mitos y realidades de los funcionarios de la unión

Pedro de Torres Simó*
MITOS Y REALIDADES
DE LOS FUNCIONARIOS
DE LA UNIÓN EUROPEA
La función pública europea está a mitad de camino entre la típica función pública
nacional y la de los funcionarios de un organismo internacional. Al mismo tiempo, se ve
fuertemente condicionada por las características de la Unión: diferentes lenguas,
diferentes países. Sin embargo, la política de personal tiene una cierta racionalidad, lo
que justifica su alta productividad, el reducido número de funcionarios y el escaso coste
proporcional, ya que medido en porcentaje del PIB es el más bajo de todas las
Administraciones europeas.
Palabras clave: integración europea, instituciones comunitarias, funcionarios públicos.
Clasificación JEL: F02, J45.
1.
Introducción
El personal y la estructura de una organización son su
núcleo, el centro de su sustancia. El análisis de ambos
es altamente revelador, por ello tiene interés tratar un
tema tan árido. No se trata aquí, por otra parte, de ofrecer una visión completa de la Función Pública comunitaria, sino de reflejar una visión subjetiva referida a un momento determinado. Estas notas no pretenden ofrecer
mas que las impresiones producidas por los funcionarios españoles que ingresaron en las instituciones europeas a raíz de la adhesión.
La adhesión de un país o grupo de países a la Unión
supone siempre un terremoto dentro de la organización
interna de las Instituciones europeas, especialmente de
* Técnico Comercial y Economista del Estado. Ex Director General
Adjunto de Personal y Administración de la Comisión Europea.
la Comisión, que es la más voluminosa de todas ellas. En
efecto, una norma seguida en las Instituciones comunitarias consiste en mantener una cierta proporción en los
puestos de su plantilla entre las diversas nacionalidades.
Esta proporción es absolutamente rígida en los puestos
de máximo nivel y se flexibiliza según se baja en el nivel
de los puestos, hasta llegar a su dilución práctica en niveles de entrada y en categorías auxiliares.
Por ello, desde el punto de vista de las Instituciones la
entrada de un país supone varias operaciones que afectan a su estructura organizativa y a sus funcionarios.
Normalmente para facilitar este proceso se produce una
suspensión temporal y selectiva de la aplicación del Reglamento de funcionarios. Para un Estado recién adherido, por su parte, se plantea el establecimiento de una
política específica respecto al personal en las Instituciones comunitarias y a su personal en dichas Instituciones. Tener situados a sus nacionales en determinados
puestos no carece de importancia.
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Antes de entrar en estos asuntos es conveniente dedicar unos cuantos párrafos a describir la función pública europea.
2.
Un Gobierno sin país
La Función Pública europea está a mitad de camino
entre la típica función pública nacional y la de los funcionarios de un organismo internacional. En efecto, ello
responde a que la propia naturaleza de las Instituciones
europeas está a medio camino entre la estructura política de un Estado y un organismo internacional. Así, las
funciones de la Comisión y del Parlamento no son más
que aproximadamente comparables con las de sus homónimos nacionales. Las dudas que se han revelado
con motivo del intento de aprobación de la Constitución
Europea reflejan la dificultad de definir y hacer comprender a los votantes el proyecto de un gobierno sin país,
con la existencia de múltiples países, múltiples ciudadanías, múltiples patriotismos. Y con un débil patriotismo
europeo.
Esta indefinición a nivel institucional impregna la estructura de la Función Pública europea. Así, la defensa
de los funcionarios frente a las posibles presiones de los
Estados miembros, la búsqueda de un estatus de independencia, base de una actuación ecuánime, es un
principio fundamental que tiñe toda la normativa al respecto. Ésta es la idea central que guía la normativa de la
Función Pública europea y se puede ver reflejada en
sus diversos aspectos, desde la estructura de la carrera
hasta el servicio médico.
La estructura de la carrera es extremadamente jerarquizada. Recuerda mucho a la militar. Para ilustrarlo nada mejor que hacerlo sobre el nivel A o cuerpo
superior de funcionarios que exige la previa licenciatura universitaria. Se ingresa por los niveles A8 (sin
experiencia laboral) y A7 (con una mínima experiencia
laboral), tras haber aprobado unos concursos que dan
derecho a estar en unas listas de elegibles por aquellas unidades administrativas que tengan plazas provistas.
