Perdida de Puntos - FEDERACIÓN de TRANSPORTES
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La conducción de vehículos a motor y ciclomotor tras la pérdida de vigencia del permiso o licencia por pérdida total de puntos De: Antonio Rosón Fernández Fecha: Septiembre 2009 Origen: Noticias Jurídicas El texto legal señala lo siguiente: Artículo 384 del Código Penal: El que condujere un vehículo de motor o ciclomotor en los casos de pérdida de vigencia del permiso o licencia por pérdida total de los puntos asignados legalmente, será castigado con la pena de prisión de tres a seis meses o con la de multa de doce a veinticuatro meses y trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa días. Pasaremos a analizar los elementos del tipo, comunes con las otras dos conductas delictivas contenidas en el art. 384 CP y posteriormente la conducta en concreto del delito consistente en la conducción de un vehículo de motor o ciclomotor tras la pérdida de vigencia del permiso o licencia de conducción debido a la pérdida total de puntos. 1.- ELEMENTOS DEL TIPO 1.1.- El permiso o licencia de conducción La conducción de vehículos a motor y ciclomotores es una actividad reglada. Su realización requiere la previa autorización administrativa. Ésta es concedida por la administración competente, el Ministerio del Interior, a través del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico1, sólo tras la superación de las pruebas establecidas para demostrar los conocimientos necesarios sobre la normativa de tráfico y las habilidades para el manejo de vehículos a motor o ciclomotores. Dicha autorización administrativa, tras verificar la Administración las aptitudes y conocimientos de los solicitantes mediante las pruebas establecidas al efecto, se plasma en un documento expedido por el organismo público competente (según el art. 2 RGC, las Jefaturas Provinciales de Tráfico). La Administración interviene sobre una actividad llevada a cabo por los ciudadanos y que entraña cierto peligro, con el fin de controlarla con carácter previo2. Es una autorización administrativa personal, favorable, declarativa, reglada, de contenido y otorgamiento sometidos a condiciones de aptitud que deben acreditarse con anterioridad. Es de tracto sucesivo o de funcionamiento, revisándose en determinados plazos, subordinando su validez a dicha revisión3. La exigencia de una autorización administrativa para conducir vehículos de motor no es nueva como señalé más arriba. El Reglamento para el servicio de coches automóviles por las carreteras, aprobado por Real Decreto de 17 de diciembre de 1900, exigía una habilitación especial para conducir automóviles o carruajes a motor. En la actualidad tal exigencia se recoge en el art. 60 LSV4. De igual manera se recoge en el art. 1 del Reglamento General de Conductores5. La infracción a tal obligación está tipificada como infracción muy grave en el art. 65.5.j) LSV, sancionada con multa de 301 hasta 1500 euros, suspensión de uno a tres meses en todo caso del permiso de conducir, si la conducción se ha realizado por un individuo titular de permiso pero suspendido y, si la conducción del vehículo se ha realizado sin ser titular de la autorización administrativa correspondiente, la sanción que se imponga llevará aparejada la imposibilidad de obtener el permiso o la licencia durante dos años, según el art. 67.2 LSV. Las clases de permisos de conducción, según la categoría del vehículo a cuya conducción autorizan, están recogidas en el art. 5 del Reglamento General de Conductores. Las condiciones para su expedición, obtención y validez en el art. 6 del Reglamento. En resumen y en función del vehículo, los permisos son las autorizaciones expedidas para la conducción de los siguientes vehículos de motor: motocicletas, turismos, vehículos mixtos, camiones, autobuses, o cualquiera de los anteriores unido a un remolque o semirremolque. Las licencias de conducción están reguladas en el art. 8 RGC y las distintas clases y edad necesarias para su obtención en los arts. 11 y 12. Las licencias de conducción son las autorizaciones administrativas exigidas para la conducción de vehículos especiales agrícolas autopropulsados, ciclomotores y vehículos para personas de movilidad reducida (coches de minusválido), salvo que se posea el permiso a que se refiere el art. 6.7 en su párrafo primero y 6.8 RGC (permiso clase B para la conducción de vehículos especiales agrícolas autopropulsados cuya masa o dimensiones máximas no excedan de los límites establecidos en la reglamentación de vehículos para los vehículos ordinarios, y permisos A1, A o B para la conducción de ciclomotores o coches de minusválido). En la práctica, existen vehículos que con una misma estructura y en función del motor, pueden clasificarse como ciclomotores o como vehículos de motor, sin experimentar diferencias externas. Pensemos en los ciclomotores y las motocicletas, en los llamados “scooter”, que tienen igual estructura autoportante siendo ciclomotor que motocicleta6. Dependiendo de la cilindrada se considerarán ciclomotor o motocicleta, requiriéndose licencia para la