencial por asuntos comerciales’. El BEI está también sujeto a las regulaciones de la Convención de Åahrus, la cual otorga derechos de acceso a la información, participación pública en el proceso decisorio y acceso a la justicia en asuntos medio ambientales a través de las instituciones y cuerpos de la UE. En la práctica, sin embargo, obtener información relevante del BEI, y aun más importante, obtenerla con suficiente anticipación a la aprobación de financiación de los proyectos es todavía bastante difícil. La práctica demuestra que es difícil establecer cuáles son los planes del BEI y por consiguiente plantear inquietudes sobre ellos. En algunos casos, los proyectos publicados en el sitio de Internet del BEI aparecen solamente después de haber sido aprobados. Asimismo, los aspectos de consulta pública de los proyectos quedan sin solución ya que el BEI no cuenta ni con los medios ni con los procedimientos para realizar una consulta genuina de las comunidades afectadas terminando por dejarle dichos asuntos al promotor del proyecto. Ciudadanos afectados y el Defensor del Pueblo Europeo (DPE) Una vez tras otra el BEI patrocina proyectos en zonas fuera de la UE donde la población afectada tiene limitada su libertad de expresión y derechos políticos lo que impide la comunicación de sus preocupaciones. Ejemplos de dichos proyectos son el proyecto minero Tenke Fungurume , uno de los mayores proyectos mineros en la República Democrática del Congo; el conjunto de proyectos Gilgel Gibe en Etiopía; el oleoducto ChadCamerún; y la represa Nam Theun II en Laos. El papel del Defensor del Pueblo Europeo se ha ido 18 fortaleciendo cada vez más, aunque un cambio real para la población afectada por los proyectos está todavía por verse. Aunque el Defensor puede adelantar investigaciones cuando éstas son solicitadas por individuos, sus decisiones no son vinculantes para el BEI. El mandato del DPE es principalmente hacerse cargo de casos dentro de la UE, lo cual deja a la población afectada por proyectos por fuera de la UE sin piso jurídico para levantar las correspondientes demandas legales. Sin embargo, el DPE ha anunciado recientemente que puede, bajo iniciativa propia, llevar casos externos a la UE cuando haya indicios de prácticas de mala administración cuando una institución no se adhiera a los reglamentos y políticas de la Defensoría. Está todavía por verse la manera en que se dará forma a estas iniciativas. 4. Para mayor información refiérase al BEI, “Access to environmental information” (Acceso a la información medio ambiental), y el comunicado de prensa “EIB applies the Aarhus Regulation on public access to environmental information” (El BEI aplica la regulación de Åhrus sobre acceso público a la información medio ambiental) de Junio 27 del 2007. 3.2. ¿A dónde van sus 50,000 millones de euros? A través de su portafolio, el BEI otorga varios tipos de empréstitos – individuales a través de los cuales se financian programas y proyectos específicos (superiores a los 25 millones de euros), préstamos a intermediarios (o préstamos globales), otorgados como líneas de crédito a bancos e instituciones financieras para apoyar pequeñas y medianas empresas (con proyectos inferiores a los 25 millones de euros), y los de Facilidad Estructurada de Financiamiento para préstamos y garantías especiales en proyectos de alto riesgo, principalmente de infraestructura. En relación con los préstamos individuales, el BEI financia proyectos en la mayor parte de los sectores, los que en principio deben adherirse a los objetivos pre-establecidos del BEI de contribuir a las metas económicas y de política de la UE, así como al mandato dado al BEI de apoyar “las políticas de desarrollo y cooperación de la UE para con los países socios por fuera de la Unión”. Definidos de esta forma general, la interpretación de estos objetivos tiende a ser vaga y a dejar cabos sueltos, permitiéndole al BEI contar con una gran laxitud en los proyectos que financia. ¿Qué financia realmente el BEI? La mayor parte de la cartera del BEI se destina a los estados miembros de la UE con cerca del 87 por ciento en el 2006. La porción de empréstitos otorgada a países no miembros o, los llamados países socios, es en comparación, un pequeño pero creciente porcentaje que ascendió a 5,900 millones de euros (para el 2006), colocando al BEI entre los principales prestamistas públicos que operan en el Hemisferio Sur. El BEI otorga préstamos en varios sectores siendo el sector financiero uno de los más beneficiados, con más del 50 por ciento en forma de préstamos globales o a intermediarios, seguido por los proyectos de gran escala en los sectores de transporte, energía, industria y telecomunicaciones. (Ver Figura 1). Solamente una pequeña proporción de los préstamos del BEI en los últimos 10 años se dedicó a proyectos de educación, salud y agricultura. Figura 1. Proporción de las operaciones generales de empréstito del BEI por sector entre 1995 y 2006 Agricultura 0% 1% 1% Education 3% Energia 10% Desarrollo Urbano 3% Medio Ambiente 5% Transporte 28% Sector Financiero 30% Telecomunicaciones 5% Salud 2% Servicios postales 1% Infraestructura 2% no definido Agricultura Reconstruction de daños Education Energia Medio Ambiente Sector Financiero Salud Industria Infraestructura Categorías mixtas Servicios postales Telecomunicaciones Transporte Desarrolle Urbano Industria 8% Al analizar los varios sectores en los que el BEI otorga empréstitos, quedan inquietudes sobre si el BEI está cumpliendo con los objetivos y políticas asignados, y mas aún, si el financiamiento otorgado en países fuera de la UE ha contribuído a los objetivos de desarrollo de la UE. 19 El BEI y el sector minero: Una de las áreas en las que el BEI es particularmente activo es el sector minero (clasificado por el BEI bajo la categoría de préstamos para el sector Industria), particularmente en países de ACP. Aunque el BEI afirma que el sector minero contribuye al desarrollo, en realidad, los créditos en este sector benefician principalmente a las grandes compañías multinacionales que sistemáticamente extraen recursos naturales de Africa para exportarlos a Europa, los Estados Unidos, o economías emergentes (como la de China, que exporta a gran escala bienes manufacturados hechos de materia prima importada hacia los países ricos). Más aún, el papel del sector minero en el alivio de las condiciones de pobreza y en el desarrollo económico está en entredicho (ver cuadro 1 al respecto). Por ejemplo, bajo los términos del contrato del proyecto minero de cobre Mopani en Zambia financiado por el BEI, el gobierno de Zambia recibe apenas 0.6% de las regalías. Mientras los países ricos del Norte son los beneficiarios principales de la minería, los países anfitriones padecen los impactos ambientales y sociales que resultan de las minas de gran escala, los cuales incluyen desplazamiento forzado de la población, deforestación, contaminación del agua y el aire, corrupción, violación de los derechos humanos, conflictos, etc. Entre el 2000 y el 2006, más del 80 por ciento de los préstamos otorgados por el BEI a Zambia, se ha destinado a proyectos mineros, incluyendo 188 millones de euros invertidos en proyectos de cobre y cobalto. Esto parece entrar en contradicción con el hecho de que la UE está financiando un Programa de Diversificación Minero en Zambia con el propósito de ampliar y alejar al sector minero del énfasis tradicional en cobre y cobalto. participación en créditos para proyectos de combustibles fósiles (ver Figura 2), financiando oleoductos y gasoductos en zonas azotadas por inestabilidad política, altos niveles de pobreza y corrupción e irrespeto por los derechos humanos. Entre los proyectos energéticos controversiales del BEI se encuentra el gasoducto Chad-Camerún, el Gasoducto de Africa Occidental, que lleva gas desde la inestable desembocadura del Río Níger, así como los oleoductos en Mozambique y Egipto. Aunque hay que reconocer que el BEI es mas conciente de la necesidad de apoyar proyectos renovables, también es de resaltar que durante el periodo 2002-2006 el Banco otorgó créditos a los sectores de gas y petróleo en una proporción CUATRO VECES mayor a los créditos otorgados al sector renovable. Del total de inversiones en energía para todas las regiones, que ascendió a 23,700 millones de euros, durante este periodo 11,300 millones fueron invertidos en combustibles fósiles mientras que las inversiones en energía renovable ascendieron a una suma entre 3,000 y 3,600 millones de euros, dependiendo de si la hidroelectricidad es considerada energía renovable. Exceptuando uno o dos proyectos específicos, es difícil cuantificar las inversiones en eficiencia energética ya que éstas están incluidas en proyectos de otros sectores. Figura 2. Inversiones generales del BEI en energía 2002-2006 2% El BEI y los préstamos energéticos 35% 42% Uno de los objetivos principales del BEI ha sido el otorgamiento de préstamos del sector de energía, concentrándose específicamente en una creciente financiación de “energía sostenible, competitiva y segura”. A pesar de tener objetivos en recursos renovables, el BEI está aumentando su Para obtener más información sobre los préstamos del BEI al sector minero, refiérase al reporte “European Investment Bank: six years financing the plundering of Africa” (Banco Europeo de Inversiones: seis años financiando el saqueo de Africa), Noviembre del 2007 por los Amigos de la Tierra – Francia. El reporte está disponible en http:// www.amisdelaterre.org/Nouveau-rapoprt-des-Amis-de-la.html 20 3% 13% 3% 2% Gas Carbón Hidroelectricidad Energía renovable Petróleo Distribución de electricidad Otros sectores Una revisión de los préstamos otorgados para el sector energético en los países de ACP durante el período 1994-2007 indica que, exceptuando las cuantiosas inversiones en el sector eléctrico, además de los sectores de petróleo y gas, se le da un gran énfasis a la hidroelectricidad (Ver Figura 3). Mientras que se puede considerar a los pequeños proyectos hidroeléctricos como una fuente energética renovable, los préstamos otorgados en países de ACP se destinan principalmente a la construcción de grandes represas que provocan devastadores impactos ambientales y sociales que incluyen desplazamientos forzados de la poblaciones locales. Más aún, las represas o embalses de gran escala usualmente proporcionan energía costosa no accesible para la población local (o sus grupos mas pobres) beneficiando principalmente proyectos industriales, como los de minería. Existen varios ejemplos de préstamos otorgados por el BEI a controvertidos proyectos hidroeléctricos que no cumplen con las recomendaciones de la Comisión Mundial sobre Represas, reconocida