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A partir de ahí, el paso a los niveles superiores se va
haciendo por dos criterios: la antigüedad y la calificación
de la actuación profesional del funcionario. Los ejercicios de promoción se frenan si la calificación o evaluación formal y por escrito que se hace regularmente a
cada funcionario presenta una nota negativa. Lo que
quiere decir que para los funcionarios sin notas negativas la antigüedad es la razón prioritaria de su promoción, especialmente en las primeras fases de su carrera.
A partir de A5 intervienen cada vez más otras razones,
como es inevitable, en donde van adquiriendo mayor
peso la nacionalidad y las actividades de gestión desempeñadas en la propia estructura administrativa. Al
llegar a A3 se culmina la carrera administrativa. A partir
de ese nivel aparecen los altos cargos: A2 (director) y
A1 (director general o director general adjunto).
El camino de acceso a la categoría de alto cargo es
en todo caso de elección o concurso singular al cual
pueden acceder los funcionarios del nivel inmediatamente inferior o bien, de declararse formalmente la inexistencia de candidatos funcionarios idóneos, se da entrada a otras personas cualificadas procedentes del exterior, ciudadanos de algún Estado miembro. En la
categoría de alto cargo la nacionalidad es una razón de
gran importancia, de creciente significado según se
sube de categoría o nivel: los puestos de director general titular o adjunto y especialmente el de secretario general tienen siempre una bandera nacional; aunque esta
distribución se base en una regla no escrita, no por ello
se cumple con menor rigidez. Evidentemente, si bien la
cuantía y la calidad de los puestos es más o menos fija
para cada Estado miembro, se producen intercambios
entre las banderas asignadas a puestos concretos.
Una primera conclusión que se deriva de esta somera
descripción de la estructura de la carrera del funcionario
europeo consiste en que el sistema vigente garantiza la
entrada en las Instituciones de una base de funcionarios
competentes y, lo que no es menos importante, adaptados al trabajo en unas exigencias muy especiales y demandantes. El sistema funciona muy adecuadamente
para los niveles de entrada o de base.
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Por otra parte, la elección de altos cargos está muy
influida por consideraciones nacionales, como no podía ser de otra forma. La Europa que tenemos hoy no
es sino un conjunto de Estados miembros que tratan
de forma voluntariosa de crear un mercado común, incluso varios de ellos de ceder la soberanía monetaria
para disponer de una moneda común, que no es poco.
Pero, el teórico camino a los Estados Unidos de Europa está, en su caso, muy lejano todavía y pensar que
los altos cargos de las Instituciones comunitarias tuvieran una estructura ajena a esta realidad política sería muy utópico y, a la postre, negativo. Este sistema,
a qué negarlo, introduce una fuente de ineficiencia importante al establecer en la selección de personal la
razón de la nacionalidad por encima, a veces, de la
capacidad. A pesar de todo, también para altos
cargos el sistema funciona de forma relativamente
aceptable y lo hace porque responde a la realidad de
Europa.
Si bien, como se acaba de ver, el sistema es verdaderamente eficiente para la creación de una base de funcionarios competentes en los niveles inferiores y, por
otra parte, la estructura de altos cargos permite que la
administración de las Instituciones europeas funcione
con relativamente pocas tensiones e ineficiencias, el
middle management se encuentra en una tierra de nadie donde las tensiones entre la realidad (nacionalidades) y la lógica de la eficiencia administrativa no parecen bien resueltas.
En ningún caso se muestran estas cuestiones con
mayor claridad que cuando se produce una ampliación
de la Unión. En esta eventualidad se establece el número de altos cargos asignados al país adherente y se determina cuáles serán los puestos de cada nivel. Evidentemente ello supone que o bien se aumenta la plantilla
de altos cargos, lo que es difícil, dada la vigilancia estricta del Parlamento y el Consejo sobre el presupuesto de
las Instituciones, o bien se deben cesar o jubilar algunos
de ellos, lo que es traumático para la organización.
