Ayudas de Estado y autonomía económico

085.375
Ayudas de Estado y autonomía
económico-financiera de los Territorios
Históricos del País Vasco (Comentario de
la STJCE de 11 de septiembre de 2008,
(Asuntos acumulados C- 428/06 a C434/06, Unión General de Trabajadores
de La Rioja)1 .
Mª Elena Manzano Silva
Doctora en Derecho. Universidad de Extremadura
En este artículo de opinión, Elena Manzano analiza la sentencia del 11 de septiembre
del TJCE en la que se rechaza la ilegalidad de la fiscalidad foral.
Después de realizar algunas críticas y observaciones a determinados apartados del fallo
judicial, destaca el punto que no ha sido resuelto y debe ser revisado por el TSJPV, a
saber, la posible existencia de transferencias estatales compensatorias ante una posible
pérdida de recaudación foral.
Iritzi artikulu honetan Elena Manzanok foru fiskalitatearen ilegaltasuna baztertzen duen
EEJAren irailaren 11ko epaia aztertzen du.
Epaiaren atal batzuen inguruan zenbait kritika eta oharrak egin ondoren, erabakia izan
ez den eta EAEANak aztertu behar duen atalaren azpimarraketa egiten du, hau da, foru
erakundeek egindako zergabilketan gerta litezkeen galerak konpentsatzeko estatutik etor
litezkeen transferentzien izatea.
1. Introducción
Con fecha de 11 de septiembre de 2008, el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas (TJCE) ha contestado a las cuestiones prejudiciales formuladas por el
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV), en el enjuiciamiento de
determinadas Normas Forales dictadas por las Diputaciones de Guipúzcoa, Álava y
Vizcaya, mediante las que se reduce la presión fiscal soportada en concepto del
Impuesto sobre Sociedades en sus respectivos territorios2 . ( FFB de noviembre/2008,
ref. 085.389 )
La Sentencia está en la misma línea argumental de las Conclusiones que en este proceso
fueron presentadas el pasado 8 de mayo por la Abogada General Sra. KOKOTT, en las
que se indagaba en la interpretación del régimen comunitario sobre ayudas de Estado de
la mano de la Sentencia del TJCE de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión,
asunto C-88/03, Rep. p. I 7115 (en lo sucesivo sentencia Azores), que hacía especial
hincapié en los grados de autonomía que debía tener el ente territorial para que no
fueran consideradas selectivas medidas normativas como las adoptadas por las
Diputaciones Forales.
El TJCE examina las disposiciones tributarias adoptadas desde la óptica del carácter
autónomo de los Territorios Históricos, resolviendo con claridad la cuestión planteada
en lo que a la autonomía institucional y procedimental se refiere, pero presentando
cierta confusión en relación con la vertiente económica y financiera de dicha autonomía,
y en especial, con el funcionamiento de Cupo vasco y su posible consideración como
instrumento compensatorio ante una posible pérdida de recaudación por parte de los
Territorios Históricos.
En este contexto deberá el TSJPV resolver la legalidad de las normas forales discutidas,
y especialmente, aclarar la plena responsabilidad de las Diputaciones Forales en el
establecimiento de una disposición que reduzca la carga fiscal impositiva en sus
respectivos territorios.
2. Autonomía institucional, procedimental y económica-financiera.
Desde las Conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. GEELHOED el 20 de
octubre de 2005 (As. C-88/03, Portugal/Comisión), en el examen de la adecuación al
régimen comunitario sobre ayudas de Estado de una norma fiscal infraestatal más
favorable que la generalmente aplicable al resto del territorio nacional, es utilizado
como argumento principal el carácter de autónomo o no del ente que adopta la ventaja
cuestionada.
En las referidas Conclusiones, se formuló un "test" o unos criterios de evaluación con
los que se trató de dotar a los Estados miembros de la seguridad jurídica necesaria para
regular sus propios regímenes tributarios, al poder determinar en qué casos unas
modificaciones tributarias aplicables a un espacio geográfico limitado se hallan
comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 87. 1 TCE. De manera que, si
la decisión es tomada por una entidad territorial que goza de total autonomía con
respecto al gobierno central del Estado miembro, entendida ésta como la suma de la
autonomía institucional, procedimental y económica, la disposición tributaria no puede
ser calificada de selectiva y por lo tanto contraria a la libre competencia y al mercado
común.
El sentir de dichas Conclusiones fue plasmado por el TJCE en su sentencia de 6 de
septiembre de 2006, previendo la posibilidad de que la entidad infraestatal cuente con
un estatuto jurídico y fáctico que la haga lo suficientemente autónoma del Gobierno
central de un Estado miembro como para que sea ella misma la que, por medio de las
medidas que establezca, desempeñe un papel fundamental en la definición del medio
político y económico en el que operan las empresas. En tal caso, el marco de referencia
a partir del cual apreciar si la medida tiene carácter general o selectivo es el territorio en
el que la entidad infraestatal que ha adoptado la medida ejerce su competencia y no el
territorio del Estado miembro en su conjunto.