como una institución que apoya las mejores prácticas en el área. Dichos proyectos incluyen el esquema hidroeléctrico Nam Theun II en Laos, con una inversión que asciende a USD 1,450 millones, la cual ocasionó el desplazamiento forzoso de 6,200 indígenas y afectó a 120,000 campesinos. Otros proyectos para destacar son la controvertida represa Bujagali en Uganda, con inversiones que ascienden a los USD 799 millones, y las represas Gilgel Gibe en Etiopía, las dos bajo investigación por alegatos sobre corrupción. Figura 3: Número de proyectos energéticos financiados por el BEI en países de ACP entre 1994 y 2007 Electricidad - otro 27 Petróleo 6 Geotermia 2 Gas 9 Hidroelectricidad 14 Carbón 2 El BEI y el sector “ambiental” Aunque el BEI afirma que un alto porcentaje de los créditos que otorga están bajo la categoría de proyectos “ambientales”, es necesario profundizar en lo que el BEI clasifica como “medio ambiente”. Como de sostenibilidad ambiental se clasifican a los proyectos de las cinco áreas de interés ambiental del BEI – calidad de vida urbana, “soluciones a problemas de salud y medio ambiente”, “manejo del cambio climático”, “protección de la naturaleza y vida silvestre”, y “conservación de recursos naturales y gestión de residuos y basuras.” En su portafolio de empréstitos, el BEI clasifica proyectos de espacio urbano como “ambientales” lo cual es engañoso. Es preocupante observar, por ejemplo, que proyectos de plantas de incineración de residuos se incluyan en la categoría “ambiental”, si se tiene en cuenta que dichas plantas emiten dioxinas cancerígenas y producen residuos altamente tóxicos. Otros inquietantes ejemplos son las plantaciones de eucalipto y la construcción de complejos productores de celulosa de eucalipto en Brasil, cuyos impactos acarrean grandes problemas ambientales. Préstamos globales Una de las categorías mas misteriosas de empréstitos del BEI es la de los préstamos globales, los cuales representan una amplia proporción del portafolio de créditos del Banco. El BEI proporciona fondos a los intermediarios financieros (IFs), que son con frecuencia bancos privados, los que a su vez distribuyen dichos fondos a promotores locales. El objetivo es ayudar a las pequeñas y medianas empresas (PMEs), las cuales requieren una multitud de créditos pequeños que serían muy difíciles de administrar directamente por el BEI. Sin embargo hay muy poca transparencia en la forma en que se distribuyen y usan los créditos . Aunque el BEI ha proporcionado una lista de intermediarios que han recibido las líneas de crédito, en la práctica es casi imposible rastrearlos no solo por beneficiarios individuales sino por organizaciones nacionales responsables. El BEI prácticamente no brinda información sobre la forma en que los IF invierten los fondos, re-enviando las solicitudes de aclaración a dichos IFs, los cuales no tienen ninguna obligación de brindar esa información. Ante la limitada capacidad del BEI, está en 6. Los préstamos globales ascendieron al 28 por ciento del portafolio del BEI en países de la UE durante el período 2002-2006, y representaron la mayor proporción de préstamos del Banco en los llamados “países socios” en el 2006 (llegando al 18%). 21 entredicho la capacidad del Banco de seguirle la pista a los desembolsos de los préstamos globales en detalle. Aún mas, los préstamos globales se destacan por ser la mayor fuente de corrupción en la financiación del desarrollo, como lo han anunciado varias campañas anticorrupción a través de varios años. 3.3. Bienestar corporativo: Ayudando a los ricos a ser más ricos El BEI otorga créditos a los sectores público y privado; sin embargo, el BEI da prioridad a las grandes corporaciones del Norte, funcionando mas como un banco manejado por sus clientes corporativos que como uno que cumple con sus objetivos de desarrollo. Las estadísticas demuestran que entre 1993 y 2004, más del 90 por ciento de los préstamos destinados a Latinoamérica se otorgaron a empresas que tienen sus oficinas centrales en Europa o a grandes corporaciones transnacionales. Compañías como Gas de France, Repsol, British Gas y Shell recibieron millones de euros en contratos para los sectores de petróleo y gas. En Latinoamérica, los negocios locales privados recibieron el dos por ciento de los créditos para proyectos individuales. Hay muchos mas ejemplos de financiación que el BEI otorga para el bienestar corporativo como los préstamos a Esso para la construcción del Oleoducto Chad-Camerún, a Suez para la privatización del suministro de agua en Filipinas, o el EasyJet Airbus e Gran Bretaña para el desarrollo de su flota aérea. Algunas corporaciones mineras beneficiadas en gran escala por los convenientes términos de financiación del BEI incluyen: Freeport McMoran, First Quantum, Glencore –primera compañía suiza en términos de utilidades, y ganadora de uno de los premios de Public Eye (Veeduría Pública) en el 2008 – todas accionistas mayoritarias en proyectos financiados por el BEI. A dichas corporaciones también se les reprocha su comportamiento irresponsable en los países del Hemisferio Sur, principalmente su falta de interés por los asuntos de derechos humanos. “adicionalidad” y el de “sostenibilidad”: usar sus recursos para financiar proyectos que de otra forma no hubieran podido desarrollarse, que traen valor agregado económica y socialmente y promueven el desarrollo de largo plazo. En la práctica, sin embargo, el BEI con frecuencia otorga créditos a proyectos solamente bajo criterios de utilidad y rendimiento de corto plazo. Es cuestionable si préstamos para grandes centros comerciales e hipermercados traen desarrollo regional real, como lo afirma el BEI. De igual forma, es importante preguntarse si el otorgamiento de un crédito de 21.4 millones de euros a los Hoteles TUI para construir hoteles en las Islas Canarias y Algrave es coherente con los objetivos del BEI. Aún más impactantes son los ejemplos de proyectos externos a la UE, como el del Balneario Costero y Campo de Golf Westin Roco Ki en la República Dominicana, o el Balneario Albion y el Hotel Bel Ombre en la Isla Mauricio los cuales se beneficiaron de al menos un préstamo del BEI. No es clara la forma en que el BEI podría justificar el valor agregado de dichos proyectos y la forma en que ellos contribuyen a aliviar la erradicación de la pobreza en dichos países. Financiar grandes complejos hoteleros no puede ser visto como desarrollo sostenible. Similarmente, el BEI ha otorgado préstamos a Geranios de Kenia, Flores Fabulosas de Botswana y la planta de empaquetamiento de comida marina Seph-Nouadhibou en Mauritania. Estas son todas clásicas industrias orientadas a la exportación las cuales hacen un uso intensivo e ineficiente de las materias primas locales, creando apenas un pequeño número de puestos de trabajo no calificado con un muy pequeño (o inexistente) valor agregado y precarios beneficios económicos para la población en general. 3.4. Proyectos inservibles – ¿Están sus impuestos realmente pagando por esto? Dos de los objetivos de los préstamos del BEI son el de 22 Los premios de veeduría pública son entregados cada año por la Declaración de Berna de ONGs y Pro Natura a las corporaciones multinacionales con el peor desempeño ambiental y social. Glencore ganó el premio Public Eye Swiss (Veeduría Pública Suiza) en el 2008. Glencore se benefició de un crédito de 48 millones de euros del BEI para el proyecto de cobre Mopani en el 2005, cuyo mayor accionista es la empresa suiza. © Michael Fuller Mina abierta de cobre en Zambia CUADRO 1: Proyectos dañinos – ¿Es esto desarrollo? El financiamiento del BIE al sector minero traerá desarrollo sostenible a Africa? La mayoría del financiamiento suministrado por el BEI va a subsidiarias de grandes corporaciones multinacionales con oficinas principales en países ricos fuera de Africa. Esto significa que los préstamos concedidos no contribuyen al desarrollo del sector privado africano. Asimismo, teniendo en cuenta el incremento de los precios de la materia prima en los mercados financieros y las utilidades de las compañías mineras desde el 2002, es claro que estas compañías no necesitan de préstamos beneficiosos del BEI. Aunque el sector minero es muy rentable para estas corporaciones multinacionales extranjeras, los beneficios financieros para el país anfitrión son más que cuestionables: El sector minero ofrece pocos trabajos, principalmente solo para hombres, frecuentemente contrata fuerza laboral inestable y pone fin a las actividades tradicionales en el área del yacimiento (minería a pequeña escala, así como a la agricultura, pesca , cría de animales…) sin reemplazar los trabajos perdidos. La mayoría de los estados africanos, influenciados por el Banco Mundial y el FMI, tienen tasas bajas de impuestos para inversionistas extranjeros y por lo tanto no obtienen ganancia del ingreso de la explotación de sus materia prima. Una encuesta a 40 compañías mineras operando alrededor del mundo mostró que las compañías incrementaron sus ganancias ocho veces entre el 2002 y el 2005, mientras que en Zambia la participación del gobierno en la ganancias fue reducida a la mitad. 23 CUADRO 2: Proyectos dañinos –¿Es esto desarrollo? Los grandes proyectos de represas de BEI: El Proyecto de aguas de las Tierras Altas de Lesotho El BEI participa en varios proyectos de represas a gran escala en Africa, los cuales están con frecuencia caracterizados como proyectos de ‘energia limpia’- pero los costos ecológicos y sociales son con frecuencia muy altos, y los beneficios económicos han sido con frecuencia intangibles. El Proyecto de aguas de las Tierras Altas de Lesotho (PATAL) es el mas grande esquema africano de transferencia de agua entre cuencas el cual consiste en un gran sistema de represas y túneles para almacenar y transferir agua desde la cuenca del río Anaranjado en la tierras Altas de Lesotho hasta el corazón industrial de Sudáfrica, en el área de Guateng y Johannesburgo; el proyecto también incluye una planta hidroeléctrica en Muela cuyo propósito es suministrar electricidad a Lesotho. La fase 2 del proyecto –el cual construiría una tercera represa adicional en las Tierras Altas de Lesotho-está en la etapa de planeación pero no hay acuerdo firmado para proceder con ella. En 1986, el gobierno de segregación racial en Sudáfrica y el gobierno militar en Lesotho firmaron un acuerdo estableciendo el Proyecto de Aguas de Tierras Altas de Lesotho. Poco antes de firmar el acuerdo, un gobierno castrense tomó el poder en Lesotho a través de un golpe militar, el cual según reportes fue diseñado por el régimen de segregación racial. La severidad de la represión de los años finales del antiguo régimen de Sudáfrica es bien conocida. En Lesotho también, toda actividad política interna fue prohibida después de golpe militar de 1986. Dado este contexto político, el PATAL fue concebido en secreto y las decisiones fueron tomadas sin transparencia o debate público. Además, la interesante historia de los arreglos financieros que hicieron posible este proyecto de miles de millones de dólares fue desconocida para la opinión pública. Aunque el régimen de segregación racial de Sudáfrica fue objeto de sanciones económicas internacionales en aquel momento, el gobierno de Sudáfrica estuvo buscando vías para conseguir capital en el exterior. Dado que las instituciones financieras internacionales no podían ser vistas como defensoras del régimen de segregación racial, presentaron el proyecto como un proyecto de reducción de pobreza para Lesotho. El BEI se unió a otras instituciones financieras para financiar el proyecto con la finalidad de apoyar la estrategia del gobierno de Lesotho de exportar ‘exceso de agua’. Aparentemente en una situación de gana-gana, Lesotho exportaría agua y utilizaría las regalías del agua para invertir en programas de desarrollo mientras que Sudáfrica le agradecería el recibir agua adicional en su seco corazón industrial alrededor de la región de Johannesburgo, provincia de Gauteng. Es aquí donde el Banco Mundial tomo el liderazgo y el BEI le siguió, otorgando créditos por USD 20 millones para la Represa de Katse / Fase 1 (1993) y USD 99 millones para la Represa de Mohale /Fase 1B (1998). 