Partidos, orden democrático y crecimiento - SelectedWorks

From the SelectedWorks of Jose Luis Sardon
Spring 2004
Partidos, orden democrático y crecimiento
José Luis Sardón, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
Available at: http://works.bepress.com/jose_luis_sardon/9/
Y
PARTIDOS, ORDEN DEMOCRÁTICO
Y CRECIMIENTO*
JOSÉ LUIS SARDÓN**
Las funciones de los partidos políticos en una sociedad incluyen el expresar el pluralismo ideológico y social, pero
también el estructurar la competencia política. En este sentido, los partidos son indispensables, pues ningún otro
tipo de organización social tiene este doble compromiso. Los grupos de presión, específicamente, expresan
también el pluralismo, pero se desentienden del orden político. Por tanto, la democracia puede servir como base
de un proceso de crecimiento económico sostenido solo en la medida que esté sustentada por un sistema de
partidos. Este sistema es la infraestructura institucional de la democracia.
1. SOCIEDAD CIVIL Y ASOCIACIONES CIVILES
Martin Heidegger decía que toda pregunta esboza
una respuesta. Las preguntas que los organizadores
de esta conferencia formulan a este panel
–dedicado a la infraestructura institucional de la
democracia– no son la excepción a esta regla.
Levemente, ellas insinúan que esta depende más de
la existencia de una sociedad civil fuerte que de la
existencia de partidos.
En la medida en que la sociedad civil sea
concebida a la manera de Alexis de Tocqueville, esta
afirmación tiene un germen de verdad. Como se
sabe, en su clásica obra La democracia en América, de
Tocqueville brindó una sugestiva interpretación de
la democracia, basada en una concepción vigorosa
de las asociaciones u organizaciones civiles1.
De Tocqueville enfatizó la importancia de las
organizaciones sociales intermedias –aquellas que
están entre el individuo y el Estado– para efectos del
fortalecimiento de la democracia. Sin estas
instituciones, la democracia está condenada al
fracaso, por cuanto el gobierno tenderá a desbordarse,
al no encontrar contrapesos institucionales.
Cuando visitó Estados Unidos, en 1831, una de
las cosas que más le sorprendió fue la gran cantidad
de asociaciones civiles. Cada estadounidense estaba
afiliado a numerosas y variadas asociaciones. Estas
incluían iglesias, gremios empresariales y
profesionales, clubes deportivos y culturales, etcétera.
Para Tocqueville, la vitalidad de estas asociaciones
civiles hacía posible mantener a raya al gobierno,
pues estas asociaciones defendían las libertades civiles
y económicas de una manera más eficaz que lo que
podían lograr los individuos actuando aisladamente,
como ocurría en la Europa de su tiempo.
Por cierto, esta teoría ha sido replanteada en
nuestro tiempo por autores como Robert D.
Putnam, desde la izquierda, y Peter L. Berger,
Richard John Neuhaus y Michael Novak, desde la
derecha2. Ellos enfatizan la importancia de la
sociedad civil, entendida como asociaciones civiles,
para el fortalecimiento de la democracia, entendida
como “gobierno limitado”.
Revista de Economía y Derecho, Vol. 1, Nº 4 (Primavera 2004). Copyright © Sociedad de Economía y Derecho UPC. Todos los derechos
reservados.
*Ponencia presentada en el Seminario en Latinoamérica de Teoría Constitucional y Política (SELA) 2004, organizado por la Yale Law
School y realizado en Oaxaca, México, del l0 al 12 de junio de 2004. Este trabajo se discutió en el panel dedicado a la “Infraestructura
institucional de la democracia”, en el cual se abordaron los temas de partidos políticos, grupos de presión y sistema educativo.
**Director Ejecutivo de la Sociedad de Economía y Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC).
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2. GRUPOS DE PRESIÓN Y PARTIDOS POLÍTICOS
Los grupos de presión y las ONG son canales de
expresión de las ideas e intereses de diversos grupos
sociales. En ese sentido, expresan también un
deseable pluralismo. Sin embargo, ellos no
contribuyen a configurar un orden político, que es el
otro requerimiento esencial del desarrollo
económico. Por esto, finalmente, no podrán sustituir
nunca a los partidos políticos3.
Sin embargo, ocurre también que el término
“sociedad civil” no es entendido siempre como
sinónimo de asociaciones civiles sino que muchas
veces es utilizado como sinónimo de grupos de
presión o, peor todavía, de organizaciones no
gubernamentales (ONG). En este caso, resultaría un
grave error pretender que ella sustituya a los partidos
políticos.
