observaciones a la ley de protección para las y los defensores de

OBSERVACIONES A LA LEY DE PROTECCIÓN PARA LAS Y LOS
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS, PERIODISTAS,
COMUNICADORES SOCIALES Y OPERADORES DE JUSTICIA
El 15 de mayo del presente año, el Congreso Nacional de la República de
Honduras aprobó la Ley de Protección para las y los Defensores de Derechos
Humanos, Periodistas, Comunicadores Sociales y Operadores de Justicia (en
adelante “Ley de Protección” o “decreto No. 34-2015”). Esta ley surge en
cumplimiento de diversas recomendaciones que habían sido dadas a este país por
parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 1, la Relatora
Especial de Naciones Unidas para la situación de defensores de derechos
humanos, el Consejo de Derechos Humanos a través del Examen Periódico
Universal (EPU)2, y en virtud de la sentencia Luna López vs. Honduras dictada por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).3
Las organizaciones internacionales Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (CEJIL) y Protection International (PI) realizaron un análisis de la
misma a efectos de identificar avances y desafíos. A continuación, se presentan
las principales conclusiones del referido análisis con el objeto de que constituya un
insumo para los actores clave involucrados en la reglamentación de la citada ley
así como en su implementación.
I.
Aspectos positivos de la nueva ley
La aprobación de la ley es positiva por cuanto reconocer la situación de
vulnerabilidad y riesgo en la que se encuentran los grupos objetos de protección.
La ley retoma los conceptos establecidos en la Declaración sobre el derecho y el
deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger
1
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe anual, 2013, párrs. 235 y 239.
Además ver el informe anual de la CIDH correspondiente al año 2012, párr. 169.
2
Naciones Unidas. Informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de
los defensores de los derechos humanos, Margaret Sekaggya. Misión a Honduras. 13 de diciembre
de 2012.
3
CIDH, Segundo Informe sobre la situación de las defensores y los defensores de derechos
humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II, Doc.66. 31 de diciembre de 2011, párr. 541 y
siguientes. Naciones Unidas. Informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la
situación de los defensores de los derechos humanos, Margaret Sekaggya. Misión a Honduras.
A/HRC/22/47. 13 de diciembre de 2012, párrs. 125 y 126. Corte IDH, Caso Luna López vs.
Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de octubre de 2013, párr. 243. Consejo
de Derechos Humanos. Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal de
Honduras. A/HRC/16/10. 4 de enero de 2011. Recomendaciones, 81.2, 82.29, 82.30, 82.31, 82.32,
82.33, entre otras.
1
los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente
reconocidos (en adelante, “Declaración sobre defensores”), aprobada por la
Asamblea General de Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1998.
Así, por ejemplo, tomando en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante “Corte IDH”) ha señalado que es deber de los Estados
“facilitar los medios necesarios para que los defensores de derechos humanos
realicen libremente sus actividades protegerlos cuando son objeto de amenazas
para evitar los atentados a su vida e integridad; abstenerse de imponer obstáculos
que dificulten la realización de su labor, e investigar seria y eficazmente las
violaciones cometidas en su contra, combatiendo la impunidad”4, resulta
importante destacar que la ley reconoce al Estado como el principal responsable y
garante del derecho a defender derechos humanos.5
A la vez, es valioso destacar que, la Ley de Protección supone un reconocimiento
público sobre la importancia y labor que desempeñan las y los defensores de
derechos humanos en la promoción y protección de la democracia y el Estado de
Derecho.6
Siguiendo los parámetros de la Declaración de defensores7, la Ley de Protección
reconoce, entre otros:




El derecho individual y colectivo de promover la protección y defensa de los
derechos humanos, mediante un amplio catálogo de acciones.8
El derecho a disponer de recursos eficaces que le permita a las y los
defensores de derechos humanos ser protegidos al protestar u oponerse
por medios pacíficos a los actos u omisiones imputables al poder público
que causen violaciones a los derechos fundamentales.9
El derecho a que el Estado garantice la protección debida ante acciones de
violencia, amenaza y discriminación. Estas garantías deben ser de índole
no solo jurídica, sino también legislativas y administrativas.10
El deber del Estado de promover la enseñanza de los derechos humanos
en todos los niveles de educación.11
4
Corte IDH. Caso Kawas Fernández Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3
de abril de 2009 Serie C No. 196, párr. 143; Corte IDH. Caso Fleurt y otros Vs. Haití. Fondo y
reparaciones. Sentencia 23 de Noviembre de 2011.Serie C No. 236, párr. 100.
5
Decreto No. 34-2015, artículo 6.