La sentencia que comentamos, asume la interpretación formulada por el TJCE en el
caso Azores, y como ya había puesto de manifiesto el profesor MERINO JARA3 ,
descarta que la misma diera pie a pensar en la existencia de un requisito previo. Así, se
establece en su apartado 53 que "contrariamente a lo que afirma la Comisión, los
apartados 58 y 66 de la sentencia Portugal/Comisión, antes citada, no establecen ningún
requisito previo para la aplicación de los tres criterios precisados en el apartado 67 de la
misma sentencia", de tal forma que "cuando una entidad infraestatal es suficientemente
autónoma, es decir, cuando dispone de autonomía institucional, de procedimiento y
económica, desempeña un papel fundamental en la definición del medio político y
económico en el que operan las empresas. Ese papel fundamental es consecuencia de la
autonomía y no un requisito previo de ésta."4
En la línea apuntada y tras el examen de la Sentencia del caso Azores y de las
Conclusiones presentadas por la Abogada General Sra. KOKOTT, se llega a la
conclusión de que "los únicos requisitos que deben cumplirse para que el territorio en
que ejerce su competencia una entidad infraestatal sea el marco pertinente para apreciar
si una decisión adoptada por ésta tiene carácter selectivo son los requisitos de
autonomía institucional, autonomía en materia de procedimiento y autonomía
económica y financiera"5 .
Para comprobar si concurre suficiente autonomía en el ente que adopta la medida, lo
primero que hay que aclarar es, obviamente, qué entidad infraestatal debe tomarse en
consideración.
En este extremo, el Tribunal efectúa una interpretación que adolece de cierta
imprecisión y que a nuestro juicio desemboca en una conclusión errónea.
Tras afirmar que la existencia de una autonomía política y tributaria exige que la entidad
infraestatal asuma las consecuencias políticas y financieras de una medida de reducción
del impuesto, establece que "no sucederá así cuando la entidad no asuma la gestión del
presupuesto, es decir, cuando no posea el control tanto de los ingresos como de los
gastos" y termina por concluir que "parece que esta es la situación en la que se
encuentran los Territorios Históricos, que únicamente serían competentes en materia
tributaria, incumbiendo las demás competencias a la Comunidad Autónoma del País
Vasco.6 "
Este razonamiento, sumado a una breve referencia a los órganos previstos por el
Concierto económico para la adecuada colaboración entre los Territorios Históricos y la
Comunidad Autónoma del País Vasco, como la Comisión de Coordinación y
Evaluación Normativa, lleva al TJCE a considerar que "habrá que tomar como
referencia al propio tiempo a los Territorios Históricos y a la Comunidad Autónoma del
País Vasco para determinar si la entidad infraestatal constituida tanto por estos
Territorios Históricos como por la referida Comunidad tiene suficiente autonomía como
para constituir el marco de referencia a la luz del cual hay que apreciar la selectividad
de una medida adoptada por uno de esos Territorios Históricos"7 .
Esta interpretación parece desconocer la peculiaridad del régimen fiscal de dichos
Territorios, peculiaridad que no es resaltada en la Sentencia comentada y que puede
reflejar una cierta falta de profundización en el especial tratamiento jurídicamente
previsto para los mismos. Echamos en falta un análisis que tenga muy presente la Ley
27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la
Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos. Igualmente
es llamativa la ausencia en la línea discursiva del Tribunal de Justicia de la Disposición
de referencias a la Adicional Primera de la Constitución y a la Ley de Aportaciones.
La Constitución española ampara y protege en su Disposición Adicional Primera, los
derechos históricos de los territorios forales, protección que queda reflejada en un
modelo de financiación especial. El Estatuto de Autonomía del País Vasco, fue
aprobado el 18 de diciembre de 1979 por la Ley Orgánica 3/1979. En el apartado 1º de
su artículo 41, se enuncia el régimen económico que va a ser aplicado en este territorio
al disponer que "las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco
vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico o
Convenios"8 .
La previsión estatutaria no instaura un régimen económico desconocido para dicho
territorio, ya que el primer Concierto Económico acordado entre el Estado y la
Comunidad Foral del País Vasco tuvo lugar el 28 de febrero de 1878. A éste le
sucedieron seis9 más adoptados con anterioridad a la entrada en vigor de la
Constitución. Con posterioridad a su promulgación y tras la entrada en vigor de su
Estatuto de Autonomía, dos han sido los Conciertos Económicos que han detallado el
marco de relaciones entre el Estado y la Comunidad Foral vasca: el Concierto
Económico aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo y el Concierto Económico
vigente por la Ley 12/2002 de 23 de mayo10 .
