COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS

Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-0571/12)
Buenos Aires, 20 de Marzo de 2012
Sr. Presidente
Del Honorable Senado de la Nación
Dn. Amado BOUDOU
S
/
D.-
Tengo el agrado de dirigirme a Ud. a los efectos de solicitarle tenga a
bien disponer la reproducción del proyecto de Ley que fuera
presentado bajo el número de Expte. 85/10 (2 de marzo de 2010),
“Cumplimiento de las Garantías Constitucionales de Coparticipación
Federal de Impuestos”.Sin otro particular, saludo a Ud. atentamente.Rubén Giustiniani.
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
CUMPLIMIENTO DE LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES DE
COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS
Artículo 1º:
El Estado Nacional cancelará a las provincias y a la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, el monto resultante de la diferencia entre la garantía
establecida por el artículo 7º de la Ley 23548 y los valores
efectivamente percibidos desde el mes de Mayo de 2002.
Artículo 2º: Organismo de Aplicación.
Designase a la Comisión Federal de Impuestos como el organismo
responsable para determinar el monto referido en el artículo 1º.
Artículo 3º : Plazo
El Organismo de Aplicación determinará el monto a cancelar a las
provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en un plazo
máximo de 180 días corridos a partir de la sanción de la presente ley.
Artículo 4º : Definición de los Recursos Tributarios Nacionales de la
Administración Central
A los fines referidos en el Artículo 7º de la Ley 23548 se entiende
como “recursos tributarios nacionales de la Administración Central”, a
los siguientes tributos y contribuciones: Impuesto a las Ganancias ,
Gravamen de emergencia sobre Premios de Determinados Juegos,
Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, Aportes y Contribuciones a
la Seguridad Social , Impuesto sobre los Bienes Personales,
Contribución especial sobre el Capital de las Cooperativas, Impuestos
a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones
Indivisas , Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas
Bancarias y Otras Operatorias, Impuesto al Valor Agregado, Impuestos
Internos sobre bienes e Impuestos internos sobre servicios, Impuestos
sobre los Combustibles, Impuestos a la Energía Eléctrica, Impuesto
Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos, Impuesto a las Entradas de
Espectáculos Cinematográficos,
Impuesto a los Videogramas
Grabados, Impuesto a los Servicios de Radiodifusión, Impuesto sobre
el Gas Oil y el Gas Licuado para uso Automotor, . Impuesto sobre la
Transferencia o Importación de Naftas y Gas Natural destinado a
GNC, Derechos de Importación, Derechos de Exportación, Tasa de
Estadística, Impuesto a los Pasajes Aéreos al Exterior , Régimen
simplificado para pequeños contribuyentes (Monotributo)
Artículo 5º : Cancelación
La deuda calculado por la Comisión Federal de Impuestos conforme a
los artículos precedentes, será cancelada por el Estado Nacional
dentro del plazo de doce meses de su determinación.
Artículo 6º: Comuníquese al Poder Ejecutivo. –
Rubén Giustiniani.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Este proyecto tiene como objeto el cumplimiento integral y efectivo de
la coparticipación federal de impuestos a favor de las provincias y de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de la percepción por los
mismos del monto resultante de la diferencia entre la garantía
establecida por el artículo 7º de la ley 23.548 y los valores
efectivamente percibidos desde el mes de mayo de 2002, que le
adeuda el Estado Nacional.
Debemos recordar que al firmar las provincias argentinas en 1853 la
Constitución Nacional, establecieron un Estado Federal y por ende el
federalismo fiscal, reservándose por ello una serie de tributos
destinados a satisfacer sus propias necesidades y favorecer el
desarrollo local, sin perjuicio de delegar en el Estado federal
determinados recursos previstos en el art. 4 de nuestra ley
fundamental.
Pero lamentablemente todos somos testigos que sufrimos un claro
proceso de desfederalización, profundizado desde mediados del siglo
pasado, que produjo, entre otros efectos negativos, una concentración
por parte del Gobierno Nacional de la administración de los recursos
federales, en franco beneficio del poder central y en perjuicio directo
de los intereses de las provincias y sus habitantes.
