Evaluación del Desempeño del Manejo de la Deuda Pública (DeMPA)

Evaluación del Desempeño del
Manejo de la Deuda Pública
(DeMPA)
Honduras
Diciembre de 2013
Abreviaturas y Siglas
BCH
BCIE
BCP
CEMLA
CNBS
CCP
DCC
DEER
DEG
DEI
DGCP
DGIP
DGP
(DeMPA)
DNFE
DPI
DRI
DRP
DRS
DSA
EU
ENEE
FDI
FMI
GDP
HIPC
IDA
IR
ISIN International
Securities
Identification
IDB
Number
LOP
MDRI
MECO
MTBF
MTFF
MTDS
Central Bank of Honduras (Banco Central de Honduras)
Central American Bank for Economic Integration (Banco
Centroamericano de
Integracion
Economica)
Business
Continuity
Plan
Center for Latin American Monetary Studies (Centro de Estudios
Monetarios Latinoameriacnos)
National Commission of Banking and Insurance (Comisión Nacional de
Banca y Seguros).
Public Credit Commission (Comisión de Crédito Público)
Quality Control Department (Departamento de Control de Calidad)
Strategy and Risk Evaluation Department (Departamento de Estrategia
y Evaluación de Riesgo).
Special Drawing Right (Derecho Especial de Giro)
Revenue Authority (Direccion Ejecutiva de Ingresos)
General Directorate of Public Credit (Direccion General de Credito
Publico)
Public
Investment General Directorate (Direccion General de
Inversiones Públicas).
General Directorate of Budget (Dirección General de Presupuesto)
Evaluación del Desempeño del Manejo de la Deuda Pública
Negotiation Department for External Financing (Departamento de
Negociación de Financiamiento Externo)
Indicador de Desempeño de la Deuda
Debt Relief International
Plan de Recuperación de Desastre
Sistema de Registro de la Deuda
Análisis de Sostenibilidad de la Deuda
Unión Europea
National Enterprise of Electrical Energy (Empresa Nacional de Energia)
Electrica)Extranjera Directa
Inversión
Fondo Monetario Internacional
Gross Domestic Product (Producto Interno Bruto)
Heavily Indebted Poor Countries (Paises Pobres muy Endeudados)
International Development Association (Asociacion Internacional de
Fomento)
Tasa
de Interés
International Securities Identification Number
Inter American Development Bank (Banco Interamericano de
Desarrollo)
Organic
Budget Law (Ley Organica de Presupuesto)
Multilateral Debt Relief Initiative (Iniciativa de Alivio de Deuda
Multilateral).
Electronic
Module to Register Bids (Modulo Electrónico de Captura de
Ofertas).
Marco Presupuestario a Mediano Plazo
Marco Fiscal a Mediano Plazo
Estrategia de Manejo de la Deuda a Mediano Plazo
NTSCP
N/R
ODA
OECD
PFM
PEP
PRMED
RELOP
RNVG
RPMV
SDR
SEFIN
SIAFI
SIGADE
SOEs
TA
T-bills
TGR
TSC
UNCTAD
UDEM
UPEG
USD
BM
Technical Norms of the Public Credit Sub-system (Normas Tecnicas del
Subsistema de Credito Publico).
Not Calificado
Asistencia Oficial de Desarrollo
Organización de Cooperación Económica y Desarrollo
Gestión Financiera Pública
Public Debt Policy (Politica de Endeudamiento Público)
Departamento de Política Económica y Deuda
Rules of Procedure for Execution of the Organic Budget Law
(Reglamento de Ejecucion de la Ley Organica de Presupuesto).
Rules of Procedure for Public Securities’ Negotiation (Reglamento de
Negociacion de Valores Gubernamentales)
Public Registry of Securities (Registro Público del Mercado de Valores)
Special Drawing Rights
Secretary of the State in Finance (Secretaria de Estado en el Despacho
de Finanzas)
Integrated Financial Management System (Sistema de Administracion
Financiera Integrada)
Debt Management and Financial Analysis System (Sistema de Gestion y
Analisis de Deuda)
Empresas Estatales
Asistencia Técnica
Notas de Tesorería
General Treasury of the Republic (Tesorería General de la República)
Supreme Court of Accounts (Tribunal Superior de Cuentas)
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
Modenization Unit (Unidad de Modernizacion)
Planning and Management Evaluation Unit (Unidad de Planeamiento y
Evaluación de la Gestión)
Dólar de los Estados Unidos
Banco Mundial
Índice
Resumen Ejecutivo ......................................................................................................... ii
1.
Antecedentes .............................................................................................................1
1.1 Economía Política..............................................................................................1
1.2 Deuda Del Gobierno de Honduras ....................................................................3
1.3 Asistencia Técnica (AT) continua a SEFIN ......................................................5
2.
Evaluación del Desempeño del Manejo de la Deuda ................................................6
2.1 Resumen de la Evaluación de Desempeño ........................................................7
3. Funciones DeMPA Principales .................................................................................8
3.1 Gobernabilidad y Desarrollo de Estrategia .......................................................8
3.2 Coordinación con las Políticas Macroeconómicas ..........................................16
3.3 Contratación de Préstamos y Actividades Relacionadas la Financiamiento ...23
3.4 Proyecciones de Flujos de Caja y Manejo de Saldos de Efectivo ...................31
3.5 Gestión del Riesgo Operativo..........................................................................33
3.6 Registros e Informes de Deuda .......................................................................38
Anexo 1. Lista de Personas Entrevistadas ....................................................................45
Resumen Ejecutivo
El equipo de misión del Banco Mundial (BM) compuesto por los Señores/Señoras Lilia
Razlog (Jefe de la misión, PRMED, BM) Marco Antonio Hernández (Economista Senior,
LCSPE, BM), y Miguel Saldarriaga (Analista de Investigación LCSPE, BM), así como
Jaime Garrón y Leonardo Somarriba del Centro de Estudios Monetarios
Latinoamericanos (CEMLA) y Manuela Jander, Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) realizó una Evaluación del Desempeño del
Manejo de la Deuda Pública (DeMPA) para el Gobierno de Honduras. A solicitud de las
autoridades, la misión se realizó del 3 al 13 de diciembre de 2013.
El equipo de la misión trabajó muy de cerca con sus principales contrapartes en la
Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas (SEFIN), Banco Central de Honduras
(BCH), Tribunal Superior de Cuentas (TSC), así como funcionarios de otras instituciones
gubernamentales relacionadas con el manejo de la deuda. La asistencia de Dirección
General de Crédito Público (DGCP) de SEFIN fue crucial para la misión en la
elaboración de este informe.
Los principales hallazgos de la Evaluación del Desempeño del Manejo de la Deuda
Pública cubren seis funciones principales del manejo de la deuda pública:
Buen Gobierno y Estrategia
En la última década, el gobierno de Honduras ha tenido ciertos avances en el
fortalecimiento del marco legal en el área del manejo de la deuda. El marco legal
autoriza a SEFIN a contraer deuda, aunque el Congreso retiene el poder máximo para
aprobar todos los empréstitos a nombre del Estado. La mayoría de las disposiciones
legales sobre la deuda pública se encuentran la Ley Orgánica de Presupuesto del 21 de
junio de 2004, como los propósitos claros de préstamos públicos y el requerimiento de la
formulación de una política de deuda pública a mediano plazo. Finalmente, el Tribunal
Superior de Cuentas es muy activo en el monitoreo y auditoría del manejo de la deuda del
gobierno, a través de una combinación de auditorías financieras y de cumplimiento
realizadas anualmente.
Pese a estos avances, existen elementos clave de un marco legal integral sobre el
manejo de la deuda pública que aún no se han establecido. Por ejemplo, el marco
legal no especifica claramente los objetivos de la contracción de deuda, ni existen
requerimientos para los informes obligatorios al Congreso. Así mismo, el marco legal no
especifica los procedimientos referentes a la emisión de garantías nacionales del gobierno.
Coordinación con las Políticas Macroeconómicas
El gobierno ha implementado componentes importantes de su función de gestión
financiera, los cuales son vitales para garantizar una política monetaria y fiscal
eficaz. Existe un flujo de información consistente entre la DGCP (bajo SEFIN) y el BCH,
incluyendo informes mensuales con información sobre la posición de caja del gobierno,
así como las proyecciones de gastos y del servicio de la deuda. Además la DGCP realiza
ii
un análisis de sostenibilidad de la deuda anual, resultado del cual está en línea con los
estudios realizados por el BM y el FMI.
Si bien las operaciones de política monetaria se mantienen oficialmente separadas
de las transacciones de manejo de la deuda, existen ciertas disposiciones legales en la
ley del BCH que requerirían una ejecución más prudente. En los últimos 4 años
SEFIN ha estado obteniendo préstamos del BCH para cubrir brechas fiscales. Aunque el
marco legal autoriza al gobierno a prestar del BCH bajo ciertas condiciones, estas
condiciones no se han cumplido plenamente. En particular, las disposiciones sobre
transacciones de préstamos a corto plazo se ignoran ampliamente. Es decir, en vez
calendarizar el pago de la deuda al BCH en el período de 6 meses que autoriza la ley,
SEFIN convierte esta deuda en bonos de gobierno a mediano plazo. El Congreso aprueba
y da legitimidad a estas transacciones, las que implican retrasos significativos en el perfil
de repago de la deuda de SEFIN al BCH. Estas prácticas socaban una ejecución eficaz
de los objetivos de la deuda monetaria.
Contracción de Deuda y Actividades Relacionadas
SEFIN es responsable de la contratación de la deuda pública nacional y extranjera,
así como de la emisión de las garantías del gobierno. Los instrumentos de deuda
nacional se emiten para el corto y mediano plazo. Existe una clara separación entre la
emisión de títulos valores del gobierno para propósitos de política fiscal y la emisión de
bonos des BCH para manejo de la política monetaria.
Sin embargo, la cartera está dominada por la colocación directa en vez de por una
emisión a través de subastas públicas. Esta práctica distorsiona los objetivos de
desarrollo del mercado y reduce la eficiencia de los mecanismos de descubrimiento del
precio. Otra área de preocupación en Honduras se relaciona con las prácticas existentes
de emisión de garantías del gobierno nacional. Estas obligaciones a menudo las emite el
congreso con una participación limitada de SEFIN y sin el análisis previo del riesgo
potencial e implicación del costo para el presupuesto.
Proyecciones de Flujos de Caja y Manejo de Saldos de Caja
Sería importante para el gobierno central fortalecer las proyecciones de flujos de
caja y las prácticas de manejo de saldos de caja que son un requerimiento necesario
para garantizar suficiente liquidez para cumplir con sus obligaciones financieras a
medida que estas llegan al vencimiento. Actualmente, la Tesorería prepara
proyecciones diarias, semanales y mensuales de los saldos de caja del gobierno, las
mensualmente se comparten con el BCH. No obstante, la DGCP no está recibiendo las
proyecciones de flujos de caja regularmente y por consiguiente debe realizar emisiones
de letras del tesoro en base a notificaciones sobre la hora de la Tesorería Tampoco
existe una meta operativa para una reserva en efectivo.
Durante la última década, la Tesorería tuvo también que reanudar la práctica de
racionamiento del efectivo para manejar sus obligaciones de pago.
Manejo de Riesgo Operacional
iii
Con miras a minimizar el riesgo operacional sería importante fortalecer los sistemas
existentes para almacenar y asegurar los registros de manejo de la deuda. La falta de
un marco formal de manejo del riesgo operacional con planes de continuidad de negocios
y recuperación de desastres deja al sistema vulnerable en el caso de haber un desastre
natural. Desarrollar un sistema sólido de manejo del riesgo operacional ayudaría a
garantizar un entorno operativo sostenible, en particular, considerando que Honduras es
altamente vulnerable a múltiples riesgos de desastres naturales.
Registros e Informes sobre la Deuda
El gobierno ha hecho grandes avances en mejorar la transparencia de los registros e
informes sobre la deuda y sería importante continuar con estos esfuerzos para
asegurar una oportuna disponibilidad de información exacta, completa y consistente
sobre los registros y garantías de la deuda pública. Trimestralmente se prepara un
boletín estadístico sobre la deuda del gobierno central y se publica en el sitio web de
SEFIN. En cuanto a los registros de la deuda, se requiere una mayor atención para lograr
llevar registros sobre las obligaciones contingentes directas, en particular las garantías de
préstamos nacionales.
iv
1. Antecedentes
1.1 Economía Política
Honduras, un país de ingreso medio bajo con un ingreso nacional bruto per cápita de
aproximadamente US$2,300, es uno de los países más pobres y con mayor desigualdad
en Latino América. Con una población de 7.5 millones, de la cual la mitad vive en áreas
rurales y en su mayoría tiene prácticas agrícolas de subsistencia, históricamente la
economía ha experimentado un lento y volátil crecimiento y se ha visto expuesta a
choques exógenos (desastres naturales incluyendo huracanes así como también los
choques a los términos comerciales). La economía política se ha caracterizado por ciclos
políticos cortos, instituciones débiles con capacidad limitada, conflictos social
intermitentes y violencia (el país tiene una de las tasas de homicidio más altas del mundo,
de más de 80 homicidios por 100,000 habitantes). Los indicadores sociales de Honduras
se encuentran muy por debajo del promedio para Latino América. La población que vive
por debajo de la línea de la pobreza representa un 66.2 por ciento, de la cual el 68.4 por
ciento vive en extrema pobreza. La inequidad de ingresos es también alta, con un
coeficiente Gini de aproximadamente 0.57. Así mismo, cabe mencionar que las
poblaciones indígenas y otros grupos minoritarios representan más del 70 por ciento de
los pobres.
La posición macroeconómica de Honduras se ha visto empeorada significativamente en
los últimos años. El déficit fiscal del gobierno central se deterioró pasando del 2.4 por
ciento del PIB en 2008 a casi 8 por ciento en 2013. El déficit se explica por un
incremento notable en los gastos corrientes, principalmente en sueldos y salarios, pago de
intereses y transferencias corrientes. A pesar de los planes de consolidación fiscal, tanto
el déficit fiscal como la deuda pública se han visto severamente incrementadas en los
últimos años y las tendencias fiscales actuales no se consideran sustentables. En 2013,
por ejemplo, el espacio fiscal era muy limitado en un momento cuando el país registró su
tasa de crecimiento del PIB más baja desde la crisis financiera global.
Malos controles presupuestarios a menudo conllevan a déficits mayores a los proyectados
y acumulación de mora gubernamental, socavando así la asignación de recursos. Los
techos presupuestarios anuales se modifican de forma rutinaria en base ad hoc después de
varias rondas de negociación que eventualmente terminan siendo nuevos compromisos de
presupuesto (remplazando los techos establecidos por SEFIN). Además, la ausencia de
controles ex-ante sobre los compromisos presupuestarios conlleva a la generación de
nuevos gastos para los cuales no hay financiamiento asignado. Generalmente, se
introducen nuevas partidas de gastos en el presupuesto sin un proceso formal de revisión
o evaluación de proyecto. El débil manejo del efectivo también obsta el sistema de
manejo de las finanzas públicas, y el consecuente racionamiento del efectivo llega al
costo de las inversiones de capital.
La ausencia de un espacio fiscal se ve agravado por un bajo crecimiento. Después de la
crisis financiera mundial, el crecimiento fue en promedio del 3.5 por ciento durante el
período 2009-12, por debajo del crecimiento promedio del 5.9 obtenido en el período
2003-07. Factores exógenos son en parte responsables del lento crecimiento, incluyendo
la baja tasa de crecimiento de los principales socios comerciales de Honduras y más
recientemente un descenso en la producción de café como resultado de la enfermedad de
la roya del café (un hongo parasitario que afecta las plantas de café) combinado con la
caída en los precios del café (menos un 50 por ciento desde su punto más alto en el año
2011. El Crecimiento real del PIB se volvió más lento pasando del 3.9 por ciento en 2012
al 2.5 por ciento en 2013. Además de los problemas en el sector cafetalero, este descenso
se explica por una desaceleración en la actividad de la construcción y menor consumo e
inversión a al luz de la incertidumbre en torno a las malas condiciones económicas.
Honduras alcanzó el Punto de Culminación baja la Iniciativa de Países Pobres Altamente
Endeudados (HIPC) en 2055 y también se vio beneficiada de la Iniciativa de Alivio de
Deuda Multilateral (MDRI). Honduras recibió el 100 por ciento de alivio de deuda del
Fondo Monetario Internacional (FMI) en el año 2006 y del Banco Mundial en 2007.
Después, el país dio la bienvenida a una nueva iniciativa de alivio de la deuda del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). Desde 2005, una reducción substancial de la deuda y
los esfuerzos de reconstrucción después del Huracán Adrián en 2005 impulsaron
inicialmente el crecimiento económico. Sin embargo, la economía se vio a muy afectada
por la crisis de 2008-2009 y el crecimiento disminuyó.
El monto y costo de la deuda pública se ha incrementado como consecuencia del
deterioro del balance fiscal. La deuda pública aumentó del 21.9 por ciento del PIB en
2008 a 35.6 por ciento del PIB en 2012. Las estimaciones para el año 2013 colocan el
coeficiente deuda/PIB en aproximadamente un 40 por ciento. Esta tendencia hacia el alza
significativa está impulsada principalmente por la deuda interna, que pasó del 4.9 por
ciento del PIB en 2008 al 15.2 por ciento del PIB en 2012. La deuda externa creció en el
mismo período de 2008-2012, aunque aún ritmo más lento, aumentando del 17 por ciento
del PIB en 2008 al 20.4 por ciento del PIB en 2012. La reciente rápida expansión de la
deuda de Honduras combinada con su estructura de deuda existente también incrementa
su exposición al riesgo de refinanciamiento, dado el vencimiento promedio (3.7 años) y
el alta tasa de interés del financiamiento interno (entre el 12 y 4 por ciento).
Notablemente, de acuerdo al último análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD), el
riesgo de una deuda en dificultades en Honduras es moderado dado el tamaño de los
déficit de cuenta corriente y fiscal, así como los coeficientes de deuda pública/externa
crecientes.1 Para finales de 2013, los montos de la deuda externa eran similares a los de
2005, antes de la Iniciativa HIPC.