Este Concierto Económico debe respetar, como se establece en el artículo 41.2.a) del
Estatuto de Autonomía del País Vasco, el régimen tributario que cada Territorio
Histórico mantenga, establezca o regule "atendiendo a la estructura general impositiva
del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración
con el Estado se contengan en el propio concierto, y a las que dicte el Parlamento Vasco
para idénticas finalidades dentro de la Comunidad Autónoma".
En línea con lo establecido en el Estatuto de Autonomía, el artículo 1 de la Ley
reguladora del Concierto Económico, dispone que "las Instituciones competentes de los
Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, su
régimen tributario" y que "la exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y
recaudación de los tributos que integran el sistema tributario de los Territorios
Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales."
Son, por lo expuesto, los Territorios Históricos los que establecen su propio sistema
tributario y los titulares de las competencias en relación con el Impuesto sobre
Sociedades en su condición de tributo concertado de normativa autónoma tal y como se
establece en el artículo 14. Uno de la Ley reguladora del vigente Concierto. A éstos se
les encomienda de forma exclusiva la exacción del mismo, y por lo tanto la totalidad de
las competencias de gestión tributaria11 .
Probada la titularidad tributaria que se otorga a las Diputaciones Forales, resta
comprobar si éstas disponen del control de gastos o presupuestario que les niega el
TJCE.
Las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos elaboran, aprueban y ejecutan su
propio presupuesto en sus respectivas normas forales.
Ejemplo de ello es la Norma Foral 10/2007 de 27 por la que se aprueban los
Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Gipúzkoa para el año 2008, teniendo
como "documento jurídico de referencia en la regulación de la actividad económicofinanciera del sector público foral"12 a la Norma Foral 4/2007, de 27 de marzo, de
Régimen Financiero y Presupuestario del Territorio Histórico de Gipuzkoa.
El procedimiento de aprobación del presupuesto en este Territorio Históricos puede
resumirse en las siguientes etapas. El Consejo de Diputados, a propuesta del
Departamento de Hacienda y Finanzas, aprueba las Directrices Económicas y Técnicas
sobre la elaboración de los Presupuestos. Conforme a esas directrices los
Departamentos, las Sociedades Públicas (BIDEGI, IZFE, ETORLUR) y el Organismo
Autónomo Uliazpi elaboran y envían al Departamento de Hacienda y Finanzas los
anteproyectos de sus presupuestos.
El Departamento de Hacienda y Finanzas prepara y envía al Consejo de Diputados los
siguientes documentos:
-El anteproyecto de presupuestos de la Diputación Foral, de las Sociedades Públicas y
del Organismo Autónomo.
-El anteproyecto de presupuesto de gastos fiscales que afectan a los tributos propios.
-El anteproyecto de Norma Foral de Presupuestos Generales del Territorio Histórico.
-Documentación complementaria (Informe económico, Memoria, Presupuesto
Consolidado, Informe de ejecución del presupuesto vigente, Liquidación del ejercicio
anterior).
El Consejo de Diputados aprueba el Proyecto de Presupuestos del Territorio Histórico
de Gipuzkoa y lo presenta ante las Juntas Generales con anterioridad al 1 de noviembre
del ejercicio anterior al que se refiere el Proyecto. Aceptado a trámite y calificado en
Juntas Generales el Proyecto, se da traslado del mismo a los grupos junteros para su
análisis.
Posteriormente, los representantes de la Diputación Foral comparecen ante la Comisión
de Hacienda y Finanzas para informar sobre el presupuesto presentado, en ese momento
se presentan las enmiendas por los grupos y se debaten, las de totalidad en el Pleno de
las Generales, el resto en la Comisión de Hacienda y Finanzas.
Por último se emite el dictamen de la Comisión de Hacienda y Finanzas aprobando los
Presupuestos Generales de este territorio y se somete al refrendo del Pleno de las Juntas
Generales. Una vez aprobados, se publican en el Boletín Oficial de Gipuzkoa e inician
su vigencia el 1 de enero del ejercicio al que van referidos.
En el Título I de la Norma Foral 10/2007, por la que se aprueban los Presupuestos
Generales de Gipuzkoa para 2008, se aprueban la totalidad de los estados de ingresos y
gastos del sector público foral y se consigna el importe de los gastos fiscales que afectan
a los tributos de este territorio. Por esta razón no se alcanza a comprender la afirmación
del TJCE de que estas entidades no asumen la gestión del presupuesto, que no poseen
"el control tanto de los ingresos como de los gastos" y afirmar que "únicamente serían
competentes en materia tributaria, incumbiendo las demás competencias a la
Comunidad Autónoma del País Vasco"13 .
Lo anterior debería haber llevado, desde nuestro punto de vista, a un análisis
parcialmente distinto, en el sentido de que se debería haber hecho más hincapié en los
Territorios Históricos, sobre todo cuando son éstos los que como hemos podido
comprobar asumen el referido control tanto en la vertiente ingresos como en la de los
gastos.