Tanto los partidos como los grupos de presión
son estructuras políticas, tal como lo afirma el
estructural-funcionalismo. Sin embargo, existen
diferencias esenciales entre ellos. Por lo pronto, los
grupos de presión pretenden influir en el contenido
de las políticas públicas pero no ser gobierno ellos
mismos, mientras que los partidos sí pretenden serlo.
Por esta razón, la actuación de los partidos
políticos es más democrática que la de los grupos de
presión, en el sentido de transparencia y abierta al
escrutinio público. Inevitablemente, la actuación de
los grupos de presión resulta hasta cierto punto
sospechosa, pues ellos no se la juegan por la
conducción directa de los asuntos públicos.
De esta misma diferencia de estrategias deriva el
que los grupos de presión estén condenados a
representar siempre intereses particulares, mientras
que los partidos políticos puedan tener una
representatividad más amplia, según como les vaya
en las elecciones.
Es importante notar que los partidos políticos
están hechos por y para los rigores de la competencia
electoral. Apertrechados en la esfera privada, los
grupos de presión y las ONG, por el contrario, no se
exponen a los mismos. Ellos actúan antes de las
elecciones o después de ellas, pero no durante las
elecciones. Los grupos de presión y las ONG
quieren ser influyentes; los partidos, poderosos.
En todo caso, la diferencia entre los partidos
políticos y los grupos de presión no radica solo en
sus objetivos y estrategias sino también, y quizá aún
más decisivamente, en su relación con el “orden
político”. Allí donde existen, los partidos no solo
expresan el pluralismo democrático sino también
configuran el orden político.
A través de los partidos políticos, las sociedades
pueden ser pluralistas y, al mismo tiempo,
políticamente ordenadas. La experiencia
comparada de los procesos de desarrollo económico
contemporáneos indican que esta combinación
resulta fundamental, pues a través de ella se logra
tener “gobierno limitado” durante amplios
periodos de tiempo.
3. LATINOAMÉRICA Y ESTADOS UNIDOS
Por tanto, considero correcto afirmar que los
problemas de la democracia en Latinoamérica
derivan de la falta de organizaciones sociales
vigorosas, pero mejor todavía señalar que lo que falta
aquí, propiamente, son partidos políticos. Aunque
existen algunas diferencias entre los diversos países
de la región, puede afirmarse que lo que se tiene aquí
son facciones más que partidos.
La razón por la cual en Latinoamérica no puede
hablarse de partidos políticos radica en la ausencia
de sistemas de partidos. Como explica Giovanni
Sartori, la existencia de partidos depende de la
existencia de sistemas de partidos, entendiéndose
por estos la situación en la que existe una
interdependencia entre los diversos partidos que
actúan en el escenario político4.
Solo allí donde hay sistemas de partidos puede
operar la peculiar transformación que caracteriza al
juego democrático: los partidos, que representan a
una parte de la sociedad, al obtener el triunfo
electoral, pasan a representar a toda la sociedad.
Donde hay facciones, por el contrario, estas, llegadas
al poder, impondrán las ideas e intereses de solo una
parte de la sociedad5.
Latinoamérica no ha logrado remontar todavía la
situación que existió durante siglos en Europa, en
que la vida política estuvo dominada por la lucha de
facciones. En realidad, el primer país que superó tal
situación, consiguiendo un orden político superior,
fue Estados Unidos, según Sartori.
Los padres fundadores de Estados Unidos
tuvieron un gran temor a la lucha entre facciones y
de manera deliberada dispusieron las instituciones
políticas para que se redujera este riesgo. Por ello, a
diferencia de lo que ocurriría luego en tantos otros
lugares, la Constitución de ese país fue concebida
como “reglas de juego político”6.
El Bill of Rights –aspecto dogmático de tal
Constitución– fue un añadido de 1791 a los
artículos originales de 1789, los cuales se centraban
en la descripción de las funciones y, sobre todo, en
los mecanismos de elección de los poderes federales.
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A través de estos mecanismos, lo que pretendieron
sus autores no fue tanto establecer una democracia
como una república.
En El Federalista, número 10, James Madison
definió la república como un “esquema de
representación”7. Enérgicamente, Madison abominó
de la democracia pura, que condenaría a la naciente
Unión a la lucha de facciones. La manera de evitarlo
fue establecer un sistema político estructurado en
torno a tres principios: el federalismo, el
presidencialismo (la división de poderes) y la
representación de mayorías en distritos electorales
uninominales.
Los tres aspectos están consagrados en la
Constitución: el primero en la última enmienda del
Bill of Rights (añadido en 1791); el segundo y el
tercero, en los tres artículos iniciales del texto
original de la Constitución (escritos en 1787).