El panorama macroeconómico se complica aún más con las condiciones de mercado que
1
El Análisis de Sustentabilidad de la Deuda de Enero de 2013 realizado por el FMI reportó que el
coeficiente de deuda pública aumentó incrementó significativamente después de la crisis de 2008-09,
principalmente debido al incremento en los préstamos internos. El ASD destaca también que mantener el
balance fiscal principal y otras políticas sin cambios de los niveles actuales acrecentaría el valor presente
neto del coeficiente deuda/PIB a un 60 por ciento para el año 2020.
2
están empeorando. En el contexto de las proyecciones de crecimiento bajo, es difícil
garantizar fondos para el financiamiento del déficit. En Marzo de 2013, por primera vez,
Honduras emitió US$500 millones de bonos internacionales a una tasa del 7.5 por ciento
por 10 años. Esta emisión se concretó en un entorno de tasas de interés bajas, pero con las
tasas de interés crecientes en todo el mundo, el acceso a los mercados internacionales se
está volviendo más costoso. En Agosto de 2013, Standard & Poor's (S&P) bajó la
calificación del crédito soberano de Honduras de B+ a B en base a la posición fiscal más
débil del país y a su deuda creciente. En diciembre de 2013, Honduras volvió a los
mercados internacionales con una segunda emisión de bonos internacionales por US$500
millones, está vez a una tasa del 8.75 por ciento por 7 años. A pesar de la emisión de un
total de US$1 mil millones de bonos soberanos internacionales en 2013, las reservas
internacionales disponibles solamente podrán cubrir tres meses de las importaciones,
dejando a Honduras en una posición vulnerable en relación a los choques externos.
1.2 Deuda del Gobierno de Honduras
Como ya se mencionó, la composición de la deuda pública total de Honduras ha
cambiado de forma significativa en los últimos diez años. Varios factores han contribuido
a este cambio, incluyendo: i) el alivio de la deuda externa después de la implementación
de las iniciativas HIPC y MDRI en 2005; ii) los desembolsos de deuda externa
descontinuados debido a la inestabilidad política en 2009; y iii) la acumulación de deuda
flotante y deterioro del balance fiscal
Public Debt Composition (% GDP)
combinado con una significativa contratación
de préstamos nacionales.
2013*
2012
Las alteraciones en la composición de la 2011
cartera de deuda pública han venido 2010
2009
acompañadas de otros cambios en los 2008
instrumentos de financiamiento y mercados. 2007
El acceso a las fuentes de recursos 2006
concesionales se está reduciendo y las nuevas 2005
2004
fuentes de instrumentos basados en el 2003
mercado juegan un rol más preponderante, 2002
tanto al nivel externo como interno. A 2001
Diciembre de 2013, el total de la deuda 2000
pública se componía de un 63 por ciento de
0%
20%
40%
60%
80%
100%
External
Domestic
deuda externa - del cual un 20 por ciento son
* Includes the 2nd global bond issuance of December, 12, 2013
bonos globales- y un 37 por ciento de deuda
interna, mientras que en el años 2005, la composición de la deuda era un 92 por ciento de
externa y un 8 por ciento de interna.
Los principales acreedores externos multilaterales del gobierno son el BID (US$1,137
millones), seguido por el AIF (US$869 millones), BCIE (US$842 millones), mientras que
otros acreedores representan US$168 millones. En cuanto a los créditos bilaterales, los
principales acreedores son España (US$212 millones) y Venezuela (US$127), y doce
3
otros acreedores que suman US$362 millones.
Los altos niveles de concesionalidad junto
Domestic Debt Stock
con la composición de tasas de interés y la
estructura de vencimientos refrenan los 60,000
(In millions of Lempiras)
riesgos de mercado, mientras que el grueso
del riesgo de tipo de cambio se concentra 50,000
en la exposición al dólar de los Estado 40,000
Unidos. De acuerdo a los datos a junio de
2013, el 35 por ciento de la cartera se basa 30,000
en términos no concesionales, mientras que 20,000
el 65% restante se contrajo con un
elemento de donación de por lo menos un 10,000
35 por ciento. Toda la deuda externa del
0
gobierno central se ha contratado con un
2009
2010
2011
2012
2013 (Sep)
vencimiento a cinco años o más. En
Bills and Bonds
Other
términos de composición de moneda y por
consiguiente de exposición a riesgo de tasa de cambio, la mayor parte de la deuda está
denominada en dólares EE.UU. (70 por ciento), seguido por SDRs (22 por ciento), Euros
(6 por ciento) y otras monedas (2 por ciento). En cuanto a la estructura de tipo de interés,
el 75 por ciento es fijo, mientras que el 25 por ciento tiene como base un tipo de interés
flotante.
El tamaño del mercado de deuda interna en Honduras ha aumentado significativamente
en los últimos años en medio de una deterioración fiscal. Al 30 de septiembre el total de
la deuda interna del gobierno central era de (L) 59,745 millones de Lempiras. La deuda
de bonos del gobierno comprende un 94 por ciento del total con instrumentos a 3, 5 y 7
años que se emiten en tramos ("reaperturas"), y otras cuentas de deuda interna para el 6
por ciento restante. Los fondos públicos de jubilación (institutos previsionales) detienen
la mayoría de los títulos valores públicos (70 por ciento), seguido por el sistema
financiero (13 por ciento), el público en general (10 por ciento), fondos de pensión
privados (6 por ciento) y el sector público no financiero (1 por ciento). La deuda a tasa
de interés fija representa el 79 por ciento de la deuda pendiente (L47, 094 millones)
mientras que el 21 por ciento restante (L12, 651) está compuesto por instrumentos con
tasa de interés variable.
Las prácticas actuales en el mercado de deuda nacional presentan desafíos para el
desarrollo del mercado primario. En base a las disposiciones establecidas en la
legislación actual, los títulos valores públicos se venden a través de subastas públicas
realizadas en el BCH, así como también a través de colocaciones directas. Al 30 de
septiembre de 2013, si bien las colocaciones directas representaban L2,959 millones,
otras asignaciones de títulos valores públicos, como las contribuciones del seguro social
("institutos previsionales") y los pagos de la mora del gobierno en la forma de bonos,
valoradas en L2,290 y L1,326 millones respectivamente. Solamente L741 millones de
bonos se vendieron mediante subastas públicas. Por consiguiente, al tercer trimestre de
2013, el total de las colocaciones directas representaba el 90 por ciento de las emisiones,
4
mientras que se realizaron subastas únicamente para el 10 por ciento restante. La
magnitud de las colocaciones directas, de facto está distorsionando el mercado primario,
y por lo tanto la implementación de un mecanismo transparente de descubrimiento de
precios. Así mismo, desde 2011, SEFIN introdujo prácticas de manejo de pasivos con el
fin de reducir su alto riesgo de refinanciamiento a través de permutas voluntarias
("swaps") disponibles al vencimiento de los bonos. Sin embargo, estas transacciones no
se basan en el mercado y se realizan mediante negociaciones directas con los
inversionistas.2
Las relativamente altas concentraciones de repago de deuda interna para los próximos
cinco años y la alta exposición al dólar EE.UU. del lado de la deuda externa constituyen
las principales fuentes de riesgo de refinanciamiento y cambiario respectivamente. Con
casi 9 años, el promedio plazo al vencimiento para el total de la deuda es superior al
punto de referencia establecido por SEFIN en su PEP (es decir, 8 años), pero la alta
concentración de vencimientos de la deuda interna en 2014-2018 genera un riesgo
significativo de refinanciamiento. En este respecto, el promedio plazo al vencimiento
para la deuda nacional es de 2.6 años, mientras que para la deuda externa alcanza casi
12.7 años. Además, el número de instrumentos de deuda que vencen dentro de un año es
de 9.8 por ciento de la cartera total. Este porcentaje aumenta al 33.6 por ciento si se
considera un punto de referencia a tres años.
Calendario de Repago 20142034
Fuente: SEFIN
Interest-to-Revenue Ratio: Total Public Debt
12%
10%
2
Estos datos incluyen la emisión de 2013 aprobada por 8%
el Congreso Nacional de la República y la
aprobación del residual del Presupuesto de 2012 que también se emitieron en 2013.
6%
5
4%
2%
0%
2008
2009
2010
2011
2012
Aunque la exposición al riesgo de tasa de interés es moderado, los pagos de intereses son
una carga creciente para el presupuesto. El porcentaje de deuda pública total con tasas de
interés variables es de un 20 por ciento, mientras que el 80 por ciento restante sigue un
esquema de tasa de interés fija. Además, el alza continua en emisiones de deuda interna
aumenta el impacto resultante sobre el presupuesto. En los últimos cinco años el
coeficiente interés/ingreso pasó del 2.7 por ciento en 2008 a 9.7 por ciento en 2012.
1.3 Asistencia Técnica (AT) continúa a SEFIN
En 2013, SEFIN trabajó con varias misiones de asistencia técnica. En Febrero de 2013, el
BM, FMI, UNCTAD y CEMLA brindaron asistencia para desarrollar una Estrategia de
Manejo de la Deuda a Mediano Plazo (MTDSC) utilizando la herramienta diseñada por el
BM y el FMI. La Misión de Evaluación de la Demanda (DAM) fue liderada por CEMLA,
en abril de ese mismo año, con el objetivo de identificar áreas clave que requerían ser
fortalecidas. El Plan Estratégico de Honduras que resultó de esta misión se diseñó para un
período de 3 a 4 años.
Así mismo, la UNCTAD está brindando asistencia técnica enfocada en el fortalecimiento
de las funciones del back y middle office. El proyecto está diseñado para ayudar a la
DGCP a desarrollar nuevos manuales de funciones y procedimientos para todas las
divisiones de su oficina. También, se está realizando la actualización de SIGADE a la
versión 6.0 y el nuevo sistema entrará en producción a principios de 2014. En general, el
objetivo es ayudar a la DGCP a implementar reformas y a desarrollar su propia capacidad
institucional interna.
Un asesor residente del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos brinda asistencia
técnica a la front-office del Departamento. El asesor ayudó a SEFIN a desarrollar el
mercado de deuda interno. Pese a ciertos avances en la dirección correcta en años
recientes, el mercado sigue siendo reducido, ya que el apetito por instrumentos del
gobierno ha disminuido en los últimos años.
2. Evaluación del Desempeño del Manejo de la Deuda Pública
La herramienta DeMPA comprende un conjunto de 15 indicadores de desempeño de la
deuda (DPIs), cuyo objetivo es abarcar todo el espectro de las operaciones de manejo de
deuda del gobierno, así como el entorno general en el que se realizan estas operaciones.
Si bien DeMPA no especifica recomendaciones sobre reformas y/o capacidad y
desarrollo de instituciones, los indicadores de desempeño si estipulan un nivel mínimo
que debe alcanzarse. Por consiguiente, si la evaluación demuestra que los requerimientos
mínimos no se cumplen, esto claramente indica un área que requiere atención y debe ser
una prioridad para reformas.
La DeMPA se enfoca en las actividades y funciones estrechamente relacionadas con el
manejo de la deuda del gobierno central, como la emisión de garantías para créditos, sub
6
préstamos, proyecciones de flujos de caja y manejo del saldo de caja. Por consiguiente, el
DeMPA no evalúa la habilidad de manejar la cartera de deuda pública más amplia,
incluyendo las obligaciones contingentes implícitas (como las obligaciones con el sistema
de pensiones) o la deuda de las empresas estatales (SOEs, por su sigla en inglés), si las
mismas no tienen una garantía del gobierno central.
Cada uno de los DPI tiene una o más dimensiones vinculadas al tema del DPI y cada
dimensión se evalúa por separado. La metodología de calificación evalúa cada dimensión
y asigna una calificación de "A", "B" o "C" en basa a los criterios enumerados. La
evaluación inicia verificando si los requerimientos mínimos que corresponden a la
calificación "C" se han cumplido. Cumplir con los requerimientos mínimos es una
condición necesaria para un desempeño eficaz bajo la dimensión que se está evaluando.
Si los requerimientos mínimos establecidos en "C" no se cumplen, entonces se asignará
una calificación de "D". En aquellos casos donde no se pueda evaluar una dimensión, se
otorgará una calificación de "N/R" (No calificada o evaluada) La calificación "A" refleja
una práctica sólida para esa dimensión específica del indicador. La calificación "B" es
una calificación intermedia, que cae entre los requerimientos mínimos y prácticas sólidas.
La evaluación de desempeño en este informe se basa en la Herramienta DeMPA del
Banco Mundial publicada en Diciembre de 2009. La Guía y Herramienta DeMPA se
encuentran disponibles en línea en varios idiomas, incluido el Español.3
2.1 Resumen de la Evaluación de Desempeño
Indicador de Desempeño
Gobernabilidad y Desarrollo de la Estrategia
DPI-1
1. Marco Legal
DPI-2
1. Estructura Gerencial: Transacciones de Préstamo y Relacionadas con la
Deuda
2.
Estructura Gerencial: Garantías Crediticias
DPI-3
1. Estrategia de Manejo de la Deuda: Calidad del Contenido
2. Estrategia de Manejo de la Deuda: Proceso de Toma de Decisiones
DPI-4
1. Evaluación de las Operaciones de Manejo de la Deuda
DPI-5
1. Auditoría: Frecuencia
1. Auditoría: Respuesta Apropiada
3.2 Coordinación con las Políticas Macroeconómicas
DPI-6
1. Política Fiscal: Proyecciones de Provisiones y Calidad del Servicio de la
Deuda
2. Política Fiscal: Disponibilidad y Calidad de la Información sobre Variables
Macro Clave y ASD
1. Política Monetaria: Claridad de Separación entre el Manejo de la Deuda y
las Operaciones de Política Monetaria
DPI-7
2. Política Monetaria: Regularidad de Intercambio de Información
3. Política Monetaria: Acceso Limitado a Financiamiento del Banco Central
Actividades Crediticias y Relacionadas a Financiamiento
DPI-8
1. Préstamos Internos: Mecanismo basado en el Mercado y Elaboración de un
Plan de Préstamos
3
Calificación
D
C
D
D
N/R
D
D
N/R
C
A
B
C
D
D
http://go.worldbank.org/GZ4857VJ91
7
Indicador de Desempeño
Calificación
2. Préstamos Internos: Disponibilidad y Calidad de Procedimientos
Documentados
1.
Préstamos Externos: Plan de Prestamos y Evaluación de los Costos y
Términos
2.
Préstamos Externos: Disponibilidad de Procedimientos Documentados
DPI-9
3. Préstamos Externos: Involucramiento de los Asesores Legales
1. Garantías Crediticias: Disponibilidad y Calidad de Políticas y
Procedimientos
Documentados
DPI-10 2.
Sub préstamos:
Disponibilidad y Calidad de Políticas y Procedimientos
Documentados
3.
Derivados: Disponibilidad y Calidad de Políticas y Procedimientos
Documentados
Proyecciones
de Flujos de Caja y Manejo de Saldos de Caja
DPI-11 1. Proyecciones Efectivas de Flujos de Caja
2. Manejo Efectivo de Saldos de Caja
Manejo de Riesgo Operativo
1. Administración de la Deuda: Disponibilidad y Calidad de Procedimientos
Documentados para el Servicio de la Deuda
2. Administración de la Deuda: Disponibilidad y Calidad de Procedimientos
DPI-12 Documentados para Datos
3.
Seguridad
de Datos: Disponibilidad y Calidad de Procedimientos
Registro
y Almacenamiento
Documentados para Registro y Sistema y Control del Acceso a los Datos
4. Seguridad de Datos: Frecuencia de los Respaldos (Back-Ups) y Seguridad
delSegregación
Almacenamiento
1.
de Responsabilidades
DPI-13 2. Capacidad del Personal y Gestión de Recursos Humanos
3. Planes de Manejo del Riesgo Operativo, Continuidad de los Negocios y
Registros eRecuperación
Informes sobre
Deuda
de la
Desastres
DPI-14 1. Registros de la Deuda: Integridad y Oportunidad
2. Registros de la Deuda: Sistema de Registro
DPI-15 1. Datos sobre la Deuda del Gobierno Central: Requerimientos de Informes
Reglamentarios y Obligatorios
B
D
D
D
D
D
N/R
2. Datos sobre la Deuda del Sector Público: Requerimientos de Informes
Reglamentarios
y Obligatorios
3. Boletín Estadístico
sobre la Deuda: Calidad y Oportunidad
N/R
D
D
C
D
C
D
D
C
D
D
B
C
D
3. Funciones DeMPA Principales
3.1 Gobernabilidad y Desarrollo de Estrategia
DPI-1 Marco Legal
Dimensión
1. La existencia, cobertura y contenido del marco legal
Calificació
n D
De conformidad con la Constitución de la República de Honduras, el Poder Ejecutivo
tiene la potestad de contratar préstamos a nombre del país, aunque el Congreso debe
aprobar todos los tratados internacionales antes de ser ratificados por el Poder Ejecutivo.
El Artículo 357 de la Constitución establece que la legislación primaria rige la
autorización de la contratación de nuevos préstamos de deuda externa e interna del
gobierno central, instituciones descentralizadas y los gobiernos municipales. Además, el
Artículo 359 le otorga la potestad a los gobiernos locales de emitir deuda interna bajo su
propia responsabilidad financiera, con autorización previa de acuerdo con la Ley
8
Orgánica de Presupuesto (LOP). Los gobiernos locales pueden contratar créditos externos,
con la aprobación de SEFIN, según el Capítulo 5, Artículo 87 de la Ley de
Municipalidades.
La LOP de junio de 2004 intenta reglamentar el proceso de gestión de las finanzas
públicas (GFP) mediante la definición de los roles de todas las entidades involucradas en
las operaciones de Manejo de la Deuda del gobierno. De conformidad, la responsabilidad
del Manejo de la Deuda se asigna principalmente a la DGCP y la TGR, dos unidades bajo
SEFIN. En particular, el Artículo 64 de la LOP, define a la DGCP como la principal
entidad responsable de las operaciones del Manejo de Deuda Pública. Una de las
principales funciones de la TGR es la emisión de papel a corto y largo plazo para cubrir
el déficit de efectivo de acuerdo con la Ley Anual de Presupuesto. Ambas actividades
antes mencionadas se realizan en coordinación con la DGCP.