Del mismo modo el profesor MERINO JARA puntualiza que "conviene tener presente
que los Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco son entes
jurídicos diferentes y que no se trata de examinar la adecuación al régimen de ayudas de
Estado de un impuesto propio de la Comunidad Autónoma...sino de un tributo
concertado de normativa autónoma, cual es el Impuesto sobre Sociedades, es decir, de
un tributo de los Territorios Históricos. Por consiguiente, la autonomía institucional,
procedimental y económica debe predicarse en esta ocasión de los propios Territorios
Históricos, que no de la CAPV, en tanto en cuanto de los primeros es de donde
provienen las medidas tributarias cuestionadas."14 De igual modo se pronunció el
Tribunal Constitucional al considerar que "con arreglo al sistema foral de conciertos al
que se refiere la D. A. 1.ª C.E. y los arts. 41.1 y 42 a) del EAPV, el único titular de los
tributos concertados es la Diputación Foral de cada territorio, que son también las
únicas titulares del producto de los impuestos concertados." (STC 76/1988 de 26 de
abril).
Por todo lo cual, entendemos que el marco territorial de referencia y por lo tanto la
entidad infraestatal que debe tomarse en consideración es, principalmente, el de los
Territorios Históricos del País Vasco.
Expuesta en los confusos términos establecidos la debida observancia, al propio tiempo,
de los Territorios Históricos y de la Comunidad Autónoma del País Vasco para
determinar si la entidad constituida por ambos tiene suficiente autonomía15 , el TJCE
pasa a analizar el objeto principal de la cuestión prejudicial formulada por el TSJPV.
Tras detallar las posturas sostenidas por las partes personadas en el proceso16 , afirma
que dichos Territorios disponen de plena autonomía institucional y de procedimiento.
La autonomía institucional implica que la decisión debe ser adoptada por una entidad
local con su propio estatuto constitucional, político y administrativo independiente del
gobierno central. A este respecto, el TJCE considera que "del examen de la
Constitución, del Estatuto de Autonomía y del Concierto Económico se desprende que
entidades infraestatales como los Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del
País Vasco, al poseer un estatuto político y administrativo distinto al del Gobierno
central, cumplen el criterio de la autonomía institucional"17 .
En relación con la autonomía de procedimiento, el criterio esencial para determinar su
existencia es "la posibilidad de que esta entidad adopte, en virtud de esa competencia,
una decisión de manera independiente, es decir, sin que el Gobierno central pueda
intervenir directamente en su contenido."18
El TJCE puntualiza que esta autonomía no se ve reducida porque tenga lugar "un
procedimiento de conciliación para prevenir los conflictos, siempre que la decisión final
tomada al término de dicho procedimiento sea adoptada por la entidad infraestatal y no
por el Gobierno central."19
Por ello, es perfectamente compatible con dicha autonomía la existencia de
determinados mecanismos para la adecuada colaboración financiera entre la
Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma, como es el caso de la
Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa, en cuyo análisis "no se desprende
que, a falta de acuerdo en el seno de dicha Comisión, el Gobierno central pueda
imponer la adopción de una norma que tenga un contenido determinado"20 . Es más, la
posibilidad de que esta Comisión pueda examinar tanto los proyectos de normas forales
como los remitidos por la Administración del Estado, "demuestra de manera suficiente
que dicha Comisión es solamente un órgano consultivo y de conciliación, y no un
mecanismo a través del cual el Gobierno central imponga su propia decisión en el caso
de que exista un conflicto entre un proyecto de normas forales y la normativa tributaria
del Estado español."21 .
La autonomía procedimental tampoco queda anulada por el respeto a determinados
principios constitucionales que deben ser observados en el ejercicio del poder
normativo, puesto que "como se deduce de las disposiciones nacionales aplicables y, en
particular, de los artículos 63 y 64 del Concierto Económico, no cabe concluir que el
Gobierno central pueda intervenir directamente en el proceso de adopción de una norma
foral para imponer la observancia de principios como el de solidaridad, el de
armonización fiscal, u otros principios como los invocados por las demandantes en el
procedimiento principal."22
Examinada favorablemente la confluencia de autonomía institucional y procedimental,
resta comprobar que la adopción de una determinada medida fiscal en las Diputaciones
Forales no sea objeto de subvenciones cruzadas ni financiada por el gobierno central, de
forma que sean éstas las que soporten las consecuencias de tales reducciones y que por
lo tanto sean autónomas económicamente.
Ante esta tarea, el Tribunal procede al estudio de las transferencias financieras entre el
Estado español y la Comunidad Autónoma del País Vasco, para lo que examina las
respectivas disposiciones de la Ley del Concierto Económico y de la reguladora del
Cupo con la intención de verificar si pueden tener como efecto la compensación por el
Estado español de las consecuencias financieras de una medida tributaria adoptada por
las autoridades forales.