conducción del primero y permiso para la segunda. Sobre todo en estos supuestos, pero también en otros en que no existe una réplica del ciclomotor con más cilindrada, los conductores pueden realizar modificaciones en el motor que supongan un aumento de cilindrada del vehículo, es decir, un ciclomotor, que supere los 49 centímetros cúbicos. En estos casos de rectificación de cilindrada, ya ha habido algunos pronunciamientos para encontrar un criterio útil a los efectos del art. 384 CP. Por ejemplo, la Instrucción 2/2008 del Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma de Extremadura que señala lo siguiente: “En los casos de rectificación de cilindrada, habrá que atender para estimar la concurrencia del delito a las características reales del vehículo resultado de la modificación y no a las que éste pudiera tener en el momento de su construcción, por cuanto los permisos y licencias ampara, a la vista de las disposiciones administrativas reguladoras, la conducción de vehículos y ciclomotores con unas determinadas condiciones de potencia en base a las cuales se exigen unos u otros tipos de autorizaciones. Se entenderá entonces que un ciclomotor al que modifiquen la cilindrada aumentándola requiere permiso, no siendo suficiente la licencia”7. 1.2.- Sujeto Activo Conductor es aquel que “condujere un vehículo de motor o ciclomotor”. Para dotar de contenido a esta expresión típica tenemos que acudir a la normativa administrativa. En concreto al catálogo de definiciones del Anexo I de la Ley de Seguridad Vial, donde se define conductor como “persona que, con las excepciones del párrafo segundo del apartado 2 de este artículo, maneja el mecanismo de dirección o va al mando de un vehículo, o a cuyo cargo está un animal o animales. En vehículos que circulen en función de aprendizaje de la conducción, es conductor la persona que está a cargo de los mandos adicionales”. Se trata, como señala Prieto González8, de un delito de propia mano en el que conductor es quien maneja el mecanismo de dirección o va al mando del vehículo de motor o ciclomotor. Especialmente importante es la precisión que se realiza respecto a los vehículos que circulen en funciones de aprendizaje de conducción, en los que el conductor es el profesor de autoescuela que maneja los mandos adicionales. Esta precisión permite que el que conduce el vehículo en funciones de aprendizaje como alumno no cometa el delito de conducción sin permiso. Además, en el caso de conductores que han perdido la vigencia de su permiso como consecuencia de una pena de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores superior a dos años, la precisión realizada en la definición de conductor en la LSV permite que, si deciden dar clases prácticas y someterse a examen para, una vez cumplida la pena y cumplimentadas todas las formalidades administrativas, poder conducir de nuevo, la conducción realizada durante las clases y examen en el período de cumplimiento de la pena de privación del derecho a conducir, no se considere delito, ya que no se encuadraría en el concepto de conductor. Se exceptúa de la definición al peatón, cuya definición administrativa del Anexo I LSV es persona que, sin ser conductor, transita a pie por las vías o terrenos a que se refiere el artículo 2. Son también peatones quienes empujan o arrastran un coche de niño o de impedido o cualquier otro vehículo sin motor de pequeñas dimensiones, los que conducen a pie un ciclo o ciclomotor de dos ruedas, y los impedidos que circulan al paso en una silla de ruedas, con o sin motor. En definitiva, sólo cometen el delito los conductores de vehículos a motor o ciclomotores. La práctica forense desde la entrada en vigor del precepto nos ha revelado formas de participación que ya han sido recogida en alguna sentencia como la del Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla, de 18 de octubre de 2008, o en instrucciones de Fiscalías9. En efecto, el concepto de autor, según señalan la instrucción 1/2009 la Fiscalía Superior de Extremadura y la Instrucción de la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Málaga de 3 de octubre de 2008, se ha quedado corto a la vista de la aplicación práctica del precepto. Se ha planteado la posibilidad de acusar por el delito de conducir sin permiso al propietario no conductor que presta el vehículo a quien no tiene permiso o licencia, conociendo dicha circunstancia, en concepto de cooperador necesario. Según el art. 28 CP: Son autores quienes realizan el hecho por sí solos, conjuntamente o por medio de otro del que se sirven como instrumento. También serán considerados autores: 1. Los que inducen directamente a otro u otros a ejecutarlo. 