Pero, en fin, éste es un mecanismo previsto por el estatuto para los altos cargos que en la práctica supone una
prejubilación por interés del servicio que suele funcionar
con notable suavidad. Al fin y al cabo es inherente a la
aceptación de un puesto de alto cargo una cierta inestabilidad y riesgo.
Para el middle management se plantea un problema
especifico. Si bien se habilita un sistema de prejubilaciones para «dejar hueco», los candidatos a cubrir puestos
a este nivel deben provenir del cuerpo de funcionarios
según el estatuto de funcionarios, cuando por definición
el Estado adherido carece de funcionarios. La solución
es una derogación temporal y parcial del citado estatuto
que permita con facilidad la cobertura de determinados
puestos de este nivel por profesionales procedentes del
exterior, del país en cuestión.
A estas alturas cabe preguntarse si es tan perentorio
cubrir estos puestos intermedios con tanta urgencia, no
esperando la llegada y maduración de los jóvenes que
entren por el procedimiento normal. Es evidente que no
se puede olvidar que, dada la estructura de la carrera en
las Instituciones se tardaría un larguísimo período en
disponer de funcionarios de los países entrantes como
vivero para altos cargos. Pero quizá carecer de nacionales en puestos de nivel intermedio sea más grave de lo
que podría pensarse a primera vista. Para darse cuenta
de la importancia de disponer de nacionales en puestos
de middle management conviene hablar de algunas peculiaridades de la Función Pública europea y su forma
de trabajar.
3.
Una burocracia casi sin burócratas
En la mentalidad de los ciudadanos de la Unión, especialmente de los países anglosajones, las Instituciones europeas se asocian al concepto de burocracia pesada, casi kafkiana. Se trata de un mito bien arraigado.
Sin embargo, lo primero que hay que reseñar es que el
número de funcionarios de las Instituciones europeas es
muy reducido. Algunas Comunidades Autónomas uniprovinciales españolas tienen en su administración muchísimos más funcionarios que los que hay en las citadas instituciones. Y ciertamente no se está haciendo re-
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ferencia a una de alto nivel de población, como la
Comunidad Autónoma de Madrid, sino a otras de población mucho más escasa.
¿Una organización burocrática sin burócratas? Suena
paradójico, pero la realidad indiscutible es que en la fecha de la adhesión española el número de funcionarios
de todas las instituciones era inferior a los 14.000 (eliminando los de las actividades de investigación), de los
cuales solamente sumaban alrededor de 3.500 de nivel
A. Y el crecimiento se ha mantenido bastante contenido,
lo que no puede decirse de no pocas administraciones
de los Estados miembros...
La explicación de esta aparente paradoja está en la
forma de trabajo de las Instituciones europeas, que se
va a ilustrar con un ejemplo de la actividad de la Comisión, con mucho la de mayor volumen de todas ellas.
Una actividad muy típica de ella consiste en la preparación de borradores de directivas y reglamentos, de normativa europea. Dada la complejidad de los temas,
agravado por el todavía muy diferente derecho y ambiente social en los Estados miembros, es necesario
manejar una información muy amplia y matizada. Sin
embargo, se suele dejar en uno o dos pares de manos
de funcionarios de nivel intermedio la labor de ir preparando el borrador de directiva. Normalmente se les concede además bastante autonomía y capacidad de iniciativa. ¿De dónde consiguen la información para realizar
su trabajo? Básicamente de las administraciones nacionales, de expertos y universidades, de las asociaciones
patronales y sindicales y de otros lobbies variados que
circulan con mayor o menor éxito por Bruselas. La administración europea se concentra en la concepción de
políticas apoyándose en fuentes externas de información: he ahí la explicación de su bajo número. Y he ahí
la importancia de la labor que hacen los cuadros intermedios.
