Intervención estatal en la decada del 30

ASOCIACIÓN ARGENTINA DE HISTORIA ECONÓMICA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO CUARTO
XXII JORNADAS DE HISTORIA ECONÓMICA
Río Cuarto (Córdoba)
21-24 de septiembre de 2010
ISSN 1853-2543
Respuestas a la Gran Depresión. Un Estado de la cuestión sobre las nuevas modalidades
de intervención del Estado en la economía, 1930-1943
Damián López
UBA/Conicet
[email protected]
Existe un notable consenso entre los historiadores de la economía argentina en señalar a la
década del ‘30 como un momento de importantes cambios y novedades para el país. Este
consenso se debe en gran parte a que, si como también sostienen la mayoría de los estudios,
todo el periodo de entreguerras —enmarcado entre los primeros indicadores de creciente
inestabilidad y vulnerabilidad del modelo agroexportador y el ascenso peronista que
supondría una clara reestructuración económico-social en general y de las políticas
económicas en particular— evidencia tanto una tendencia de largo plazo al cambio como a la
recurrencia de ciertos problemas, en rigor fue la crisis internacional abierta en 1929, de gran
impacto para un país dependiente de sus exportaciones de bienes primarios como la Argentina
de aquellos años, la que terminó por definir un cambio en el modelo de acumulación y, por
otra parte, obligó a que los gobiernos debieran ensayar inéditas políticas de intervención
económica, objetivo que sólo podía cumplirse mediante la reestructuración y ampliación
institucional. De esta manera, si ya a partir de los ‘20 puede advertirse la progresiva
transformación de la economía a partir por ejemplo del desarrollo de una industria dirigida al
mercado interno, la cual con el tiempo llegaría a ocupar un lugar inusitado como impulsora de
un moderado crecimiento antes prácticamente monopolizado por las exportaciones primarias,
fueron en verdad más bien las consecuencias inmediatas de la crisis, antes que aquellos datos
de una evolución que sólo podría quedar clara para evaluaciones retrospectivas de largo plazo,
las que volvieron concientes al menos a una parte de los actores sociales y políticos de la
urgencia de ensayar respuestas ante una situación que, si en principio podía parecer pasajera,
rápidamente se mostraría como de alcances mucho más profundos y universales de lo
esperado.
1
Fue así que, a partir del gobierno de facto de Uriburu primero, y sobre todo durante los
gobiernos conservadores de 1932 a 1943, se aplicaron una serie de medidas y conformaron
instituciones que mostraron un pragmático desplazamiento con respecto a los principios
liberales que habían dominado hasta aquel momento la actuación de las administraciones en
política económica. En aquel periodo, por ejemplo, se produjo la primera aplicación de un
impuesto a los réditos, se llevó adelante una muy particular política cambiaria bajo diversas
modalidades, se crearon Juntas Reguladoras de la Producción, se organizó el Banco Central,
se firmaron numerosos acuerdos bilaterales de comercio, etc. Ahora bien, el objetivo del
presente trabajo es recorrer las principales interpretaciones historiográficas en torno a este
novedoso intervencionismo estatal, prestando especial atención a las diversas perspectivas y
enfoques desde los cuales ha sido abordado. Con este fin, presentaremos en diferentes
secciones distintos momentos de esta producción en la historiografía económica. Sin
embargo, como se verá, aún dándose en cada caso cierto nivel de coincidencia en el
planteamiento de las principales problemáticas, los temas de interés y los tipos de abordaje,
desde un principio existieron grandes divergencias en el posicionamiento tanto desde el punto
de vista teórico y político, como en las interpretaciones. No nos encontramos por tanto ante
una historia lineal en la cual una corriente de interpretación dominante viene a criticar a la
anterior y es suplantada posteriormente, sino más bien con un recorrido complejo, en el cual
diversas posiciones en pugna retoman y confrontan a las precedentes. Por otra parte, en
nuestra exposición aprovecharemos el mayor énfasis puesto en la bibliografía de cierto
periodo en algunos problemas particulares para recorrerlos con mayor detenimiento. Por
ejemplo, en la tercer sección ampliaremos ciertos aspectos sobre la política cambiaria y el
pacto Roca-Runciman, y en la cuarta sobre la política monetaria del periodo. En la quinta y
última, incluso, aunque presentaremos algunos de los desarrollos historiográficos más
recientes, nos apartaremos relativamente de la exposición por etapas en la bibliografía
especializada a fin de tratar los últimos años del régimen conservador, concluyendo con el
golpe de 1943. En síntesis, se trata de una presentación temporal y temáticamente entrelazada,
por lo cual algunos argumentos y problemas presentados sintéticamente en un primer
momento se amplían posteriormente.