En el caso del gobierno central, todas las operaciones de crédito público las realiza
SEFIN, con el propósito de: i) Estimular las inversiones productivas con beneficios
económicos y sociales justificados; ii) responder a casos evidentes de necesidad nacional;
iii) apoyar las políticas sectoriales; y, iv) refinanciamiento de obligaciones.
De acuerdo a la LOP (Art. 70) y las Normas Técnicas del Subsistema de Crédito Público
(NTSCP) (Art.9), deuda pública, ya sea directa o indirecta, se define como una deuda
externa o interna basada en el principio de residencia. La Deuda directa se refiere a las
obligaciones contraídas por el gobierno central como principal deudor, mientras que la
deuda indirecta se refiere únicamente a la "deuda con garantía pública" como colateral
para las obligaciones contraídas por las instituciones del sector público, que han sido
explícitamente garantizadas. Otro tipo de préstamos por entidades públicas, como las de
las instituciones descentralizadas, las municipalidades y/o corporaciones municipales sin
una garantía explícita del gobierno no se incluyen en la definición actual de la deuda
pública.
Así mismo, la LOP define los tipos de operaciones que deberían clasificarse como Deuda
Pública, como:
 Emisión de notas del Tesoro para propósitos de manejo de efectivo;
 Contratación de obligaciones nuevas con instituciones financieras nacionales
o internacionales.
 Adquisición de deuda nueva para servicios y otras obligaciones que se
pagarán en más de un año;
 Emisión de instrumentos de mayor plazo con vencimiento de más de un año;
 Emisión de obligaciones contingentes elegibles por SEFIN.
En cuanto a la emisión de garantías crediticias, el Artículo 78 de la LOP define dos
requisitos: a) el Presidente debe autorizar la garantía; b) el Congreso deberá ratificar la
transacción. Además, la única entidad gubernamental autorizada a emitir garantías es
SEFIN. Es importante mencionar que dentro del marco actual de la LOP existe una
9
referencia únicamente a las garantías de deuda externa sin definir reglamentaciones
específicas para las garantías de deuda interna. El Artículo 50 de la Ley de Presupuesto
de 2013 aborda la emisión de garantías para deuda interna, sin embargo, dado que la Ley
de Presupuesto se desarrolla y vuelve a elaborar en base anual, esta disposición no es
suficiente como un requerimiento legal consistente y robusto. La Ley de Presupuesto
Anual de 2012, como ejemplo, no contiene una disposición similar.
Otro aspecto importante cubierto por la LOP es el requerimiento para la formulación de
la Política de Deuda Pública (PEP, en inglés). La elaboración de la PEP debe realizarse al
nivel Ejecutivo de gobernabilidad y ser aprobada por la Comisión de Crédito Público,
creada por la misma ley y comprendida en SEFIN, como la cabeza y el BCH. De
conformidad con la LOP, la PEP deberá contener, entre otras cosas la siguiente
información:



Montos máximos contraídos por el Sector Público cada año tanto para la deuda
externa como para la interna.
Nivel mínimo de concesionalidad aceptado para la deuda externa;
Monto máximo de deuda adquirida, en términos netos, para otras instituciones del
sector público.
No obstante, la PEP actual no contiene todos los elementos antes mencionados. Incluye
metas de deuda como el Valor Presente/PIB, Tiempo Promedio al Vencimiento y
composición actual, entre otros. También, establece el nivel mínimo de concesionalidad
aceptado para contraer deuda externa. Sin embargo, la Política no establece montos de
deuda que pueden contraerse cada año. El Plan de Financiamiento Anual, elaborado por
la DGCP, cubre algunas de estas áreas. Además, un monto máximo de deuda a ser
recaudado por otras instituciones públicas es un área que está ausente en este documento.
Cabe mencionar que durante la formulación del presupuesto anual, todas las instituciones
públicas deben cumplir los parámetros definidos en la PEP. Igualmente, la LOP, Artículo
71, define claramente que todas las operaciones relacionadas con la deuda pública
deberán ser autorizadas por SEFIN a través de la DGCP.
De este modo, la legislación actual, primaria y secundaria, dispone una clara autorización
de contratación de deuda del gobierno, originada de la Constitución, con un mayor detalle
especificado en la LOP. El papel principal en las actividades de Manejo de la Deuda se le
otorga a SEFIN y, más específicamente a la oficina de la DGCP dentro del departamento.
Sin embargo, el marco legal existente no aborda elementos importantes como la
contratación de préstamos para financiamiento del déficit presupuestario, lo cual es una
práctica común para el gobierno. Igualmente, no existe legislación clara sobre la emisión
de las garantías de deuda interna, ya que la LOP únicamente hace referencia a las
garantías para deuda externa. Por lo tanto, el requerimiento mínimo no se cumple y la
calificación asignada es D.
DPI-2 Estructura Gerencial
10
Dimensión
1.
La estructura gerencial del gobierno central para las transacciones
relacionadas con los préstamos y la deuda.
2. La estructura gerencial para la preparación y emisión de las garantías
de préstamo del gobierno central.
Calificaci
ón C
D
Dimensión 1
La DGCP dentro de SEFIN realiza todas las transacciones de préstamo a nombre del
gobierno central. En 2009, la oficina se restructuró en tres departamentos en líneas
funcionales.
Front-Office
El Front-Office de la DGCP se divide en tres4 divisiones: 1) Negociaciones (3 personas),
2) Monitoreo (9 personas) y 3) Gestión de valores (5 personas). En las tres divisiones, el
equipo de Negociaciones está a cargo de liderar todas las discusiones relacionadas con las
condiciones financieras de los contratos de deuda externa nuevos. La División de
Monitoreo supervisa la implementación de proyectos financiados a través de préstamos
externos y da seguimiento a los procesos de desembolso. La División de Gestión de
Valores está a cargo de toda la contratación de deuda interna.
Middle-Office
El Departamento de Estrategia y Evaluación de Riesgo (DEER) (4 personas) realiza las
funciones del middle-office. De acuerdo al Manual de Procedimientos de la DGCP, esta
unidad, en coordinación con la UPEG, es responsable de la redacción redactar el ASD.
Además, el DEER es también responsable de elaborar la PEP y coordinar su
implementación con otras unidades de SEFIN y del BCH. Esta unidad también prepara el
Plan de Financiamiento Anual para el Gobierno Central en coordinación con el Front
Office. 5
El DEER es responsable de la evaluación de todas las garantías de deuda externa emitidas
por el gobierno central. Parte de la evaluación realizada por el DEER involucra el aspecto
del riesgo de emitir una garantía nueva. La mayoría de los requerimientos que deben
enviarse a SEFIN se detallan en las NTSCP y se discuten en el DPI 10.
Back-Office
4
Existe otro Departamento, Fideicomiso Para el Acceso y Crédito Agrícola, que no está involucrado en las
operaciones de Manejo de la Deuda.
5
El Manual de Procedimientos contiene todas las funciones que le han sido asignadas a la DGCP dentro de
SEFIN, pero este no ha sido aprobado formalmente.
11
El back-office se divide en dos departamentos: Operaciones (8 personas), y Control de
Calidad (5 personas). Entre las funciones del back-office se encuentran las siguientes: i)
registrar toda las deudas directas e indirectas nuevas en el Sistema de Gestión de la
Deuda y Análisis Financiero (SIGADE); ii) realizar las transacciones del servicio de la
deuda y preparar las proyecciones del servicio de la deuda; y 3) Dar seguimiento a todos
los desembolsos de los préstamos. Así mismo, el Departamento de Control de Calidad
(DCC) supervisa todas las demás transacciones del los departamentos de la DGCP.
Dirección General de Crédito Público
Negociaciones
Unidad
de
Cambio
Climático
Monitoreo
FrontOffice
Valores Man-t
Sub Director de
Crédito Público
Director
Fideicomiso para
Acceso a Créditos
Agrícola
MiddleOffice
Back-Office
Estrategia y
Evaluación de
Riesgo de la
Deuda Pública
Operaciones
Control de Calidad
Además de la DGCP, que tiene un papel de liderazgo en todas las operaciones de manejo
de la deuda, en SEFIN existen otras Direcciones que realizan procesos estrechamente
relacionados con las actividades de Manejo de la Deuda. La Unidad de Planeamiento y
Evaluación de la Gestión (UPEG) está a cargo de evaluar y de establecer el límite general
de los desembolsos de los préstamos en el año presupuestario. También, la DGIP es
responsable de emitir notas de prioridad para todos los nuevos proyectos de inversión que
requieren financiamiento externo, las que se envían a la DGCP con el fin de iniciar las
negociaciones con los acreedores. Como mencionado en el DPI 1, la Dirección de la TGR
también tiene legalmente la potestad de emitir instrumentos de deuda a corto y largo
plazo para propósitos de manejo de la caja, lo que actualmente no se utiliza.
12
En base a la información anterior, la DGCP es la que lidera en SEFIN las actividades de
manejo de la deuda en coordinación con otros departamentos. Por lo tanto, el
requerimiento mínimo se cumple y la calificación asignada es C. Actualmente la
calificación otorgada no puede pasar a un nivel superior debido a la ausencia de una
estrategia formal de deuda pública.
Dimensión 2
La Ley Orgánica de Presupuesto define a SEFIN como la única entidad que puede emitir
las garantías de gobierno para deuda externa, con previa autorización del Presidente y
ratificación del Congreso. Así mismo, la LOP, (Art. 78), delega en la DGCP, bajo SEFIN,
la tarea de evaluar el riesgo asociado previo a la presentación de las propuestas de las
garantías para los préstamos al Congreso.
La última evaluación técnica sobre una garantía nueva se realizó en 2013 y al momento
de la misión DeMPAse encontraba pendiente aprobación por el Congreso.
Específicamente, de conformidad a lo que manda la ley, la DGCP estaba en el proceso de
evaluar y redactar la propuesta para aprobación del Congreso.
Como se discutió, a pesar de las regulaciones anteriores, existe cierta ambigüedad en los
requerimientos legales para la emisión de garantías para préstamos internos, así como
tampoco existe un mandato claro para la DGCP en relación a los requerimientos y al
proceso de emisión para estas garantías al nivel nacional. Por lo tanto, los requerimientos
mínimos para esta dimensión no se cumplen y la calificación asignada es D.
DPI-3 Estrategia de Manejo de la Deuda
Dimensión
1. Calidad del documento de estrategia para la deuda.
2. El proceso de toma decisión, la actualización y publicación de la
estrategia DeM.
Calificac
ión D
N/R
Dimensión 1
Según el Artículo 66 de la LOP, la DGCP es responsable de elaborar una PEP sujeta a la
aprobación de la Comisión de Crédito Público (CCP). De manera similar, el Artículo 15
de las NTSCP establece que la Manejo de la Deuda deberá formular una estrategia de
gobierno para el Manejo de la Deuda considerando las necesidades financieras del
Gobierno y las disposiciones de la PEP, en conformidad con las políticas fiscales y
monetarias, con el fin de determinar:

La estructura óptima de deuda pública considerando: la combinación de deuda
nacional y externa, los vencimientos, las monedas, tasas de interés, así como
también las proyecciones de variables macroeconómicas y otras variables
13


pertinentes.
La mejor combinación de costo/riesgo, en línea con los indicadores establecidos
en la PEP.
Los parámetros de gestión de riesgo, incluyendo análisis de escenarios para
variables clave.
No obstante la disposición de este requerimiento en las NTSCP, actualmente la DGCP no
ha completado el Documento de Estrategia de la Deuda. Por lo tanto, únicamente
desarrolla una PEP. En los dos últimos años, se ha elaborado y actualizado la PEP
anualmente en una base de 3 años continuos.
La misión notó que la PEP incluye varios elementos convencionales de una estrategia de
deuda de gobierno. El documento evalúa el entorno macroeconómico del país y las
perspectivas futuras para el desarrollo económico en el mediano plazo. Además, describe
la evolución de la deuda pública en los últimos 8 años. El análisis incluye ciertos
indicadores de deuda clave como total de deuda/PIB, porción de la deuda externa e
interna/deuda total y moneda, riesgos de tasa de interés y refinanciamiento asociado con
la cartera de deuda de gobierno actual. Así mismo, incluye el tiempo promedio al
vencimiento y un perfil del servicio de la deuda hasta el año 2021. Otros aspectos
analizados en la PEP son: contratación de deuda nueva en términos comerciales,
Asociaciones Público Privadas (PPA) y Reapertura de instrumentos de deuda interna.
Además, se establecen parámetros específicos para las normas y procedimientos para
evaluar los nuevos préstamos comerciales, identificar diferentes fuentes de
financiamiento y el desarrollo del mercado interno de deuda. En particular, se establecen
algunos lineamientos6 específicos para:
1) Deuda Externa: El promedio Ponderado de todos los préstamos debería ser
superior al 35 por ciento de concesionalidad. Sin embargo, para financiar los
proyectos se puede contratar deuda comercial con un mínimo del 25 por
ciento de concesionalidad calculado como el promedio ponderado para el total
de la cartera de deuda. En cuanto a acceder al mercado internacional, la PEP
contiene disposiciones especiales que permite al gobierno emitir "Bonos
Globales" durante el año fiscal;
2) Deuda nacional: Se prefieren Instrumentos de Deuda Interna Estandarizados.
Se permite reabrir series antiguas de ser necesario. La PEP también fija varias
metas con respecto a la sustentabilidad de la deuda el riesgo de financiamiento.
Por ejemplo, se espera que el tiempo promedio al vencimiento de la cartera de
deuda del gobierno es de 8 años y se espera que la porción de la deuda interna
en relación al total de la deuda crecerá más del 50 por ciento.
Sin embargo, considerando que la estrategia de Manejo de la Deuda, aunque las NTSCP
lo requieren, no está implementada, el requerimiento para esta dimensión no se cumple y
se asigna una calificación de D.
6
El ejemplo es solamente para ilustrar los tipos de lineamientos que se utilizan, en el documento PEP hay
más lineamientos y en mayor detalle.
14
Dimensión 2
Dado que no se está ejecutando una Estrategia de Deuda, esta dimensión no puede ser
evaluada en este momento.
DPI-4 Evaluación de las Operaciones de Manejo de la Deuda
Dimensión
1.
Nivel de divulgación - en un informe anual o su equivalente sobre las actividades DeM del gobierno, la deuda del gobierno central,
la evaluación de los resultados contra los objetivos establecidos, y el
cumplimiento con la estrategia de Manejo de la Deuda del gobierno.
Calificación
D
La LOP (Art. 100) establece un requerimiento formal para la elaboración de un informe
anual sobre el presupuesto, incluyendo una sección dedicada a la situación de la deuda
pública en relación con la deuda total del gobierno, los desembolsos y el servicio de la
deuda del gobierno para el año presupuestario anterior. El informe anual global de SEFIN
sobre todas sus actividades contiene datos estadísticos adicionales sobre la deuda pública.
Así mismo, la DGCP produce un informe estadístico sobre la deuda junto con otros
informes mensuales que incluyendo datos sobre las actividades de la deuda pública e
incorporan algunos indicadores de riesgo y costos.
Pese al nivel de transparencia en relación a la publicación de estadísticas sobre la deuda,
la DGCP no elabora y presenta un informe analítico que evalúe los resultados de la
Manejo de la Deuda del gobierno comparado con los objetivos establecidos. Por ejemplo,
al final del año fiscal las metas de la PEP y el Plan de Financiamiento Anual no se
comparan contra las estadísticas reales. Por consiguiente, sin informes anuales adecuados
sobre las actividades de Manejo de la Deuda del gobierno presentado a las partes
autorizadas responsables de la GFP y en ausencia de una Estrategia de Deuda Pública
formal, el requerimiento mínimo para esta dimensión no se cumple y se ha asignado una
calificación de D.
DPI-5 Auditoría
Dimensión
1.
Frecuencia de auditorías internas y externas de las actividades,
políticas y operaciones de Manejo de la Deuda del gobierno central, así
como las publicaciones de los informes de auditorías externas.
2. Grado de compromiso para abordar los resultados de las auditorías
internas y externas.
Calificació
n
D
N/R
15
16
Dimensión 1
El Tribunal Superior de Cuentas (TSC) es la institución de auditoría de autoridad máxima
de Honduras. Es una entidad pública autónoma, regida por tres magistrados nombrados
por el Congreso por un período de siete años.
La Ley Orgánica del TSC, aprobada mediante Decreto No. 10-2002--E, el 5 de diciembre
de 2002, define el tipo de auditorías que el Tribunal puede realizar. El TSC es
responsable por la supervisión ex-post del uso de los activos del estado, municipalidades
y otras instituciones a cargo del manejo de recursos públicos a través del cumplimiento
legal y financiero y auditorías de desempeño. De acuerdo a los expertos del TSC, los
métodos de las auditorías de desempeño se iniciaron en 2005 y se desde entonces se han
ejecutado gradualmente.
Dentro de la estructura institucional del TSC, un Departamento de supervisión de Manejo
de la Deuda está directamente involucrado en las auditorías externas de todas las
actividades relacionadas con el Manejo de la Deuda pública y del gobierno. De acuerdo
al equipo de auditoría externa, esta división realiza anualmente auditorías de deuda del
gobierno de tipo combinado para áreas y/o procesos seleccionados. Al momento de la
misión, todos los informes de auditoría de Manejo de la Deuda se enfocaron únicamente
en la metodología de auditoría financiera y de cumplimiento y no ofrecía una evaluación
integral del desempeño del manejo de la deuda. Algunos informes incluyen un amplio
análisis sobre la sostenibilidad de la deuda del gobierno y una evaluación macro del
entorno económico. Otros tipos de informes se enfocan en cumplimiento con funciones
específicas de manejo de la deuda.
También, como parte de la auditoría externa de SEFIN del financiamiento consolidado
del sector público 7 , el TSC prepara un Informe de Transparencia que incluye una
auditoría externa de la ejecución en los niveles del gobierno central, las instituciones
descentralizadas y las municipalidades. El informe contiene también información sobre
los estados financieros de la deuda del gobierno y las cuentas según se presentan al
Congreso el 31 de julio de cada año.