Las administraciones nacionales están mucho mejor
dotadas de personal, del especializado técnicamente,
además de disponer de una fuente de información de
los problemas reales y locales por su contacto más directo con ellos. Constituyen un camino por donde se ca-
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nalizan los reflejos de los intereses nacionales que después se irán discutiendo a lo largo de los procesos de
formación de los documentos y la voluntad de la Comisión. Aunque sólo fuera por reforzar esta relación entre
las administraciones nacional y europea la importancia
de la disposición de funcionarios de la misma nacionalidad de nivel intermedio en las Instituciones estaría mas
que justificado.
Y otro tanto se puede decir de las otras fuentes de información citadas dos párrafos más arriba. Para no ser
demasiado prolijo solamente se van a dedicar unas líneas a los lobbies, al no poder evitar la nostalgia del
autor de estas reflexiones. En efecto, en la década de
los ochenta la experiencia de participar en un lobby de
nivel europeo de banca cooperativa merece la pena reflejarse, por ser muy ilustrativa. En aquella época se
estaban diseñando en la Comisión las directivas bancarias y la banca cooperativa, por su parte, estaba muy
preocupada porque se tuvieran en cuenta en su elaboración sus especificidades societarias, en concreto la
forma de determinar su cifra de capital a efectos regulatorios. A tal fin se organizó una pequeña oficina de
contacto en Bruselas para que siguiera la preparación
de las directivas desde su inicio —nivel cuadro intermedio—. Como la información necesaria en este asunto era extraordinariamente compleja se hizo imprescindible que un trío de especialistas nos reuniéramos
mensualmente en Bruselas para discutir la estrategia y
contenido de la información a pasar. Es indiscutible
que este lobby ayudó a que no se olvidase a las cooperativas de crédito en la normativa bancaria europea,
constituyendo una fuente de información básica para
los funcionarios encargados de su redacción y para
esas entidades bancarias.
Conviene recordar que al producirse esa actuación
España todavía no era miembro de la entonces CEE,
aunque estuviese en negociaciones para serlo. No cabe
duda que la administración europea es una casa de cristal y sus funcionarios están obligados a conceptualizar
informaciones e interpretar presiones a un nivel de complejidad realmente insuperable.
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Pero es evidente, por concluir este razonamiento,
que llama la atención que una muy pequeña administración, absorbiendo información de las fuentes citadas, sea capaz de crear una caudalosa corriente de
normativa europea. Precisamente su amplio caudal
es responsable de que se la califique de burocracia.
Por otra parte, cabe resaltar la importancia de los cuadros intermedios en esa administración y la relevancia
de ir cubriendo puestos con nacionales desde el momento de la adhesión.
4.
Otros mitos y realidades
Uno de los tópicos más difundidos sobre la Función
Pública europea es el buen tratamiento económico que
recibe. Antes de entrar en una evaluación de este mito
es conveniente analizar su justificación y contenido. Ya
se ha ido diciendo que la necesidad de dar independencia y autonomía a los funcionarios europeos, incluso y
muy particularmente frente a sus propios países de origen, es la justificación general de los derechos económicos y otros que disfrutan. Esta justificación es general
en todos los organismos internacionales, pero está más
justificada o, dicho en otras palabras, es más necesaria,
cuando el organismo en cuestión tiene funciones «gubernamentales», cuanto más concretamente influya en
la política económica.
Sobre algunos medios de protección al funcionario,
por ejemplo, la rigidez de la normativa de promociones y las garantías de estabilidad en el empleo, ya se
han avanzado unos breves trazos que convendría
completar haciendo referencia a los intentos de separar jurídicamente el bloque de la administración de la
cúpula política de las instituciones. Esta separación
jurídica siempre es limitada, pero es más completa en
la Función Pública europea que en muchas administraciones nacionales. Por ejemplo, en la administración española un cambio de gobierno debido a un
vuelco electoral da lugar a un baile de altos cargos simultáneo y generalizado, mientras que en la Comisión, una renovación de la misma, aparte de los ob-
vios cambios en los gabinetes de los comisarios, no
se produce una ola de cambios simultánea en las direcciones generales y direcciones. El proceso es mucho más matizado.