6
Ibídem, artículo 6
7
ONU. Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente
reconocidos (en adelante “Declaración de defensores”), Resolución 53/144 aprobada por la
Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1998,
A/Res/53/144. 8 de marzo de 1999. Artículos 1, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 y 13.
8
Decreto No. 34-2015, artículo 4.
9
Ibídem, artículos 4, 19
10
Ibídem, artículo 11
11
Ibídem, artículos 14,18
2
Asimismo destaca lo siguiente:









El reconocimiento de que tanto los peticionarios como los beneficiarios
pueden ser personas individuales, grupos o comunidades (artículo 5 incisos
8 y 9).
Se establece la obligación de considerar el análisis de riesgo así como el
contexto a efectos de adoptar las medidas de protección (artículo 37).
Se prevé la posibilidad de decretar de oficio medidas preventivas, reactivas
y urgentes para garantizar la vida e integridad personal de los grupos objeto
de protección (artículo 50).
El establecimiento de la obligación de prevenir las violaciones de derechos
humanos mediante la educación y promoción de los derechos humanos, la
identificación del riesgo mediante un mapeo, la creación de un sistema de
monitoreo que incluye una alerta temprana (artículos 12, 14, 17 y 18).
La creación de procedimientos simples (artículo 41) y expeditos (urgente y
ordinario) para resolver las solicitudes de medidas de protección (artículos
43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50).
La obligación de la Dirección General de Protección de denunciar ante el
Ministerio Público aquellos hechos que puedan ser constitutivos de delitos
(artículo 51).
La obligación de cumplir con las medidas cautelares y provisionales
dictadas por la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos
sin que exista la posibilidad de las autoridades internas de suspender,
revocar o disminuir la protección dada por dichos órganos internacionales
(artículo 52).
Se establece un régimen de sanciones en caso de incumplimiento de las
obligaciones establecidas en la ley (artículos 56 y 57)
Se señala con claridad la obligación de la Secretaría de Estado en el
Despacho de Finanzas de asignar los recursos necesarios y suficientes
para implementar la ley (artículo 65), así como se crea el Fondo de
Protección con recursos provenientes del Fondo de Seguridad Poblacional
(artículo 66).
Aunado a lo anterior, es importante reconocer que muchas observaciones
realizadas por las organizaciones de la sociedad civil al proyecto de ley fueron
recogidas en el decreto legislativo finalmente aprobado, aunque como se verá a
continuación, otras de suma relevancia no fueron consideradas.
Atendiendo a todo lo anterior, CEJIL y PI consideran que la aprobación del decreto
No. 34-2015 representa un avance para que Honduras cumpla con sus
obligaciones internacionales así como para la efectiva protección de los derechos
humanos de quienes ejercen la defensa de derechos humanos. Sin embargo, la
ley cuenta aún con diversos desafíos que deben ser atendidos en el proceso de
creación de las normas secundarias, mismos que serán examinados a
continuación.
3
II.
Observaciones a la Ley de Protección ante la preparación de su
respectivo reglamento.
Si bien la legislación aprobada retoma los estándares internacionales a nivel de
conceptos y principios, como fue mencionado supra, el éxito de la misma
dependerá de la implementación efectiva y del compromiso real de las autoridades
con los objetivos que la ley persigue. En tal sentido, es particularmente importante
que las máximas autoridades del Estado cumplan con las obligaciones que la ley
establece y reconozcan públicamente el aporte que las y los defensores de
derechos humanos realizan para el fortalecimiento de la democracia y el Estado
de Derecho en Honduras, lo que implica que deben abstenerse de realizar
comentarios o manifestaciones que estigmatizan la labor que este grupo desarrolla
y que aumenta su situación de riesgo.
Dicho lo anterior, al tiempo que reconocemos el avance en los aspectos referidos,
estimamos que existen diversos elementos que requieren ser más desarrollados y
profundizados por el reglamento de la ley y los protocolos correspondientes.
En esta sección, presentaremos nuestras observaciones y propuesta para cada
uno de los títulos de la ley.
a. Sobre el título I: Disposiciones Generales
La ley, en su artículo 14 establece como una medida de prevención la
conformación de grupos de análisis sobre las resoluciones del Alto Comisionado
de los Derechos Humanos y de la Asamblea General de las Naciones Unidas con
el objeto de establecer “nuevas estrategias de prevención de los derechos
humanos” 12; al respecto consideramos que el reglamento correspondiente
debería indicar: i) quiénes conformarán estos grupos (incluyendo a representantes
de la sociedad civil) y la forma de elección, ii) quiénes coordinarán el espacio y
cuáles serán las funciones de este grupo, y iii) se debe incluir la referencia a las
resoluciones de los órganos del Sistema Interamericano de protección de
Derechos Humanos y no sólo de Naciones Unidas..