El TSC también monitorea la implementación de la auditoría interna de las entidades del
gobierno central. Existe una Unidad de Auditoría Interna en el TSC, creada en 2004, que
supervisa la calidad de los informes de auditoría interna y los análisis ex-post de los
informes financieros y de cumplimiento. Esta unidad también prepara notas de guías
metodológicas para realizar las auditorías internas.
SEFIN y el BCH tienen cada uno un departamento de auditoría interna. El Ministro de
Finanzas recientemente aprobó un manual formal para operaciones de auditoría interna
en SEFIN (julio de 2013). El manual se desarrolló en base a las disposiciones legales de
la Ley General de Administración Pública, la Ley Orgánica de Presupuesto y la Ley
7
El informe financiero consolidado se prepara anualmente para el 30 de abril y se presenta al Congreso con
propósitos informativos.
17
Marco para Control Interno. El departamento de auditoría interna de SEFIN tiene dos
funciones: control interno y auditoría interna. El departamento cuenta con 10 personas,
incluyendo 8 operacionales y 2 gerentes. El departamento de Auditoría elabora un plan de
auditoría anual que es aprobado por el Ministro.
El departamento de Auditoría del BCH también cumple con funciones del control interno
y de auditoría. Sin embargo, aunque tanto SEFIN como el BCH tienen procedimientos de
control interno y auditoría establecidos, aún no han realizado auditorías específicas de sus
operaciones de Manejo de la Deuda.
El monitoreo de la implementación de las recomendaciones de auditorías internas y
externas está muy bien organizado. Tanto los auditores internos y externos requieren de
cada una de las entidades auditadas que propongan un plan específico para la
implementación de las recomendaciones y verificar los avances hacia el cumplimiento de
las mismas. En caso de no cumplimiento, el departamento de auditoría requiere acciones
adicionales y/o aplica sanciones por no implementar el plan de acción. En SEFIN los
auditores internos también monitorean la implementación por los departamentos de la
implementación de las recomendaciones hechas por los auditores externos.
En resumen, si bien se realizaron auditorías externas financieras y de cumplimiento sobre
las actividades de Manejo de la Deuda en SEFIN, la ausencia de auditorías de desempeño
lleva a una calificación de D para esta dimensión.
Dimensión 2
Puesto que no se realizaron auditorías de desempeño, la segunda dimensión no se calificó.
3.2
Coordinación con las Políticas Macroeconómicas
DPI-6 Coordinación con la Política Fiscal
Dimensión
1.
La coordinación con la política fiscal mediante la provisión de
proyecciones exactas y oportunas sobre la deuda total y el servicio de la
deuda bajo escenarios diferentes.
2. Disponibilidad de variables fiscales clave y/o un análisis de
sostenibilidad de la deuda y la frecuencia con que se realizan análisis de
sostenibilidad de la deuda.
Calificació
n C
A
Dimensión 1
SEFIN es responsable de las políticas fiscal, de deuda y presupuestaria y existe
coordinación continua entre todas las unidades involucradas en la gestión de la deuda
pública. En SEFIN, las unidades responsables de generar las proyecciones
18
macroeconómicas, incluyendo proyecciones sobre la deuda total y el servicio de la deuda
son: UPEG, la Dirección General de Presupuesto (DGP), la Dirección de de Operaciones
(DO), la Tesorería General de la República (TGR) y la Dirección General de Inversiones
Públicas (DGIPI).
Durante la preparación del presupuesto anual, la DGCP, en coordinación con la UPEG,
prepara proyecciones plurianuales (cuatro años) del monto total de la deuda del gobierno
central (interna y externa) y del servicio de la deuda de la misma, y comparte esta
información con la DGP. Las proyecciones relacionadas con la deuda se basan en los
compromisos de préstamos totales e incluyen información sobre desembolsos de
préstamos, valores y nuevas emisiones. Las proyecciones de los desembolsos incluyen
préstamos existentes y los que se encuentran en etapa de proyecto. La UPEG también
trabaja con la DIP en la preparación de proyecciones para las inversiones públicas y las
necesidades relacionadas con el financiamiento. Las directrices para la formulación del
presupuesto para el Gobierno Consolidado, incluyendo la provisión de información, se
publican en el sitio web de SEFIN8 y detalla la responsabilidad y línea de tiempo para
cada unidad involucrada en la preparación del presupuesto.
La UPEG también prepara proyecciones a mediano plazo sobre ingresos y gastos,
incluyendo proyecciones para el déficit fiscal basadas en las proyecciones de la DGCP. 9
El BCH participa en la generación de las proyecciones macroeconómicas a mediano
plazo que se utilizan en la formulación del presupuesto. La coordinación entre SEFIN y
el BCH es continua y se lleva a cabo todo durante todo el año e incluye un proceso
regular de conciliación de las proyecciones macroeconómicas.
SEFIN monitorea regularmente los ingresos y gastos públicos, con la DGCP que de
manera continua comparte información con la UPEG y la DGP (por lo menos
mensualmente) sobre la deuda total. La DGP prepara un informe trimestral sobre la
ejecución presupuestaria en coordinación con la UPEG y la DGCP, el cual se publica.10
Este informe incluye información sobre ingresos y gastos, incluyendo el servicio de la
deuda, y compara el presupuesto originalmente aprobado contra la última enmienda del
presupuesto y la ejecución real.
Además, las proyecciones del flujo de caja sobre los ingresos y gastos del gobierno se
preparan mensualmente en la UPEG, en coordinación con la DGCP y la TGR. Esta
información se comparte con la DGP y el BCH.
Las proyecciones sobre el monto total de la deuda y proyecciones sobre el servicio de la
deuda para las cuentas financieras se preparan como parte del presupuesto anual; el
8
El Calendario para el presupuesto de 2014 se encuentra en: http://www.sefin.gob.hn/wpcontent/uploads/2013/06/CRONOGRAMADELPRESUPUESTO2014.pdf
9
Las proyecciones de ingresos, gastos y deuda se publican en la PEP. Este informe se actualiza anualmente.
http://www.sefin.gob.hn/?page_id=800
10
Este informe se encuentra en http://www.sefin.gob.hn/?page_id=8246
19
proceso es bastante fiable.11 Como ya se describió en la Dimensión 2, estas proyecciones
son consistentes con las que se utilizan en el ASD, preparadas regularmente por la DGCP.
Las proyecciones del monto de la deuda total y servicio de la deuda se preparan
solamente para un escenario de línea base. Es decir, estas proyecciones no consideran
escenarios alternativos de choques potenciales a las tasas de interés y tasas de cambio.
La UPEG, en coordinación con otras unidades en SEFIN y el BCH, produce en la
actualidad un marco fiscal a mediano plazo (MTFF) para un período de 4 años, el cual se
revisa todos los años. También hay planes establecidos para producir un marco
presupuestario a mediano plazo (Monetary) y la UPEG recibe asistencia técnica del
Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en esta
área. Un MTBF debería ayudar a fortalecer el manejo de la deuda y dar lugar a un mejor
manejo de los gastos del gobierno.
Considerando que la DGPC provee proyecciones razonablemente fiables sobre el monto
total de la deuda y el servicio de la deuda a las demás unidades responsables del Manejo
de la Deuda como parte de la formulación del presupuesto anual, se cumple el
requerimiento para una calificación C. Si estas proyecciones incluyesen un análisis de
sensibilidad y de escenarios la calificación otorgada sería más alta.
Dimensión 2
La UPEG es responsable de proveer proyecciones de las variables macroeconómicas
principales a las unidades pertinentes a cargo del manejo de la deuda, incluyendo la
DGCP y la DGP. Esta información incluye presupuestas sobre crecimiento, el sector real,
balanza de pagos, inflación, cuentas fiscales y tasa de cambio. El BCH provee la mayoría
de estas proyecciones para formular un marco macroeconómico de mediano plazo
consistente, que se utiliza para dirigir la política monetaria (ver DPI7) 12 El marco
macroeconómico a mediano plazo constituye la base para realizar el ASD. Actualmente,
SEFIN está en el proceso de preparar su propio marco macroeconómico a mediano plazo
consistente.
Anualmente la DGCP prepara un ASD en coordinación con la UPEG y el BCH.
También se actualiza durante el año a solicitud de SEFIN. Los resultados del ASD se
publican 13 como anexo al informe PEP. 14 Este informe también documenta los
acontecimientos de la deuda pública interna y externa para el año en curso e incluye
11
El servicio de la deuda y los pagos de interés al final de año fiscal no se desvían significativamente de las
proyecciones presentadas cuando el presupuesto se aprobó. En 2012, la desviación del servicio de la deuda
total proyectado (considerando principal, intereses y comisiones) y el servicio de la deuda total ejecutado
fue de aproximadamente 5 por ciento. En promedio, en los últimos tres años, las desviaciones fueron menos
de un 15 por ciento.
12
Cabe mencionar que el flujo de información entre el BCH y SEFIN podría mejorarse. Los funcionarios de
SEFIN dijeron a la Misión que sería beneficioso si el BCH proveyera el conjunto de datos completo del
marco macroeconómico.
13
Este informe se encuentra en http://www.sefin.gob.hn/?page_id=800
14
Al momento de la elaboración del informe, el último ASD estaba incluido en la PEP 2013-2016.
20
proyecciones para los próximos tres años. SEFIN y el BCH se reúnen con frecuencia (por
lo menos una vez al mes) con el propósito de revisar los datos utilizados como insumos al
ASD.
Un comité técnico dirigido por el Middle-Office de la DGCP realiza el ASD, del cual la
UPEG y la Unidad de Estudios Económicos del BCH son miembros. La DGCP
actualmente utiliza la plantilla conjunta del Marco de Sostenibilidad de la Deuda (DSF,
en inglés) del Banco Mundial-FMI para preparar el ASD 15 El análisis incluye las
proyecciones a largo plazo (para 30 años) de todo el ingreso, gastos y el déficit fiscal e
incluye también análisis del escenario. La preparación del ASD inició hace 10 años,
inicialmente con asistencia técnica del CEMLA. En los últimos cinco años el Gobierno
ha realizado este análisis internamente. Para asegurar la consistencia del ASD, SEFIN
compara los resultados con el ASD realizado por el BM y el FMI. En los últimos años,
los resultados del A han estado ampliamente en línea con los preparados por las
organizaciones internacionales. 16
Considerando que el gobierno actualiza y publica un ASD anualmente, el requerimiento
para una calificación A se cumple.
DPI-7 Coordinación con la Política Monetaria
Dimensión
1.
Claridad de separación entre las operaciones de política monetaria
y transacción DeM.
2.
Coordinación a través del Intercambio de Información regular
sobre las transacciones de deuda actuales y futuras y los flujos de caja del
gobierno central con el banco central.
3.
Grado de un límite al acceso directo de recursos del Banco Central.
Calificació
n B
C
D
Dimensión 1
Las operaciones de política monetaria se realizan por separado de las operaciones de
deuda del gobierno. El BCH actúa como agente fiscal del gobierno central para la
emisión de títulos valores del gobierno. Para este servicio el gobierno paga una comisión
administrativa al BCH, establecida en un acuerdo bilateral. Así mismo, el BCH provee
apoyo administrativo para el pago del principal e intereses sobre la deuda del gobierno
central.17
15
Para más detalles sobre el DSF ver: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/jdsf.htm
El ASD analiza el nivel de la deuda total existente (interna y externa), nuevos proyectos de
financiamiento en el mediano plazo y la capacidad del gobierno de pagar su deuda. El impacto de una
selección de indicadores de sostenibilidad de la deuda y liquidez también se analiza. Este ejercicio es
consistente con las proyecciones macroeconómicas producidas como parte de la formulación del
presupuesto
17
El Artículo 57 de la Ley del Banco Central establece que: El BCH es responsable, directamente y
siempre a nombre del Estado, para la recaudación de ingresos por impuestos, internos y externos;
16
21
SEFIN y el BCH comparten información sobre las emisiones de deudas y subastas.18 Al
inicio de cada ejercicio fiscal, el gobierno y el BCH firman un acuerdo formal19 sobre el
monto total de emisión de deuda pública aprobado consistente con el presupuesto
aprobado para ese ejercicio fiscal. Toda ampliación del monto de la deuda se hace
mediante una adenda al acuerdo. Además del acuerdo, anualmente realiza un contrato
detallado con toda la información sobre las emisiones de deuda (Notas del tesoro y
bonos), el vencimiento para cada valor y las responsabilidades del BCH en cuanto a las
operaciones relacionadas con la deuda. Este contrato técnico no se hace del conocimiento
público.
Aunque el BCH realiza subastas para sus propios títulos valores como un instrumento de
política monetaria, mantiene al mercado informado sobre las intervenciones de política
monetaria y sobre sus transacciones como agente fiscal para el gobierno central.
Las subastas de valores del BCH se realizan en días diferentes de las subastas de los
valores del gobierno. En el sitio web del BCH se publica un calendario con las fechas de
las subastas.20 Los Lunes se utilizan para las "notas estructurales" (es decir, instrumentos
a corto plazo para propósitos de política monetaria), emitidos en 4 tramos con
vencimientos de 3, 6, 9, y 12 meses. Estos instrumentos se liquidan en base T+2. El
miércoles las subastas se utilizan para operaciones de política monetaria, en los cuales el
BCH subasta las notas de 7 días del Banco Central, con una liquidación en base a T+1.
Los jueves, se realizan las subastas de los valores del gobierno, con una liquidación de
T+0. El Gobierno emite notas T con vencimiento a doce meses y bonos con vencimientos
de hasta 10 años.21 Los valores en el mercado nacional actualmente se emiten en moneda
amortización y pagos de interés sobre la deuda pública; transferencia de fondos; y cualquier otra
transacción monetaria o financiera realizada por el Estado y sus instituciones, así como también entidades
de gobierno. Para lograr mejor este propósito, el Banco Central puede utilizar los servicios de otros
bancos o instituciones financieras en el país o en el extranjero, y en todo caso, recibir por dichos servicios
los montos que el Banco convenga con el gobierno por contrato.
18
Las subastas pueden encontrarse en http://www.bch.hn/credival/resulsefin.htm
19
Este acuerdo se firma de conformidad con el Artículo de la Ley del Banco Central y se basa en un
Acuerdo Ejecutivo firmado después de la aprobación del presupuesto por el Presidente de Honduras y el
Secretario (Ministro) en el Despacho de Finanzas. Este acuerdo establece el monto total de préstamos de
conformidad con el presupuesto anual. Este Acuerdo Ejecutivo se pone a disposición del público y se
exhibe en el sitio web de SEFIN. Ver: http://www.sefin.gob.hn/wp-content/uploads/2012/11/Acuerdo-402013-may.pdf.
20
El calendario puede encontrarse en http://www.bch.hn/operativasv.php
21
Cabe mencionar que hay una competencia entre las notas de 12 meses del BCH y las notas de SEFIN ya
22
local, Dólares de los EE.UU. o se indexan a la inflación.
El Artículo 58 de la Ley del BCH estipula que "Con el objeto de asegurar la coordinación
de la política monetaria, crediticia y cambiaria con la política financiera y fiscal, SEFIN
requerirán aprobación del Directorio del BCH cada vez que el Gobierno necesite contraer
empréstitos en el país o en el extranjero. Esta política ha sido seguida consistentemente y
el BCH siempre ha aceptado la solicitud del gobierno para aprobación (dictamen para
emitir deuda nueva y para ampliar la deuda existente (ver DPI8)). Después que el BCH
aprueba una nueva emisión, se requiere la ratificación del Congreso Nacional. Además,
el Artículo 4 de la LOP establece que el Gobernador del BCH también es miembro del
CCP, que es responsable de definir la política de gobierno de préstamos.
Considerando que las operaciones de política monetaria se mantienen formalmente
separadas de las transacciones de Manejo de la Deuda (en cuanto a que el BCH realiza las
transacciones de manejo de la deuda como agente del gobierno central), y que la relación
entre el BCH y el gobierno central se especifica en acuerdo formal, se cumple el
requerimiento para una calificación B. Se otorgaría una calificación de A si el acuerdo
formal entre el BCH y el gobierno central se hiciese público.
Dimensión 2
El Gobierno prepara y comparte las proyecciones de flujo de caja (incluyendo servicio de
la deuda) con el BCH mensualmente. 22 Dentro de SEFIN, la TGR prepara las
proyecciones de flujo de caja (debido a limitaciones de capacidad, la UPEG apoya a la
TGR con la elaboración de las proyecciones). La TGR actualiza los flujos de caja diarios
y produce semanalmente proyecciones de flujos de caja para los meses siguientes. La
UPEG utiliza esta información para proyectar los flujos para un año "encima de la línea"
(es decir, utilizando la información sobre ingresos y gastos). Esta proyección se actualiza
cada trimestre. El BCH también proyecta los flujos de caja "por debajo de la línea" 23 (es
decir, utilizando información sobre financiamiento del gobierno) SEFIN y el BCH
que son instrumentos similares (aunque se emiten para propósitos diferentes) y están dirigidos al mismo
mercado.
22
El BCH también tiene acceso directo al Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI), que
contiene información detallada sobre el gasto del gobierno central, incluyendo información sobre los pagos
de deuda programados por la TGR.
23
Por encima de la línea se refiere a los flujos de caja relacionados con los ingresos y gastos, mientras que
por debajo de la línea se refiere a la forma de financiamiento.
23
concilian sus estimaciones, por encima y debajo de la línea, mensualmente. En general, el
Departamento de Operaciones Monetarias bajo el BCH utiliza flujos de caja y
proyecciones del servicio de la deuda para estimar la absorción necesaria para lograr los
objetivos de la política monetaria.
SEFIN y el BCH coordina las transacciones de Manejo de la Deuda a través de un
Comité Técnico, que se reúne por lo menos una vez al mes. Como parte de su
coordinación para calcular los flujos de caja del gobierno, el BCH diariamente provee a
SEFIN la información sobre fondos pendientes en la Cuenta Única del Tesoro. Ambas
instituciones también comparten información sobre los cheques que se han emitido pero
aún no se han cargado al sistema (cuentas por pagar), así como la información sobre las
cuentas por cobrar.