Pero volviendo al tema de este epígrafe —al tratamiento económico de los funcionarios europeos— es
conveniente precisar que su remuneración es similar
a la de otros funcionarios internacionales o a la de funcionarios expatriados (personal diplomático, por
ejemplo). Lo que es singular es la tributación sobre
sus rendimientos de trabajo, el impuesto comunitario,
regulado por el protocolo de privilegios e inmunidades. La justificación sigue siendo la misma que ya se
ha visto. Es, pues, falso el mito de que los funcionarios comunitarios no pagan impuestos. Pagan los de
su propio país, salvo el impuesto directo europeo sobre sus rendimientos como funcionarios. Ciertamente,
que una parte de su renta sea excluida de la tributación nacional es singular, pero ello protege su independencia.
Y otro tanto ocurre con otros derechos como la cobertura médica, tanto en situación administrativa de activo
como tras la jubilación. Esta cobertura se asemeja mucho a la de algunos países miembros de los que está
inspirada. Aunque la aplicación de este sistema en
Estados con otros sistemas crea dificultades, por ejemplo a los funcionarios jubilados que residen en España,
que no son pocos, pues España es país de jubilación, la
Florida de Europa.
Mucha más lógica todavía tiene la existencia de un
sistema de pensiones propio, de tipo de capitalización,
aunque mixto, porque cuenta con una garantía de última
instancia en el presupuesto de las Instituciones. No obstante la cotización del funcionario es de un tercio de la
aportación a los fondos.
Éstos son los principales derechos que constituyen la
coraza que aísla al funcionario europeo y le dan la garantía económica y de estatus necesaria para poder
ejercer su función con plena independencia; así, no es
fácil que algún Estado miembro pueda presionarle sobre aspectos de su vida particular.
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5.
¿Cómo se ve al funcionario europeo español
en las Instituciones europeas?
Hoy día en las Instituciones europeas se ve a los funcionarios españoles con muy pocas diferencias respecto
a los de otros Estados miembros. Tras veinte años de formar parte de estas Instituciones y, sobre todo, casi treinta
de disfrutar de un sistema político democrático, junto con
el desarrollo del sector turístico español, la percepción
del funcionario español o, más generalmente, del ciudadano español ha perdido casi todos los tópicos tradicionales que lo caracterizaban, con o sin razón, fruto del
desconocimiento en la mayor parte de los casos.
Pero no cabe duda que en el momento de la adhesión
era alta la curiosidad por el funcionario español, incluso
para un colectivo tan viajado como el de los funcionarios
de los países «antiguos» miembros. Es más, algunos
servicios con capacidad de contratar nuevos funcionarios se plantearon alguna reticencia. Pero duró poco.
Los funcionarios españoles mostraron pronto unos altos
niveles éticos y un espíritu de trabajo aceptable o mejor
que aceptable. El tema ético, por así decirlo, siempre es
importante en cualquier relación laboral, pero es de la
mayor relevancia en los organismos internacionales. Al
autor de estas reflexiones le dijeron frecuentemente en
aquellos primeros años que, a efectos laborales, el funcionario español era el alemán del sur.
En general, la adaptación fue razonablemente buena,
no exenta de problemas, a pesar de no lograr establecer
una buena política española al respecto. Como no sorprenderá a nadie, funcionaron mejor las personas que las
estructuras administrativas españolas en estos temas.
6.
Algunos contrastes entre la Administración
europea y la española
Se ha citado anteriormente la relativa separación de
la Administración europea y su cúpula política como una
protección a la independencia del funcionario público
europeo. Ahora volveré sobre este tema, y con algo más
de detalle, desde el punto de vista de la comparación
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entre dos sistemas diferentes porque ciertamente contrasta con la práctica y la normativa españolas y ha suscitado interés en España.
El objetivo de esta comparación es el de examinar los
efectos de esta forma de organización administrativa
sobre su eficacia. En primer lugar hay que señalar que
la separación es limitada, porque la cúpula política
siempre es la autoridad de la que depende la administración, en otras palabras, se trata de buscar que el funcionamiento administrativo sea relativamente independiente de la habitual lucha política interpartidista o que
no sea «politizada» en el lenguaje popular. Por otra parte, la cúpula política es, ante todo, política, y de hecho
los jefes de los departamentos ministeriales son la máxima expresión de la política. En tanto que jefes políticos,
no solamente son jefes de un departamento con competencias administrativas sino que tienen una actividad
política pura que necesita su correspondiente apoyo.