En relación con el Cupo, el TJCE simplifica su método de cálculo en tres etapas: la
primera consiste en valorar los importes de las cargas asumidas por el Estado en el
conjunto del Reino de España correspondientes a las competencias no asumidas por la
Comunidad Autónoma del País Vasco; la segunda pasa por la aplicación a dicho
importe de un coeficiente de imputación que debe reflejar, en principio, el peso relativo
de la economía vasca en el conjunto del Reino de España; y en la tercera se procede a
diversos ajustes, con objeto de perfeccionar la evaluación de los ingresos percibidos por
las diferentes entidades en concepto de diversos impuestos.
De las observaciones presentadas, el TJCE entiende que "se desprende que el importe
de los ingresos fiscales de los Territorios Históricos no influye en la primera etapa del
cálculo, que consiste exclusivamente en una valoración de diversas cargas asumidas por
el Estado español"23 . Tampoco los ajustes se ligan a una mayor o menor recaudación,
puesto que éstos "solamente pueden verse afectados de manera indirecta por una norma
foral que establezca un régimen tributario más favorable para los contribuyentes a los
que sea de aplicación dicha norma.24 "
Al respecto del coeficiente de imputación del Cupo, fijado actualmente en el 6, 24%, se
pone de relieve el importante componente político que media en su determinación, lo
cual, permite a consideración del TJCE sostener que "una decisión de reducción del tipo
impositivo no tiene necesariamente que influir en el porcentaje de ese coeficiente."25
Coeficiente que puede estar o no infravalorado -como sostiene la Comisión europea- sin
que dicho argumento pueda sostener la existencia de una compensación estatal, "es
decir, una relación de causa a efecto entre una medida tributaria adoptada por las
autoridades forales y los importes puestos a cargo del Estado español."26
En sus observaciones escritas, la Comisión alega asimismo que existen otras muchas
transferencias financieras que compensan las medidas fiscales de reducción de
impuestos, tales como las resultantes de la existencia de una caja única de Seguridad
Social, de un servicio público mínimo garantizado por el Estado o del Fondo de
Compensación Interterritorial.
En este punto, el TJCE reproduce el punto 109 de las Conclusiones de la Abogado
General Sra. KOKOTT, que contrariamente a lo que parece sostener la Comisión,
declara que "el mero hecho de que se deduzca de una apreciación global de las
relaciones financieras entre el Estado central y sus entidades infraestatales que existen
transferencias financieras de dicho Estado hacia estas últimas no basta, en cuanto tal,
para demostrar que dichas entidades no asumen las consecuencias financieras de las
medidas fiscales que adoptan y, por tanto, que no gozan de autonomía financiera, ya que
tales transferencias pueden explicarse por motivos que no tengan relación alguna con las
referidas medidas fiscales"27 . También puntualiza en relación con las alegaciones
formuladas por la Comisión, que "hay que señalar que esta última no ha explicado sus
alegaciones de manera precisa".
Pese a lo expuesto, el TJCE considera que pueden presentarse ciertas dudas en torno a la
existencia de medidas compensatorias a cargo de la Hacienda estatal, razón por la que
apela en relación con el Cupo al TSJPV a "determinar si tal proceso de fijación tiene por
objeto permitir al Gobierno central compensar el coste de una subvención o de una
medida tributaria favorable a las empresas adoptada por los Territorios Históricos."28 .
De igual modo entiende que corresponde a dicho órgano jurisdiccional examinar los
efectos de ese proceso y verificar si, debido a la metodología adoptada y a los datos
económicos tomados en consideración, la fijación del coeficiente de imputación y, de
manera más general, el cálculo del Cupo puede tener como efecto que el Estado español
compense las consecuencias de una medida tributaria adoptada por las autoridades
forales.
En definitiva, aunque el TJCE afirma que la cuantía de ingresos obtenidos por las
Diputaciones Forales no influyen en la fijación del Cupo, y a que cuestiona los
argumentos esbozados por la Comisión europea en relación con el resto de posibles
transferencias estatales que pueden representar el régimen de la Seguridad Social y el
Fondo de Compensación Interterritorial, remite el examen en profundidad de las
cuestiones referidas al TSJPV, al que en definitiva le incumbe "verificar si los
Territorios Históricos asumen las consecuencias políticas y financieras de una medida
tributaria adoptada dentro de los límites de las competencias que tienen otorgadas."29 .