También, la política de la deuda se coordina mediante una Comisión de la Deuda, que se
reúne por lo menos una vez cada trimestre. Al nivel operacional, ambas instituciones
utilizan el SIGADE, que registra las transacciones de deuda pública (ver DPI14 y DPI15).
El mecanismo de información establecido actualmente ha estado funcionando
relativamente bien, como se evidencia por el hecho que las proyecciones se actualizan de
forma regular y la coordinación entre ambas instituciones permite una conciliación
oportuna de las diferencias en las estimaciones del déficit por encima y debajo de la línea.
SEFIN informó a la misión, sin embargo, que el proceso de intercambio de información
con el BCH podría mejorarse si el Banco compartiese información detallada sobre los
flujos de caja "por debajo de la línea". Cabe también mencionar que en años recientes, ha
habido una mejora significativa en las proyecciones de los flujos de gastos. Actualmente,
todos los ministerios de línea deben proyectar sus gastos al inicio de cada trimestre.
Considerando existe un intercambio de información mensual entre SEFIN y el BCH por
lo menos una vez al mes sobre las transacciones actuales y futuras de deuda y flujos de
caja del gobierno central, se cumple el requerimiento para una calificación C. Se podría
otorgar una calificación B si el intercambio de información fuese por lo menos cada dos
semanas.
Dimensión 3
De acuerdo a la Ley del Banco Central, existen límites específicos sobre el acceso directo
del gobierno a los recursos del Banco Central. El Artículo 40 de la Ley del Banco Central
establece que el BCH puede comprar valores del gobierno únicamente en el mercado
secundario. No obstante, el BCH puede comprar deuda interna del gobierno en dos
circunstancias:24 (1) proveyendo fondos financieros para el gobierno central en casos de
emergencia; y (2) financiando directamente al gobierno central para cubrir desbalances
de caja estacionarios con fondos de hasta un 10 por ciento de los ingresos fiscales del año
anterior, con un vencimiento que no exceda seis meses y a tasas de interés de mercado.
24
La Ley del Banco Central se modificó en 2004 para permitir este mecanismo.
24
Este último tipo de préstamo deberá pagarse durante el mismo año fiscal. De
conformidad con todas las disposiciones, se requiere la aprobación unánime de todos los
miembros del Directorio del BCH.
SEFIN utilizó el financiamiento del BCH para cubrir desbalances de efectivo
estacionarios e 2009 (3,700 mil millones de Lempiras). Desde entonces, el Gobierno ha
utilizado este financiamiento dos veces, en 2010 (3,900 millones de Lempiras) y en 2012
(2 mil millones de Lempiras).25 Esta fuente de financiamiento no se consideró en la PEP
ni en el Plan de Financiamiento Anual para estos años.
El BCH informó a la misión de sus planes de enmendar la Ley del Banco Central con el
fin de mejorar las disposiciones de varios artículos, incluyendo enmendar el Artículo 40
para asegurar un saldo cero, limitar aún más los períodos de vencimiento y demandar
garantías de pago del gobierno. Actualmente, ni la legislación primaria o secundaria
establece cómo deberá pagarse esta fuente de financiamiento para restaurar un saldo cero.
Más importante aún, en todas las ocasiones que el Gobierno ha utilizado esta disposición
excepcional, no ha pagado al BCH a tiempo. En vez de esto, la deuda fue convertida en
bonos del gobierno asignados al Banco. El préstamo simplemente se ha refinanciado.26
En otras palabras, la deuda a corto plazo se convierte en deuda a mediano plazo.
Es también importante mencionar que los bonos del gobierno se emitieron al BCH como
parte de un plan del gobierno para recapitalizar el banco. Por ejemplo, el gobierno ha
emitido bonos con un valor que no es de mercado (con tasas de interés cero y un
vencimiento a 50 años) al BCH a la luz de las pérdidas cuasi fiscales del Banco.
Aunque existen límites legales para el acceso del gobierno al financiamiento del banco
central, este no ha cancelado su deuda con el B dentro del período especificado. Como
resultado, los requerimientos mínimos para una calificación C no se cumplen.
25
La última operación de préstamo al gobierno por parte del BCH se realizó en 2012 (Contrato 65-2012) y
fue aprobado por el Directorio del BCH el 27 de Noviembre de 2012. El monto total era 2.0 mil millones
de lempiras y estaba por debajo del techo del 10 por ciento de los ingresos corrientes del año anterior
(4,900 millones de Lempiras). La tasa de interés anual de esta operación fue de 9.89 por ciento por año.
26
El 27 de diciembre de 2012, el Congreso Nacional aprobó el Decreto Legislativo 203-2012. Este Decreto
autoriza a SEFIN a pagar al BCH con bonos emitidos para este propósito, con un vencimiento a cinco años
y a una tasa interés anual del 14 por ciento. Cabe la pena también notar que a finales de diciembre de 2013
el Congreso de Honduras aprobó una legislación que amplía el límite establecido para que SEFIN pueda
contratar préstamos con el BCH.
25
3.3
Contratación de Préstamos y Actividades Relacionadas al
Financiamiento
DPI-8 Préstamos Internos
Calificació
n
D
1. Medida en la cual se utilizan los mecanismos basados en el mercado
para emitir deuda, la publicación de un plan de préstamos para las notas
del tesoro y bonos del tesoro y la elaboración de un plan anual para un
monto agregado de contratación de préstamos en moneda local en el
mercado nacional, dividido entre los mercados al por mayor y al detalle.
B
2. Disponibilidad y calidad de los procedimientos documentados para la
contratación de préstamos en moneda local en el mercado nacional.
Dimensión
De conformidad con la LOP (Art. 76 y 77) y las NTSCP (Art. 33, 34 y 35) SEFIN emite
valores públicos a nombre del gobierno central a través de colocaciones directas, y/o
subastas públicas en cooperación con el BCH, o, en caso de ser garantizadas, con otras
instituciones especializadas acordadas (Art. 35 NTSCP). En el caso de las colocaciones
directas, como una precondición para liquidar la emisión, los inversionistas deben
depositar los fondos en las cuentas de SEFIN en el BCH. Las subastas públicas se
realizan de acuerdo al RNVG, aprobado por el Directorio del BCH.
El Decreto Legislativo del Presupuesto anual adoptado por el Congreso (Art. 2, en el
Decreto Legislativo 2013 No. 223-2012) establece un límite para la emisión de deuda
nacional igual a un monto nominal total para las emisiones nuevas (flujo). El Decreto
también introduce un requerimiento de cumplir con el techo de la deuda pública total en
un rango de 40-45 por ciento del PIB (Art. 46). SEFIN decide los vencimientos en línea
con la PEP (Art. 43, NTSCP).
Toda emisión de deuda interna además del techo aprobado en el presupuesto anual
requiere aprobación previa del Congreso a través de un Decreto Legislativo Como se
establece en las NTSCP, la UPEG de SEFIN y el BCH debe también emitir dictámenes
previos que establecen el impacto en la cuenta financiera y el déficit fiscal y en la política
monetaria respectivamente. Estas disposiciones no aplican a las notas del Tesoro de corto
plazo y se emitirán para propósitos de manejo de efectivo.
Según se establece en las Reglas de Procedimiento, Características, Términos y
Condiciones para la emisión de Notas/Bonos aprobados para cada emisión por el
Presidente de la República mediante un Acuerdo Ejecutivo, la relación entre SEFIN y el
BCH en el manejo de las subastas a nombre del gobierno central está sujeto a un Contrato
de Administración que se firma para cada emisión autorizada (Art. 35, NTSCP) por el
Congreso a través de un Decreto Legislativo. En los casos donde el Congreso autoriza un
incremento sobre el límite de valores públicos mediante un nuevo Decreto Legislativo, el
Contrato de Administración también se enmienda. Si el monto real de emisión autorizado
26
no rompe el techo adoptado por el Congreso para un año fiscal determinado, el residual
resultante puede emitirse el siguiente año, siempre y cuando cubra obligaciones
relacionadas con el año que expira (es decir, deuda flotante) y no se considerará al
determinar el nuevo techo de la deuda establecido por el Congreso (Art. 54, Ley del
Presupuesto 2013). A Septiembre de 2013, el 29 por ciento de las emisiones en el
mercado nacional, ya sea por subasto o colocación directa, se han realizado bajo la
autorización de 2012, sin afectar el techo de deuda para el año 2013.
Las subastas competitivas se realizan en el BCH los días Jueves a solicitud de SEFIN y se
abren únicamente para agentes registrados (es decir, agencias de Correduría) en las
RPMV, que han suscrito un Acuerdo de Intermediación con el BCH. De acuerdo a las
RNVG. Los Llamados Públicos para las subastas deben publicarse en el sitio web del
BCH y otros medios nacionales por lo menos con un día de anticipación. No obstante,
según se establece en el Folleto de Información para Inversionistas disponible en línea,
los llamados al público se realizan con tres días de anticipación y se publican en dos
medios de circulación nacional.
Actualmente existen 3 Fondos de Pensión
(Administración Pública, Militar y Sindicato de Maestros) y 7 agencias de corredores de
bolsa, así como los bancos comerciales 27 que pueden participar en las subastas
(competitivas/no competitivas).
Las subastas pueden tener una base competitiva y/o no competitiva, aunque la última
solamente se utiliza en los casos especiales estipulados en las RNVG (por ejemplo,
inversiones realizadas por el BCH o SEFIN). Los valores públicos pueden venderse en o
sobre/por debajo del par sobre una base de subasta de precio múltiple.
La emisión de títulos valores públicos se desmaterializa, y para cada emisión la CNBS
asigna un código ISIN. Se pueden presentar ofertas de forma física en un sobre sellado
dirigido al BCH o de forma electrónica utilizando el módulo MECO a través de una
estación remota utilizando la Red de Interconexión Financiera administrada por la CNBS
que permite a los participantes colocar ofertas por dos horas la mañana de la subasta.
El BCH también está a cargo del registro, emisión, liquidación y custodia de los títulos
valores del gobierno, según se regula en el contrato con SEFIN. De acuerdo a la Ley de
Emisión de Títulos Valores Públicos firmado entre SEFIN y el BCH para propósitos de
liquidación, el Secretario de Finanzas determina la tasa/precio de corte y sigue un
formato T+0. Los resultados de la subasta se publican en el sitio web del BCH. SEFIN
también publica los resultados de la subasta en su sitio web pero con un retraso
considerable una vez que los datos están disponibles (es decir 8 meses a Diciembre de
2013).
Los pagos se hacen a solicitud de SEFIN a menos que el contrato de deuda estipule lo
27
De acuerdo a la CNBS, hay 17 bancos comerciales: ATLANTIDA, HONDURAS, OCCIDENTE,
TRABAJADORES, CONTINENTAL, FICENSA, BANHCAFE, BANPAIS, FICOHSA, LAFISE,
DAVIVIENDA, PROMERICA, PROCREDIT, AZTECA, POPULAR, BAC-HONDURAS, and
CITIBANK. Sin embargo, la participación en las subastas no está abierta a todos.
27
contrario (Art. 39, Ley de Presupuesto de 2013), pero el BCH también está obligado a
debitar automáticamente la Cuenta Única del Tesoro en el caso que no se hayan
transferido los fondos suficientes para el pago al vencimiento de los bonos/notas.
Los títulos valores públicos pueden denominarse en Lempiras, dólares de los EE.UU o
estar indexados a la inflación. Los bonos se emiten en segmentos de 3, 5 y 7 años, por lo
tanto la reapertura de series de bonos (es decir el mismo número ISIN) es una práctica
corriente para establecer puntos de referencia para los inversionistas. En el caso de las
notas del Tesoro, no existe una política formal en términos de instrumentos, que se
deciden en base a la evaluación que realiza SEFIN sobre el apetito del mercado y
utilizando las notas del BCH como referencia.
De acuerdo a una solicitud de SEFIN de incrementar la demanda de valores públicos, el
BCH ha permitido considerar que los bancos comerciables mantengan ciertas emisiones
como parte de los requerimientos obligatorios de reserva en el BCH ("bonos encajables")
Como ejemplo, el Directorio del BCH (Resolución NO. 372-9/2013) recientemente
estableció que hasta L2.500 millones de lempiras del monto total de títulos valores
públicos aprobados por el Congreso en el Presupuesto de 2013 podrían considerarse
como requerimiento de reserva por un máximo de cuatro años (después de lo cual ya no
se consideraría como un requerimiento de reserva) estableciendo también que esta
consideración es aplicable hasta a un 10 por ciento de la tasa de requerimiento de reserva,
actualmente establecida en un 12 por ciento.
De igual manera, en los últimos años, en base en el Decreto Legislativo del Presupuesto
anual seguido por un Decreto Ejecutivo firmado por el Presidente, SEFIN fue autorizado
a realizar permutas de deuda de valores que llegan a su vencimiento principalmente con
el fin de aliviar las presiones de liquides que surgen de los pagos de principal al
vencimiento y para mejorar su perfil de deuda. Los arreglos legales actuales establecen
que SEFIN determina el rendimiento o precio que está dispuesto a aceptar para la
permuta. De acuerdo a los participantes del mercado, las negociaciones se hacen caso
por caso y se realizan de forma voluntaria.
Dimensión 1
Grado en el cual se utilizan los mecanismos del mercado para emitir la deuda interna está
limitado. De acuerdo a SEFIN, a septiembre de 2013, el 74 por ciento de emisiones
autorizadas se realizaron en la forma de pagos directos, mientras que el 26 por ciento se
asignaron mediante subastas realizadas en el BCH como agente fiscal del gobierno en
cumplimiento con el contrato firmado para cada emisión.
Como resultado el gobierno central recientemente ha experimentado serios problemas de
liquidez y por consiguiente se vió forzado a pagar obligaciones contractuales y legales incluyendo transferencias a las Municipalidades y contribuciones al seguro social utilizando bonos del gobierno. Como referencia, el Decreto Legislativo del Presupuesto
28
de 2013 incluye disposiciones a este respecto, y los datos disponibles demuestran que las
contribuciones al seguro social representan el 51 por ciento de la deuda total emitida en el
mercado interno a septiembre de 2013. De acuerdo a SEFIN y los funcionarios de los
Fondos de Pensión entrevistados por la misión, SEFIN decide el precio y la estructura de
madurez de estos bonos en la fecha de la transacción de acuerdo con las condiciones de
mercado para instrumentos similares.
Debido a esta práctica para la emisión y colocación de bonos, la distribución por
tenedores a septiembre de 2013, es la siguiente: instituciones de seguridad social pública
(70 por ciento) instituciones privadas (6 por ciento), sistema financiero (13 por ciento) y
otros (11 por ciento)
En cuanto a la publicación de un plan de contratación de préstamos, el Plan de
Financiamiento de 2013 preparado por SEFIN incluía montos indicativos y un borrador
de calendario de subastas solamente para el primer trimestre del año. En la realidad, las
fechas de publicación no se siguieron según lo planificado. Además, no se introdujeron
cambios en el Plan de Financiamiento después del Incremento que adoptó el Congreso
del techo del financiamiento interno. El calendario de subastas tampoco se actualizó para
incluir los otros períodos trimestrales.
Por consiguiente, los estándar mínimos que requieren que el gobierno central acceda al
mercado nacional para financiar por lo menos un 90 por ciento de su deuda proyectada y
de publicar un plan de contratación de préstamos, por lo menos con un mes de
anticipación, y que contenga las fechas e instrumentos de la emisión no se cumplen. A la
luz de lo anterior, la calificación asignada es D.
Dimensión 2
Información relacionada con los procedimientos para préstamos locales en el mercado
nacional está disponible en el sitio web del BCH28 y cubre lo siguiente: i) quién puede
invertir en títulos valores públicos; ii) cómo funciona el sistema de registro(es decir,
sistema electrónico); iii) cómo se transfiere la propiedad; iv) como funciona el mercado
primario; v) los mecanismos para realizar las subastas y para la colocación de las ofertas;
y, vi) ejemplos sobre cómo calcular los precios para las ofertas.
Además, las RNVG, aprobadas por el Directorio del BCH y las Reglas de Procedimiento,
Características, Términos y Condiciones para la Emisión de Notas/Bonos, establecidos en
las disposiciones para las subastas de los títulos valores del gobierno, participantes
autorizados, custodia y liquidación.29 Estos documentos están disponibles al público en
línea en el sitio web del BCH.
Esta dimensión se ha calificado con una B considerando que la información relativa a los
28
http://www.bch.hn/operativasv.php.
29
http://www.bch.hn/credival/acuerdo_ejecutivo_012_2013.pdf.
29
procedimientos para la contratación de préstamos locales en el mercado interno está
disponible para el público. No se puede otorgar una calificación de A puesto que no se
utilizan los mecanismos del mercado para financiar por lo menos un 90 por ciento de la
emisión de deuda interna.
DPI-9 Préstamos Externos
Dimensión
1.
Grado de evaluación de los términos y condiciones más
beneficiosos/costo efectivos para contratación de préstamos (prestamista o
fuente de fondos, moneda, tasa de interés y vencimiento).
2. Disponibilidad y Calidad de Procedimientos Documentados para
contratación de préstamos externos.
3. Disponibilidad y grado de participación de los asesores legales antes
de la firma de un contrato de préstamo.
Calificació
n D
D
D
Dimensión 1
Según establece la LOP, SEFIN es la institución del gobierno central autorizada a
ejecutar los contratos de deuda externa. Sin embargo, las instituciones descentralizadas,
municipalidades or corporaciones municipales también tienen un mandato para firmar
contratos de deuda externa a través de legales representantes en cada institución o
Alcalde Municipal con la autorización de SEFIN de iniciar operaciones de créditos
externos. Sin embargo, esto no constituye de forma alguna, una garantía explícita de
SEFIN. En ambos casos, el contrato de deuda externa deberá presentarse al Congreso
para su ratificación30.
Al mismo tiempo, SEFIN solamente realiza un análisis de concesionalidad en relación a
los préstamos externos nuevos, que en la mayor parte de los casos está asociado con
acreedores con términos concesionales fijos (es decir, BID, BCIE). No obstante, en el
caso de los nuevos acreedores, la DNFE de SEFIN prepara una nota técnica que contiene
los detalles de las condiciones financieras y técnicas del proyecto. Este proceso no
implica procedimientos formales para una evaluación de las condiciones financieras del
préstamo esperado.