Desde la aprobación de la Reforma Constitucional en 1994, por
imperativo de la disposición transitoria sexta, los argentinos nos
debemos una nueva ley de coparticipación, elaborada sobre los
principios de solidaridad, equidad, automaticidad y funcionalidad.
Tarea difícil pero no imposible de lograr dentro del marco lógico de
dificultades que conlleva consensuar la distribución de las potestades
tributarias, y que necesita de la voluntad política de todos los actores,
especialmente de las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, y el Estado Nacional.
Mientras actuamos en pos de lograr dichos consensos para sancionar
la tan esperada nueva ley de coparticipación federal de impuestos, no
debemos olvidar, como ocurre, que sigue vigente en la materia la ley
23.548 sancionada en 1989, prorrogada hasta la actualidad en razón a
lo determinado por su artículo 15, que establece una suerte de
renovación automática hasta tanto no se apruebe un nuevo régimen
sustitutivo.
Así, el artículo 2º de dicha norma establece como regla que todos los
impuestos son coparticipables, con las siguientes excepciones:
a)
Derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4
de la Constitución Nacional;
b)
Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté
prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de
coparticipación;
c) Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación
específica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento
de la promulgación de esta Ley, con su actual estructura, plazo de
vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos
afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán
al sistema de distribución de esta Ley;
d) Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se
afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de
actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la
nación y las provincias. Dicha afectación deberá decidirse por Ley del
Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y
tendrá duración limitada.
Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los
gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de
distribución de esta Ley.
Asimismo considéranse integrantes de la masa distribuible, el
producido de los impuestos, existentes o a crearse, que graven la
transferencia o el consumo de combustibles, incluso el establecido por
la Ley Nº 17.597, en la medida en que su recaudación exceda lo
acreditado el Fondo de Combustibles creado por dicha ley.
Distribución de Recursos Financieros entre la Nación y las Provincias.
La disputa por la apropiación de las rentas fiscales, particularmente las
generadas por la Aduana de Buenos Aires, es una de las claves para
entender los enfrentamientos entre federales y unitarios que se
produjeron en nuestra historia, ya que la distribución de recursos
financieros públicos entre la Nación y las provincias es un aspecto
central que apuntala la vigencia de un régimen federal de gobierno y
de su definición y forma de implementación depende en gran parte el
ejercicio efectivo de la autonomía por parte de las provincias.
Una breve reseña de los antecedentes históricos puede iniciarse en la
década de 1930, la crisis mundial abierta en 1929 echa por tierra la
privilegiada posición de nuestro país como agro-exportador, y plantea
un nuevo reagrupamiento de fuerzas para dar solución a una situación
hasta ahora inexplorada. En Argentina, cuyo régimen tributario estaba
centrado en los impuestos al comercio exterior, la Nación empezó a
quedarse sin recursos. En esa situación, se unificaron todos los
impuestos internos y se estableció un sistema de distribución. En 1935
se implementó el primer sistema de coparticipación de impuestos, en
ese momento, la distribución primaria establecía que la Nación se
quedaba con el 82% de los recursos y las provincias con el 17,5%.
La distribución secundaria, que definía el reparto entre las provincias,
se realizaba de acuerdo a varios criterios: un 30% se distribuía de
acuerdo a la población, un 30% de acuerdo al gasto, un 30% de
acuerdo a los recursos totales de la provincia (antes de la
implementación del sistema), y un 10% por partes iguales entre todas
las provincias.
El porcentaje que les correspondía a las provincias en la distribución
primaria, desde entonces, fue aumentando progresivamente. En el año
1946 pasó a corresponderles un 21%, y ya en 1951 el 48,8% de lo
recaudado se destinaba a Nación, mientras que el 51,2% restante
quedaba en manos de las provincias.
Para el año 1954, la Nación contaba con el 68,8%, porcentaje que se
vio reducido por la nueva ley de coparticipación, al 54% en 1958. En
1963, luego de otra reforma, se fijó el 58% para Nación y el 36% para
provincias, quedando el 6% restante para Capital Federal. El
porcentaje otorgado a los gobiernos provinciales siguió
incrementándose hasta 1966, año en que llegó al 46%.