Por otro lado, en lo relativo al sistema de alerta temprana13, dado que esta es una
valiosa herramienta de prevención, es fundamental e indispensable desarrollar y
profundizar sobre su funcionamiento y la forma en que sería implementado.
En cuanto al deber del Estado de promover la enseñanza de los derechos
humanos y cultura de paz en todos los niveles del sistema educativo hondureño y
a funcionarios públicos14, es importante concretar a través del reglamento de qué
manera se va a operativizar e implementar tal disposición, pues tiene como
12
Decreto No. 34-2015, artículo 14.
Ibídem, artículo 17
14
Ibídem, artículo 18
13
4
finalidad apoyar en la educación y prevención. En tal sentido, se recomienda
además invitar a la sociedad civil para que contribuya en la elaboración y
desarrollo de los contenidos del pensum. Asimismo, se sugiere incluir
disposiciones reglamentarias para que estos contenidos no solo se incluyan en la
educación formal sino que abarque a personas que no tienen acceso a dicho
sistema.
b. Sobre el título II: Del Sistema Nacional de Protección de Defensores y
Defensoras de derechos humanos, Periodistas, Comunicadores
Sociales y Operadores de Justicia
En el proceso de consulta del proyecto de ley, una de las principales solicitudes de
las organizaciones de la sociedad civil fue que el órgano responsable de
implementar la Ley fuese autónomo y desconcentrado de la Secretaría en los
Despachos de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización,
recomendación que no fue atendida por el Congreso. Aunque estas características
hubieran fortalecido la institucionalidad interna, CEJIL y PI consideran que el
gobierno y las demás instituciones del Estado deben obrar en todo momento para
fortalecer la capacidad de acción y respuesta de las instancias creadas para tal fin,
con el fin de generar una mayor confianza de las poblaciones objeto de protección
y facilitar la consecución de los objetivos.
Ahora bien, la ley crea, a través de su artículo 19, el Sistema Nacional de
Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos; sin embargo, se
estima importante que el reglamento especifique qué significa la creación de dicho
Sistema y si tendrá funciones específicas, ya que las atribuciones específicas de
protección son diseñadas e implementadas por otros órganos como el Consejo
Nacional de Protección, la Dirección General del Sistema de Protección, el Comité
Técnico del mecanismo de protección y el Departamento de Derechos Humanos
de la Secretaria del Estado en el Despacho de Seguridad.
Asimismo, respecto a la integración del Consejo Nacional de Protección para las y
los Defensores de Derechos Humanos15, resulta trascendental que se garantice
que la designación de los dos representantes de las organizaciones defensoras de
derechos humanos sea a través de un proceso público, participativo y
transparente. Para ello, el reglamento debería establecer de forma específica y
clara los parámetros bajo los cuales se hará dicha designación. Vale señalar que
en la propuesta original, las organizaciones de la sociedad civil solicitaron que la
cantidad de representantes fuera de 5 personas, ello con el objetivo de que
existiera un mayor balance y representatividad, sin embargo, esta recomendación
no fue considerada. Sugerimos que se valore la posibilidad de reformar el artículo
respectivo para ampliar la participación de mayores representantes de la sociedad
civil.
15
Ibídem, artículo 21
5
En cuanto al perfil de los integrantes del Consejo Nacional de Protección para las
y los Defensores de Derechos Humanos16, se considera necesario que se
especifiquen los términos en que se evaluará el requisito de “reconocida
honorabilidad”, es decir, es preciso establecer parámetros objetivos con la
finalidad de evitar que la excesiva discrecionalidad pueda traducirse en
arbitrariedades y por ende en el rechazo de personas aptas para ejercer como
consejeros, o en el nombramiento de personas que no resultan idóneas para el
cargo.
En este orden de ideas, cabe resaltar que la ley no establece la forma en la que se
integrará la Dirección General del Sistema de Protección, pues no indica su lugar
exacto dentro de la estructura orgánica de la Secretaría de Estado en los
Despachos de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización,
cuál es su estructura interna (ente centralizado o descentralizado en los
departamentos), la cantidad y el perfil de integrantes ni el proceso de selección
respectivo17. Atendiendo a ello, y debido a la importancia de lass atribuciones
otorgadas a este órgano, es necesario que a través del reglamento, se
esclarezcan tales extremos y principalmente, que a la hora de nombrar a quienes
corresponda se tome en cuenta sus conocimientos y experiencia profesional en
estos temas, a la vez, es indispensable que se realicen procedimientos de
contratación público, participativos y transparentes y que las organizaciones de
derechos humanos puedan brindar observaciones sobre los y las candidatas.