El Plan Financiero que se preparó para el 2013 presenta, en términos brutos, un monto
indicativo de la nueva deuda a ser contratada de los acreedores multilaterales y bilaterales
(US$335 millones), así como las emisiones de bonos en los mercados de capital
internacionales (US$500-750). Sin embargo, no contiene una evaluación de los términos
30
De acuerdo a SEFIN, en los últimos años, solamente ha existido un caso de un préstamo externo directo
en el caso de una Municipalidad, ya que la mayoría de los acreedores externos prefieren prestar los fondos
al gobierno central para que este último preste a los niveles más bajos del gobierno central.
30
y condiciones más beneficiosas o costo efectivos de estos préstamos externos. Por lo
tanto, los requerimientos mínimos para esta dimensión no se cumplen y la calificación
asignada es D.
Dimensión 2
Los procedimientos y requerimientos para la contratación de préstamos externos se
establecen en la LOP así como también en las NTSCP. En SEFIN, estos procedimientos
legales se contemplan y detallan en el Manual de Procedimientos y Funciones, aprobado
en julio de 2013. De acuerdo a estos procedimientos, antes de presentar una solicitud de
financiamiento externo, la DGIP de SEFIN debe emitir una Nota de Prioridad del
proyecto/programa sujeto a financiamiento externo.
Después de la emisión de la Nota de Prioridad, la DNFE de SEFIN inicia negociaciones
con los acreedores potenciales, de conformidad con la Política de Deuda Pública y el Plan
de Financiamiento.
La DEER de SEFIN con la DGCP es responsable de ejecutar el análisis de
concesionalidad. Las NTSCP establecen que todo préstamo externo debe incluir por lo
menos un 35 por ciento de elemento de donación con la opción de cumplir con este
umbral en una forma combinada en el caso que haya varias fuentes de financiamiento
agrupadas para financiar este proyecto/programa. Además, las NTSCP también permite la
contratación de préstamos no concesionales, siempre y cuando el elemento de donación
promedio ponderado de la cartera en general sea superior al 25 por ciento.
SEFIN (es decir, UPEG) y el BCH deben emitir una opinión formal sobre la cuenta
financiera y el déficit fiscal respectivamente. El Presidente de la República debe emitir un
Acuerdo Ejecutivo autorizando al Secretario de Finanzas a firmar el contrato de préstamo
externo a nombre del Gobierno. Después de la firma del contrato, este se envía al
Congreso para su ratificación mediante la emisión de un Decreto Legislativo que se
publicará en " La Gaceta". Una vez que el Decreto Legislativo ha sido publicado, la
oficina legal deberá emitir na opinión pública para garantizar la legalidad de la operación.
Existen procedimientos internos documentados para el financiamiento con préstamos
externos, que sin embargo, no incluyen la preparación de una hoja de términos por los
funcionarios del Front-office que participan en la negociación del préstamo. Este
documento solo se prepara para algunos acreedores nuevos y se presenta a las autoridades
de SEFIN según su solicitud. Por consiguiente, el requerimiento mínimo para esta
dimensión no se cumple y se asigna una calificación de D.
Dimensión 3
De acuerdo al personal de SEFIN, la participación del departamento legal en la firma de
un contrato es en una base ad-hoc. Su asistencia se solicita principalmente si el contrato
en cuestión involucra un nuevo acreedor. El marco legal solamente requiere que la
31
oficina legal de una opinión después de la aprobación del Congreso del préstamo.
Debido a que los asesores legales participan de forma ad hoc antes de concluir el proceso
de negociación de los acuerdos legales relativos al préstamo, el requerimiento mínimo no
se cumple y se asigna una calificación de D.
DPI-10 Garantías de Préstamos, Sub préstamos y Derivados
Dimensión
1.
Disponibilidad y calidad de las políticas y procedimientos
documentados para la aprobación y emisión de las garantías para
préstamos Disponibilidad
del gobierno central.
2.
y Calidad de Políticas y Procedimientos
Documentados para sub préstamos de los fondos de los préstamos.
3.
Disponibilidad de un sistema DeM con funciones para manejo de
derivados y disponibilidad y calidad de procedimientos documentados
para el uso de derivados.
Calificació
n D
D
N/R
Dimensión 1
Como ya se mencionó, de conformidad con la LOP (Art. 78) la emisión de las garantías
crediticias requieren primero la autorización del Presidente y después la aprobación del
Congreso, para las obligaciones contratadas por el Sector Público, que sin embargo se
dirige hacia operaciones de deuda externa. Este Artículo de la Ley, concede el mandato a
la DGCP de SEFIN de realizar una evaluación de riesgo asociada con la emisión de las
garantías, proveyendo también la posibilidad de requerir una contra garantía con el fin de
cubrir el costo de la evaluación que debe realizarse y la emisión de la garantía misma.
Sin embargo, se observaron casos (por ejemplo, las Empresas Estatales) donde los
procedimientos establecidos no se respetaron, y el Congreso adoptó un Decreto
Legislativo aprobando la garantía del préstamo sin una evaluación de riesgo previa
realizada por SEFIN.
Así mismo, el Artículo 78 manda que SEFIN deberá formalizar las garantías después de
que se otorguen las autorizaciones. También prohíbe la emisión de garantías a personas
naturales o empresas privadas, con la excepción de las garantías que las instituciones
financieras públicas deben emitir como parte de sus actividades comerciales.
La LOP también establece que el Gobierno reconocerá solamente las garantías explícitas.
En el caso de los acreedores internacionales de préstamos no garantizados, la Ley manda
que tal condición deberá establecerse claramente en el contrato de préstamo, ya que la
violación de esta disposición podría determinar la nulidad del contrato.
La RELOP manda a la DGCP de SEFIN que establezca las normas técnicas que definen
el tipo de información requerida para la emisión de las garantías. También establece que
todo contrato o instrumento legal firmado como la garantía incluirá una disposición
32
explicita instruyendo a SEFIN debitar automáticamente la cuenta bancaria de la
institución beneficiaria con el fin de cumplir con la obligación del servicio de la deuda de
la deuda garantizada.
En consecuencia, las NTSCP requieren que se presenten los siguientes documentos para
la emisión de garantías por SEFIN: i) actas de la negociación del préstamo externo del
contrato de préstamo que se firmará entre la institución beneficiaria y su acreedor externo,
ii) el borrador del acuerdo de garantía a emitirse, y iii) borrador del acuerdo de contra
garantía a firmarse entre SEFIN y la institución beneficiaria, incluyendo la disposición de
debido automático como requerido en la RELOP.
Como ya se mencionó, las NTSCP no establecen explícitamente los requerimientos o
procedimientos para la emisión de garantías del gobierno en el caso de préstamos
nacionales, pero de acuerdo a la DGCP, el procedimiento a seguirse es el mismo.
También se informó a la Misión que SEFIN rara vez exige contra garantías.
De conformidad con las NTSCP (Art 20) las instituciones que solicitan una garantía del
gobierno deben presentar estados financieros auditados del año fiscal anterior, junto con
una certificación legal de su potestad legal para constituir la garantía y otros posibles
requerimientos según determinados por SEFIN en base caso por caso. 31 De acuerdo al
personal del DEER de DGCP, la información sobre los flujos financieros a mediano
plazo (es decir, duración de la actividad a ser garantizada) se requiere para realizar un
análisis de riesgo.
Actualmente, existen cuatro garantías activas para préstamos externos y cinco para deuda
interna de acuerdo a los datos registrados en SIGADE, de los cuales hay cero acuerdos de
contra garantía firmados con las instituciones financieras.
la disponibilidad y calidad de políticas y procedimientos documentados para la
aprobación y emisión de garantías de préstamos del gobierno central solo refleja los casos
de créditos externos y no detallan los procedimientos para la emisión de garantías para
préstamos locales. Por lo tanto, el requerimiento mínimo no se cumple y la calificación
asignada es D.
Dimensión 2
Las operaciones de sub préstamos del gobierno central involucran la transferencia de
deuda externa contraída por SEFIN a un nivel diferente dl gobierno que ha sido
identificado antes de la ejecución del contrato de préstamo. En algunos casos, el
beneficiario final (es decir, las instituciones descentralizadas, municipalidades o
corporaciones municipales) - también firman el contrato de préstamo como tercera parte
de conformidad con las disposiciones de deuda externa en las NTSCP. La Institución a la
que se le prestan los fondos es la responsable final del pago del servicio de la deuda y de
31
En la Ley de Presupuesto de 2013 (Art 50), el requerimiento de presentar estados financieros auditados
se incrementó a dos años fiscales para las Municipalidades.
33
asignar los fondos.
La negociación y el proceso de finalización por parte de SEFIN son similar al de los
préstamos externos que no están sujetos a sub préstamos. Si el acreedor lo requiere se
podrían incorporar pasos adicionales al acuerdo de sub préstamo. Finalmente en aquellos
casos que los arreglos de sub préstamos se incluyan como disposiciones del contrato del
préstamo externo original, no se firma un acuerdo de sub préstamo.
La práctica actual de ejecución de un acuerdo de sub préstamo a una institución
beneficiaria es que SEFIN recibe la versión borrador del acuerdo de la institución
beneficiaria y coordina la preparación final y ejecución del acuerdo. No obstante, no
existen procedimientos formales establecidos para realizar operaciones de sub préstamos
y el Departamento Legal únicamente participa cuando se le solicita hacerlo.
Por consiguiente no existen políticas y procedimientos documentados para operaciones
de sub préstamo. Como ya se mencionó, la práctica varía de acuerdo a los acreedores.
Finalmente, existen casos en los cuales en vez de un acuerdo de sub préstamo explícito
entre el gobierno y la institución beneficiaria, las disposiciones de sub préstamos se
incluyen en el acuerdo de préstamo externo. Por lo tanto, los requerimientos mínimos no
se cumplen y la calificación asignada es D.
Dimensión 3
No existen transacciones derivadas; por consiguiente esta dimensión no se califica (N/R).
3.4 Proyecciones de Flujos de Caja y Manejo del Saldo de Efectivo
DPI-11 Proyecciones de Flujos de Caja y Manejo del Saldo de Efectivo
Dimensión
1. Eficacia de las proyecciones del nivel agregado de saldos de efectivo
en las cuentas bancarias del gobierno.
2. Eficacia del manejo de saldos de efectivo agregado en la(s) cuenta(s)
bancarias del gobierno incluyendo la integración con el programa nacional
deuda-préstamos.
Calificació
n
D
D
Según se establece en la LOP (Art. 83), el objetivo del Sub-sistema de Tesorería es
administrar los recursos financieros, así como también asignar y controlar los fondos para
el pago de las obligaciones.
El Sub-sistema de la Tesorería se maneja a través de un sistema de Cuenta Única del
Tesoro que se mantiene en el BCH en la cual se deben depositar todos los fondos y
34
debitar los pagos del sector público. En la práctica, este flujo de caja corresponde
principalmente a ingresos por recolección de impuestos y excluye otras categorías (es
decir, fondos externos). La Ley (LOP y la Ley del BCH), sin embargo, permiten la
apertura de cuentas especiales fuera del sistema de la Cuenta Única del Tesoro, que se
excluyen del proceso de monitoreo del manejo de caja.
La TGR es Órgano Técnico de Coordinación del Sub Sistema de la Tesorería (Art. 94 de
la LOP), que supervisa los pagos centralizados y la recolección de ingresos del gobierno
central. Opera en base a la recolección de ingresos que ingresan en el sistema de la
Cuenta Única del Tesoro y la asignación de cuotas de pago definidas por la Oficina de
Presupuesto, que se programan periódicamente de acuerdo al Presupuesto General como
aprobado por el Congreso.
El mandato de la TGR incluye entre otras cosas: i) preparar -en coordinación con la
DGCP, el Directorio de Instituciones Descentralizadas así como la programación de la
DEI de la ejecución del Presupuesto General con el objetivo de ajustar gastos y
desembolsos de acuerdo a los saldos de efectivo, ii) centralización de recolección de
ingresos en el Presupuesto General, iii) desarrollo del presupuesto anual de flujo de caja
correspondiente al Presupuesto anual, iv) emisión de títulos valores públicos de acuerdo
al monto autorizado según establecido en el Presupuesto anual, y v) autorización de pago
del servicio de la deuda para deuda interna y externa, en base a los requerimientos de la
DGCP.
En consecuencia, la TGR está a cargo de proveer suficientes fondos para realizar los
pagos de forma oportuna y en línea con sus saldos de efectivo. La DGCP realiza la
emisión de títulos valores públicos a corto plazo, en base a las proyecciones de flujo de
caja preparadas por la TGR. Las notas del Tesoro de corto plazo pueden emitirse para
cubrir los desequilibrios de efectivo de la TGR.
35
Actualmente, el Acuerdo Ejecutivo del 9 de agosto de 2013 establece el techo legal para
la emisión de notas del Tesoro a corto plazo para cualquier año fiscal en 8 mil millones
de lempiras, lo que representa un incremento del 166 por ciento comparado con el techo
introducido en el año 2011 de 3 mil millones de Lempiras. Como mencionado, este límite
legislativo no aplica a un año en particular sino que aplica a cualquier año fiscal.
Se ha establecido un racionamiento de efectivo considerando los retos fiscales y de
liquidez que el gobierno central ha enfrentado en los últimos años. En 2012, el 28 por
ciento de los Bonos del Tesoro se utilizaban para pagar por los servicios provistos por el
Gobierno. Sin embargo, esta práctica se ha reducido drásticamente en 2013 (alineado con
la disponibilidad de recursos de la emisión del Bono Global). El racionamiento de
efectivo tuvo un impacto negativo sustancial sobre el mercado primario para deuda
interna, entre otras cosas, ya que los inversionistas locales pudieron comprar títulos
valores públicos en el mercado secundario con un gran descuento y por consiguiente no
estuvieron interesados en participar en las subastas primarias. Al 4 de diciembre de 2013,
solamente un 8 por ciento de los Bonos del Tesoro emitidos durante el año fiscal 2013 se
utilizaron para pagar servicios provistos al Gobierno.
Sin embargo, la Ley del Presupuesto de 2013 autoriza a SEFIN a pagar las contribuciones
de la seguridad social a los fondos de pensiones con Bonos del Tesoro, así como también
hasta un 20 por ciento de las transferencias a las municipalidades. Las leyes de
presupuesto anteriores también incluían disposiciones similares.
Dimensión 1
La información sobre el saldo de la TSA está disponible para la TGR diariamente.
Aunque no existe una conexión electrónica, el BCH envía a SEFIN la información sobre
los saldos de las cuentas al final del día.
La TGR prepara proyecciones de saldos de efectivos diariamente para un horizonte de 45
a 60 días y mensualmente para todo el año. Las proyecciones se basan en datos históricos
y administrativos.
La TGR y la DGCP intercambian información sobre las proyecciones de flujo de caja en
base ad hoc y solamente cuando la última comunica a la DGCP el monto necesario para
remediar los desequilibrios de efectivo temporales con emisión de Notas del Tesoro.
Después de la subasta se realiza un esfuerzo coordinado entre ambas divisiones para
determinar la estructura de vencimiento de la estructura de vencimiento de la emisión,
que se basa principalmente en las preferencias de mercado identificadas por SEFIN y las
consideraciones de flujos de caja futuros. Al determinar su oferta SEFIN también
considera la estructura de las notas del BCH.
Puesto que la TGR y la DGCP no comparten datos sobre las proyecciones de flujos de
caja de manera continua para la coordinación de las emisiones de notas del tesoro, el
requerimiento mínimo que estipula la provisión de proyecciones de flujos de caja a la
36
DGCP para el inicio del mes pertinente no se cumple. Por consiguiente, la calificación
asignada es D.
37
Dimensión 2
La TGR no tiene una meta operativa formal para mantener una reserva de efectivo.
Además, no se siguen prácticas activas de manejo de caja. SEFIN informó a la misión
que en el pasado existió la intención de invertir el exceso de efectivo en el mercado o en
el BCH a tasas de mercado pero solamente pudo hacerse en pocas ocasiones. Se citaron
restricciones legales por parte del BCH como la razón para no poder realizar esta práctica.
La misión indagó sobre estas restricciones legales, pero no se proveyó evidencia de la
existencia de las mismas.
El requerimiento mínimo de manejo de efectivo en exceso del gobierno central de por lo
menos una vez al mes invirtiendo en el mercado o en el BCH a tasas de mercado no se
cumple, y por consiguiente la calificación otorgada es de D.
3.5 Gestión del Riesgo Operativo
DPI-12 Administración de Datos y Seguridad de los Datos
Dimensión
1.
Disponibilidad y calidad de procedimientos documentados para el
procesamiento del servicios de la deuda
2. Disponibilidad y calidad de los procedimientos documentados para
registro y validación de los datos sobre la deuda, así como el
almacenamiento de los acuerdos y registros de la administración de la
deuda.
3. Disponibilidad y calidad de los procedimientos documentados para el
control del acceso al sistema central del gobierno de registro y manejo de
la
4. deuda.
Frecuencia y almacenamiento seguro fuera del sitio de los back-ups del
Calificació
n
C
D
C
D
sistema de registro y manejo de la deuda.
Dimensión 1
La DGCP ha preparado un Manual de Procedimientos y Funciones que detalla los
procedimientos para las operaciones de Manejo de la Deuda en los Front, Middle y Back
Offices, el cual se aprobó en julio de 2013. El manual contiene un organigrama, la
descripción de las funciones de cada uno de los departamentos, así como los
procedimientos para la contratación y emisión de la deuda interna y externa, incluyendo
títulos valores, ejecución y registro del pago del servicio de la deuda, monitoreo y
registro de los desembolsos y generación de informes sobre la deuda. Además, el manual
contiene secciones sobre la formulación de la estrategia de la deuda, análisis de la deuda
y la preparación de informes. El Manual se ha implementado en cierta medida en varios
departamentos, entre ellos la DGCP.