24 El impacto del Proyecto en Lesotho Given this political context, the LHWP was conceived in El proyecto esdecisions con frecuencia como una maravilla de secrecy and weredescrito taken without transparency la del mundo ha ganado varios premios Sudafricaoringeniería public debate. Also yhidden from public view was the nos de construcción /ingeniería como arrangements el de la Sociedad rather interesting story of thetales financial de Concreto de Sudáfrica. Exceptuando los componentes that made this multi-billion dollar project possible. de ingeniería; los Africa’s impactosapartheid ambientales en el aumento de Although South regime was subject la pobreza y en la salud pública han sido nada menos que to international economic sanctions at the time, the desastrosos. South African government was seeking ways to raise Lesotho está ahora exportando agua a Sudáfrica, pero la capital abroad. Since international financial institutions pequeña montaña del reino sufre de frecuentes y severas could seen as the Apartheid regime, sequíasnot y labe mayoría defunding sus habitantes carecen de accesothey a portrayed the project as a poverty reduction project for agua potable. Lesotho. TheJulio EIB18 joined other financial institutions inCoordinación financEn del 2007 la oficina de la ONU para la ingAsuntos the project with the inició stateduna goal of supporting the de Humanitarios solicitud de emergencia Lesotho government’s strategy to export ‘excess water’. para Lesotho: “Después dealawin-win mas severa sequía Lesotho en 30 años, el reino ha Apparently situation, would export declarado de receipt emergencia y solicitado asistencia interwater andestado use the of water royalties to invest nacional para masprogrammes de 400,000 personas en necesidad de ayuda in development while South Africa would urgente de comida”. Esta cifra representa másin delits20% be grateful to receive the additional water dryde la población país. Adicionalmente a la escasez de comida, industrialdel heartland around the Johannesburg region, hubo una escasez crítica de agua para el consumo humano y Gauteng province. de animales. This is where the World Bank took the lead and the EIB La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y followed, providing lending of USD 20 million for Katse la Alimentación y el Programa Mundial de alimentos confirmó Dam/Phase 1A (1993) and USD 99 million for Mohale la crisis. Dam/Phase 1B (1998). Corrupción Hay otro aspecto sobresaliente en el Proyecto de Lesotho. El gobierno de Lesotho ha sido merecidamente reconocido por tomar una posición en contra de la corrupción. La Corte Suprema de Lesotho condenó al gerente (ahora en prisión) de la Dirección de Agua de las Tierras Altas de Lesotho encargado del proyecto así como a varias prestigiosas compañías internacionales quienes pagaban sobornos. En 1999 mas de 12 firmas multinacionales y consorcios fueron descubiertos sobornando al Presidente del Proyecto. Después que el Presidente de Proyecto se declaró culpable tres importantes firmas Europeas fueron también vinculadas y encontradas culpables. Dos de ellas Acres Internacional y Lahmeyer han sido vetadas por el Banco Mundial. Lahmeyer Internacional fue como consecuencia incluida en la lista negra por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo. La reacción del BEI ante la corrupción ha desconcertado a muchos observadores. No solamente realizó una auditoría interna que no encontró mal manejo alguno de los fondos del BEI –por lo que no se tomó ninguna acción – si no que con posterioridad ha seguido otorgándole préstamos a Lahmeyer. Por Korinna Horta, Octubre 2007, Fondo de la Defensa Ambiental Mas de 27,500 personas río arriba y un estimado de 152,000 aldeanos de Lesotho que habitan a lo largo del Rio Senqu debajo de las represas de Katse y Mohale han sido perjudicados en diferentes grados por el PATAL. A la fecha los problemas de pérdida de medios de subsistencia no han sido manejados adecuadamente. La población de las tierras altas ha perdido tierra, bosques generadores de recursos de aguas por el proyecto- Mohale ha inundado algunas de las tierras mas cultivables en el país-sin que los programas de compensación hayan restaurado la perdida de estos medios de subsistencia. En lo que se refiere a la compensación para las comunidades a lo largo del río ninguna decisión ha sido tomada aún. 25 CUADRO 3: Proyectos Dañinos – ¿Es esto desarrollo? EL PROYECTO DE PETROLEO Y OLEODUCTO CHAD-CAMERUN “El proyecto tendrá un impacto económico positivo en Camerún y constituirá un real progreso para Chad, uno de los países menos desarrollados en el mundo.” Comunicado de prensa del BEI. 22.6.2001 Este proyecto de Oleoducto de 1,070 kilómetros se extiende por tres campos de petróleo en la cuenca de Doba al sur de Chad a través de Camerún hasta el Atlántico y representa el proyecto más grande de inversión sobre la costa en Africa en la actualidad. Se estima que el proyecto cuesta USD 4,200 millones, que incluye la perforación de 300 pozos de petróleo en el campo de Doba al sur de Chad y la instalación de una terminal marítima en Kribi y una plataforma flotante para almacenamiento y descarga. El proyecto fue impulsado con argumentos de una eventual reducción de pobreza y proporcionar millones de dólares en ganancias para Chad provenientes de las exportaciones de petróleo. El Grupo del Banco Mundial dio primero luz verde al proyecto en el 2000, seguido por el BEI, para permitir la participación financiera de Exxon Mobil (40 por ciento), la compañía estatal de petróleo de Malasia Petronas(35 por ciento) y Chevron USA (23 por ciento). El BEI proporcionó un préstamo total de 144 millones de euros a Chad, Camerún y a los tres miembros del consorcio. © Korinna Horta Interesantemente, la mayoría de los fondos fueron directamente al consorcio petrolero. Dado que no se contempla en las disposiciones de la Unión Europea apoyar las grandes compañías mundiales de petróleo sean o no Europeas -todas no Europeas en este caso- debió haber existido una fuerte justificación para haber considerado a las empresas petroleras como agentes de desarrollo. Sin embargo no existían registros previos en el sector de petróleo o proyectos de otra industria extractora en el que estas hubieran cumplido con tal papel en países gobernados deficientemente. Por lo contrario, el resultado ha sido el envenenamiento del medio ambiente, la destrucción de medios de sustento, violaciones de derechos humanos, corrupción y algunas veces conflictos armados. 26 Con fin de cubrir el riesgo propio de invertir en una región inestable que ha sufrido una guerra civil por mas de una década, el GBM y el BEI encontraron un sistema fácil de usar para obtener el pago de su préstamos: El consorcio petrolero deposita la porción Chadiana de las ganancias petroleras en una cuenta con base en Londres. Entretanto, el BEI y el GBM toma la amortización del préstamo de esta cuenta antes que los fondos remanentes se hagan accesibles al gobierno de Chad. A pesarthis de todas las promesas, y desde lawas terminación del in Given political context, the LHWP conceived proyecto and en eldecisions 2003 y la iniciación de lawithout extracción de petróleo secrecy were taken transparency haciendo Chad elAlso paíshidden africanofrom mas public reciente en lawas ex-the or publicde debate. view portación de crudo, el proyecto ha únicamente agravado los rather interesting story of the financial arrangements problemas del país. Ha exacerbado la violencia, empobrecido that made this multi-billion dollar project possible. a la gente en los campos petróleo yregime a lo largo de subject la ruta Although South Africa’sdeapartheid was del oleoducto ha agudizado las presiones hacia los indígenas to international economic sanctions at the time, the y creado nuevos problemas ambientales. Al mismo tiempo, South African government was seeking ways to raise con cerca de 118 millones de barriles de petróleo producidos capital abroad. Since international financial institutions hasta Septiembre 30, 2005, Exxon Mobil, el líder del consorcio could notybe seen as funding the Apartheid regime, petrolero la compañía petrolera más grande del mundo,they ha portrayed the project a poverty reduction project for registrado ganancias sinas precedentes. En Camerún, aún cerca de la capital del país se pueden encontrar comunidades fuertemente afectadas debido a problemas ambientales creados por el proyecto. En vez de traer desarrollo económico y de mejorar las condiciones de vida para la regiones empobrecidas por la ausencia de gobernabilidad, el financiamiento de este proyecto petrolero ha traído solamente un conflicto armado y mas miseria a las población. Por Korina Horta, Octubre 2007, Fondo de la Defensa Ambiental Lesotho. The EIB other institutions in financEl BEI hajoined sostenido quefinancial el financiamiento del proyecto estaba ing thealproject with the goal sociales of supporting the sujeto cumplimiento de stated condiciones y ambientales establecidas para el proyecto. El problema es‘excess que los gobierLesotho government’s strategy to export water’. nos –especialmente los situation, dictatoriales – pueden realizar todas Apparently a win-win Lesotho would export la