La contestación del TJCE a la cuestión prejudicial presentada queda resumida en el
párrafo que transcribimos a continuación:
"A la luz de todos estos elementos, procede responder a la cuestión planteada que el
artículo 87 CE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que, para apreciar el
carácter selectivo de una medida, se tiene en cuenta la autonomía institucional, de
procedimiento y económica de la que goce la autoridad que adopte esa medida. Incumbe
al órgano jurisdiccional remitente, único competente para identificar el Derecho
nacional aplicable e interpretarlo, así como para aplicar el Derecho comunitario a los
litigios de los que conoce, verificar si los Territorios Históricos y la Comunidad
Autónoma del País Vasco gozan de tal autonomía, lo que tendría como consecuencia
que las normas adoptadas dentro de los límites de las competencias otorgadas a dichas
entidades infraestatales por la Constitución y las demás disposiciones del Derecho
español no tienen carácter selectivo, en el sentido del concepto de ayuda de Estado tal
como aparece recogido en el artículo 87 CE, apartado."30
Con la respuesta pronunciada en los términos expuestos, el TSJPV deberá, en definitiva,
formularse el mismo interrogante que planteamos a continuación.
3. ¿Existen transferencias estatales compensatorias ante una posible pérdida de
recaudación foral?
La realización de una transferencia por la Administración del Estado a favor de una
entidad territorial con la finalidad de compensar un déficit recaudatorio, debe tener
necesariamente una previa previsión legal que justifique dicha atribución.
La regulación de formas de compensación en el ámbito de la financiación territorial, se
efectúa en el régimen común de manera reglada, con los instrumentos previstos en el
artículo 157. 1 de la Constitución española y posteriormente desarrollados en la Ley
Orgánica de la Financiación de las Comunidades Autónomas Ley 8/1980 de 22 de
septiembre (LOFCA) y en la Ley 21/2001 de 27 de diciembre, reguladora del vigente
modelo de financiación autonómica de régimen común. De modo que la referida
compensación se lleva a efecto con un conjunto de transferencias estatales de carácter
condicionado, representadas por los Fondos de Compensación Interterritorial y las
asignaciones para la nivelación de los servicios básicos esenciales de educación y
sanidad, de un lado, y de otro a través de la transferencia estatal incondicional que
supone la aportación recibida del Fondo de Suficiencia.
Con los instrumentos referidos se suplen las carencias financieras que pueden
presentarse en determinados territorios y se integran en el sistema como medios y
recursos a disposición de tales entidades.
La necesaria previsión legal con la que cuenta y debe contar toda transferencia estatal en
el modelo de financiación territorial común y foral, avala la falta de aplicación de
medios de compensación representados por aportaciones estatales a favor de los
Territorios Históricos, al no existir ningún instrumento como los descritos para el
régimen común en el ámbito foral.
Tanto las autoridades forales como las estatales, niegan la compensación de la pérdida
de recaudación a cargo de transferencias estatales. Las primeras alegan que "el sistema
tributario de los Territorios Históricos se basa en los dos pilares constituidos, por un
lado, por la autonomía fiscal y la responsabilidad y, por otro, por el principio de riesgo
unilateral."31 Mientras que las segundas afirman que "aunque existen diversos flujos
financieros entre el Estado español y la Comunidad Autónoma del País Vasco, existe
también una contribución neta de esta última a la Hacienda del Estado para la
financiación de las competencias que sigue realizando el Estado en las materias no
asumidas por el País Vasco"32 e insisten en que "ni los flujos financieros ni la
cuantificación de los servicios que presta el Estado se ven alterados como consecuencia
de las modificaciones tributarias que aprueban las instituciones competentes de los
Territorios Históricos"33 de ello deducen que, "tanto desde el punto de vista político
como económico, los Territorios Históricos asumen las consecuencias de sus decisiones
en materia tributaria"34 .
Las posturas mantenidas por ambas Administraciones encuentran apoyo en la normativa
básica de referencia, tanto en el Estatuto de Autonomía del País Vasco como en la Ley
del régimen de Concierto Económico por el que se regulan sus relaciones financieras.
El mencionado artículo 41 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, dispone, en su
letra d) que "la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un Cupo global,
integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios, como contribución a
todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma."
En línea con el texto estatutario, la Ley reguladora del régimen de Concierto Económico
vigente, incluye entre los principios que informan las relaciones financieras entre el
Estado y el País Vasco, la necesaria contribución de éste último al sostenimiento de "las
cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma". Esta aportación, consiste en
un Cupo global, integrado "por los correspondientes a cada uno de sus Territorios
Históricos, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la
Comunidad Autónoma del País Vasco."
Se consideran cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Autónoma las que
correspondan a competencias cuyo ejercicio no haya sido asumido efectivamente por
aquélla. Para la determinación del importe total de dichas cargas se deducirá del total de
gastos del presupuesto del Estado la asignación presupuestaria íntegra que, a nivel
estatal, corresponda a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, desde la
fecha de efectividad de la transferencia. Entre otras, tienen el carácter de cargas no
asumidas por la Comunidad Autónoma las cantidades asignadas en los Presupuestos
Generales del Estado a los Fondos de Compensación Interterritorial; las transferencias o
subvenciones que haga el Estado a favor de entes públicos en la medida en que las
competencias desempeñadas por los mismos no estén asumidas por la Comunidad
Autónoma del País Vasco y los intereses y cuotas de amortización de las deudas del
Estado. La imputación a los Territorios Históricos de la parte correspondiente por
cargas no asumidas se efectuará por aplicación del ya referido índice de imputación del
6, 24%.
