el tijeretazo a las regalías - Federación Colombiana de Municipios

EL TIJERETAZO A LAS REGALÍAS
Amylkar D. Acosta M1
LE LLEGÓ EL TURNO A LAS REGALÍAS
La descolgada de los precios del petróleo, el carbón, el oro y el ferroníquel le está
pasando factura a la economía y a las finanzas públicas, tanto de la Nación como
de los departamentos y municipios. El crecimiento de la economía se viene
desacelerando de manera sostenida; la economía colombiana se ha contagiado de
lo que la Directora Gerente del FMI Christine Lagarde llama apropiadamente la
“nueva mediocridad”, al referirse a las perspectivas de crecimiento potencial
mediocre de la economía global2. En efecto, el crecimiento del PIB en Colombia
en el 2014 fue de 4.6%, por debajo del ritmo de crecimiento en 2013, que fue de
4.9% y salta a la vista que la desaceleración del crecimiento se viene acentuando
trimestre tras trimestre. Es así cómo en el primer trimestre de 2014 el crecimiento
del PIB fue de 6.4%, en el segundo 4.3%, en el tercero 4.2% y en el cuarto
trimestre 3.5%; es decir que la tendencia al declive de la tasa de crecimiento es
más que evidente. Todo indica que la desaceleración continúa en 2015, máxime
cuando en concepto del Gerente del Banco Emisor José Darío Uribe una “caída
del 40% en el precio del petróleo significa más de 2 puntos del PIB”3. Por ello no
es de extrañar que el Banco de la República después de haber corregido su
previsión de crecimiento de la economía colombiana de 4.3% inicial a 3.6%, esta
semana la revisó nuevamente para apostarle a un crecimiento más modesto todavía
de 3.2%.
Pero, así como se afecta el ritmo de crecimiento de la economía a consecuencia de
la destorcida de los precios de nuestros principales renglones de exportación,
también se ven impactados tanto los recaudos de impuestos por parte de la Nación,
los dividendos que recibe de la estatal petrolera, ECOPETROL y, desde luego,
también las regalías que pagan las empresas que explotan los recursos naturales no
renovables, los cuales percibe el Sistema General de Regalías (SGR). Según
estimativos del Ministro de Hacienda, “las rentas petroleras que recibe el
Gobierno (impuestos y dividendos)…en el año 2013 la Nación recibió $24
billones, este año van ser $9.5 billones. En escenarios conservadores es previsible
que en los próximos años lo que hoy son $9.5 billones sean $6 billones”4. Ello
1 Director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos 2 Boletín del FMI. Abril, 9 de 2015 3 El Nuevo siglo. Mayo, 3 de 2015 4 El Tiempo. Marzo, 18 de 2015 2 llevó al Ministerio de Hacienda a recortar en $87 billones el Presupuesto
plurianual anejo al Plan Nacional de Desarrollo Todos por un nuevo país y a
aplazar $6 billones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia del
2015.
Las regalías, que se han convertido en la principal fuente de financiamiento de los
proyectos de inversión de las regiones, no podían escapar a los devastadores
efectos de esta caída estrepitosa de los precios internacionales de los commodities.
El Presupuesto del SGR que se aforó para el bienio 2015 – 2016 en
$17.470.202´822.028 (de los cuales $14.308.416´365.911 corresponden a
hidrocarburos y $3.161.786´456.117 a minerales) 5 . Adicionalmente, se
incorporaron $400.000.000.000 de rendimientos financieros y $353.823.761.679
de desahorro extraordinario del Fondo de Ahorro y Estabilización, para un gran
total de $18.224.026.583.707. Este Presupuesto se sustentó al momento de su
aprobación en un precio del crudo de US $85 el barril y este ha tenido una caída
que llegó a superar el 50%. Y se sabe que por cada dólar menos al que se cotiza el
barril de crudo se dejan de recibir por parte del SGR $80.000 millones,
aproximadamente. No obstante, la devaluación galopante del peso frente al dólar,
que es la divisa en la que se transa el petróleo, ha amortiguado, así sea
parcialmente, la reducción de los ingresos provenientes de la producción y
exportación del oro negro. Según cálculos del Gobierno Nacional, el efecto
combinado de la baja de los precios del crudo y la devaluación del peso, que en el
mismo intervalo llegó a superar el 25%, es de un 34% de menores ingresos. De
allí la necesidad, contemplada por la Comisión Rectora del SGR6, de “aplazar” el
30% de la inversión prevista en el Presupuesto 2015 – 2016 y próximamente será
expedido el Decreto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
“aplazando” la inversión de $5.2 billones, aproximadamente. En plata blanca ello
significa que para este año los recursos de inversión disponibles para los
departamentos pasarán de $7.4 billones $5.1 billones.