promesas del the mundo y luego olvidarse de ellastotan pronto el water and use receipt of water royalties invest dinero fluye. Y lasprogrammes promesas hanwhile sido ampliamente in development South Africarotas. would be grateful to receive the additional water in its dry En el sur deheartland Chad, el consorcio liderado por Exxon-Mobile industrial around the Johannesburg region,está apropiándose de mas tierra de la subsistencia de los agriGauteng province. cultores de lo que inicialmente se había estimado. El plan de This is where the World Bank took the lead and the EIB desarrollo regional prometido para la región no ha tenido, en followed, providing lending of USD 20 million for Katse la práctica, avance alguno después de siete años después de Dam/Phase 1A el (1993) and USD 99 million for haberse iniciado proyecto. La desesperación seMohale ha converDam/Phase 1Bde (1998). tido en un estilo vida y la gente se ha empobrecido mas De esta forma, se enviaron 3,000 soldados (principalmente franceses) y 200 policías de la Unión Europea. En el reporte de la GAI, Julio 18, 2007, el FMI y el Banco Mundial mencionaron que una cantidad significativa de gastos excepcionales habían sido asignados a la defensa nacional. © Korinna Horta – especialmente en la región que produce petróleo. En años reciente Chad ha caído a niveles extremadamente bajos en el índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas el cual mide indicadores básicos de bienestar humano tales como salud y educación y el 25 de septiembre del 2007, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó enviar fuerzas de paz a Chad y la República Central de Africa. 27 4.Reformando el BEI 4.1. Un enfoque basado en el desarrollo sostenible Desde la introducción de la definición de desarrollo sostenible hecha por la Comisión Brundtland en su reporte “Nuestro Futuro Común” (1987), dicho concepto ha tenido una vertiginosa carrera. En efecto, éste ha sido adoptado por un gran número de organizaciones nacionales, internacionales y no gubernamentales, ha sido redefinido y adaptado por varios actores de una amplia gama como organizaciones relacionadas con la gobernabilidad, la institucionalidad y la sociedad civil. A pesar de su ambigüedad y de estar abierto a interpretación, el desarrollo sostenible ha hecho evolucionar una serie de valores y principios guías para satisfacer las necesidades – actuales y futuras – de desarrollo humano, económico y social dentro de un marco restringido por el sistema ecológico del planeta. Un enfoque de desarrollo sostenible demanda que los asuntos económicos, sociales y ambientales se atiendan de manera simultánea. Dicho enfoque busca relacionar las aspiraciones económicas con la necesidad de preservar la riqueza ecológica del planeta. El desarrollo sostenible implica una perspectiva integral del bienestar humano y un panorama de largo plazo de las consecuencias de las actividades presentes. Sin embargo, al mismo tiempo que el concepto de desarrollo sostenible ha ganado una aceptación general alrededor del mundo, el modelo de desarrollo no sostenible también se ha extendido globalmente. Si las necesidades del presente no se satisfacen, mucho menos hay consideración de aquéllas de las generaciones futuras. De acuerdo con la Evaluación del Ecosistema del Milenio de la ONU (2005) –a la fecha la evaluación más completa de las consecuencias del cambio del ecosistema en el bienestar de la humanidad –, en los últimos cincuenta años, “el ser humano ha cambiado los ecosistemas mas rápida y extensivamente que en cualquier otro periodo comparable de la historia de la humanidad, principalmente para satisfacer la demanda rápida y creciente por alimento, agua potable, recursos madereros, fibras y combustible. Lo anterior ha resultado en una pérdida sustancial e irreversible en la diversidad de la vida en la Tierra.” Así mismo, el sistema económico global actual está caracter28 izado por una inmensa y creciente inequidad. Mas de 2,500 millones de personas viven con menos de dos dólares por día, mientras que la acumulación global de riqueza se ha acelerado apoteósicamente en la pasada década. La inequidad es hoy mucho mayor que hace diez años. A la luz de las tendencias negativas globales existentes, la UE revisó su Estrategia de Desarrollo Sostenible (EDS UE) y expidió una versión revisada de la misma en el 2006. La UE afirma que el desarrollo sostenible “salvaguarda la capacidad de la Tierra para dar soporte a la vida en toda su diversidad y está basado en los principios de democracia, equidad de género, solidaridad, la predominancia de la ley y el respeto por los derechos fundamentales, incluyendo la libertad e igualdad de oportunidades para todos. Él desarrollo sostenible busca el continuo mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de la Tierra para las presentes y futuras generaciones.” La Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE busca un alto nivel de protección ambiental, equidad social y cohesión, prosperidad económica y una activa promoción del desarrollo sostenible en todo el mundo. Esta estrategia declara que todas las instituciones de la UE deben asegurar que sus principales decisiones de política estén basadas en propuestas que hayan pasado por exhaustivas evaluaciones de impacto, analizando de una manera balanceada las dimensiones sociales, ambientales y económicas del desarrollo sostenible y tomando en consideración la dimensión externa del desarrollo sostenible y el costo de la inacción. La estrategia le da al BEI el mandato de “analizar sus préstamos en relación con su contribución a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio y el desarrollo sostenible” y de apoyar – a través de sus inversiones – el desarrollo sostenible. Sin embargo, a pesar de afirmar que el desarrollo sostenible es un “requerimiento esencial” en todas sus actividades, el BEI continúa siendo parte del problema y no de la solución al desarrollo no sostenible. Mucho se habla de desarrollo sostenible en los varios documentos del BEI como el reporte sobre “El BEI y su Contribución 8. Consejo Europeo, 2006, Estrategia Revisada de Desarrollo Sostenible de la UE, 10917/06. Con frecuencia, la evidencia empírica ha demostrado lo contrario, lo que desde la perspectiva de desarrollo significa que los beneficios económicos son en general superados por los impactos negativos locales y generales a nivel económico y no económico. 9. Banco Europeo de Inversiones 2006: El BEI – un socio en el desarrollo y las Metas de Desarrollo del Milenio; 19/06/2006; ; http://www.eib.org/about/news/the-eib-a-development-partner-and-the-millennium-development-goals.htm. © R. Cyglicki al Desarrollo Sostenible” (2001), su Declaración de Responsabilidad Social Corporativa (Mayo del 2005) y su Plan Operacional Corporativo (2007-2009) (POC). El Banco asevera que las orientaciones de sus préstamos en la UE es consistente con aquellas de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE (EDS-UE). Por fuera de Europa, el BEI argumenta que hace “grandes aportes” al desarrollo sostenible a través de la “estricta aplicación de rigurosos criterios de selección de proyectos” para el “desarrollo sostenible”. Sabemos que “en la mayoría de los casos, los proyectos financiados por el BEI – al incentivar el crecimiento – tienen un impacto indirecto pero sustancialmente positivo en el logro de las MDM, particularmente la Meta 1 (erradicación de la pobreza absoluta).” Dada la falta de criterios obligatorios de desempeño operacional, y de estándares para medir los impactos sociales y ambientales en el BEI, parece no existir evidencia para apoyar las afirmaciones del Banco. 29 En la práctica hay muy poca evidencia que demuestre que el BEI contribuye al desarrollo sostenible. Como se ha demostrado a través de esta guía ciudadana, el BEI, con su financiación de proyectos, está contribuyendo al desarrollo no sostenible, al incentivar la destrucción ambiental, el cambio climático, el agotamiento de los recursos naturales, el empobrecimiento, los conflictos sociales, etc. A continuación se destacan algunos de los problemas: BEI = Banco de Industrias Extractivas: Mientras el mundo enfrenta el cambio climático debido a la actividad hum ana, la pérdida de biodiversidad, la desesperanza de la pobreza y la degradación ambiental, el BEI continúa siendo el principal prestamista público mundial para proyectos de industrias extractivas (petróleo, gas y minería) las cuales tienen impactos sociales y ambientales devastadores. Anacrónico “modelo de desarrollo”: Con su simplista “enfoque desarrollista” el BEI está bastante rezagado en las discusiones actuales sobre la compleja interacción entre crecimiento, pobreza y sostenibilidad ecológica. Para el BEI, la contribución desarrollista de sus empréstitos se alcanza básicamente a través de la promoción del crecimiento, en particular a través del desarrollo del sector privado. Este enfoque simplista pone los conceptos de “crecimiento” y “generación de ingreso”al mismo nivel de “beneficios de desarrollo”, lo cual es ineficiente para realmente alcanzar el desarrollo, como la evidencia empírica lo ha mostrado recientemente en variados reportes de diferentes países. Promoviendo los ganadores de la globalización: En vez de ayudar a los pobres, el BEI se ha convertido en un “socio para el desarrollo” de sus clientes favoritos – las grandes corporaciones. Escape de gas en flamas proveniente de Delta en NigeriaDelta 30 © Elizabeth Bast Lo que el BEI debería hacer Las presiones sobre los ecosistemas seguirán creciendo de forma significativa durante la primera mitad de este siglo, a menos que exista un cambio en la actitud y la acción humana. De acuerdo con la recientemente revisada Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE, el gran reto es cambiar gradualmente nuestras tendencias de consumo y de producción no sostenible y nuestro desintegrado enfoque en la elaboración de políticas.” El BEI tiene muy poco que ofrecer para enfrentar este reto. Para poder promover activamente un desarrollo positivo ambiental y socialmente, el BEI requiere de un cambio fundamentalmente drástico. Primero que todo, el BEI debe tomar una postura proactiva. En vez de minimizar los daños “manejando los riesgos ambientales y sociales” (“sin hacer daño”), un enfoque de desarrollo sostenible necesita “hacer el bien”. Un enfoque basado en los recursos humanos y en el medio ambiente 10. De acuerdo con el Centro de Información Bancaria, el BEI otorgó USD 1,100 millones a industrias extractivas en el 2006. Esto corresponde al 49% del total del financiamiento global para industrias extractivas suministrado por todas las instituciones financieras en el mismo año. 11. Consejo Europeo, 