2. Los que cooperan a su ejecución con un acto sin el cual no se habría efectuado. Trasladando este concepto a la aplicación práctica del art. 384 CP, hay que señalar que casos que se producen con frecuencia son aquéllos en que se utilizan los vehículos de parientes por personas que carecen de permiso de conducción: se utiliza el coche o ciclomotor del cónyuge o pareja, de padres o de hermanos. También son frecuentes casos en que el propietario del vehículo es una persona jurídica, cuyos responsables deben exigir a sus empleados estar en posesión de los permisos o licencias necesarios para poder utilizar los vehículos de la empresa. Igualmente, los casos de empresas de alquiler de vehículos respecto de sus clientes. En estos casos o en casos semejantes, señala la Fiscalía Superior de Extremadura que debe plantearse la imputación del delito del art. 384 CP al propietario del vehículo, no conductor, cuando concurran dos requisitos legales y jurisprudenciales: un requisito de carácter objetivo, consistente en que el propietario facilite el uso del vehículo a motor o ciclomotor, elemento material imprescindible para cometer el delito, al conductor. El segundo requisito es de carácter subjetivo: que el propietario tenga la constancia de que el usuario no tiene el permiso o licencia necesaria que le habilite para el uso del vehículo, y el conocimiento general de cualquier ciudadano, de que conducir sin él es delito, por lo que su conducta facilita la consumación10. El conocimiento exigido parece evidente en el ámbito familiar con menores, en relaciones de dependencia laboral y de prestación de servicios. La participación del propietario en estos casos colma los requisitos doctrinales y jurisprudenciales para considerarle cooperador necesario, pues sin su decisiva aportación no sería posible cometer el delito por parte del conductor11. Aunque no mantenga el dominio funcional del hecho ni se haya concertado con el autor para la realización del delito (caso en que se le consideraría coautor), su aportación se convierte en un acto necesario en el iter criminis. En el supuesto del que presta el vehículo a un sujeto sabiendo que no posee permiso y que va a conducir y le acompaña en el vehículo, sí podría considerarse que existe un cierto control o dominio funcional del hecho, además de una cierta concertación anterior a la conducción (le presta el vehículo y le acompaña durante su conducción). Es distinto este caso del que presta el vehículo sabiendo que va a conducir y que no posee permiso pero no le acompaña, quedando en última instancia la decisión para el autor. En el primer caso podríamos hablar de coautoría ya que existe acuerdo común anterior a la realización del delito, dominio funcional del propietario del vehículo, ya que dispone de las llaves del vehículo y de medios para impedir la conducción del autor: no facilitarle las llaves o accionar el freno de estacionamiento, por ejemplo. Podrían incluirse aquí los supuestos de la realización de “clases de conducción” privadas, los supuestos de aquél propietario que para evitar conducir tras ingerir alcohol permite que conduzca aquél que no posee permiso, etc. Incluso se podrían incluir aquí los supuestos de empresas que contratan a conductores sin permiso constituyendo la conducción de vehículos de la empresa una de las labores a realizar por el empleado: está claro que la empresa facilita el instrumento del delito, sin el cual no se podría llevar a cabo el mismo; también existe concertación previa, además plasmada en un contrato escrito o verbal; y existe dominio funcional del hecho por parte de la empresa puesto que le facilita el vehículo y además le contrata para que conduzca, estando obligado el empleado en función del contrato a realizar la conducción, es decir, el delito. La voluntad del empleado para conducir no es totalmente libre, ya que se ve obligado por los términos del contrato, por lo que existe cierto dominio funcional –contractual- del hecho por parte de la empresa. La cuestión se complica en estos supuestos al introducir la variable de la responsabilidad penal de las personas jurídicas, cuestión que supera el objeto de este trabajo. 1.3.- Conducción El delito se comete conduciendo el vehículo, es decir, manejando los mecanismos de dirección del mismo. Cuestiones no pacíficas son la duración temporal y recorrido espacial así como si el desplazamiento debe producirse por impulso del motor. La jurisprudencia ha exigido para que se produzca conducción que el motor del vehículo se ponga en marcha y el desplazamiento del mismo se produzca como consecuencia del impulso del motor12. La doctrina se ha pronunciado respecto al manejo del mecanismo de dirección por el conductor pero el desplazamiento se produce por impulso ajeno al motor. Por ejemplo, el caso de aquél que empuja el vehículo utilizando el volante para acercarlo a la acera. O aquel que deja deslizar el vehículo por un pendiente pronunciada. 1.4.