En Latinoamérica, durante el siglo XX, ha
predominado la representación proporcional. Como
en Europa a fines del siglo XIX, este sistema fue
introducido aquí con el argumento de favorecer el
pluralismo ideológico, particularmente a aquellos
partidos que querían representar una “tercera vía”, es
decir, ni capitalista ni comunista.
El primer país en utilizar este sistema fue Chile
en 1925. El Perú dio los primeros pasos en tal
dirección en 1931, utilizando una fórmula
moderada de representación proporcional, como la
lista incompleta. Por este sistema, el partido que
obtenía la primera mayoría se llevaba dos tercios de
las curules en juego, mientras que el que obtenía la
segunda, se llevaba el tercio restante8.
Sin embargo, en las décadas finales del siglo XX
algunos países latinoamericanos –como Ecuador y el
Perú– llegaron al paroxismo de la proporcionalidad,
al establecer la elección de los congresistas en distrito
nacional único.
En todo caso, el sistema de mayorías favorece la
rendición de cuentas –la accountability–, al hacer
que exista un vínculo directo entre el congresista y su
constituency. Por el contrario, en la elección por
listas, el vínculo de representación es indirecto y
confuso, incrementándose esto conforme aumenta la
magnitud de los distritos electorales.
En este sentido, el sistema de representación de
mayorías es más democrático que el proporcional,
pues la elección por listas determina que las cúpulas
partidarias tengan mayor gravitación en el proceso
político, relegando a un segundo plano la relación
entre los congresistas y sus bases electorales.
4. REPRESENTACIÓN DE MAYORÍAS Y
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
Como se sabe, el sistema de representación
estadounidense es el de representación plural, o de
mayoría simple, basado en distritos electorales
uninominales. Este sistema –al igual que su
contrario: el de representación proporcional basado
en distritos plurinominales– tiene importantes
consecuencias políticas.
La representación de mayorías es el criterio de
asignación de curules según el cual las curules en
juego en cada distrito electoral se las llevan los
candidatos del partido que obtiene la mayor
votación. Este criterio se contrapone a la
representación proporcional, mediante el cual las
curules se distribuyen entre los diversos partidos en
competencia, en relación con la votación obtenida.
La representación de mayorías puede ser aplicada
en distritos uninominales o plurinominales; sin
embargo, está más naturalmente asociada a los
primeros. En cambio, la representación
proporcional solo puede utilizarse en distritos
plurinominales. El tipo de distrito electoral y el
criterio de asignación de curules suelen ir de la
mano, pero no necesariamente lo hacen.
Además, cabe indicar que la representación de
mayorías puede establecerse en dos variantes: la de
mayoría simple y la de mayoría absoluta. La
primera, utilizada en Estados Unidos e Inglaterra,
se le llama también representación plural; la
segunda, utilizada en Francia y Australia, se le
conoce también como representación de mayorías
(a secas).
5. BIPARTIDISMO Y MULTIPARTIDISMO
Así, los sistemas de representación afectan el
aspecto cualitativo de la representación política. Al
acercar a los congresistas a sus bases electorales o
alejarlos de ellas, el comportamiento de estos será
más o menos responsable. La elección individual
incentiva conductas diligentes; la elección por lista,
conductas negligentes.
Sin embargo, los sistemas de representación afectan
también la dimensión cuantitativa de los sistemas de
partidos. Según han observado innumerables autores
–desde Condorcet hasta Maurice Duverger y Bernard
Owen, entre muchos otros–, la representación
proporcional fomenta el multipartidismo, mientras
que la de mayorías, el bipartidismo9.
Si fuera necesario señalar ejemplos claros
bastaría observar lo ocurrido en el Perú en
particular y en Latinoamérica en general. En el
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Perú, debido a la representación proporcional, el
número promedio de partidos en el Congreso,
desde 1978 hasta la actualidad, es de diez. De
hecho, el actual Parlamento peruano (2001-2006)
lo integran ¡once! partidos.
En Latinoamérica, durante el siglo XX, el
número de partidos políticos que se han tenido en
los congresos de los nueve países más grandes, según
un estudio de Michael Coppedge, supera los 1.200.
Por lo tanto, puede afirmarse que toda
Latinoamérica se ha visto plagada por el
multipartidismo y la volatilidad de los partidos10.
Por el contrario, los casos de Estados Unidos e
Inglaterra acreditan cómo la representación de
mayorías ayuda a consolidar el bipartidismo. En
Inglaterra, por ejemplo, durante el siglo XX, un
tercer partido, el liberal, pese a conseguir alguna vez
el 17% de la votación, solo ha alcanzado el 3% de las
curules de la Cámara de los Comunes11.