El manual de procedimientos detalla las instrucciones para la verificación y el
procesamiento electrónico de los pagos, asegurando así que todos los pagos se realicen en
38
la fecha debida. Órdenes de pago para deudas externas se emiten eficazmente y se
procesan mediante la interface SIGADE-SIAFI.
Los pagos del servicio de la deuda están sujetos a un proceso de validación de dos pasos:
1) Después de recibir la factura de pago, el funcionario responsable de la cartera de deuda
en el Departamento de Operaciones (DO) verifica los datos contra los registros en
SIGADE (tabla de amortizaciones); 2) el DCC valida la transacción. Después de verificar
las facturas de pago de los acreedores contra la tabla de amortizaciones en SIGADE y el
proceso de validación de dos pasos (según se define en el manual de procedimientos), las
órdenes de pago se ingresan directamente en la interface SIGADE-SIAFI (Formulario F01), donde las ordenes se autorizan electrónicamente y se pagan mediante Swift a través
del BCH. La fecha de pago se registra automáticamente en SIAFI-SIGADE. El proceso
toma medio día. La Oficina de la Contaduría General realiza ajustes manuales a la fecha
de pago en el modelo de contabilidad en SIAFI para contabilizar las variaciones en la tasa
de cambio. 32
El BCH ejecuta todos los pagos y las liquidaciones a nombre de SEFIN33 y envía una
lista de los pagos ejecutados al último, donde los datos se verifican contra los datos en
SIGADE (DCC) e ingresan en el sistema (Departamento de Operaciones). En ausencia de
la interface, pueden haber discrepancias entre el sistema del BCH y SIGADE, en cuyo
caso, el Back Office contacta al BCH para hacer las correcciones.
El BCH inicia y procesa electrónicamente los Pagos de Valores de deuda interna 34
utilizando el sistema que tiene el Banco en la institución. Posteriormente, la cuenta de la
TGR se debita automáticamente. Este procedimiento se describe en el acuerdo
interinstitucional entre BCH y SEFIN sí como en todos los contratos de emisiones.35 Una
vez llega la confirmación del pago a SEFIN vía fax y correo electrónico, el Departamento
de Operaciones lo ingresa en SIGADE.
Aunque existen procedimientos sólidos para la gestión de la deuda externa, que se
validan y procesan a través de la interface, los pagos de los valores nacionales se ingresan
manualmente en SIGADE. En ausencia de una interface para registrar los pagos de deuda
interna, la calificación asignada es C.
32
El DCC es responsable de verificar la integralidad y exactitud de los datos en el sistema DMFAS y la
interface SIAFI y de la conciliación de datos con los registros de los acreedores.
33
Este procedimiento se basa en el Contrato de Administración por emisión de Valores Gubernamentales",
Artículo 5, punto 6 así como también art. 39 de la Ley del Presupuesto Anual.
34
El BCH ejecuta automáticamente todas las liquidaciones e informa SEFIN ex post vía fax y correo
electrónico. SEFIN verifica los pagos e informa al BCH sobre errores eventuales. Este procedimiento se
basa en el Contrato de Administración por emisión de Valores Gubernamentales", Artículo 5, punto 6. Así
mismo, cada contrato de emisión contiene una cláusula que permite al BCH iniciar la liquidación
automáticamente. No existe un proceso de autorización específico.
35
Se está desarrollando un nuevo sistema de administración financiera integrada para el BCH y entra en
producción a principios de 2014.
39
Dimensión 2
El Manual de Procedimientos y Funciones contiene procedimientos para el registro y la
validación de datos sobre la deuda, así como sobre el almacenamiento de los acuerdos y
registros de administración de la deuda. El Manual requiere que el (Departamento de
Control de Calidad (DCC) del Back Office verifique y valide los ingresos de los datos
sobre la deuda, quien está también a cargo de garantizar un almacenamiento seguro de los
documentos físicos y electrónicos de la DGCP.
El Manual también resume los procesos y acciones para el ingreso y actualización de la
información sobre los préstamos. Después de recibir un contrato de préstamo, el analista
responsable de la respectiva cartera de préstamos/Valores en el DO analiza el contrato de
préstamo firmado e ingresa los datos en SIGADE. Él/Ella genera la hoja de información
del préstamo/bono y lo pasa al DCC junto con los documentos del contrato de
préstamo/emisión para control y validación.
Para los desembolsos, el proceso es similar al de los pagos, según descrito en la
Dimensión 1. Los desembolsos de efectivo que llegan a las cuentas del gobierno en el
BCH se ingresan manualmente en la interface SIGADE-SIAFI, donde los datos se
transfieren automáticamente a través de un Formulario F-02 a SIGADE.
Para los desembolsos en especie y pagos directos a cuentas de proveedores, el
Departamento de Operaciones da seguimiento con las instituciones beneficiarias, quienes
deben ingresar la información del desembolso directamente en el UEPEX-SIAFI
(Formulario F-02). El mismo departamento verifica también las facturas de desembolsos
recibidos de los acreedores. Las transacciones de desembolsos se registran en un período
de 2-5 días.
De acuerdo al Manual, el DCC es responsable de garantizar un almacenamiento seguro
para los documentos, en forma física y electrónica, así como también de preparar un plan
de emergencia para garantizar la seguridad del personal y la documentación de la DGCP.
Los documentos se archivan electrónicamente en el sistema Share-point, del cual la
Unidad de Modernización (UDEM) hace un respaldo regularmente. Los documentos
físicos (originales y copias) se mantienen en un archivo de metal en las oficinas de la
DGCP, que no es ni a prueba de fuego o agua.
Aunque existen buenos procedimientos para el registro y la validación de los datos,
archivado y almacenamiento de los documentos (físicos), estos no están seguros. Por
consiguiente, los requerimientos mínimos para esta dimensión no se cumplen y se asigna
una calificación de D.
Dimensión 3
UDEM maneja el acceso y derechos de usuarios tanto para el sistema SIGADE como
para el SIAFI. Los procedimientos establecidos requieren que los derechos de acceso se
40
definan y soliciten por el supervisor de los usuarios. El supervisor debe llenar un
formulario específico y enviarlo a UDEM. A la misión se le proporcionaron los
procedimientos documentados para crear y administrar los usuarios en SIGADE36 y con
copias de las matrices de acceso y privilegios.
Después de la solicitud de acceso al sistema, el usuario recibe una clave inicial que
requiere una actualización mensual. UDEM maneja las claves del equipo. UDEM asigna
una clave inicial que debe actualizarse cada 45 días.
La función de seguridad de SIGADE maneja los derechos de acceso y privilegios. Los
usuarios solamente pueden acceder a los instrumentos de deuda/cartera que les han sido
asignados y realizar solamente las operaciones para las cuales tienen autorización. Los
usuarios con funciones de informes (como el BCH y la middle office) tienen derechos de
lectura únicamente y no pueden modificar información alguna en el sistema. Los
derechos de acceso y privilegios se actualizan cuando hay cambios en el personal y los el
sistema produce rastros de auditoría a través de las funciones de base de datos de Oracle
Enterprise.
Puesto que existen procedimientos documentados para controlar el acceso a los registros
de la deuda y al sistema de gestión, se ha asignado una calificación de C. Para una
calificación más alta, el procedimiento debería actualizarse por lo menos cada dos años.
Dimensión 3
UDEM maneja y mantiene los servidores de SIGADE y SIAFI en SEFIN. Existe un
servidor espejo en un sitio desconocido dentro del perímetro de las oficinas de SEFIN en
el centro de la ciudad 37 . Todos los ingresos de datos se replican en línea al servidor
espejo para, en todo momento, que existan dos bases de datos actualizadas. Además, se
crean cintas de respaldo diarias y mensuales y almacenan en una caja fuerte en el sitio de
respaldo de la UDEM. En 2014, el servidor espejo se trasladará a un centro de datos fuera
de Tegucigalpa, donde se almacenarán los respaldos de forma segura.
A pesar de la existencia de respaldos y un servidor espejo, no existe suficientes
salvaguardias contra incidentes mayores. Un desastre ambiental de gran envergadura, al
que Honduras está expuesto, podría destruir el equipo y la base de datos en ambos sitios
en Tegucigalpa. Es importante mover los respaldos a un sitio a prueba de agua e
incendios, preferiblemente fuera del perímetro de la ciudad. En espera del traslado al
centro de datos, el requerimiento mínimo no se cumple y se asigna una calificación de D.
DPI-13 Segregación de Responsabilidades, Capacidad del Personal y Continuidad de los
36
Guía Administración Usuarios en Base de Datos SIGADE, UDEM, 2007.
Este sitio es una solución temporal mientras se espera llegar a un contrato de servicio con un centro de
datos.
37
41
Negocios.
Dimensión
1.
Segregación de responsabilidades para algunos factores clave así
como también la presencia de un monitoreo del riesgo y función de
cumplimiento.
2. Capacidad del Personal y Gestión de Recursos Humanos
3. Presencia de un plan de gestión de riesgo operacional, incluyendo
arreglos de continuidad del negocio y recuperación de desastres.
Calificació
n
D
C
D
Dimensión 1
Como se estipula en el Manual de Procedimientos y Funciones, existe una clara
separación de responsabilidades entre los gestionadores de deuda que negocian y los que
son responsables de la liquidación de la deuda.
El DCC está a cargo de manejar el cumplimiento de las operaciones de Manejo de la
Deuda con los que se definen en el manual de procedimientos y asegurar que los registros
de SIGADE estén completos, sean exactos y confiables. Además, el departamento
verifica la calidad de los datos de SIGADE y concilia la información con los acreedores
con el fin de asegurar el pago oportuno del servicio de la deuda (externo) y asistir a las
autoridades en su toma de decisiones.38 Aunque como se mencionó, el DCC cumple en
parte una función de cumplimiento, no monitorea las operaciones de manejo de la deuda
como obligaciones legales y contractuales y los límites establecidos por las políticas y
regulaciones del gobierno.
Si bien la separación de responsabilidades y el cumplimiento con el manual de
procedimientos en encomiable, no se da monitoreo de cumplimiento y riegos
operacionales, por consiguiente esta dimensión recibe una calificación D.
Dimensión 2
La Administración de recursos humanos en SEFIN se rige por la Ley de Servicio Civil
de 39 1968, que determina la relación entre el estado y sus funcionarios civiles. En
38
El DCC verifica el pago de las facturas, revisa la transferencias de las cuentas entre fondos externos y los
registros en SIAFI, revisa las solicitudes de transferencia entre las cuentas de alivio de deuda, apoyo
presupuestario y otros recursos no elaborados con SIAFI, concilia saldos pendientes con acreedores,
colabora en la elaboración del plan estratégico anual de la DGCP, colabora en la elaboración del plan
operativo anual, asesora las agencias ejecutoras de los programas sobre los diferentes procesos en el SIAFI,
colabora en la elaboración del informe de financiamiento externo y concilia cuentas para apoyo
presupuestario adicional.
39
La Ley (Artículo 7) estipula el desarrollo de descripciones de puesto y planes de carrera y promociones
basadas en mérito, provisión adecuada de capacitación y desarrollo de capacidades, la administración de
pruebas de ingreso, la organización de los sistemas de archivos personales y la provisión de nuevas
tecnologías y métodos para incrementar la eficiencia del personal. etc.
42
cumplimiento con las disposiciones de esta ley, el Departamento de Recursos Humanos
(DRC) en SEFIN ha desarrollado planes de carrera para los funcionarios civiles que
incluyen descripciones de puestos para cada posición así como evaluaciones basadas en
capacidades. El DRC utiliza el sistema COMPERS para el manejo de los recursos
humanos (actualización de los perfiles, evaluaciones, capacitación). Existe un acuerdo
establecido con la Universidad Tecnológica Centroamericana, que provee capacitación
vocacional para los funcionarios de SEFIN.
El personal DGCP tiene descripciones de puesto claras y detalladas que se actualizaron
en 2013 de acuerdo con los requerimientos para los puestos respectivos. Las
descripciones de puestos se actualizan cada vez que hay un cambio de personal,
reasignación, cambios en las responsabilidades o se da rotación del personal.
El personal se evalúa una vez al año utilizando dos métodos de evaluación diferentes, que
se basan en la medición de cumplimiento de responsabilidades y competencias del
personal, respectivamente. No existen planes de carrera para el personal en la DGCP. Se
ha elaborado un plan general de desarrollo de capacidades para el DMO en colaboración
con la UNCTAD en 2013, pero aún no está siendo implementado.
SEFIN cuenta con un código de conducta claro y lineamientos de conflicto de intereses,
que elabora la Comisión de Servicio Civil. El comité de ética tiene la autoridad de
monitorear estos lineamientos y de denunciar ofensas al TSC para su seguimiento. Sin
embargo, no existen disposiciones específicas relacionadas a los riesgos principales y
operaciones de la DGCP, como uso ilícito de información privilegiada, etc.
De 42 personas en la DGCP, treinta son profesionales, siete de los cuales tienen contratos
de corto plazo, generalmente de 12 meses y renovables. Esto conlleva menor pago y
menos seguridad laboral. Por lo tanto, el departamento corre el riesgo de perder personal
clave sin un remplazo inmediato con otros candidatos calificados. Esto es especialmente
cierto para el personal el Front y Middle-Office con conocimiento específico de
procedimientos del departamento, clientes y sistemas. El Back-Office tiene un sistema de
rotación para capacitar al personal de forma que pueda cubrir a los colegas en el caso de
vacaciones o incapacidad por enfermedad.
Si bien existen lineamientos de código de conducta y se revisan periódicamente, no
incluyen disposiciones sobre los conflictos de interés específicos a las operaciones de la
DGCP y necesarios para lograr una calificación B. Por consiguiente, esta dimensión
recibe una calificación C.
Dimensión 3
Con la asistencia de Deloitte y Touche, la UDEM desarrolló un plan de recuperación de
desastres y contingencia con pasos para la reubicación de los sistemas informáticos de
SEFIN hacia un sitio seguro, así como procedimientos para el reinicio de los sistemas y
procesos de negocios después de un incidente. Como ya se discutió, el sitio seguro tiene
43
un servidor espejo, en el cual todos los registros sobre el Manejo de la Deuda se
actualizan en tiempo real. Se informó a la misión que el plan ha sido puesto a prueba y
que las operaciones del SIAFI podrían restaurarse en 2 horas, y las de SIGADE en un día.
Además, el plan se pondrá a prueba una vez al año. El último incidente formal ocurrió en
2013, cuando un apagón cerró todos los servidores de SEFIN.
Sin embargo, el plan de recuperación de desastres y de contingencia no incluye arreglos
para reiniciar las funciones de SEFIN y de la DGCP en el sitio de recuperación. Este plan
debería incluir disposiciones y procedimientos para restablecer la DGCP y poner en
marcha la parte técnica (computadoras y red de comunicaciones) y organizacional
(funciones, procedimientos y priorizaciones de los mismos, etc.) infraestructura en un
edificio diferente. En ausencia de este plan integral, la calificación asignada es D.
3.6 Registros e informes sobre la Deuda
DPI-14 Registros de la Deuda
Dimensión
1.
Integralidad y oportunidad de los registros de la deuda del gobierno
central.
2. Registros completos y actualizados de todos los tenedores de Valores
gubernamentales en un sistema de registro seguro.
Calificació
n
D
B
44
Dimensión 1
La base de datos de SIGADE contiene los registros de la deuda interna, externa y
garantizada del gobierno central, así como la deuda sub nacional (garantizada),
fideicomisos, sub préstamos y otros préstamos y donaciones del Sector Público. SIGADE
está parcialmente integrado con SIAFI mientras que algunas de las funciones de la
interface todavía deben finalizarse.40
Hasta la fecha, aproximadamente 7 préstamos externos con garantía están registrados en
SIGADE. Sin embargo, la misión recibió información conflictiva sobre el número y el
total del monto de las garantías de préstamos nacionales. La misión encontró dos
garantías de préstamos nacionales en el registro, sin embargo, el personal de SEFIN no
estaba seguro si todas las garantías se encuentran registradas en SIGADE.41
Otro tipo de obligaciones gubernamentales, como los avales y otras cuentas por pagar no
se incluyen en SIGADE. Un ejemplo importante es que las obligaciones contractuales
atribuibles a las empresas estatales. Casi siempre, SEFIN emite bonos del gobierno para
hacer los pagos a la ENEE. Posteriormente, los bonos se ingresan en SIGADE como
parte de la cartera de deuda nacional. La misión fue informada que la ENEE reembolsa
esta deuda en especie, restando el monto de la factura energética y los subsidios del
gobierno. 4243
SEFIN también está realizando esfuerzos para iniciar un monitoreo de la deuda sub
nacional emitida por las municipalidades. 44 Los datos de la deuda sub nacional están
incompletos porque las municipalidades no reportan sus obligaciones y transacciones de
deuda a SEFIN de forma oportuna. SEFIN firmó un acuerdo con el Tribunal Superior de
Cuentas (TSC) para garantizar la presentación de la documentación sobre préstamos y
transacciones de parte de las municipalidades a SEFIN. Sin embargo, los procedimientos
de presentación de informes deben definirse adecuadamente.
Existen cuatro sub préstamos registrados en SIGADE; todos son sub préstamos a la
40
La interface se diseñó para la deuda externa únicamente; por consiguiente, los pagos de la deuda interna
no pasan por la interface y deben ingresarse manualmente en el SIAFI. Se proyecta desarrollar una
interface para la deuda interna en el futuro cercano.
41
El equipo de la misión identificó una garantía recién emitida para la ENEE por una emisión de bonos de
US$215 millones que se realizó en varios segmentos. Se registró durante la misión después de la emisión se
descubrió al revisar la información y hablar con el personal de la DGCP. Esto hace que surjan dudas sobre
la integralidad de la información relativa a las garantías nacionales y el cumplimiento adecuado con los
procedimientos según se establecen en el manual de procedimientos.
42
La Empresa Nacional de Energía Eléctrica, ENEE, frecuentemente compra electricidad de proveedores
sin tener suficiente liquidez para pagar las facturas. Sin embargo, el gobierno ofrece garantías explicitas
para proveer los fondos necesarios en aquellas ocasiones que la ENEE no puede pagar sus cuentas.