- Lugar de realización del delito Nos tenemos que remitir en este punto también a la regulación administrativa. La Ley de Seguridad Vial en su art. 2 y el Reglamento General de Circulación en su art. 1 precisan el ámbito de aplicación de ambas normas. La conducción debe realizarse en una vía o terreno apto para la circulación o en una vía o terreno que sin tener tal aptitud sea de uso común, o en una vía o terreno privado susceptible de ser utilizado por una colectividad indeterminada de usuarios13. Por tanto, tanto en los aparcamientos públicos como en los de las comunidades de vecinos susceptibles de ser utilizados por una colectividad indeterminada de usuarios se produce el delito. Incluso en un mismo estacionamiento se pueden dar los dos regímenes: público y privado. Pensemos en un estacionamiento privado concertado con un centro comercial para los clientes del mismo, sean quienes fueren éstos (colectividad indeterminada): durante el horario de apertura del centro comercial, se considerará incluido en el ámbito de aplicación de la Ley de Seguridad Vial, y cuando finalice el horario de apertura, pasará a considerarse totalmente privado. Quedarían los casos fronterizos y de laboratorio: ¿no crea un peligro para la seguridad vial aquél que conduce sin los conocimientos y aptitudes necesarias por no haber obtenido el permiso dentro de una finca privada o en un jardín privado de una vivienda, entre personas que se encuentran en el mismo? Tenemos que responder a esta cuestión afirmando que creará un peligro para la vida o la integridad física de las personas, pero no para la seguridad vial, porque no se encuentran en la “vía” pública, no existe circulación rodada en ese lugar. Salvo que incurriera en algún otro tipo de peligro, la conducta sería punible si se materializaran las lesiones a las personas. El legislador considera peligrosa la conducción por las vías públicas y por eso le impone una sanción, pero no considera peligrosa la conducción en un terreno privado, por más que técnicamente, el hecho objetivo sea el mismo, desplazamiento espacial en un vehículo de motor por el impulso de éste dirigiendo los mandos el conductor. 1.5.- Vehículo a motor y ciclomotor En el Anexo I de la Ley de Seguridad Vial se recogen las definiciones de los conceptos que van a ser utilizados a lo largo de toda la normativa de tráfico y seguridad vial. A estos conceptos nos volvemos a remitir. Vehículo se define como el artefacto o aparato apto para circular por las vías o terrenos aptos para la circulación a que se refiere el artículo 2 LSV. Vehículo de motor es aquel vehículo provisto de motor para su propulsión, excluyéndose los ciclomotores y tranvías de esta definición. Ciclomotor: tienen la condición de ciclomotores los vehículos que se definen a continuación: 1. Vehículo de dos ruedas, provistos de un motor de cilindrada no superior a 50 cm3, sí es de combustión interna, y con una velocidad máxima por construcción no superior a 45 km/h. 2. Vehículo de tres ruedas, provisto de un motor de cilindrada no superior a 50 cm3, si es de combustión interna, y con una velocidad máxima por construcción no superior a 45 km/h. 3. Vehículos de cuatro ruedas cuya masa en vacío sea inferior a 350 kg, excluida la masa de las baterías en el caso de vehículos eléctricos, cuya velocidad máxima por construcción no sea superior a 45 km/h y con un motor de cilindrada igual o inferior a 50 cm3 para los motores de explosión, o cuya potencia máxima neta sea igual o inferior a 4 kW, para los demás tipos de motores. Existe un caso particular que nos revela la práctica y al que ya me he referido más arriba: la rectificación de cilindrada. Habrá que atender para estimar la concurrencia del delito a las características reales del vehículo resultado de la modificación y no a las que éste pudiera tener en el momento de su construcción, por cuanto los permisos y licencias amparan, a la vista de las disposiciones administrativas reguladoras, la conducción de vehículos y ciclomotores con unas determinadas condiciones de potencia en base a las cuales se exigen unos u otros tipos de autorizaciones. Se entenderá entonces que un ciclomotor al que modifiquen la cilindrada aumentándola requiere permiso, no siendo suficiente la licencia14. 2.- CONDUCTA TÍPICA DE LA CONDUCCIÓN CON EL PERMISO NO VIGENTE TRAS HABER PERDIDO LA TOTALIDAD DE PUNTOS. La conducta típica consiste en conducir un vehículo de motor o ciclomotor tras haber perdido la vigencia del permiso o licencia por la pérdida de todos los puntos legalmente asignados debido a la acumulación de sanciones administrativas. Se otorga protección penal al sistema del permiso por puntos, sancionando los incumplimientos reiterados a dicho sistema, dando cobertura penal a los incumplimientos de sanciones administrativas. En este sentido se pronunció el Director General de Tráfico en su comparecencia en el Congreso de los Diputados el 22 de febrero de 200615. Debemos analizar el proceso que lleva a la pérdida de vigencia del permiso o licencia, unos de los requisitos típicos. Para ello vamos a ver cuáles son los motivos que conllevan dicha pérdida de vigencia, el proceso de pérdida y la recuperación de la misma. Está claro que tenemos que remitirnos una vez más a la regulación administrativa de tráfico y seguridad vial que nos permitirá dotar de contenido el tipo penal. 2.1.