En similar sentido, es muy importante establecer el perfil de los integrantes del
Comité Técnico del Mecanismo de Protección18 y sus asesores expertos así como
el procedimiento para su nombramiento (particularmente en relación con estos
últimos)19, ya que es imprescindible que sean personas suficientemente
capacitadas para realizar los análisis de riesgo. Además, se estima fundamental
que el reglamento establezca la necesidad de que estas personas reciban
continuamente capacitaciones de actualización.
Por otro lado, se considera pertinente que en la preparación del reglamento se
contemple la posibilidad de que la sociedad civil pueda ejercer algún tipo de
monitoreo respecto de las decisiones del Comité Técnico, o sobre los recursos
que se interpongan en contra de éstas, por ejemplo, instituyendo la posibilidad de
que las organizaciones de la sociedad civil puedan presentar información adicional
a la Dirección General del Sistema de Protección sobre recursos que esté
conociendo por decisiones del Comité Técnico o la obligación de que la Dirección
pida opinión al Consejo a la hora de resolver los recursos respectivos.
16
Ibídem, artículo 23
Ibídem, artículo 28
18
Aunque la ley establece las instituciones que integrarán este comité, las personas que se
designen por parte de dichas instituciones deben cumplir con un perfil afín a la responsabilidad que
tendrán.
19
Ibídem, artículo 31
17
6
Finalmente, se considera relevante evaluar la posibilidad de establecer
responsabilidades administrativas, civiles y/o penales adicionales a miembros del
Comité Técnico en aquellos casos en los que no respeten la confidencialidad de
toda información relativa al procedimiento de protección20, pues la ley establece
únicamente la suspensión del cargo dentro del Comité Técnico.
c. Sobre el título III: De las medidas de protección
Uno de los aspectos centrales que debe desarrollar el reglamento es la forma en
la que se realizarán los análisis de riesgo, la metodología y los criterios que serán
aplicables a estos. En tal sentido, el reglamento tendrá que considerar el uso de
criterios con un enfoque diferenciado atendiendo criterios de género,
interculturalidad, contexto, entre otros.
Así también, se debe precisar cuáles son las metodologías, criterios, buenas
prácticas y estándares internacionales a los que se refiere la ley21 que se tomaran
en cuenta para realizar los análisis de riesgo. En todo momento, la metodología
adoptada deberá responder a los principios que menciona la ley en su artículo 3,
así como de transparencia tanto en el proceso de evaluación de los riesgos como
sus resultados. En tal sentido, es aconsejable que el o la beneficiaria concernida
participe en la elaboración de su análisis de riesgo, por medio de entrevistas, y
que sea al menos consultado/a sobre la determinación final del nivel de riesgo.
Esto para lograr un análisis ajustado a las realidades y necesidades de protección
de la persona defensora y facilitar la interposición de recursos en caso de
desacuerdo (mencionado supra e infra).
Por otro lado, en relación a los plazos establecidos en la ley para el análisis de
riesgo22, se observa que en determinadas situaciones, cuatro semanas puede ser
un periodo muy largo para un potencial beneficiario o beneficiaria que esté en
riesgo. Se sugiere que el reglamento establezca que deben hacerse todos los
esfuerzos para que los análisis se elaboren en el menor plazo posible, y en todo
caso, si se incumple el plazo máximo se introduzca alguna consecuencia jurídica
(sanciones administrativas, penales, etc.) que permita inhibir el retraso.
En cuanto al trámite ordinario o extraordinario para el establecimiento de medidas
de protección, se observa que la ley no prevé aquellos casos en los que la
situación de riesgo se suscite en lugares donde no exista ninguna dependencia de
la Dirección General del Sistema de Protección23 ni tampoco existe claridad sobre
cuáles serían las medidas a tomar cuando los agresores sean integrantes de los
cuerpos de seguridad del Estado.
20
Ibídem, artículo 31
Ibídem, artículo 33
22
Ibídem, artículo 47
23
Ibídem, artículo 43
21
7
Asimismo, el reglamento debe tener en cuenta la situación de las personas que
viven zonas rurales y las subsecuentes dificultades que podrían tener estas
personas a la hora de solicitar las medidas de protección, o ratificarlas por
escrito24, por tal razón se deberían proponer procedimientos sencillos y accesibles
para esta población.
En relación al rol del Ministerio Público ante las denuncias por hechos que puedan
ser delitos25, se sugiere que el reglamento al efecto contenga previsto un mandato
a dicha instancia para desarrollar un protocolo de investigación de delitos
cometidos en contra de defensoras y defensores de derechos humanos.