LA ANSIADA ESPERA Y LA DESILUSIÓN
Ante la perspectiva de menores recursos provenientes de las regalías para el 2015
y dado que sólo podrán disponer del 50% del presupuesto bienal, como lo prevé la
Ley 1744 de 2014 en su artículo 33, se le exhortó al Ministerio de Hacienda para
que expidiera a la mayor brevedad el Decreto de liquidación del Presupuesto
bienal 2013 – 2014 con el fin de liberar los recursos aún no comprometidos a
5 Ley 1744 de 2014 6 Bogotá, marzo 24 de 2015 3 través de los OCADs. Desde el mes de febrero se había anunciado su expedición,
pero sólo se hizo efectivo el 17 de abril7, perdiéndose tres meses y medio para
aquellos proyectos que estaban en la lista de espera en los OCADs, que se vieron
paralizados por esa misma circunstancia, aguardando el momento en que pudieran
tener la disponibilidad de tales recursos. Pero, a la tardanza en su expedición se
vino a sumar una inesperada medida contemplada en el mismo a través de la cual
se dispuso que los recursos provenientes de la vigencia anterior, al incorporarlos al
Presupuesto de la actual vigencia, correrían la misma suerte de estos, es decir que
sólo podrán ejecutar las actuales administraciones el 50% de dichos recursos y de
contera se verán afectados además del “aplazamiento” del 30%. Es explicable,
además de razonable que los recursos correspondientes al presupuesto bienal 2015
– 2016 tengan la limitación del 50%, porque como se dice coloquialmente “cada
Alcalde manda en su año” y mal podría comprometer recursos del próximo año,
cuando a partir del primero de enero del 2016 serán otros los titulares al frente de
las gobernaciones y las alcaldías. Por la misma razón, no hace sentido que el 50%
de los recursos que corresponden al Presupuesto de la anterior vigencia (2013 –
2014) se congelen hasta el próximo año.
Esta medida ha sido rechazada por gobernadores y alcaldes por considerarla
además de injusta inconveniente. Injusta, porque se trata de recursos que se
causaron en el ejercicio anterior y no hay razón para diferir hasta el próximo año
los recursos que ellos están llamados a ejecutar. Por lo demás, no deberían ser
objeto del “aplazamiento” del 30% habida cuenta porque tales recursos no se
vieron afectados por el desplome de los precios como sí se verán los ingresos de la
actual vigencia. Inconveniente, porque al “aplazar” el 50% de los recursos no
comprometidos a diciembre 31 del año anterior ($600.000 millones,
aproximadamente) y “aplazar” el 30% de estos ($180.000 millones,
aproximadamente), muchos de los proyectos contemplados en el Plan de
inversiones de los departamentos, algunos de ellos ya viabilizados, pero aún no
aprobados por los OCADs, a la espera de estos recursos, quedarían
desfinanciados. A ello se viene a sumar el hecho de que en no pocos casos, para
garantizar su cabal ejecución, a algunos proyectos se les aprobó por parte de los
mismos OCADs vigencias futuras, las cuales ahora se verán en un grave
predicamento. No hay que perder de vista que las vigencias futuras hacen parte de
las inflexibilidades a las que se ven abocadas las administraciones departamentales
y municipales a la hora de asignar los recursos provenientes de las regalías. Dicho
sea de paso, la ejecución de los recursos de los fondos del SGR se ha visto
obstaculizada por la paquidermia de los OCAD, debido a las dificultades en su
7 Decreto 0722. Abril, 17 de 2015 4 funcionamiento, convirtiéndose en un freno de mano. Por fortuna, se han venido
dando los pasos conducentes a su superación y lo aprobado al respecto en la
Comisión Rectora y en el Plan de Desarrollo, al posibilitar la asignación de
recursos del SGR para la estructuración de proyectos, puede contribuir a ello.