- Motivos que conllevan la pérdida de vigencia del permiso o licencia de conducción. El permiso por puntos fue introducido por la Ley 17/2005, de 19 de julio, que modificó el art. 60 LSV, para establecer en dicho artículo la regulación general del permiso por puntos16. El permiso por puntos es un título de confianza que otorga la sociedad al conductor para poder conducir, condicionado en todo momento a disponer de un saldo positivo de puntos que se pueden perder o ganar, permitiendo la actividad de la conducción siempre que conserve algún punto. La mayoría de los conductores parten con 12 puntos. Los conductores noveles con menos de 3 años de experiencia, con 8 puntos, al igual que el conductor que, después de haber perdido todo su crédito, recupera el permiso tras superar el curso y prueba correspondiente. Los puntos se pierden por infracciones graves o muy graves, restando 6, 4, 3 o 2 puntos, en función de la infracción. La pérdida no es instantánea, sino cuando la sanción es firme; es decir, cuando pase un mes desde la fecha en la que se recibe la resolución en la que se comunica la sanción impuesta y los puntos que se descuentan o cuando sea notificado la resolución del recurso si se ha interpuesto el mismo. Los puntos se recuperan con el transcurso de dos años desde la infracción grave que conllevó la pérdida de puntos, sin haber cometido otra infracción, o con el transcurso de tres años si la infracción fue muy grave. También se pueden recuperar mediante cursos de sensibilización y reeducación vial cada dos años, recuperando un máximo de 4 puntos y nunca más de los que se hubieran perdido. La pérdida total de puntos conlleva la pérdida de vigencia del permiso. Para recuperarla, el conductor debe esperar 6 meses la primera vez y 12 meses en sucesivas ocasiones (los conductores profesionales 3 y 6 meses), superar un curso de reeducación y sensibilización y una prueba teórica en la Jefatura Provincial de Tráfico. De esta manera, se recupera el permiso con un saldo de 8 puntos. La pérdida de vigencia típica es la pérdida de vigencia del permiso o licencia a la que se llega tras haber perdido los puntos. Existen otras pérdidas de vigencia del permiso o licencia, debidas a otros motivos, que no son típicas a los efectos del art. 384 CP, sino que quedan en el ámbito administrativo. Se trata de las pérdidas de vigencia por la desaparición de los requisitos sobre conocimientos, habilidades o aptitudes psicofísicas exigidas para el otorgamiento de la autorización a la que se refiere el art. 63.4 LSV y el art. 63.6 LSV, como los casos de enfermedad sobrevenida o pérdida de aptitudes para conducir. Tal como señala García del Blanco17, en este caso, la pérdida de vigencia no tiene naturaleza sancionadora, sino que constituye el resultado de la revocación de una decisión administrativa puesto que se trata de las condiciones necesarias ab initio para la concesión de la autorización para la realización de una actividad peligrosa, por lo que la conducción en estos supuestos constituirá únicamente una infracción administrativa. 2.2.- Pérdida de vigencia. Se trata de un requisito típico al que hasta el momento se ha prestado menos atención de la que requiere, creo que por considerarlo pacífico o no haber dado tiempo aún a que se manifiesten los problemas que puede originar en la práctica policial y judicial. La pérdida total de los puntos se produce por la acumulación de sanciones que determinan retiradas parciales de puntos, hasta acabar con el crédito total de que disponga cada conductor. Constituye “una especie de tipificación de reincidencia administrativa”, en palabras de García del Blanco18. El art. 384 CP recoge la conducta de aquél que condujere un vehículo de motor o ciclomotor en los casos de pérdida de vigencia del permiso o licencia por pérdida total de los puntos asignados legalmente. La pérdida de vigencia viene regulada en el art. 63.6 LSV, reformada por la Ley 17/2005, estableciendo la pérdida de vigencia del permiso o licencia de conducir por la acumulación de puntos y los plazos establecidos para su recuperación: “6. La Administración declarará la pérdida de vigencia de la autorización para conducir cuando su titular haya perdido la totalidad de los puntos asignados, como consecuencia de la aplicación del baremo recogido en el anexo II. Una vez constatada la pérdida total de los puntos que tuviera asignados, la Administración, en el plazo de quince días, notificará al interesado, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el acuerdo por el que se declara la pérdida de vigencia de su permiso o licencia de conducción. En este caso, el titular de la autorización no podrá obtener un nuevo permiso o una nueva licencia de conducción hasta transcurridos seis meses, contados desde la fecha en que dicho acuerdo fuera notificado. Este plazo se reducirá a tres meses en el caso de conductores profesionales. Si durante los tres años siguientes a la obtención de la nueva autorización fuera acordada su pérdida de vigencia por haber perdido nuevamente la totalidad de los puntos asignados, no se podrá obtener un nuevo permiso o licencia de conducción hasta transcurridos doce meses, contados desde la fecha en que dicho acuerdo haya sido notificado. Este plazo se reducirá a seis meses en el caso de conductores profesionales” El conductor que haya perdido todo el crédito de puntos que le correspondiera según su antigüedad de permiso o licencia queda privado del