La importancia del bipartidismo radica en que
permite el surgimiento de lo que Madison llamó
república y que ahora quizá deberíamos llamar
democracia constitucional, a la que cabe contrastar
con la democracia de masas. La característica central
de una democracia constitucional viene a ser “la
alternancia ordenada de partidos en el poder”12.
Una democracia así definida sí es consistente con
el crecimiento económico, pues genera un
pluralismo ordenado, articulado o estructurado,
gracias al cual las facciones se transforman en
partidos. Gracias a este esquema político, el partido
de gobierno sabe con certeza que luego puede pasar
a la oposición, pero también que más adelante puede
volver al gobierno.
Por el contrario, el multipartidismo genera una
visión de corto plazo –de “comamos y bebamos, que
mañana moriremos”, como decía Calderón de la
Barca–. En el multipartidismo, los partidos
(facciones, en realidad) no tienen claro sus
posibilidades de llegar al gobierno; si lo consiguen,
por tanto, tratan de aprovecharlo al máximo, ya que
luego pasarán no a la oposición sino a la cárcel.
Las explicaciones que suelen dar los economistas
en relación con esta diferencia de resultados se
concentran, claro, en las políticas económicas. Así,
mientras que en el Este asiático se habrían tenido
políticas monetarias sanas, apertura comercial y
respeto a los derechos de propiedad, en
Latinoamérica se habría seguido el camino opuesto14.
Sin duda, tales explicaciones tienen mucho de
válidas. Las políticas monetarias inflacionarias, el
proteccionismo y la falta de respeto a los derechos de
propiedad –a través de impuestos excesivos y
sobrerregulaciones, y de una muy deficiente
administración de justicia– han afectado las
perspectivas de desarrollo latinoamericano. Sin
embargo, ello no es todo lo que cabe observar.
Resulta indudable que otra parte de la
explicación –acaso más profunda y decisiva– radica
en las diferencias respecto al orden político. Es cierto
que en el Este asiático se han tenido regímenes
políticos poco pluralistas, pero en Latinoamérica nos
hemos ido al otro extremo, sacrificando el orden
político a los pluralismos más desenfrenados.
Como se ha dicho en anteriores SELA, en
Latinoamérica se ha tenido un péndulo político, que
ha hecho oscilar a los países entre las dictaduras y el
desgobierno. No hemos encontrado todavía las
fórmulas adecuadas de combinación de poder y control
del poder15. Sin duda, ello tiene que ver con el diseño
de nuestras instituciones políticas, particularmente de
nuestros sistemas de representación.
Sería, pues, un grave error pretender solucionar los
problemas de las democracias latinoamericanas por el
ángulo de un mayor activismo de las ONG.
Fundamentalmente, lo que se requiere es una reforma
profunda de los sistemas de representación, de manera
que puedan brotar sistemas de partidos en los que haya
una alternancia ordenada de partidos en el poder.
Por fortuna, las reformas electorales
latinoamericanas están en camino. En diversos países
se ha introducido ya la elección uninominal de una
parte de los diputados. Sin embargo, más adecuada
hasta el momento parecería la apuesta de Chile,
mediante la cual el íntegro de los congresistas es
elegido en distritos binominales, que brindan una
representación proporcional muy moderada.
En el Perú, a la caída de Fujimori, en diciembre
de 2000, el Congreso aprobó el retorno a la elección
por departamentos. Aunque esto suponía orientarse
en la buena dirección, al dejar atrás el distrito
nacional único, resulta claro que no ha sido
suficiente. Las perspectivas políticas del país son
todavía sumamente inciertas, dada la virtual
inexistencia de un sistema de partidos.
6. DEMOCRACIA Y CRECIMIENTO
Cuando se analizan las estadísticas de crecimiento de
las economías latinoamericanas durante el siglo XX,
los resultados son deprimentes. En los últimos
cincuenta años, en promedio, los países
latinoamericanos han duplicado su producto bruto
interno per cápita. Ello contrasta con los resultados
obtenidos en el Este asiático, que ha multiplicado
por ocho este indicador13.
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NOTAS
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5
6
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National Law Center for Inter-American Free Trade /
Universidad Nacional Autónoma de México, 1999. Desde
el ángulo de la teoría económica, se encuentra una
explicación similar en: Robert Cooter, The Strategic
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original de 1787).
Desarrollo estas ideas en mi libro La Constitución
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“El Congreso, el sistema de partidos y la estabilidad
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2004, pp. 25-30. Un enfoque parcialmente coincidente
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La observación fue realizada por Daniel Markowitz.
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