2006. Estrategia Renovada de Desarrollo Sostenible de la UE, 10917/06 (4.3 y 4.4) es parte esencial de una perspectiva de desarrollo sostenible. Para guiar su selección y operación de proyectos en países en desarrollo, el BEI necesita desarrollar una clara “estrategia de desarrollo sostenible”. Se necesita de un enfoque coherente que reemplace los múltiples mandatos bajo los cuales el BEI opera en países en desarrollo. Parte de este nuevo enfoque necesita alejar al BEI de su pensamiento tradicional de “crecimiento sin límites”. Los indicadores usados actualmente para guiar las decisiones de desarrollo – valores de las cuentas nacionales como el Producto Interno Bruto (PIB) – ignoran el agotamiento de recursos y los daños al medio ambiente. Para hacer que el crecimiento económico sea “sostenible” se requiere con urgencia de nuevos indicadores que tomen en consideración el agotamiento de dichos recursos y el daño al medio ambiente. Aun mas, el BEI debe revisar su prioridad principal de apoyar el crecimiento y el desarrollo económico en general sólo a través del desarrollo del sector privado. El BEI debe crear nuevos instrumentos que soporten las políticas públicas orientadas a la sostenibilidad como impulsadores de desarrollo armonioso dentro y fuera de la UE. Para asegurar que todos los proyectos futuros financiados por el BEI contribuyan al desarrollo sostenible, éste tiene que modificar sus operaciones de crédito, prácticas, procedimientos de evaluación de proyectos y reorientar su cartera. El BEI debe avanzar urgentemente hacia el aseguramiento de la efectividad de sus operaciones. Un enfoque de desarrollo sostenible requiere de la adopción de los más altos estándares internacionales sociales y ambientales en relación con el medio ambiente, los derechos humanos y la protección social. El uso sistemático extendido de evaluaciones de impacto ambiental y social, integrando los varios aspectos del desarrollo de una manera coherente, debe volverse una etapa obligatoria del proceso decisorio del BEI antes de la aprobación de los proyectos por la Junta. El BEI necesita desarrollar metas, indicadores y sistemas de rendición de cuentas sostenibles para la financiación de proyectos. Como herramientas estratégicas de política, los indicadores de desarrollo sostenible (IDS) pueden llevar 31 el concepto de sostenibilidad de la teoría a la práctica al combinar datos económicos, sociales y ambientales de forma consistente. El reto del BEI es asegurar que los IDS se integren con los mecanismos principales de política en vez de ser un ornamento social y ambiental de los sistemas existentes estadísticos, de medida y de reporte. Los IDS necesitan tener un peso en las decisiones sobre las principales políticas del Banco. es un requisito fundamental en el alcance del desarrollo sostenible. El BEI debe establecer mecanismos efectivos para un monitoreo y supervisión independiente, imponiendo estándares de cumplimiento, y tomando acciones correctivas. Esto es particularmente importante para evitar que el BEI siga usando el término para camuflar o “mostrar como verdes” actividades social o ambientalmente destructivas. Adicionalmente, el BEI necesita desarrollar claros criterios de exclusión para sus préstamos de inversión. El BEI no debe apoyar ni financiar proyectos que puedan, previsiblemente, incrementar o contribuir a las tensiones y conflictos armados, al cambio climático y a la destrucción ambiental, o a la violación de los derechos humanos. El BEI debe financiar proyectos de infraestructura ambientalmente responsables y socialmente aceptables. Los escasos recursos públicos necesitan ser orientados a cambiar el patrón en el uso no sostenible de recursos naturales y reversar la tendencia de ahondar la inequidad mundial. En este contexto, es deseable que el BEI adopte una política de sectores excluidos, que prohíba la financiación de operaciones en santuarios ecológicos o en zonas de riesgo como los definen las instituciones internacionales – como la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza o IUCN en inglés) y el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente o UNEP en inglés). 4.2. Reformando el BEI: Un enfoque basado en los derechos humanos El BEI necesita de una completa reorganización institucional para construir la capacidad requerida para convertirse en un banco de desarrollo sostenible. A la luz de la adopción de la EDS por la UE, el BEI está “mejorando sus técnicas de identificación, evaluación y monitoreo de proyectos para asegurar que la sostenibilidad se considere suficiente y consistentemente en la evaluación del valor agregado de los proyectos”. Este proceso necesita desarrollarse con transparencia y ser dirigido de una forma participativa que incluya una gran variedad de grupos y personas interesadas. El desarrollo sostenible se define en la práctica. La amplia participación ciudadana en el proceso decisorio, en particular de aquellos directamente afectados por proyectos específicos que el Banco pretende financiar, 32 ”Hace veinte años muy pocas compañías contaban con políticas ambientales. Hoy, el medio ambiente es, incuestionablemente, un aspecto fundamental en los negocios. De la misma forma debería serlo el de los derechos humanos. El tener una robusta política y una sólida estrategia de implementación de derechos humanos está relacionado con un buen manejo del riesgo y el aseguramiento del buen nombre. Los derechos humanos son un asunto fundamental.” Mary Robinson, Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, 2000 La UE y los derechos humanos Cuando se creó la Comunidad Europea, el énfasis estaba en los derechos económicos, no en los derechos humanos. El Tratado de París en 1951 y luego el Tratado de Roma en 1957 – a través del cual fue fundado el BEI – cubría esferas económicas bien definidas. La justificación y la meta de gran parte de la actividad de la UE se han centrado fundamentalmente en lo económico. Sin embargo, existe también dentro de la UE un ya largamente establecido compromiso con los derechos humanos que se ha hecho aún mas fuerte después de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Al citar el artículo 220 del Tratado, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea afirmaba que los derechos humanos fundamentales son los principios centrales del sistema legal europeo. Estos principios son parte integral, continuaba diciendo, de las tradiciones constitucionales de los Estados Miembros y de los tratados internacionales de los que los Estados Miembros participaban. El mas importante de aquellos era la Convención Europea sobre Derechos Humanos. En 1977, el Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Consejo de Ministros de la UE firmaron una declaración conjunta comprometiéndose a respetar los derechos fundamentales, como los definía el Tribunal de Justicia. Los actos legislativos y tratados posteriores han hecho aún mas claro dicho compromiso con los derechos humanos fundamentales. Mas recientemente, en diciembre de 2007 la UE adoptó la Carta Europea de Derechos y Libertadas Fundamentales, que establece una gama de derechos civiles, políticos, económicos y sociales para los residentes de la UE. La carta está dividida en seis secciones que tratan aspectos sobre la dignidad, libertades, equidad, solidaridad, derechos ciudadanos y justicia. A través del Tratado de Lisboa, la Carta tomará fuerza de ley. 12. El Acta Única Europea de 1986 se refirió por primera vez, en su preámbulo, a la promoción de la democracia y de los derechos humanos. Sin embargo, la Unión Europea no pudo hacerse parte de la Convención Europea sobre Recursos Humanos. El Tratado de Amsterdam enmendó el Artículo 6o del Tratado de la UE, haciendo explícito que la Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, derechos humanos, libertades fundamentales y el predominio de la ley. En el Artículo 7o el mismo Tratado estableció los mecanismos políticos para evitar violaciones de los principios mencionados en el Artículo 6o por los Estados Miembros. Esté mecanismo fue reforzado por el Artículo 7o del Tratado de Niza que da un papel ampliado al Parlamento Europeo. 33 Políticas de desarrollo europeo y derechos humanos Todas las declaraciones y acuerdos de la UE en el campo del desarrollo hacen referencia a la importancia de los derechos humanos. El Consenso Europeo sobre Desarrollo afirma que “todas las personas deben disfrutar de los derechos humanos de acuerdo con los acuerdos internacionales”. La Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE identifica la promoción y protección de los derechos humanos como uno de las metas de los principios políticos “combatiendo todas las formas de discriminación y contribuyendo a la reducción de la pobreza”. El Artículo 9o del Acuerdo de Cotonú, el pilar fundamental de colaboración entre la UE y los países de Africa, El Caribe y El Pacífico, declara que, “el respeto por los derechos humanos, los principios democráticos y el predominio de la ley, que fundamentan la Asociación ACPUE, deben fundamentar las políticas internas e internacionales de las partes y constituir elementos esenciales del acuerdo”. A pesar de estos loables compromisos políticos, garantizar y asegurar de forma apropiada el respeto por los derechos humanos de las operaciones de desarrollo de la UE sigue siendo complicado, debido a los intereses predominantemente económicos y políticos reflejados de la política exterior europea y a la carencia de políticas operacionales de derechos humanos que permitan implementar un enfoque de desarrollo basado en los derechos humanos. El BEI y los derechos humanos Para profundizar aún mas este problema, el BEI todavía adolece de estándares apropiados para evaluar derechos humanos en su mandato externo, y continúa apoyando proyectos que causan una variedad de violaciones de dichos derechos (por ejemplo desplazamiento forzado de poblaciones, empobrecimiento de comunidades locales, deterioro significativo de espacios sociales y culturales y empeoramiento de las condiciones de vida y de salud). Debido a que el BEI no tiene una política especial de derechos humanos y no son claros los estándares internacionales, leyes y convenciones a los que debe referirse el Banco en el desarrollo de sus operaciones, los procedimientos 34 internos del BEI solo incluyen compromisos generales de protección y de promoción de los derechos humanos. En relación con el enfoque del BEI para evaluar proyectos externos a la Unión Europea: “Los derechos humanos y sus responsabilidades asociadas son un elemento integral que concierne tanto a la mitigación de impactos adversos como a la promoción de resultados positivos. El BEI incentiva la adhesión a las varias convenciones internacionales, y a otras leyes que rigen la protección y promoción de los derechos humanos en los países en el que opera el Banco, y no desembolsará fondos a un país que se haya declarado por “fuera de límites” para financiación apoyada por la UE” . Esta parece ser una declaración bastante pobre. Así mismo, el lenguaje usado es muy general considerando la complejidad del tema, y en particular la necesidad de identificar todas las responsabilidades sobre violaciones de derechos humanos en el contexto de operaciones económicas y financieras las cuales ven involucrados múltiples actores con funciones diferentes en el manejo y la implementación de los fondos. Es importante destacar que los empréstitos del BEI se destinan principalmente a entidades del sector privado y a proyectos específicos. En comparación con otras instituciones internacionales de financiamiento, lo anterior restringe significativamente el alcance del apoyo financiero del BEI lo que hace necesario que el BEI introduzca un marco apropiado de verificación de derechos humanos al examinar a las compañías e instituciones financieras que buscan su apoyo. 