La situación es tanto más grave para los departamentos mineros y productores de
hidrocarburos, dado que la compensación prevista en la Ley de Presupuesto 2015
– 2016 en su favor del orden de $1.7 billón, aproximadamente, se le aplicaría
también el “aplazamiento” del 30%, con lo cual se le estaría quitando con una
mano lo que se le dio con la otra. Ello no hace sentido, habida cuenta que con tal
compensación se trató de contrarrestar la enorme caída de sus ingresos por
concepto de asignación directa, dado que el período de transición previsto en el
Acto legislativo 05 de 2011 concluyó el año anterior. Se trataba, además de
neutralizar la gran conflictividad que se ha desatado en las regiones productoras,
exacerbada en gran medida por la mengua en sus ingresos por concepto de las
regalías y, desde luego, estabilizar la producción. Prueba de que tal medida ha
contribuido a atemperar los ánimos exaltados es que, después que el año anterior
no fue posible alcanzar la meta del millón de barriles diarios de producción, en los
primeros tres meses de este año se superó dicha barrera.
QUE PRIME LA SENSATEZ
De no atenderse por parte del Gobierno Nacional el justo reclamo de gobernadores
y alcaldes, para que se les permita a ellos ejecutar el 100% de los recursos
provenientes de las regalías apropiados en el Presupuesto de la vigencia 2013 –
2014, sin ponerle cortapisas, al tiempo que se les respete en su integridad a las
regiones productoras los recursos que se le asignaron como compensación en el
Presupuesto de la vigencia 2015 – 2016, ello podría conducir a la parálisis de la
inversión regional por el resto del año. Este sería un panorama catastrófico tanto
para las regiones como para la economía nacional, ello sería peor que la amenaza
que se cierne con la entrada en vigencia de la Ley de garantías y que el señor
Presidente de la República Juan Manuel Santos quiso conjurar. En uno y otro
caso, debido a las restricciones de las que serían objeto, el período de cuatro años
para el que fueron elegidos los actuales gobernadores y alcaldes se reduciría a sólo
tres.
Recordemos sus palabras cuando propuso modificar dicha Ley para que los
actuales gobernadores y alcaldes “puedan ejecutar los recursos al final de su
5 mandato” 8 . Incluso planteó el señor Presidente crear “una mesa permanente,
donde se dediquen exclusivamente a destrabar proyectos de todo tipo, para que
podamos gastarnos esa plata. Esa es una plata muy importante”9. Con el mismo
propósito el señor Presidente fue más lejos y planteó que “las compensaciones que ustedes no las iban a ver porque tales compensaciones del año 2014 y 2015,
de acuerdo con las reglas, se pagan el año entrante – vamos a anticiparlas y a
pagarlas ya: que son por 800 mil millones el año 2014 y $400 mil millones el año
2015. Entonces, eso suma $1.2 billones”10. Todo en el afán de que con la inversión
de las regiones en las obras que se requieren se puede hacer política contracíclica
como lo aconsejan los textos de economía keynesiana y así contener la
desaceleración del crecimiento de la economía nacional. Esperamos que prime la
sensatez y la sindéresis en el Gobierno y se atienda este justo requerimiento por
parte de gobernadores y alcaldes, no se está pidiendo nada extravagante ni mucho
menos inviable fiscalmente.
Bogotá, mayo 9 de 2015
www.fnd.org.co
8 Palabras del Presidente de la República en el Congreso Nacional de Municipios. Cartagena, marzo 27 de 2015 9 Idem 10 Idem