derecho a conducir, pero debe exigirse la notificación al interesado de que la pérdida de puntos le ha acarreado la pérdida de vigencia del permiso o licencia. Esto tiene vital importancia a efectos penales. La notificación efectiva al interesado de que ya no está habilitado para conducir es necesaria para garantizar una mayor seguridad jurídica y para evitar la producción de un error de tipo, al no conocer el interesado que ya no puede conducir por pérdida de vigencia de su permiso. Como señala García del Blanco, quedaría excluido el dolo si el infractor no conocía el acto administrativo que declaraba la pérdida de vigencia de su permiso o licencia19. Debe quedar claro que la conducta típica no se realiza al conducir tras haber perdido todos los puntos. Se requiere que se declare, como consecuencia de la pérdida total de puntos, la pérdida de vigencia del permiso y además, que se notifique al interesado. La Disposición Adicional Primera de la Ley de Seguridad Vial señala respecto a la pérdida de puntos en los permisos y licencias de conducción que: “Cuando un conductor sea sancionado en firme en vía administrativa por la comisión de alguna de las infracciones graves o muy graves que se relacionan en el anexo II, los puntos que corresponda descontar del crédito que posea en su permiso o licencia de conducción quedarán descontados de forma automática y simultánea en el momento en que se proceda a la anotación de la citada sanción en el Registro de conductores e infractores, quedando constancia en dicho Registro del crédito total de puntos de que disponga el titular de la autorización”. Aunque los descuentos parciales de puntos se realicen automáticamente, el art. 63 LSV exige que un acto administrativo declare la pérdida de vigencia del permiso o licencia cuando su titular haya perdido la totalidad de los puntos y que ese acto se notifique en 15 días al interesado, conforme al art. 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Debemos profundizar en el procedimiento de pérdida de vigencia, ya que el resultado de dicho procedimiento es el elemento típico más importante del delito que tratamos. La previsión del art. 63.6 LSV anteriormente citada fue desarrollada por el RD 62/2006, de 27 de enero (BOE 2 de febrero de 2006), que modificó el Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo. El RD 62/2006 introdujo en el Reglamento General de Conductores el art. 41.bis, procedimiento para la declaración de pérdida de vigencia por la pérdida total de los puntos asignados20. En resumen, el art. 41. bis fija lo siguientes pasos en el procedimiento: 1. El Registro de Conductores e Infractores de la Dirección General de Tráfico constata que el interesado ha perdido la totalidad de los puntos de su autorización para conducir. 2. La Jefatura de Tráfico de la provincia correspondiente al domicilio del interesado, en el plazo de 15 días, inicia y notifica el procedimiento de pérdida de vigencia. 3. El acuerdo de iniciación del expediente concede al interesado un plazo de diez días para formular alegaciones. 4. El Jefe Provincial de Tráfico dictará resolución acordando la pérdida de vigencia del permiso o licencia para conducir, y se notificará al interesado en el plazo de quince días 5. El interesado podrá interponer recurso de alzada en el plazo de un mes. 6. La pérdida de vigencia del permiso licencia para conducir se hace efectiva cuando la resolución deviene firme. Respecto a la notificación del acuerdo por el que se declara la pérdida de vigencia del permiso o licencia, el art. 63.6 LSV señala que se realizará en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El breve tiempo de vigencia del art. 384 CP no impide que ya podamos contar con resoluciones judiciales que nos pueden aclarar la posición jurisprudencial respecto a los aspectos más controvertidos del precepto. Respecto al procedimiento de pérdida de vigencia, la sentencia del Juzgado de lo Penal nº 1 de Pamplona, de 17 de marzo de 2009, señala: “El delito de conducción sin permiso tipificado en el art. 384 CP 1995 es un delito doloso que exige que la persona que conduce un vehículo habiendo perdido todos los puntos sepa que, como consecuencia de esa pérdida total, no puede conducir sin haberlos obtenido nuevamente de forma legal. Y no hay prueba de que el acusado tuviera conocimiento de que no podía conducir: cumplió con una pena de privación del derecho a conducir vehículos, se le devolvió el carnet por parte del Juzgado de lo Penal y con él conducía. No se le notificó esta circunstancia seguramente por el carácter rápido del enjuiciamiento y no puede presumirse que sea un hecho notorio de todos conocido que tras la devolución del permiso hay que volverá examinarse para recuperar los puntos. Así, en virtud del principio in dubio pro reo no procede sino absolverle de este delito”. Hay que citar también la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 04/06/2009, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, que ha resuelto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Automovilistas Europeos Asociados (AEA) contra el RD 62/2006. El