13. “La Evaluación Social de Proyectos por fuera de la Unión Europea 1: el Enfoque del Banco Europeo de Inversiones”, aprobado por el BEI, Octubre 2 de 2006. © Régine Debatty Financiación de proyectos y derechos humanos En el sistema financiero mundial actual, la determinación de las responsabilidades precisas por violaciones de derechos humanos asociadas con operaciones apoyadas por financiación internacional sigue siendo uno de los mayores retos en la doctrina de los derechos humanos. Los megaproyectos en el campo energético o de infraestructura, que con frecuencia desembocan en considerable degradación ambiental y violaciones de derechos humanos involucran varios actores: instituciones de financiamiento internacional, agencias estatales nacionales, bancos privados, y compañías privadas actuando como contratistas o subcontratistas entre otros. En esta larga cadena es muchas veces complicado identificar responsabilidades por violaciones específicas. Aunque los estados nacionales deben ser los últimos responsables de asegurar el respeto y la promoción de los derechos humanos, es claro que el BEI debería adoptar una perspectiva proactiva que tenga en cuenta los compromisos adoptados por la UE en materia de derechos humanos y que están consagrados en los tratados y acuerdos europeos. Un paso importante en este campo se dió en el 2003 con la aprobación de las Normas de la ONU sobre Responsabilidades de las Corporaciones Transnacionales y Otras Empresas de Negocios en Relación con los Derechos Humanos. Aunque las normas se desarrollaron fundamentalmente para corporaciones multinacionales, éstas introducen con frecuencia el concepto de esfera de influencia, estableciendo que “dentro de sus respectivas esferas de actividad e influencia” cada actor tiene la obligación de “promover, asegurar el cumplimiento de, respetar, asegurar el respeto de, y proteger los derechos humanos”. El concepto de esfera de influencia es particularmente importante en relación con las instituciones públicas y privadas de financiamiento, que no violan directamente los derechos humanos pero cuyo dinero hace posible que dichas violaciones se den en la práctica. Usando el concepto de esfera de influencia, es de hecho posible introducir el concepto de complicidad: la legislación internacional anticipa los conceptos de complicidad de beneficio y de complicidad de silencio. El primer caso sugiere que una compañía se beneficia directamente de los abusos de derechos humanos cometidos por alguien mas, mientras que la complicidad de silencio se refiere a una compañía (o actor financiero) que no denuncia violaciones de derechos humanos ante las autoridades pertinentes y prefiere no ejercer la influencia que tiene para prevenir dichas violaciones. El BEI necesita desarrollar una política operacional clara de derechos humanos para evitar el riesgo de complicidad de silencio a través de su participación en proyectos países socios por fuera de la UE. La referencia al cumplimiento de de la ley del país anfitrión no es suficiente dada la carencia de capacidad o deseo de algunos de dichos países de implementar los compromisos consagrados en la legislación internacional o en la propia legislación nacional propia sobre derechos humanos. 35 Mejores prácticas de derechos humanos IAdemás de las normas de la ONU, en años recientes se han registrado ingentes esfuerzos por enfatizar el papel de las empresas en la promoción de los derechos humanos. Los más conocidos son el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, las Guías de la OECD para Empresas Multinacionales, los Estándares de Desempeño promovidos por la CFI, la institución del Grupo del Banco Mundial que otorga préstamos al sector privado, y Los Principios Ecuatoriales adoptados ya por 51 de los mas grandes grupos bancarios del mundo. cuya membresía está compuesta por países que adoptan legislaciones bastante diferentes – es un campo de oportunidades único para consagrar principios y obligaciones legales de derechos humanos en la operación diaria del BEI. Estas iniciativas enfrentan, todavía, muchas limitaciones: algunas de ellas son de carácter voluntario, otras son inefectivas, implementadas y desarrolladas pobremente a través de un proceso impuesto desde arriba, pero al menos todas ellas han elevado las expectativas de lo que se espera de la conducta de las compañías privadas y sus patrocinadores financieros buscando hacerlas ir mas allá de cumplir meramente con las leyes y regulaciones del país anfitrión. Adoptar una política operacional no opcional que incorpore e implemente obligaciones del Banco en materia de derechos humanos en las prácticas actuales de evaluación social. En particular, el BEI debería incluir una evaluación del impacto sobre los derechos humanos en cada una de sus operaciones, utilizando modelos existentes e innovadores durante dicha evaluación. Está evaluación debería analizar la trayectoria histórica de las compañías que se han beneficiado del apoyo del BEI. A lo anterior debe añadirse que en los últimos se han hecho consultas sin precedente de confederaciones de múltiples asociaciones, como las de la Comisión Mundial sobre Represas y del Informe de Industrias Extractivas las cuales, han incluido en sus recomendaciones sólidas referencias sobre el respeto y la promoción de los derechos humanos. En particular, la participación en el proceso de toma de decisiones ha sido identificada como uno de los elementos fundamentales para evitar proactivamente la violación de los derechos humanos. Sentando un precedente en la financiación pública mundial El BEI debe incorporar las buenas prácticas descritas y los resultados derivados de ellasen sus propias políticas siempre que sea posible, así como acoger y promocionar iniciativas similares. Sin embargo esto no es suficiente para cumplir con los compromisos de la UE resultantes de las políticas de desarrollo de otros tratados europeos. El hecho que los únicos accionistas del BEI sean los gobiernos de los Estados Europeos Miembros y la Comisión Europea – en comparación con otros bancos de desarrollo multilateral 36 El BEI debe ser objeto de una profunda reforma basada en un enfoque que promueva los derechos humanos. Con este propósito el BEI debería adoptar las siguientes recomendaciones: Incluir en los contratos de empréstito provisiones y normas que ayuden a asegurar que los contratistas y subcontratistas de los proyectos respeten los derechos humanos ejerciendo su discreción, como organismo de financiación, para suspender sus contratos y aplicar sanciones si dichas normas no se cumplen. Excluir de los contratos de los proyectos, incluyendo los acuerdos con los gobiernos patrocinadores, acuerdos de poder adquisitivo y contratos de participación productiva y cualquier clase de cláusula de estabilización que afecten la legislación de los derechos humanos en el contexto del proyecto. Evitar, a través de prohibiciones categóricas, el apoyo del BEI a cualquier proyecto en áreas donde se hayan infringido o se estén infringiendo las libertades de expresión y otros derechos civiles y políticos que no permitan a las comunidades afectadas contar con la posibilidad de elevar inquietudes acerca del proyecto o de participar en su planeación e implementación. Incluir el respeto de estándares laborales fundamentales en todas las operaciones del BEI, a través de una cuidadosa evaluación ex-ante de las implicaciones de cualquier préstamo a efectuarse sobre derechos laborales en colaboración con la Organización Internacional del Trabajo. Actualmente, solo los ciudadanos de la Unión Europea tienen garantizada la posibilidad de levantar quejas sobre las actividades del BEI a través del Defensor del Pueblo Europeo. El BEI debería adoptar un sólido mecanismo de rendición de cuentas y cumplimiento que provea un acceso igualitario a los ciudadanos de países externos a la Unión Europea que se vean afectados por las operaciones del Banco. Este mecanismo debería ser totalmente independiente en sus actividades de investigación; asegurar que las actividades patrocinadas por el BEI se adhieran a todas sus políticas de derechos humanos y ambientales y sociales; proveer a las comunidades afectadas con soluciones efectivas; y tener la opción de aplicar a sus clientes una gama de sanciones, incluyendo la inserción en listas negras por un período de tiempo en el que no puedan beneficiarse de contratos avalados por el Banco. © Sebastien Godinot El BEI debería adoptar completamente las recomendaciones incluidas en el “Reporte sobre Industrias Extractivas” comisionado por el Banco Mundial y publicado en el 2004 y rechazar proyectos que involucren la construcción de grandes represas que no cumplan con los criterios de la Comisión Mundial sobre Represas. 4.3. Reformando el BEI: un enfoque basado en el medio ambiente Los proyectos energéticos y de infraestructura, los cuales representan una porción significativa de la cartera del BEI, tienen un alto riesgo de provocar daños ambientales y sociales. En el papel, el BEI es inequívoco sobre su apoyo y promoción de los objetivos de la UE, incluyendo la protección y el mejoramiento del medio ambiente como se establece en el Artículo 2o del Tratado sobre la Unión Europea . En la práctica, sin embargo, el BEI no cuenta con una política ambiental y social satisfactoria. El BEI separa los proyectos de dentro de la Unión Europea de aquellos externos a ella. Dentro de la Unión, éste afirma que todos los proyectos que financia deben “cumplir con las políticas y estándares ambientales de la UE” . Para los proyectos externos a la UE, el Banco ha adoptado un enfoque más flexible y de guía general, en el que los proyectos son solamente “comparados” con las leyes y estándares de la UE, sujetos a condiciones locales como la capacidad de poder adquisitivo, las condiciones ambientales locales, la buena práctica internacional, y sus costos de aplicación. 