43
Estas garantías implícitas representan un alto riesgo ya que significan altos montos, aparecen ad-hoc y no
pueden monitorearse adecuadamente.
44
Si bien el esfuerzo por compilar la deuda sub nacional es encomiable, esto no se califica en esta
dimensión. La ausencia de datos sobre las garantías por cuentas por pagar por las empresas estatales no se
considera porque esto no representa deuda, aunque denota un riesgo para el presupuesto del gobierno y
finalmente la sostenibilidad de la deuda.
45
ENEE.
En noviembre de 2013 se realizó una auditoría sobre la base de datos de SIGADE. El
TSC tiene acceso a la base de datos de SIGADE y regularmente valida y audita sus
registros.
46
Los registros de los desembolsos toman entre un día y una semana, sin embargo, esta
estimación se basa en información recibida por el DGCP y la misión no pudo verificar
esto.
Los registros de la deuda del gobierno y las garantías de los préstamos estaban
incompletos al momento de la misión, por consiguiente la calificación asignada es D. El
tema se relaciona específicamente a un registro oportuno de las garantías nacionales. Al
mismo tiempo, la existencia de sistemas integrados y seguros (SIGADE y SIAFI),
capacidad del personal y procedimientos para asegurar datos completos y confiables
sobre el gobierno central y la Deuda Garantizada podría significar una calificación más
alta para la DGCP si se pudiera asegurar que todos los registros se hacen de forma
oportuna.
Dimensión 2
La deuda nacional se emite y registra en el BCH en un sistema de anotaciones en cuenta.
Las ofertas se registran en el módulo de subasta, desarrollados en la institución, que está
en interface con el sistema de anotaciones en cuenta. Las colocaciones directas se
manejan en la misma forma en el sistema. Los pagos de deuda también se realizan a
través del sistema de anotaciones en cuenta, que está en interface con el sistema de pagos
(Entrega vs. pago del principal). Los pagos se procesan electrónicamente a través del
Automated Clearing House (ACH) Pronto system, que se certificó como seguro por la
Comisión Nacional de Banca y Seguros. El BCH está vinculado al Sistema
Centroamericano de Pago Interconectado (SIP), que permite a sus participantes ejecutar
en tiempo real los pagos electrónicos brutos en el nivel regional en dólares de los EE.UU.
El Departamento de Operaciones de SEFIN instruye al BCH a través de un documento
oficial (Acta para emisión de valores gubernamentales) para que proceda con la
asignación de bonos, ya sea mediante subastas públicas o colocaciones directas. El BCH
deposita las utilidades de las subastas en la cuenta de Tesorería de SEFIN. El
Departamento de Operaciones Monetarias envía el estado bancario a SEFIN. Después de
la verificación del depósito y la notificación recibida del BCH, el Departamento de
Operaciones crea el registro de la colocación en SIGADE-SIAFI (Formulario F-02).
Después, el DCC valida la transacción.
El BCH hace directamente los pagos de la deuda nacional y reporta la información
relacionada al Departamento de Operaciones de SEFIN (ver DPI-12). 45 SEFIN no de
instrucciones de pago específicas al BCH; el BCH debita las cuentas de Tesorería
directamente. Esta información se registra en el módulo de Tesorería del SIAFI (Función
Conciliación Bancaria). En cada fecha de liquidación, el Departamento de Operaciones
verifica la información de la cuenta en SIAFI y la compara con las proyecciones en
SIGADE. Una vez realizada la conciliación, el Departamento de Operaciones emite un
formulario F-01 en la interface y procede con ingresar la información sobre el pago en
45
El Acuerdo No 073, Artículo 9 estipula que el BCH puede debitar o acreditar directamente las cuentas de
Tesorería para las colocaciones y el pago de las transacciones de Valores.
47
SIGADE.
El BCH tiene registros de cada tenedor de valores en su sistema de anotaciones en cuenta
(mercado primario y secundario) y actúa como custodio de los bonos nominales. El
resultado de cada una de las subastas y colocaciones directas se transfieren al BackOffice en SEFIN utilizando una hoja de cálculo Excel, que incluye el nombre del oferente,
monto neto, descuentos, precio limpio y sucio así como las tasas de interés. El
Departamento de Operaciones en SEFIN ingresa los datos en SIGADE y crea un registro
en un nivel agregado por emisión.
Al igual que los demás pagos y sistemas contables en el BCH, el departamento de TI
supervisa el sistema de manejo de los valores con procedimientos seguros establecidos
para controlar el acceso y los privilegios. Los servidores están en una ubicación segura
(contra incendios e inundaciones) que cumple estándares modernos, con respaldos
regulares (diarios, semanales y mensuales). KPMG realizó una auditoría de los registros
de los valores en 2012. Además, el departamento de auditoría interna del BCH realiza
auditorías ad-hoc no anunciadas. 46
Los sistemas actuales de valores y pagos serán remplazados en 2014 con un sistema
integrado recién desarrollado. El nuevo sistema integrado se basa en Montran Message
Gateway, que da acceso al Multiple Clearing and SWIFT (CSM), SWIFT y otros
sistemas de mensajería propietaria. Un nuevo sistema de registro de valores (CDV47) se
incluye como uno de los módulos del sistema general y tiene una interface directa con el
nuevo sistema de pagos del BCH LBTR4849. LBTR utiliza normas de seguridad altas
para el manejo de las transacciones. 50 Además, el nuevo sistema tiene una interface
directa con el SIP. Se está planeando una interface con SIGADE y SIAFI como parte del
46
El informe de auditoría se consideró confidencial y no se divulgó a la misión.
CDV – Central Depositaria de Valores. La CDV es un registro electrónico centralizado, en línea y
automático, para todos los instrumentos utilizados en el BCH y el sector público que cumple los
requerimientos para la emisión, intermediarios financieros, emisores, tenedores de valores, y otras partes
interesadas.
La CDV tiene las siguientes funciones:
 Aceptar las ofertas en las subastas electrónicas mediante una interface web.
 Liquidación de los resultados de las subastas en el mercado primario.
 Operación compra-venta (entrega vs. pago)
 Venta en el mercado secundario (entrega vs. pago)
 Transferencia de valores (comisión de pago)
 Manejo de crédito garantizado (repo de un día para otro)
 Pago de interés y cupón
 registro de pagos de amortizaciones completas y parciales.
48
LBTR: Sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real. El LBTR es un sistema de liquidación (en tiempo
real) para las transferencias de fondos o valores. Se utiliza para liquidar pagos de alto valor / urgente entre
bancos.
49
Mediante una red privada virtual (VON), el LBTR y CDV utiliza el Montran Multiple Clearing y
Messaging Gateway para realizar liquidaciones directamente vía SWIFT.
50
El LBTR utiliza mecanismos de seguridad diferente como ficha de control de acceso, firma electrónica,
administración de perfiles, roles y usuarios (ADS).
47
48
desarrollo de SIAFI 2.
Puesto que el sistema de registro está actualizado e incluye registros seguros de todos los
valores gubernamentales, auditados en 2012, la calificación para esta dimensión es B.
49
DPI-15 Informes sobre la Deuda
Dimensión
1.
Cumplir los requerimientos reglamentarios y contractuales de la
deuda del gobierno central con todas las entidades nacionales y externas.
2.
Cumplir los requerimientos de informes reglamentarios y
contractuales para la deuda total no financiera del sector público y las
garantías de préstamos de todas las entidades nacionales y externas.
3.
Calidad y oportunidad de la publicación de un boletín estadístico
sobre la deuda (o su equivalente) cubriendo la deuda del gobierno central.
Calificació
n C
N/R
D
Dimensión 1
Los requerimientos reglamentarios para informes de la deuda se esbozan en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y sus Reglas de Procedimiento. El
artículo 13.8 estipula los requerimientos específicos para las entidades del sector público
de publicar un presupuesto e informes trimestrales y anuales sobre la ejecución
presupuestaria con detalles sobre las transferencias, gastos, inversión pública, deuda y
mora. La Informe de la DGCP incluye información sobre la cartera de deuda pública.
Además, el Artículo 16 del anexo estipula que esta información deberá publicarse en
línea u otro medio de fácil acceso. El Artículo 17 solicita una actualización mensual de la
información y actualizaciones en un período de 10 días después de la modificación de
datos. El sitio web de SEFIN exhibe este informe anualmente con actualizaciones
trimestrales y mensuales. Los informes mensuales están disponibles al cierre del mes. Los
informes trimestrales y anuales, sin embargo, toman entre 1 a 3 meses para ser
completados y publicados en el sitio web.
No existe un requerimiento específico para la información sobre la deuda del sector
público. Sin embargo, en línea con la Ley de Transparencia, la DGCP publica los
siguientes informes sobre la deuda y garantías del gobierno.



Boletín Estadístico Anual, publicado en un período de 60 días después del cierre,
presenta información detallada sobre totales y flujos (series de tiempo de más de 5
años) así como sobre los desembolsos para los próximos 4 años.
Informe Trimestral sobre el monto y la evolución de la deuda del gobierno,
incluyendo una visión general de los montos totales y cambios comparando con el
trimestre anterior que se genera en un período de 30 días después de finalizado el
trimestre.
Informe Analítico Trimestral 51 publicado en un período de 30 días después de
51
El informe analítico trimestral sobre los indicadores de la deuda presenta la evolución de los principales
coeficientes de deuda de más de 6 años (pagos de interés/ingresos de gobierno, deuda/PIB), composición de
la deuda (monto y monto de deuda externa/deuda nacional), monto de la deuda por moneda
nacional/moneda extranjera, vida promedio de la cartera de deuda, como porcentaje de la deuda que vence
en 1 y 3 años, porción de tasa fija / tasa flotante, tasa de interés promedio de deuda externa e interna.
50


finalizado el trimestre, que enumera indicadores de riesgo básicos como el
coeficiente deuda/PIB, perfil de vencimiento, porción de deuda a tasa fija a
flotante, composición de la moneda y vida promedio. Este informe no incluye un
análisis del tiempo promedio para reestablecer la tasa de interés.
Boletín estadístico semanal sobre la deuda del gobierno, publicado dos días
después y presentando los montos de la deuda externa e interna del gobierno
central y el coeficiente deuda/PIB, precio y margen del Eurobond y la curva de
rendimiento del dólar denominado en bonos así como notas.
Resultado de las subastas y colocaciones de valores de deuda pública.
Requerimientos contractuales de informes al Banco Mundial sobre la deuda del gobierno
central (presentación de formularios 1, 2 y 4 del Sistema DE informes del Deudor) se
cumplen debidamente trimestralmente, como pudo verificarse contactando a la unidad a
cargo en el Banco Mundial. La calidad de la información tiene una calificación de 2+52.
La DGCP presenta esta información con un mes de retraso.
Honduras ha suscrito el GDDS con el FMI. El último informe se presentó durante el
segundo trimestre de 2013. El BCH actualmente se encuentra preparando datos sobre el
tercer trimestre.
Puesto que los datos sobre la deuda contractual y reglamentarios (QEDS) están
disponibles a más tardar en un período de 3 meses de un período de informes
determinado, esta dimensión tiene una calificación de C.
Dimensión 2
No existen requerimientos formales para informes no financieros de la deuda del sector
público por parte de SEFIN. Actualmente, SEFIN está preparando una base de datos
sobre la deuda municipal pero ha tenido dificultades para obtener la información sobre
los contratos y transacciones de la deuda municipal.
En ausencia del requerimiento formal de informes SPNF, esta dimensión no se califica
(N/R).
Tiempo promedio de restablecimiento del interés no se presenta.
52
Una calificación de 2+ indica que hay pequeños problemas con los informes, que pueden ser fácilmente
resueltos por el personal.
51
Dimensión 3
El boletín estadístico anual sobre la deuda contiene información sobre los montos y flujos
de la deuda del gobierno central, incluyendo deuda garantizada e indicadores de riesgo
básico, como la porción de tasas de interés fijas comparado con las flotantes, porción de
corto plazo con largo plazo, porción de deuda en moneda extranjera/moneda local y la
composición de moneda de la deuda extranjera. El boletín trimestral ("Informe de la
Situación y Evolución de la Deuda Publica de Honduras") provee una actualización
trimestral sobre las tablas principales del boletín sobre montos y flujos de la deuda,
composición de la cartera de deuda, así como una actualización de los indicadores antes
mencionados en forma gráfica.
La información analítica sobre los indicadores de riesgos básicos se presenta en un
informe analítico separado (ver arriba) y no se incluye en el boletín.
Aunque el boletín está completo en términos de información estadística principal y
algunos indicadores de riesgo básico, el tiempo promedio al indicador de re fijación no
está en todos los informes estadísticos existentes. Esto es particularmente importante en
Honduras dada la expansión del mercado de deuda interna y la creciente exposición del
riesgo de tasa de interés. Por consiguiente, aunque las actualizaciones trimestrales a las
tablas principales e indicadores del boletín son encomiables, esta dimensión se califica
con D.
52
Anexo 1. Lista de Personas Entrevistadas
Institución
Ministerio de
Finanzas Dirección de
Crédito
Público
Título
Sub Secretaria de Crédito e
Inversión Pública
Director General
Jefa Departamento de Gestión
de Valores
Jefe Departamento de
Operaciones
Jefa departamento de
Negociación
Jefe Departamento de Gestión
de Deuda y Riesgo
Jefa Departamento de
Monitoreo
Jefa Departamento de Control
de Calidad
Analista de Deuda Interna
Oficial de Operaciones
Oficial de Riesgo
Ministerio de
Finanzas Unidad de
Planeamiento
y Evaluación
de la Gestión
Ministerio de
Finanzas Tesorería
General
Ministerio de
Finanzas Dirección
General de
Presupuesto
Analista de Deuda Externa
Analista de Riesgo
Directora General
Sub Director
Analista
Analista
Asistente Técnico
Tesorero
Sub Tesorera
Director General
Sub Director
Sub Jefe de Egresos
Coordinadora
Director General
Ministerio de
Sub Director
Finanzas Unidad de
Modernización
Nombre
Correo electrónico
Evelyn Bautista
[email protected]
Sammy Castro
[email protected]
Luisa Rivas
Oscar Daniel
Garay
[email protected]
[email protected]
Jania Ramírez
[email protected]
Jorge Cruz
Patricia Dacarett
Gladys Díaz
Oscar Quiroz
Salomón
Hernández
Saúl Orlando Coca
José Marvin
Alvarado
Yaninn Martínez
Elizabeth Rivera
Carlos Cuadra
Wilfredo Díaz
Marvin Urbina
Marina Haydée
Carbajal
Luis Felipe García
Dulis Córdova
Roberto Zuniga
Jose Luis Ortega
Jorge Fiallos
Ledy Fiallos
Carlos Rodriguez
Juan Antonio
Nolasco
Claudia Sierra
Wendy Soto
Ricardo Madrid
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
53
Institución
Título
Nombre
Edgardo Pesquera
Ministerio de
Finanzas Recursos
Humanos
Ministerio de
Finanzas Contaduría
General
Ministerio de
Finanzas Auditoría
Interna
Ministerio de
Finanzas Dirección
Legal
Banco Central
de Honduras
Sub Gerente de Recursos
Humanos
Asistente de Recursos
Humanos
Analista de Recursos Humanos
Contador General
Sub Contador
Auditor Interno
Auditora
Director General
Oficial Jurídico
Asesor Legal
Sub Gerente
Jefe Departamento
Internacional
Sub Gerente
Jefe Departamento de
Operaciones Monetarias
Jefe Estudios
Macroeconómicos
Jefe Sección Deuda Externa
Jefe Sección Finanzas Públicas
Jefe Departamento PAF
Oficial Jurídico
Oficial Jurídico
Jefe Sección Contabilidad y
Anotación en Cuenta
Analista Sección de
Operaciones Monetarias
Jefe de División de
Operaciones de Mercado
Abierto
Analista
Auditor General
Jefe Departamento de Sistemas
Correo electrónico
[email protected]
Evelin Mencia
[email protected]
Noemi Alvarado
Juan Carlos Zapata
José Luis Romero
[email protected]
[email protected]
[email protected]
Angel José
Moncada
José Luis Mendoza
[email protected]
[email protected]
Cinthya Michelle
Araujo
Pedro Castellon
Luz Sagrario
Nogera
Jose Marcos
Alvarado
Carlos Espinoza
Mario Sierra
Marco Antonio
Girón
Gerardo Casco
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
Carlos Avila
Aracely Ohara
Guillén
Horacio Laínez
Edwin Alfaro
Efraín Suarez
Carolina Oquelí
Yaneth Urbina
Reyna Carolina
Gómez
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
Elizabeth Amaya
[email protected]
Isis Espinoza
Gisela García
Nelly Zuniga
Julio Leiva
Carlos Martínez
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
54
Institución
Tribunal
Superior de
Cuentas
Instituto de
Previsión
Militar
Instituto
Hondureño de
Seguridad
Social
Banco
Atlántida
Banco
FICOHSA
Tesoro
Americano
Donantes
Título
Directora de Fiscalización
Jefa de Fiscalización de Deuda
Pública
Técnica en Fiscalización de
Deuda
Técnica en Fiscalización de
Deuda
Técnica en Fiscalización de
Deuda
Asesor Legal
Analista Financiero
Jefa de Control de Ingresos
Sub Gerente Administrativo
Analista Financiero
Vice Presidente Banca de
Personas
Director Presidente
Tesorera
Sub Gerente de Planificación
Financiera
Asesor
Asistente de Programa
Representante Residente IDB
Agregado de Cooperación
Representante Residente IMF
Asesor Económico
Asesor Económico
Nombre
Dulce María
Umanzor
Lourdes Iveth Sosa
Tania Melisa
Euceda
Ana Cristina
Cortés
Karla Marina
Melara
Ovidio Erazo
Ligia María
Araque
Suyapa Barahona
Pedro Vargas
Ilsa Rojas
Mario Andino
Gustavo Oviedo
Violeta Palma
Auxiliadora
Sandres
Tomas Sanchez
Robert Burch
Lilia Naira
Ian Walker
Willy Hick
Koffie Nassar
Mike Taylor
Max Steiner
Correo electrónico
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
55