En 1973 se planteó la necesidad de ofrecer un tratamiento diferencial
para cada provincia, especialmente para aquellas con menos
recursos. La ley 20.221 definía en la distribución primaria un 50% para
la Nación y un 50% para las provincias; la distribución secundaria se
establecía de acuerdo a tres criterios: un 65% de acuerdo a la
población, un 25% de acuerdo a la brecha en el desarrollo de las
provincias, y un 10% de acuerdo a la dispersión poblacional. El
segundo criterio tendía a compensar a las provincias más atrasadas,
cuya medida se calculaba de acuerdo a un índice que incorporaba la
calidad de la vivienda, la educación y la cantidad de automóviles por
habitante. El tercer criterio garantizaba mayores transferencias cuanto
mayor fuese la dispersión poblacional, fundamentándose en el mayor
costo de los servicios prestados por la administración provincial.
La ley 23.548 de 1988 sobre Coparticipación Federal de Impuestos
regula el régimen de distribución entre la Nación y las Provincias de
los Recursos Fiscales. En su artículo 3 establece que la distribución
primaria entre Nación y Provincias corresponde de la siguiente
manera: Nación: 42.34%, Provincias: 54.66%, Fondo de Aportes
del Tesoro Nacional a las Provincias: 1%, Recupero Nivel relativo de
ciertas provincias: 2%.
Claramente establece este régimen un criterio de distribución que
refleja el reclamo en el tiempo de las provincias en el sentido de
incrementar su participación en la masa total coparticipable, en
consonancia con las mayores obligaciones en asignación de funciones
y prestación de servicios que han venido asumiendo en forma
creciente los gobiernos subnacionales.
A partir de la década de 1990 se firmaron diferentes pactos que
alteraron la asignación de recursos, en 1992 se establecieron fondos
pre-coparticipables, que permiten a la Nación quedarse con un 15% de
la masa de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos
discrecionalmente. En el año 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento elevó el piso mínimo y dispuso que el
excedente de recursos tuviese una proporción destinada a la
cancelación de deudas y el financiamiento de la reforma del Estado.
La Constitución reformada en 1994 exigió que el Congreso dicte en un
período no mayor a un año una nueva ley de Coparticipación Federal
de Impuestos. Sin embargo, más de diez años después no se han
logrado los consensos necesarios para formular un acuerdo.
Sin dudas, un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos
limitará las medidas discrecionales del poder central y la consecuente
conducta, hoy casi natural de los gobernadores provinciales, de
mantener acuerdos políticos con el gobierno central para asegurar su
apoyo financiero y consecuentemente su gobernabilidad, lo que sin
duda debilita a la República, la democracia y el federalismo.
La creciente centralización de los recursos tributarios.
Uno de los pilares centrales del programa económico del gobierno
nacional ha sido el sostenimiento de un esquema de solidez fiscal
evidenciado en la consecución de un importante superávit fiscal
primario. Ahora bien, este esquema de solvencia fiscal no significó un
cambio en la estructura tributaria regresiva que mantiene nuestro país
y se basó en un diseño fuertemente centralizador de los ingresos
fiscales en manos del Poder Central.
En tal sentido, si analizamos la estructura fiscal a nivel nacional,
vemos que las retenciones a las exportaciones (con una recaudación
estimada para el año 2008 de $24.231 Millones) representan casi el
100% del superávit primario que obtiene el Gobierno Nacional (que
está previsto para el 2008 en $ 25.900 Millones, un 3% del PIB).
Luego del Impuesto al Valor Agregado, y el Impuesto a las Ganancias,
el tercer recurso fiscal en orden de importancia corresponde a estos
Derechos de Exportación e Importación (retenciones y aranceles), y
como sabemos su coparticipación a las Provincias es de “cero peso,
cero centavo”. También es muy bajo (solo el 14.5%) lo que se
distribuye a las provincias por el impuesto a los débitos y créditos
bancarios, que es el cuarto impuesto nacional en nivel de importancia
y su recaudación está prevista par el año 2008 en $ 17.196 Millones.