14. La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 3a, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros. 15. Declaración Ambiental del BEI, 2004 37 El sistema de gestión ambiental, en el que se precisan los comentarios generales de la declaración ambiental, no estuvieron disponibles al el público por un largo período. Sin embargo, el BEI ya publicó su Manual de Prácticas Sociales y Ambientales el verano pasado. El documento, cuyo uso es para su personal interno, contiene una serie de notas guías sobre una variedad de temas sociales y ambientales por lo que podría considerarse como un sistema de gestión ambiental al que le falta claridad y un carácter obligatorio. La especial estructura de gobierno del BEI, en la que únicamente los Estados miembros y la Comisión Europea hacen parte de su Junta, proporcionan al BEI la oportunidad (y responsabilidad) de promover el desarrollo sostenible y las metas de justicia europeas, y de recurrir a enfoques vanguardistas que salvaguarden el medio ambiente y los derechos de los beneficiarios. Lo anterior puede lograrse a través de las siguientes acciones : El BEI debe aclarar qué leyes europeas e internacionales está preparado a acatar en sus operaciones externas a la UE, y la forma en que planea monitorear su cumplimiento en los proyectos que financia. El BEI debe convertir las notas guía que aparecen en el Manual en claras políticas operacionales de carácter obligatorio que sean verificables, comunicando a su personal interno, promotores y grupos interesados que el Banco está totalmente comprometido con el cumplimiento de normas y leyes internacionales reconocidas, especialmente en derechos humanos. Estos claros estándares proporcionarían al personal del banco con un efectivo contrapeso a los incentivos institucionales que existen para el otorgamiento de créditos. Por lo anterior es fundamental contar con el supuesto explícito de la aplicación de dichos estándares, la necesidad de justificar su no aplicabilidad en determinadas 16. For further elaboration of the proposals see also: Christopher Wright “European Investment Bank: promoting sustainable development, “where appropriate”, November 2007 and Steven Herz “An Environmental Policy Framework for the European Investment Bank for Non-EU Lending: The Need for Clear, International Standards-based Approach”, November 2006. 38 circunstancias y de definir esas circunstancias excepcionales. Aún más importante, unos estándares claros y verificables proveen la base para que las poblaciones potencialmente afectadas puedan solicitar al BEI y a los promotores de los proyectos una rendición de cuentas si éstos no cumplen con sus compromisos. Dentro de la UE, “el BEI parte del supuesto de legalidad y de que la legislación nacional está de conformidad con la legislación de la UE. El promotor es el responsable del cumplimiento, mientras que las autoridades competentes son las responsables de regular y hacer cumplir las leyes.” A través de este enfoque el BEI evita tener cualquier responsabilidad de verificar si sus clientes se adhieren a la ley. Al menos el BEI debería realizar una investigación de los problemas cuando éstos le sean traídos por las ONG o las poblaciones afectadas. En la adopción de un enfoque basado en el medio ambiente, es fundamental que el BEI cuente con el consentimiento de las comunidades locales y los grupos indígenas antes de proceder con cualquier nuevo proyecto y que establezca procedimientos claros y transparentes sobre consulta pública con la población afectada y la sociedad civil de acuerdo con las buenas prácticas internacionales, como las recomendaciones de la Comisión Mundial sobre Represas y la legislación de la ONU sobre el Consentimiento Libre, Previo e Informado (o Fundamentado). En la actualidad, el BEI aprueba proyectos antes de haber finalizado su Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Más aún, cuando se trata de proyectos del BEI, la responsabilidad última por cumplir con los procedimientos de la evaluación recae en el promotor del proyecto, quien tiene el interés implícito en que le sea aprobada la EIA. La verificación de las EIA por organismos independientes debería ser una etapa obligatoria del proceso de toma de decisiones con anticipación a la aprobación del proyecto por la Junta. 17. Environmental Statement 2004. Debido a que algunos sectores tienen sus requerimientos y complejidades específicos, el BEI debería desarrollar sus propias políticas sectoriales en las áreas de clima y energía, represas, biodiversidad, bosques, recursos piscícolas, industrias extractivas, agricultura sostenible y productos químicos. Con el propósito de cumplir con un enfoque real basado en lo ambiental, el BEI debería comprometerse a no financiar ciertos asuntos. Este debería definir “áreas y tecnologías de exclusión” como las siguientes: proyectos que involucren una modificación o degradación significativa de hábitat naturales críticos, que apoyen la explotación destructiva de recursos naturales, o involucren la elaboración de sustancias prohibidas o que estén en proceso de ser descontinuadas. proyectos mineros de gran escala que no cumplan con las recomendaciones del Reporte sobre Industrias Extractivas del Banco Mundial grandes represas que no cumplan con las recomendaciones de la Comisión Mundial sobre Represas proyectos de combustibles fósiles así como proyectos de aviación plantas de energía nuclear así como del ciclo de combustible nuclear plantaciones a gran escala de árboles industriales y de combustibles agropecuarios. Los contratos entre los gobiernos y las compañías promotoras de proyectos del sector extractivo deben ser rutinariamente revisados en su contenido para verificar que no cuenten con indebidas exenciones en materia ambiental y que no incluyan cláusulas de desventaja indebida para el país anfitrión en materia de regalías y participación en la producción. conocimiento apropiado para administrar asuntos ambientales, y proporcionar entrenamiento efectivo, apoyo presupuestal adecuado, identificar claras áreas de responsabilidad y proporcionar una estructura interna de incentivos que premie la excelencia en asuntos ambientales. Por el hecho de invertir fondos en un proyecto, el BEI asume responsabilidad en la realización del mismo. Por lo tanto, el BEI debería establecer mecanismos eficientes de monitoreo y supervisión, asegurando el cumplimento y tomando las acciones correctivas necesarias. El BEI está destinando una considerable suma de dinero a los préstamos globales sobre los que tiene muy poco control e información. Por ello, el BEI debería poner una mayor atención a esta área de su portafolio. De acuerdo con el Manual, actualmente el personal del BEI solo analiza los impactos ambientales ocasionalmente. El BEI debería desarrollar una guía ambiental obligatoria para préstamos globales, que requiera la evaluación sistemática de los posibles impactos ambientales. Dicha guía debería incluir requerimientos sobre evaluación de impactos ambientales de sus respectivos créditos a los intermediarios financieros y establecer un sistema de reporte sobre los préstamos globales y su utilización. El BEI está también involucrado en la financiación del capital de riesgo, un área en la que, de acuerdo con el personal del BEI, el cumplimiento con las instituciones internacionales de financiamiento es usado como un indicador. Si embargo, no es claro si la referencia para medir dicho cumplimiento hace uso de los mejores o peores estándares tenidos en cuenta por las IIF. El BEI debería comprometerse a asegurar que sean los mas altos estándares los que se usen en dicha medición de forma permanente y a garantizar que los reportes de las operaciones de crédito en esta área sean lo mas transparentes posible. El BEI debería contratar personal de tiempo completo con el 39 5. Guía Práctica para Acercarse al BEI 5.1. Navegando el Sitio de Internet del BEI – a dónde buscar los proyectos financiados, datos y otra información importante. Como todo en el BEI, su sitio de Internet es un animal extraño que necesita ser domesticado lentamente. El BEI administra su sitio de Internet de una manera en que no es posible confiar en los enlaces de la red encontrados, como se ilustra en una cita en concordancia con el BEI: “Estas referencias de la red permanecen válidas hasta la próxima actualización de la información de nuestro sitio de Internet (diariamente)”…. Por lo tanto, para encontrar la información usted necesita seguir la estructura del sitio. A continuación se presentan algunos consejos: La dirección de Internet es: www.eib.org Desde la página principal usted puede cambiar del inglés al francés o alemán. A la fecha no existe una versión castellana del sitio de Internet. Estas son las funciones de la página principal: ‘About’ (Acerca de nosotros) – aquí usted puede encontrar información general sobre la misión del BEI, su estructura organizacional incluyendo los cuerpos dirigentes, estrategias, cifras cruciales y detalles de los principales contactos. Es beneficioso chequear la estructura para confirmar quien esta en la Administración, en la Junta Directiva y en el Consejo Superior. Este enlace además muestra los departamentos que se pueden encontrar en el BEI. Una vez el proyecto está listado en el Reporte Anual (divulgado cada año hacia la reunión anual de Junio) éste es trasladado a la categoría de ‘Projects Financed’ (‘Proyectos Financiados”). Si usted no esta seguro del estado de su proyecto es aconsejable que lo busque en ambas categorías. Mientras la descripción de los proyectos a ser financiados incluye cerca de una página de información, la descripción de proyectos ya financiados solamente menciona el país, el título del proyecto y el valor. ‘Capital Markets’ (Mercados de Capitales) –cubre el área del BEI como prestatario en el mercado de capitales. ‘Info Centre’ (Centro de Información)- incluye con frecuencia secciones útiles que cubren noticias, eventos, boletines de prensa y publicaciones. 