Establecer la distinción o separación entre lo que es
«administración» y «apoyo político» no es fácil. En
España esa distinción prácticamente no existe y ello tiene importantes efectos negativos sobre la eficiencia de
la Administración.
Empezando por la Administración europea, y poniendo como ilustración a la Comisión, la distinción, la frontera entre la política y la gestión, la marcan los gabinetes de los comisarios, por un lado, que son órganos de
apoyo político y, por el otro, los directores generales que
son cabeza de los diferentes «departamentos» administrativos. En medio, como pivote, queda el secretario general, quien asiste como tal, levantando acta, incluso,
de las sesiones de la Comisión, órgano colegiado presidido por el presidente y compuesto por los comisarios,
cúpula de la institución. Entre sus actividades más conocidas en el interior figuraba la conferencia que daba a
los directores generales el día siguiente a la reunión semanal del colegio en la que hacía una referencia de los
acuerdos adoptados.
Los gabinetes de los comisarios son órganos de apoyo político de los mismos. Su jefe tenía un nivel inferior
al de director general y entraban y cesaban simultánea-
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mente con su comisario. Su naturaleza de órgano de
apoyo político es indiscutible, aunque en la práctica estuvieran formados por funcionarios europeos en comisión de servicio.
Al otro lado, en la Administración, están las direcciones generales constituidas en todo a semejanza de los
departamentos ministeriales clásicos, donde se cumple
la descripción de las características de la Función Pública europea descrita más arriba, con su estabilidad muy
acentuada hasta el nivel A3 y su garantía de empleo.
Sus altos cargos tenían en el pasado bastante estabilidad: era frecuente que sirviesen a varios comisarios sucesivamente en el mismo puesto. Las últimas modificaciones en la práctica de la Administración europea proponen cambios a los directores generales casi con los
cambios de colegio. Con cualquiera de los sistemas la
estabilidad de los altos cargos es mucho mayor que en
la Administración española, aunque es evidente que, en
este aspecto, la europea últimamente va convergiendo
con la española.
Por su parte, en la Administración española un cambio
de Gobierno motivado por un vuelco electoral, por ejemplo, da lugar a un cambio de todos o de casi todos los altos cargos, además, por supuesto, de los gabinetes de
los ministros, cuya naturaleza es en todo similar a los
equivalentes de los comisarios. Si a esta situación se une
la práctica inexistencia de una carrera administrativa de
los funcionarios, junto con la práctica seguridad de seguir
disfrutando de algún empleo el alto cargo cesante, aunque sea a nivel mucho más bajo, el sistema español tiende a expulsar a aquellos funcionarios más ambiciosos y
brillantes. Basta ver con ojo crítico las altas proporciones
de ex altos cargos en situación de excedencia en los mejores cuerpos de la Administración, al tiempo que conserva a los que tienen menos capacidades para ser captados laboralmente por otros sectores de la sociedad. Un
sistema que expulsa a una parte importante de sus mejores elementos tiene importantes defectos.
La estabilidad en el empleo, atractiva para los funcionarios a nivel personal, se debe evaluar desde el punto
de vista de la Administración en función de su aporta-
ción a su buen funcionamiento, a su eficiencia. No cabe
duda de que crea rigideces inevitablemente, pero combinada con una política de carreras genera un importante estímulo al trabajo a los funcionarios y a la eficacia de
la Administración. La esperanza del funcionario de desarrollar una carrera es un estímulo realmente importante, confiriendo una disciplina adicional a la organización.
Y ello se puede ver tanto en la Administración europea,
como en aquellos sectores de la española que tienen
una política de carreras estructurada: la carrera militar y
la diplomática.
Dentro de la política de carreras un aspecto de notable interés lo constituye el ejercicio de una evaluación
regular del funcionario. Como se dijo anteriormente,
este ejercicio se practica en las instituciones europeas.