Así vemos que de los recursos tributarios que ocupan el tercer y
cuarto lugar en monto de recaudación, su coparticipación a las
provincias es mínima. Estos son factores que explican en parte la
reticencia del gobierno nacional a discutir una reforma del sistema
impositivo y del régimen de coparticipación: las retenciones son
recursos no coparticipables, y sustituirlas o diseñar un esquema de
participación de las provincias, implicaría la resignación de recursos de
la Nación a favor de las provincias.
Por otra parte, como ejemplo de la pérdida de participación de las
provincias en los ingresos públicos, podemos destacar que la
recaudación total a nivel nacional de ingresos del año 2007, ascendió
a $ 199.780 Millones (considerando las contribuciones de seguridad
social), de los cuales se coparticiparon por el esquema normado a las
provincias $54.676 Millones, que representa solo el 27,37 %
porcentaje que nos revela la insuficiente participación, incluso
comparado en términos históricos. Este dato pone en evidencia el
patente incumplimiento del artículo 7 de la ley 23.548 que
detallaremos en el título siguiente.
A este esquema de centralización de los recursos, se suma la
problemática de la estructura del gasto público, en donde a nivel
provincial, los gastos salariales tienen un peso significativamente
superior a los de la Nación, hecho que transforma sus presupuestos
en más rígidos, y por lo tanto más dependientes del nivel de
transferencias del Gobierno Nacional. Vemos de esta forma que el
superávit de las provincias ha ido disminuyendo desde el año 2004
hasta el 2007, estimándose un déficit del conjunto de las provincias
para el año en curso del 0.3% el PIB; mientras que a nivel nacional el
superávit se mantiene en el mismo período en torno al 3% del PIB.
Este panorama de holgura fiscal en la Nación y restricción en las
provincias deriva en una perversa dependencia, que el Gobierno
Nacional explota a través de transferencias discrecionales a las
provincias para paliar sus necesidades. Así, todas las provincias
argentinas son fuertemente dependientes de los recursos provenientes
del gobierno nacional, con lo cual éste logra imponer criterios que
limitan la autonomía provincial en el diseño de políticas públicas
locales. Según estimaciones de la ASAP (Asociación Argentina de
Presupuesto y Administración Financiera Pública) en el Presupuesto
Nacional 2008 existen partidas asignadas a distintos programas de los
ministerios que se ejecutan como transferencias discrecionales a las
provincias por $11.915 Millones.
En definitiva, todas estas cuestiones centrales en el desenvolvimiento
económico de la Nación en lo relativo a los ingresos públicos,
evidencian una política signada por un fuerte un sesgo hacia la
centralidad en la relación de poder entre el Gobierno Federal y las
provincias.
La ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos. Su
incumplimiento.
Ya vimos que la ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos
regula el régimen de distribución entre la Nación y las Provincias de
los Recursos Fiscales. Claramente, este régimen establece un criterio
de distribución que refleja el reclamo en el tiempo de las provincias en
el sentido de incrementar su participación en la masa total
coparticipable, en consonancia con las mayores obligaciones en
asignación de funciones y prestación de servicios que han venido
asumiendo en forma creciente los gobiernos provinciales.
Por supuesto que la ley de coparticipación determina asimismo qué
tipo de recursos no se encuentran comprendidos en este régimen y
por lo tanto son apropiados totalmente por la Nación (como los
derechos de exportación e importación) o son objeto de una
distribución específica establecida por otra ley.
Sin embargo, a modo de garantía y con el objeto de que las
distribuciones al margen de la ley de coparticipación no desvirtúen el
espíritu de la misma, la norma en su artículo 7 determina que:
“El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y
cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios
nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de
distribuibles por esta Ley.”
Se establece de esta manera un piso en términos porcentuales del
monto coparticipado sobre el total de los recursos tributarios
recaudados a nivel nacional cualquiera sea la características de estos
(coparticipables o no).