5.2. Cómo preguntar por información – Pruebe el BEI De acuerdo con la Política de Divulgación Pública, publicada el 12 de Abril del 2006 usted puede requerir información acerca de los proyectos. ‘Products’ (Productos)- describe el tipo de productos financieros y servicios que ofrece el BEI. Rutina (teórica) de divulgación de información sobre los proyectos ‘Projects’ (Proyectos)- describe el ciclo del proyecto y los temas y las regiones abarcadas por el BEI. Aquí también puede revisar si el proyecto en el cual esta interesado está enunciado -revise en la categoría de ‘Projects to be financed’ (‘Proyectos a ser financiados’)- puede buscarlo allí por país o por sector así como por estado del proyecto: bajo estudio o consideración, aprobado o firmado. La Información preliminar de proyectos considerados para financiamiento debe ser publicada en el sitio de Internet del BEI como Resumen del Proyecto con dos meses de antelación a la decisión de la Junta. Sin embargo, este periodo de tiempo es frecuentemente violado. Ciertos proyectos del sector privado podrían no ser publicados antes de la aprobación de la Junta y, en algunos casos, no antes de la firma del préstamo. De acuerdo con el BEI esta prerrogativa se aplicaría excepcionalmente para proteger intereses comerciales. Por lo tanto, por favor infórmenos cuando note un caso de esta naturaleza. Tenga en cuenta que si el proyecto de su interés no esta allí no significa que el BEI no lo esté evaluando –el BEI se reserva el derecho de mantener información confidencial en caso de interés comercial. Esto en teoría se aplica a proyec40 tos del sector privado pero en la práctica puede ocurrir con uno del sector público también. Nombre del documento Nota informativa preliminar Resumen No-técnico (RNT) de una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): si es aplicable éste debe estar adjunto o conectado al Resumen del Proyecto publicado en el sitio de Internet. Para los proyectos fuera de la UE, un equivalente a un RNT así como un Pronunciamiento del Impacto Ambiental necesita ser difundido. De nuevo la inclusión de dicho RNT no está siempre garantizada. Los Reportes Temáticos de los Proyectos se preparan y divulgan en los casos en los que los proyectos generan un interés considerable, aunque con frecuencia se incluyen después de su aprobación. Información sobre proyectos/documentos disponibles si se solicitan Para entender mejor el proceso de evaluación tenga en cuenta que cada proyecto usualmente genera los siguientes documentos los cuales juegan un papel muy importante en el proceso decisorio. Algunos de ellos son mantenidos a nivel confidencial (protegidos por provisiones obligatorias) mientras que otros deben ser proporcionados al requerirse o su divulgación necesita ser probada en contra del principio de presunción de divulgación del BEI (ver la tabla abajo) Situación de Acceso El documento es confidencial pero se puede solicitar al BEI informar si el promotor del proyecto ha solicitado financiamiento. El documento es confidencial, sin embargo usted puede Propuesta para autorizar la evalu- preguntar al BEI cual es el estado de la evaluación del proyecto. ación Requerimiento para la opinión de la Comisión Europea y de los Estados Miembros de la Unión Europea El documento por si mismo es confidencial, sin embargo usted puede preguntar al BEI cual es el estado de la evaluación del proyecto. Es considerado un documento de un tercer organismo. Opinión de la Comisión Europea El BEI consulta con el tercer organismo para evaluar si la información en el documento es confidencial. No se han determinado apropiadamente las condiciones y los aspectos que el BEI o la Comisión divulgarán. Opinión del (de los) Es considerado un documento de un tercer organismo. Estado(s) Miembro El BEI consulta con el tercer organismo para evaluar si la información en el documento es confidencial. No se (s) han determinado apropiadamente las condiciones y los aspectos que el BEI o el Estado Miembro divulgarán. El documento es confidencial, sin embargo usted Propuesta para negociar las opera- puede preguntar por información social y ambiental del ciones, incluyendo informe de evaluación del BEI. las opiniones de los diferentes servicios del BEI Propuesta del Comité de Administración a la Junta Directiva para el financiamiento del proyecto. Las Propuestas del Comité Administrador a la Junta Directiva son reveladas si así se solicita pero solamente para los proyectos públicos y después de aprobación – sin embargo en algunos casos la Junta podría rechazar la divulgación. Las propuestas de los proyectos privados no se divulgan pero aun así podría ser útil requerir información para mostrar un gran interés ante el BEI y probar su respuesta. Requerimiento formal de financiamiento por parte del promotor del proyecto. Es confidencial. Contracto Financiero El BEI no objeta que los promotores del proyecto, prestatarios, u otra parte competente divulguen la información sobre su relación y sus acuerdos con el BEI. Sin embargo el BEI por si mismo no divulga información sobre las condiciones del préstamo y del Contrato de Financiación. 41 Paso 3 Solicitud confirmatoria si es necesario En el evento de un rechazo total o parcial o si el BEI no responde una solicitud dentro del tiempo límite establecido, el solicitante podría, dentro de los 15 días siguientes a la respuesta del BEI, presentar una solicitud confirmatoria. El BEI atenderá una solicitud confirmatoria tan pronto sea posible y de cualquier manera no mas de 15 días hábiles al recibo de la misma solicitud. En casos excepcionales, por ejemplo en el evento que la solicitud confirmatoria se haga sobre un documento o interrogante muy complejo, el tiempo límite puede ser extendido por 15 dias mas, asumiendo que se ha notificado al solicitante por adelantado y que se le hayan dado las razones para la extensión. Apelaciones deben ser dirigidas a la Secretaría General 100 boulevard Honrad Adenauer, L-2950 Luxemburgo. Correo electrónico: [email protected] Queja ante el Defensor del Pueblo Europeo Sitio de Internet del Defensor del Pueblo Europeo: www.ombudsman.europa.eu El reclamo puede ser presentado por correo regular, correo electrónico, o en formato electrónico publicado en el sitio de internet del Defensor del Pueblo. El formato está disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu /form/en/default.htm Para ciudadanos o residentes no Europeos. De acuerdo con el tratado de la CE, el Defensor del Pueblo Europeo maneja asuntos de ciudadanos o residentes de la UE. No obstante el Defensor del Pueblo Europeo ha aceptado por su propia iniciativa revisar quejas contra la mala administración del BEI fuera de la UE. El Banco asimismo ha establecido un cuerpo adicional de apelación para ciudadanos o residentes no europeos en caso que la queja sea rechazada por el Defensor del Pueblo ‘por el simple hecho de no tener origen europeo’. El reclamo puede presentarse ante el Banco al Inspector General del BEI, bajo el Mecanismo de Recurso Independiente ([email protected]) pero aún no es claro que tan confiable es este mecanismo. 5.3. Cómo quejarse ante/sobre el BEI: Queja ante el Secretario General Si su solicitud para obtener información no es atendida por los empleados del BEI de acuerdo con los estándares y procedimientos usted puede presentar una apelación formal ante el Secretario General del BEI. Note-las apelaciones deben ser hechas por escrito, dentro los 20 días hábiles a la fecha del recibo de la correspondencia, objeto del reclamo. El BEI debe dar acuso de recibo de la apelación sin tardanza y la respuesta del Secretario General deberá ser dada no mas de 20 días hábiles después del recibo de la apelación. 42 Inspector General, 100 boulevard Konrad Adenauer, L-2950 Luxemburgo. Dirección Electrónica: [email protected] 18. Mala administración es un concepto amplio que incluye no solamente un comportamiento por fuera de la ley sino también, por ejemplo, el no actuar de acuerdo con las políticas y procedimientos establecidos. Fuente: Defensor del Pueblo Europeo, Nota interna al Defensor del Pueblo Europeo acerca de un posible Memorando de Entendimiento con el Banco Europeo de Inversiones, Noviembre 30, 2007. 5.4. ¿Cómo reportar un fraude y corrupción? Para reportar acusaciones de fraude o de corrupción en los proyectos financiados por el BEI usted debe contactar al Inspector General (IG) El BEI asegura que todos los reclamos son tratados bajo estricta confidencialidad. Puede contactar al IG con sus acusaciones por diferentes vías. Por correo electrónico: [email protected] Por fax: +352 43 79 42 97 Por correo (marque la correspondencia ‘Estrictamente Confidencial’: Inspectorate General, Fraud Investigations European Investment Bank 100 boulevard Konrad Adenauer, L-2950 Luxembourg Alternativamente, usted puede contactar a OLAF (la oficina antifraude de la UE) directamente teléfono: +32 2 29 84 940 o +32 2 29 55 944 fax: +32 2 99 33 42 URL: http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/contact_ us/index_en.html 5.5. Dónde se encuentran las oficinas del BEI La sede del BEI está localizada en Luxemburgo: 100, boulevard Konrad Adenauer L-2950 Luxemburgo Tel: (+352) 43 79 1 (conmutador) Fax: (+352) 43 77 04 TEl BEI cuenta también con oficinas externas en Viena (Austria), Bruselas (Bélgica), Paris (Francia), Berlín (Alemania), Atenas (Grecia),Roma (Italia), Varsovia (Polonia), Lisboa (Portugal), Bucarest (Rumania), Madrid (España), Londres (Reino Unido), Fort-de France (Caribe), Giza (Egipto), Nairoboi (Kenia), Rabat (Marruecos), Sydney (Australia) Dakar (Senegal), Tshwane (Pretoria, Sudáfrica) y Túnez (Túnez) Puede encontrar las direcciones de la oficinas arriba mencionadas en la parte de “Info Centre” del sitio de Internet bajo ‘Contact’. “El BEI no tien capacidad de evaluar proyectos internamente y la consecuencia es que el dinero de lso contribuyentes se esta yendo a las empresas privadas para financiar gasoductos y proyectos de megainfrastructura en el mundo en desarrollo, donde no se asegura un estandar alto en al medio ambiente o temas laborales. Richard Howitt MEP Grupo Socialista en el Parlamento de la Union Europea 43 es apoyada por: CEE Bankwatch Network(Europa) Both ENDS (Países Bajos) Bretton Woods Project (Reino Unido) Campagna per la Riforma della Banca Mondiale (Italia) Les Amis de la Terre (Francia) urgewald (Alemania) Weed (Alemania) Contacto: Email: [email protected] www.counterbalance-eib.org CEE Bankwatch Network Jicinska 8 Praha 3, 130 00 Czech Republic www.bankwatch.org Both ENDS Nieuwe Keizersgracht 45 1018 VC Amsterdam The Netherlands www.bothends.org Bretton Woods Project c/o Action Aid Hamlyn House Macdonald Road London N19 5PG United Kingdom www.brettonwoodsproject.org Campagna per la Riforma della Banca Mondiale (CRBM) Via Tommaso da Celano 15 00179 Roma Italia www.crbm.org Les Amis de la Terre 2B rue Jules Ferry 93100 Montreuil France www.amisdelaterre.org urgewald Prenzlauer Allee 230 D-10405 Berlin Germany www.urgewald.de Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung (WEED) Eldenaer Str. 60 D-10247 Berlin Germany www.weed-online.org