Como afirman ARMESTO MACÍAS y HERRERA MOLINA "los presupuestos de las
instituciones del País Vasco (Comunidad Autónoma y Territorios Históricos) se nutren
de la recaudación tributaria de las Haciendas Forales, no de aportaciones del Gobierno
central. Al contrario, son las instituciones del País Vasco las que deben efectuar una
aportación al Estado, conocida como Cupo y regulada en el propio Concierto
Económico. Ahora bien, si en la determinación del Cupo incidiese de algún modo el
nivel recaudatorio de las Haciendas Forales, de modo que una menor recaudación de
éstas supusiera una menor aportación al Estado, se produciría de manera indirecta un
trasvase de recursos del Estado a la Comunidad Autónoma, compensatorio de la menor
recaudación de las Haciendas Forales, con lo que no se cumpliría este criterio de
autonomía financiera (...) Ahora bien, no es éste el modelo de determinación del Cupo
vasco: No se trata de una participación del Estado en los ingresos tributarios de las
Haciendas Forales, sino de una aportación de la Comunidad Autónoma del País Vasco a
los gastos del Estado. Además, la proporción en que la Comunidad Autónoma participa
en dichos gastos es independiente de la recaudación impositiva de la Comunidad
Autónoma, puesto que obedece al peso relativo de la economía del País Vasco en el
conjunto del Estado"35 .
Queda definido de este modo el Cupo como el pago de los bienes y servicios prestados
por el Estado en el territorio de dicha Comunidad, sin que se establezca conexión alguna
con el montante recaudado por cada una de las Diputaciones Forales, tal y como queda
reflejado en el apartado 126 de la sentencia del TJCE comentada.
En relación con el resto de transferencias a las que se refiere la Comisión europea, cabe
extraer una lectura similar a la esbozada en relación con el Cupo.
Con los Fondos de Compensación Interterritorial, formados por el Fondo de
Compensación y el Fondo Complementario, se pretende la corrección de los
desequilibrios territoriales a través de transferencias dirigidas a cubrir gastos de
inversión, destinados a las Comunidades Autónomas declaradas por la Unión Europea
Objetivo I.
En la actualidad, como dispone el artículo 119 número seis de la Ley de presupuestos
Generales del Estado para 2008, Ley 51/2007 de 26 de diciembre, las Comunidades
Autónomas beneficiarias de este Fondo son: Galicia, Andalucía, Asturias, Cantabria,
Murcia, Valencia, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Castilla y León y las
Ciudades de Ceuta y Melilla.
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 16 de la LOFCA, el Fondo se
distribuye en función de siete variables, entre las que están todas las consideradas como
obligatorias: población relativa, renta relativa, paro, saldo migratorio, dispersión de la
población e insularidad, cuyo peso se gradúa de acuerdo con los siguientes porcentajes:
-El 87,5% del mismo de forma directamente proporcional a la población relativa.
-El 1,6% de forma directamente proporcional al saldo migratorio.
-El 1% de forma directamente proporcional al paro.
-El 3% de forma directamente proporcional a la superficie de cada territorio.
-El 6,9% de forma directamente proporcional a la dispersión de la población en el
territorio.
Una vez efectuado el reparto del Fondo de Compensación de acuerdo con los criterios y
ponderaciones expuestos, el resultado obtenido debe ser corregido con arreglo a los
siguientes criterios:
-La inversa de la renta por habitante de cada territorio.
-La insularidad, que se considerará incrementando en un 63,1% la cantidad que le haya
correspondido a la Comunidad Autónoma de Canarias por el conjunto de los criterios
expresados. El incremento que ello suponga le será detraído a las restantes
Comunidades Autónomas en proporción a las cantidades que les hubiesen
correspondido.
Del método de cuantificación de los Fondos resulta difícil establecer una vinculación de
su percepción a una disminución derivada de una medida que reduzca la presión fiscal a
soportar en los Territorios Históricos. Primero deberían ser considerados regiones de
Objetivo I por la Unión Europea, lo cual resulta extremadamente complicado dado que
el principal requisito para tal consideración es que el producto interior bruto (PIB) por
habitante sea inferior al 75% de la media comunitaria, y en función a los datos
elaborados por el Instituto de Estadística vasco, Eustat, en 2007 el producto interior
bruto (PIB) per cápita del País Vasco superó en un 40% la media de la Unión Europea36
. Además, aún en el caso en que la Comunidad fuese perceptora del Fondo, la reducción
en la recaudación no constituye un criterio fundamental en la cuantificación del mismo,
tal y como ha quedado antes reseñado.