Más allá de la discusión jurídica de si determinados pactos fiscales
han dejado sin operatividad este artículo, lo cierto es que el mismo no
ha sido expresamente derogado y resulta imprescindible su
cumplimiento a los efectos de que opere como garantía mínima de
asignación de recursos a las provincias frente a la creciente
centralización del poder nacional.
Vemos que el incumplimiento de esta garantía ha significado una
importantísima resignación de recursos por parte de las provincias a
favor del Estado Nacional. En el cuadro a continuación se refleja la
situación para el período comprendido entre los años 2003/2007.
Recaudación Tributaria Total y Coparticipación a las Provincias
(en millones de pesos)
Años
2003
2004
2005
2006
2007
1 Impuestos
51.270
72.088
86.734
106.565
136.982
2 Derechos s/Comercio Exterior
9.668
12.662
16.190
19.840
27.468
3 Contribuciones Seguridad Social
11.304
13.533
16.327
23.602
35.330
4 Total Recursos Tributarios (1+2+3)
72.242
98.283
119.251
150.007
199.780
5 34% s/total Recursos Tributarios
24.562
33.416
40.545
51.002
67.925
6 Total Coparticipado a las Provincias
16.220
23.144
28.128
34.717
54.676
7 Efectiva Participación de las Provinc. (6/4)
22,45% 23,55% 23,59%
23,14%
27,37%
8 Diferencia anual (5-6)
8.342
16.285
13.249
10.272
12.417
9 Diferencia acumulado años 2003/2007
60.566
Fuente: Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal. Ministerio de Economía
de la Nación
Se puede observar que en cinco años esta resignación de fondos de
las provincias, por el incumplimiento de la garantía del 34%
establecida en el artículo 7 de la Ley de Coparticipación, asciende en
valores nominales sin actualización a la suma de $ 60.566 millones. Si
tomamos las cifras solo del año 2007, a modo de ejemplo podemos
señalar que para la Provincia de Santa Fe la pérdida de
coparticipación de acuerdo a los porcentajes vigentes fue de $1.484
Millones, equivalente a mas 10% de su presupuesto anual.
Incluso, no considerando la inclusión en el régimen de garantía de los
recursos de la seguridad social, para el año 2007, la nación adeudaría
a la provincia de Santa Fe la suma de $ 370 millones.
Si consideramos el acumulado para el período 2003 – 2007, Santa Fe
recibió de transferencias nacionales por todo concepto $ 16.100
millones. El no cumplimiento de la garantía establecida en el artículo
34, significó para nuestra provincia resignar recursos (sin
actualización) por este período de cinco años en la suma de $ 4.079
millones. Igualmente se verifica pérdida de coparticipación aun en el
caso de no considerar para el cálculo de la garantía a los recursos de
la seguridad social, en este caso por $ 921 Millones.
El cumplimiento de la legislación vigente y la sanción de una nueva ley
de coparticipación.
Por todo lo expresado, resulta imprescindible comenzar a revertir esta
situación. Sin dudas la solución definitiva pasa por el cumplimiento del
mandato constitucional de sanción de una nueva ley de
Coparticipación Federal de Impuestos. El país atraviesa una coyuntura
económica altamente positiva en virtud del contexto internacional, y es
dable aprovecharla para consensuar esta ley que en momentos de
estrechez fiscal generaría tensiones imposibles de sortear.
Entendemos que la Comisión Federal de Impuesto, es el órgano
natural de aplicación y control para la presente Ley, puesto que está
integrada por representantes de la Nación, del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y de los Ministerios de Hacienda,
Economía y Finanzas de todas las provincias de nuestro país.
Entre sus funciones centrales, se encuentra el cumplimiento del
Régimen de Coparticipación Federal de Impuesto y el contralor del
Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la
Nación y las Provincias.
Un paso inmediato que se debe dar en dicho camino es cumplir
cabalmente con la letra y el espíritu de la legislación vigente poniendo
en práctica en forma inmediata el artículo 7 de la Ley 23.548. La
puesta en práctica de este artículo aliviaría en parte la delicada
situación fiscal de gran parte de las provincias y significaría un
elemental sinceramiento de las relaciones fiscales Nación-Provincias.
Rubén Giustiniani.