recurrente sostenía que se impedía al ciudadano el derecho de defensa al no establecer un procedimiento de pérdida parcial en el seno del cual recurrir la deducción parcial de puntos, que no se han dictado las disposiciones necesarias para el cumplimiento de la Ley en condiciones de igualdad en cuanto a la comunicación de las sanciones firmes impuestas por municipios con competencias ejecutivas en materia de tráfico, así como que carece de respaldo legal el art. 41.bis al atribuir a las jefaturas provinciales de tráfico la potestad para declarar la pérdida de vigencia del permiso de conducción por pérdida total de los puntos. Al hilo de la contestación los argumentos del recurrente, el Tribunal Supremo ha precisado la interpretación correcta del art. 41.bis del RD 62/2009, respecto a algunos extremos relacionados con el procedimiento de pérdida de vigencia del permiso o licencia. En este sentido señala que: “El que se habilite un procedimiento autónomo y específico para la declaración de pérdida de vigencia del permiso de conducción por la pérdida total de los puntos asignados es una garantía procedimental que se justifica porque la pérdida total de puntos, y subsiguiente pérdida de vigencia del permiso, no es el efecto directamente derivado de una concreta actuación sancionadora sino una consecuencia de segundo grado a la que se llega por agregación de los efectos de varias infracciones; de ahí que se articule un procedimiento autónomo, en el que se da audiencia del interesado, con la específica finalidad de asegurar que esa declaración de pérdida de vigencia del permiso se ajusta a las previsiones legales”. Confirma el Tribunal Supremo el carácter materialmente sancionador de la pérdida de puntos, aunque no aparezca incluida en el catálogo de sanciones del art. 67 LSV, teniendo el interesado a su alcance todos los medios de alegación y de prueba y pudiendo hacer uso de ellos tanto en lo que se refiere a la conducta infractora y a la sanción como a la pérdida parcial de puntos que llevará aparejada la sanción una vez que adquiera firmeza. De igual manera, confirma la competencia de las Jefaturas Provinciales de Tráfico. 2.3.- Recuperación de la vigencia. La recuperación de la vigencia del permiso no será efectiva por el simple transcurso del plazo de suspensión, tal como ocurre cuando se suspende el permiso por la comisión de una infracción grave o muy grave, de uno a tres meses. Además del transcurso del plazo de suspensión, cuando la suspensión deriva de la pérdida total de puntos, se requiere la realización de un curso de sensibilización y reeducación vial y de pruebas para obtener el permiso o licencia de conducir para estar de nuevo habilitado para la conducción21. Por ello, desde el punto de vista penal, hay que concluir, al igual que García del Blanco22, que también cometerá el delito del art. 384 CP aquél que conduce sin haber realizado el curso ni superado las pruebas, aunque haya transcurrido el plazo del art. 63.6 LSV, puesto que la pérdida de su permiso tiene su origen en la pérdida de puntos. Otra cuestión problemática en la práctica: los cursos de sensibilización y reeducación y las pruebas para la obtención de nuevo del permiso son llevados a cabo por las autoescuelas concertadas con la DGT. Al término del curso, las autoescuelas expiden un certificado de la Confederación Nacional de Autoescuelas a los conductores que hayan superado el curso y las pruebas. A su vez, deben comunicar los resultados a la DGT, realizándose esa comunicación por vía telemática, pero no siempre coincide la superación de curso y pruebas y la comunicación a Tráfico. El conductor ya ha cumplido con los requisitos legales para poder conducir de nuevo. No realizaría la conducta típica si condujera nada más superar el curso y las pruebas, pero no figura así en el Registro de Conductores hasta que la autoescuela lo comunica. Puede ocurrir que ese conductor, si es sorprendido conduciendo, sea imputado por el delito del art. 384 CP, ya que la Guardia Civil o Policías Locales, al consultar la base de datos de la DGT, figurará en la misma que aún no ha recuperado la vigencia de su permiso de conducción. 3.- ESPECIAL REFERENCIA A LA NORMATIVA Y ACTUACIÓN MUNICIPAL RESPECTO AL PERMISO POR PUNTOS. El art. 384 CP está configurado como una norma penal en blanco. Se remite a la normativa administrativa. Hasta ahora hemos analizado la normativa administrativa estatal, pero hay que tener en cuenta el reparto competencial en materia de tráfico (artículo 149 de la Constitución: 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: […] 21 […] tráfico y circulación de vehículos a motor). Sin embargo también tienen competencias algunas Comunidades Autónomas, que han asumido las competencias del Estado en materia de Tráfico –Cataluña, País Vasco y Navarra-, y los municipios. En efecto, el art. 55 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1981, de 18 de abril, y el art. 7 de la Ley de Seguridad Vial, permiten que los Ayuntamientos dicten Ordenanzas municipales de circulación, respetando la Ley de Seguridad Vial y su desarrollo reglamentario23. Hay