La misma conclusión cabe extraer en relación con la existencia de una Caja Única de
Seguridad Social, que consiste en la recaudación y gestión centralizada por el Estado de
los recursos del sistema de protección social, y que se abona en función de las
necesidades presentadas por los beneficiarios del servicio y no por el porcentaje de
recaudación tributaria obtenida en dicho territorio.
Estamos de acuerdo con el profesor GARCÍA NOVOA, cuando asegura que una
interpretación razonable de la STJCE de 6 de septiembre de 2006, y, por extensión
añadimos nosotros, de la STJCE de 11 de septiembre de 2008, "debería llevarnos a
pensar que sólo son compensaciones que erosionen la autonomía y determinen la
existencia de una medida fiscal selectiva las directamente ligadas a la reducción de tipos
o a la ventaja fiscal adoptada por la región. Esto es, aquellas respecto de las cuales
quepa deducir que se han incluido con la prioritaria finalidad de ser una compensación
correlativa para un beneficio fiscal adoptado y que no se habrían previsto si el ente
subcentral no hubiera establecido el beneficio fiscal. No se incluirán, por tanto, las
compensaciones de carácter general inspiradas en motivaciones de solidaridad, como las
que reciben los länders a través del ajuste financiero secundario (Finazausgleich)"37 .
De igual modo ARMESTO MACÍAS y HERRERA MOLINA consideran que "sólo
estaríamos ante ayudas de Estado cuando la financiación central aparezca vinculada a la
reducción regional de los tipos de gravamen."38 . Posición esta que casa a la perfección
con la referencia que en la sentencia comentada hace el TJCE al indicar que para que
medie la compensación debe existir "una relación de causa a efecto entre una medida
tributaria adoptada por las autoridades forales y los importes puestos a cargo del Estado
español"39 .
Esta relación causa efecto no se produce en absoluto en los instrumentos que regulan las
relaciones financieras entre los Territorios Históricos y la Hacienda estatal. Sin que
compensaciones como las referidas tengan cabida en el régimen de Concierto
Económico.
Es más, la situación es tan peculiar que no sólo no reciben ningún tipo de compensación
estatal asumiendo el riesgo de sus decisiones fiscales, sino que a nivel interno, son las
propias Diputaciones Forales las que nutren de ingresos a la Comunidad Autónoma, de
tal manera que "las aportaciones que efectúen las Diputaciones Forales, como expresión
de la contribución de los Territorios Históricos a los gastos presupuestarios del País
Vasco", constituyen el principal ingreso de la Hacienda General del País Vasco40 . Los
ingresos que éstas proporcionan a la Hacienda de la Comunidad se completan con los
que deben otorgar a sus respectivos entes locales, En efecto, de conformidad con la
Disposición Adicional Segunda de la 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre
las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus
Territorios Históricos, "las Diputaciones Forales, en el ejercicio de las facultades de
tutela financiera, que legalmente les corresponden sobre sus Municipios, deberán
garantizar, para el conjunto de los mismos, un nivel de recursos que, en ningún caso,
será inferior al que correspondiere al Territorio por aplicación de la legislación de
régimen común sin perjuicio de la facultad de las Diputaciones Forales para efectuar la
distribución de dichas cantidades con los criterios que estimen convenientes, conforme a
lo dispuesto en el artículo 46 del Concierto Económico".
Con lo expuesto pretendemos reseñar el papel fundamental que se les atribuye a los
Territorios Históricos del País Vasco, ostentando competencias muy destacadas y
principales en su propia financiación, en la de sus municipios, y en la de la Comunidad
Autónoma.
4. Conclusión
La sentencia comentada constituye la respuesta esperada en el examen de la autonomía
conferida a los Territorios Históricos del País Vasco. Respuesta esperada porque como
ha quedado reflejado ha ahondado en la línea argumental sostenida por el TJCE en el
examen de medidas fiscales favorables adoptadas por entidades territoriales autónomas.
Pese a la lectura general positiva de la argumentación del Tribunal, ésta presenta ciertas
carencias derivadas de un cierto desconocimiento del régimen fiscal peculiar establecido
en tales Territorios, puesto que de un examen pormenorizado del Cupo y del resto de
posibles transferencias apuntadas por la Comisión, en las que se pretenden justificar las
dudas del Tribunal, se puede afirmar, sobre la base del marco normativo de referencia
vigente, que la autonomía plena -suma de autonomía institucional, procedimental y
económica-financiera- concurre en los Territorios Históricos.
El TSJPV cuenta de este modo con los instrumentos precisos para dictar una Sentencia
en la que se declaren adecuadas al ordenamiento comunitario sobre ayudas de Estado
las normas fiscales adoptadas por los Territorios Históricos del País Vasco, disponiendo
de suficientes argumentos en los que apoyar su plena autonomía institucional,
procedimental y económica-financiera, sin que, por lo tanto pueda apreciarse la
selectividad de las medidas.