Otro aspecto que requiere revisión a través del reglamento es lo referente a los
recursos contra las resoluciones del Comité Técnico26. Se debe aclarar cuál será
específicamente la autoridad encargada de conocer el recurso, teniéndose en
cuenta que la Dirección General no puede ser el órgano decisor y revisor a la vez.
Se sugiere que la persona que sea nombrada como director o directora no forme
parte del Comité Técnico sino que tal atribución se delegue en la subdirección
para que aquella pueda luego revisar las decisiones que tome el Comité Técnico y
no exista conflicto.
Como una acotación importante, se debe valorar si es pertinente que en el
reglamento se establezcan las responsabilidades administrativas que pudieran
darse en caso de incumplimiento de las obligaciones que establece la ley, pues si
bien la Ley remite al delito de violación de los deberes de los funcionarios27, este
tipo penal no necesariamente cubre todas las formas de incumplimiento que
podrían suscitarse y, además, hay acciones u omisiones que ameritarían una
sanción administrativa y no necesariamente penal.
d. Sobre el título V: De las disposiciones finales y transitorias
Respecto de este título, lo más relevante es asegurar que el Sistema Nacional de
Protección28 contará con el financiamiento adecuado y suficiente para la
implementación de la Ley. Se valora positivamente la creación de un Fondo de
Protección y la obligación que tendrá la Secretaria en el Despacho de Finanzas
para la asignación de los recursos financieros suficientes y necesarios.29 Sin
embargo, tal como prevé el artículo 66, la descripción y la ejecución del fondo de
protección estarán sujetas a un reglamento especial. Tal reglamento deberá
aclarar la institución que tendrá a su cargo la elaboración del presupuesto, cuáles
instituciones administrarán el fondo, el procedimiento para girar dichos fondos y el
24
Atendiendo, por ejemplo, a barreras relacionadas al idioma o escolaridad de defensores
indígenas, campesinos, entre otros.
25
Ibídem, artículo 51
26
Ibídem, artículo 54
27
Ibídem, artículo 56
28
Ibídem, artículo 66
29
Ibídem, artículo 65
8
plazo para ello. Asimismo, y con el fin de que puedan incluirse partidas
presupuestarias específicas para la protección de la población beneficiaria de esta
ley, será tarea urgente reformar el Decreto 199-2011 (Ley de fideicomiso para la
administración del Fondo de Protección y Seguridad Poblacional). Esto debido a
que este último menciona que “los recursos del ‘Fondo de Protección y Seguridad
Poblacional’ servirán para financiar las acciones de prevención y control de la
delincuencia común u organizada”.30 Por lo que se hace necesario incluir el
financiamiento de acciones de prevención de agresiones en contra, y protección
de, defensoras y defensores de derechos humanos, periodistas, comunicadores
sociales y operadores de justicia.
Además, el Decreto 199-2011 estipula que los fondos del fideicomiso deben
destinarse a actividades que realicen “el Poder Judicial, el Ministerio Público, la
Secretaría de estado en el Despacho de Defensa Nacional y la Empresa Nacional
de Energía Eléctrica”31, excluyendo a la Secretaría de Estado en los Despachos
de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización y, por ende, las
actividades de la recientemente creada Dirección General del Sistema de
Protección, así como del Comité Técnico del Mecanismo de Protección. Por lo que
se hace necesario incluir a estas entidades como nuevas instituciones
fideicomisarias.
Por otra parte, es importante llamar la atención sobre el mecanismo de protección
previsto para los operadores de justicia (jueces, juezas y fiscales), ya que en el
artículo 64 se ordena al Poder Judicial y al Ministerio Público la creación de un
mecanismo que proteja a estos operadores de manera que se garantice también
la independencia de estas instancias, no obstante, no se establece un plazo para
ello lo que podría dilatar este proceso indefinidamente. Se sugiere entonces que el
reglamento establezca un plazo máximo para que dichas instituciones puedan
crear el mecanismo respectivo.
En conclusión, CEJIL y PI, valoran la aprobación de la Ley y consideran que es un
paso importante para reconocer la importante labor que realizan los y las
defensoras de derechos humanos en Honduras. No obstante, la clave del éxito de
la misma está en su implementación efectiva para lo cual, además de los recursos
económicos suficientes, se requiere que todas las autoridades estatales -desde el
más alto nivel- cumplan con las obligaciones de respetar y garantizar los derechos
humanos de estos grupos y demuestren su voluntad política con acciones
concretas.
30
31
Decreto No. 199-2011, artículo 4.
Ibídem, artículo 4
9