que destacar dos competencias importantes de los Ayuntamientos en relación con el permiso por puntos, que vienen recogidas en esta relación de competencias municipales: la denuncia y sanción de las infracciones y la regulación mediante Ordenanza Municipal. Empezando por ésta última, los municipios pueden regular el uso de las vías urbanas mediante ordenanza. La técnica normativa suele ser reproducir el catálogo de infracciones recogidos en la Ley de Seguridad Vial, concretando algunas de esas infracciones al caso concreto del municipio, por lo que algunos catálogos de infracciones de ordenanzas suelen ser más extensos que el de la Ley al acudir más al detalle. Recogen también las ordenanzas de movilidad un catálogo de sanciones, en ocasiones en detalle o en otras ocasiones mediante una remisión al catálogo de la Ley de Seguridad Vial. Aún así, la libertad en la regulación del régimen sancionador no es mucha: sólo en aquéllos supuestos en los que la norma legal, la Ley de Seguridad Vial, habilite a la normativa municipal a la utilización de determinadas sanciones, podrán verse reflejadas en la normativa municipal. De esta manera no peligra el principio de legalidad, que garantiza la aplicación igualitaria de la ley y la prohibición de discriminaciones injustificadas, ya que la normativa general tiene que habilitar a la normativa municipal para el desarrollo de las conductas que ya prevé como infracciones y sus correspondientes sanciones24. Más interesante es analizar la competencia de denuncia y sanción, ya que existe un margen de libertad más amplio para los municipios –y más disparidad e inseguridad jurídica en la práctica-. En efecto, la vigilancia y denuncia de las infracciones de tráfico en las vías competencia de los Ayuntamientos, se realiza por medio de los agentes propios de los mismos, como indica el art. 7.c) de la Ley de Seguridad Vial. La competencia de denuncia se ejercerá por tanto por las policías municipales, locales o agentes encargados de la vigilancia del tráfico como puedan ser los agentes de movilidad existentes en ciudades como Madrid o Toledo. Una vez efectuada la denuncia se iniciará el correspondiente procedimiento sancionador en materia de tráfico, con arreglo a lo previsto en el Título VI de la Ley de Seguridad Vial y en el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que desarrolla el texto legal. Será el órgano municipal correspondiente el que, en las notificaciones del expediente sancionador, comunique al denunciado la retirada de puntos que acarrea la denuncia por la que se sigue el procedimiento. Una vez concluido el procedimiento sancionador, si la infracción conlleva la detracción de puntos conforme al Anexo II de la Ley de Seguridad Vial, el Ayuntamiento notifica a la Jefatura Provincial de Tráfico la sanción definitiva por la infracción cometida para que la detracción de puntos se anote en el Registro de Conductores. La detracción de puntos es competencia de la Jefatura Provincial de Tráfico, que es la competente para otorgar las habilitaciones para conducir. Por tanto, la detracción de puntos por infracciones cometidas en vías urbanas de competencia municipal, es un procedimiento en el que intervienen dos administraciones: en un principio, la municipal denunciando la infracción y sustanciando el procedimiento sancionador, y después, la Dirección General de Tráfico, anotando en el Registro de Conductores la detracción de puntos que ha conllevado la sanción definitiva impuesta por la autoridad municipal. Aquí es donde estriba la inseguridad jurídica a la que me refería más arriba. No olvidemos que estamos llenando el vacío del art. 384 CP, una norma penal, y dependerá de que unos municipios se coordinen mejor o peor con la autoridad nacional de tráfico, de que tarden más o menos en hacerlo o, simplemente y lo que ocurre en la realidad, de que lo hagan o no. Es decir, muchísimos municipios no comunican la sanción definitiva que implica detracción de puntos al Registro de Conductores, no produciéndose dicha detracción. Por ello, cometer la misma infracción en un municipio puede conllevar detracción administrativa de puntos y en otro municipio no. Y lo que es más importante a los efectos que aquí tratamos: la misma conducta llevará en un municipio a que el conductor pierda, tras la reiteración infractora, la vigencia del permiso de conducción por pérdida total de puntos, lo cual constituye uno de los elementos del tipo del art. 384 CP, y en otros municipios la misma conducta infractora nunca le conducirá a realizar uno de los elementos del tipo. Estas divergencias han sido denunciadas públicamente por miembros de asociaciones de conductores que se quejan de la diferencia material que supones infringir las mismas normas en diferentes municipios, puesto que algunos, como el Municipio de Madrid, proceden a la notificación de infracciones a la Dirección General de Tráfico, lo que no ocurre con la misma diligencia en otros municipios. Antonio Rosón Fernández. Licenciado en Derecho. Universidad Carlos III de Madrid. 1994-1998 Doctorando en Derecho Penal y Criminología. UNED.