Aquí sólo podemos dedicar un párrafo a las principales
características de este proceso y sus consecuencias
porque su carencia en la Administración española es
muy significativa y representó una sorpresa para los
funcionarios españoles que procedían del sector público, no así para los de otra procedencia porque esta
práctica está bastante extendida en el sector privado.
Un ejercicio de este estilo debe hacerse por escrito,
con exigencia de discusión por lo menos bilateral —del
jefe evaluador con el evaluado— cuyas conclusiones se
pueden reflejar en el informe y debe tener consecuencias en la evolución de la carrera. El ejercicio por escrito
con un cuestionario detallado plantea unos niveles de
exigencia importantes cuyos condicionantes difícilmente son óptimos en cualquier organización. No sólo hay
que hacer una evaluación detallada, sino que es imprescindible discutirla, normalmente con un colaborador directo del evaluador. Ello implica un diálogo muy complejo e instructivo. Mostrar al colaborador una opinión sobre su capacidad, actitud, hábitos de trabajo y sus
posibilidades de mejora para discutirla a continuación,
reflejando en muchos casos las conclusiones de esta
discusión y, en todo caso, su aceptación o no por el evaluado, es un ejercicio comprometido y saludable, que se
va perfeccionando con su repetición sucesiva y a intervalos regulares.
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Este tipo de ejercicio crea una tensión en la organización que debe ser evaluada previamente y monitorizada. Una tensión dentro de ciertos límites es positiva y
crea estímulos. Pero también hay que plantearse una
serie de controles y de procedimientos para solucionar
los inevitables y puntuales enfrentamientos personales.
Por otra parte, si no existe en la organización una política de carreras, con la disciplina que implica, los resultados de un ejercicio de evaluación con las características
descritas puede tener efectos negativos. Su mayor riesgo, aparte de la tensión que introduce, es la falta de
compromiso de los evaluadores. Cuando la consecuencia que se obtenía del ejercicio de evaluación era frenar
la carrera de los que tenían evaluaciones negativas cabría afirmar que se conseguían resultados positivos,
apreciables. Pero no completos, puesto que como consecuencia de este proceso difícilmente se lograba acelerar directamente la carrera de los más brillantes. No es
lo mismo frenar la carrera de aquellos con notas negativas que acelerar la de los más destacados.
De cualquier forma, los riesgos que conlleva este proceso en la carrera de algunos funcionarios, no por motivos estrictamente laborales, debe ser vigilado con cuidado. Por esta razón, la aportación de los representantes del personal y de los sindicatos es de gran
importancia, no sólo para el personal, sino para la propia jerarquía administrativa.
Todos los ejercicios regulares de evaluación se discutían y recibían una amplia colaboración de los represen-
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tantes del personal, aunque la responsabilidad de ponerlos en marcha y monitorizarlos fuese lógicamente de
la Dirección General de Administración. El autor de estas línea debe rendir tributo a la actuación de los sindicatos en este ejercicio de evaluación, especialmente en
la detección de posibles irregularidades y en la corrección de algunas injusticias. Un ejercicio regular de evaluación añade mucho poder (aparte de exigencia) a los
jefes, siendo especialmente grave esta «brecha de poder» cuando los evaluados son de nivel laboral mucho
más bajo que el del evaluador. Este ejercicio no se podría realizar en una Administración sin su apoyo. No hay
que olvidar que una Administración tiene múltiples restricciones en su política de personal en comparación
con una empresa u organización privadas. Por ejemplo,
en estas últimas una evaluación, además de su impacto
en la carrera del empleado, puede y de hecho se concreta frecuentemente en el pago de «bonus» o retribuciones variables complementarias.
En resumen, la Función Pública europea está fuertemente condicionada por las características de la Unión:
diferentes lenguas, diferentes países, todo lo cual supone un serio hándicap para su buen funcionamiento. Pero,
por otra parte, su política de personal tiene una cierta racionalidad. Esta última es la base que justifica su alta productividad y, lo que es la otra cara de la moneda, el escaso número de sus funcionarios y su bajo coste. Medido
en porcentual del PIB, sin duda, su coste es el más bajo
de entre todas las Administraciones europeas.