I. Los primeros análisis
Aunque no nos detendremos en el examen de esta literatura, nos parece significativo señalar
en primer lugar que ya parte del mismo equipo económico que llevó adelante las principales
medidas de intervención durante la década del ´30 produjo una importante serie de obras en
que evaluaba lo actuado en aquel momento. Así, por ejemplo, pueden destacarse entre otros
2
trabajos al respecto los de los ministros de Hacienda Alberto Hueyo (en el cargo entre febrero
de 1932 y agosto de 1933) y Federico Pinedo (quien ocupó ese lugar en el periodo en dos
oportunidades, entre agosto de 1933 y diciembre de 1935, y entre septiembre de 1940 y enero
de 1941), como los de Raúl Prebisch, quien desde distintos cargos públicos intervino
activamente en el diseño de la mayor parte de las nuevas disposiciones e instituciones. 1 Por
otra parte, algunos economistas del periodo analizaron las medidas, produciéndose una
interesante discusión en torno fundamentalmente al nuevo rol asumido por el Estado, debate
que también fue importante a nivel político en general y en los debates parlamentarios en
particular.2 Finalmente, como es bien sabido, aparecieron en aquel momento una serie de
trabajos que, desde un nacionalismo antidemocrático u otro de vertiente más progresista,
plantearon severas críticas a la orientación económica llevada adelante por los gobiernos
conservadores, interpretando que la misma se basaba en la defensa de los intereses de un
estrecho grupo dominante y del imperialismo británico. En esta línea, deben destacarse sobre
todo los escritos de los hermanos Irazusta y el grupo FORJA, que tuvieron como principal
objeto de ataque al Pacto Roca-Runciman de 1933, e iniciaron una influyente corriente de
interpretación sobre la historia económica argentina.3 Ahora bien, si como sostiene
sardónicamente Halperin Donghi, los aportes historiográficos de esta corriente contrastan con
su éxito y perdurabilidad,4 debe reconocerse al menos que en el contexto de su nacimiento no
sólo coincidían con una amplia desconfianza respecto al gobierno, sino que contaban con la
ayuda de éste último para aportar un sinnúmero de irregularidades que no tardaron en
detectar. Por eso, y con respecto a la crítica forjista en particular, nos parece acertada la
aclaración de Cristián Buchrucker de que si bien “el lenguaje de FORJA era el de la agitación
política, […] los polémicos planteos que el grupo lanzó a la calle no carecían de una base
documental, a menudo nada despreciable. Gran parte de ese material pudo resistir la respuesta
del otro bando y pudo ser luego integrado a la investigación científica de este periodo de
nuestro pasado.”5 Además, como señala el mismo autor, muchas denuncias coincidían por
otra parte con las realizadas en el parlamento por destacados políticos de muy distinta
posición, como Lisandro de la Torre, Benjamín Villafañe y Alfredo Palacios, conformándose
1
Hueyo (1938); Pinedo (1943). En cuanto a Prebisch, quien se desempeñó como Subscretario de Hacienda y
Agricultura entre 1930 y 1932, y como Director General del BCRA desde su creación en 1935 hasta 1943,
siendo además asesor o estando involucrado en gran parte de las innovaciones, se cuenta con una gran cantidad
de informes y artículos escritos en el periodo que se han recopilado en Prebisch (1991). Para una defensa muy
posterior de éste último en relación con lo actuado en aquel momento, véase Prebisch (1986).
2
Puede verse una sintética aproximación a los mismos en Halperin Donghi (2004).
3
Irazusta e Irazusta (1933). En cuanto a FORJA (Fuerza de Orientación Radical de la Nueva Argentina), algunas
de sus principales figuras fueron Arturo Jauretche, Raúl Scalabrini Ortiz y Manuel Ortiz Pereyra, y sus opiniones
vertidas en los Cuadernos de FORJA aparecidos en 1936. Al respecto puede consultarse el libro de Scenna
(1983).
4
Halperin Donghi (2005).
5
Buchrucker (1987), p. 267.
3
de esta forma una relevante corriente de opinión adversa a la política económica llevada
adelante por aquellos gobiernos.
Nos interesa destacar aquí, sin embargo, a un grupo de trabajos mucho menos célebres que,
mediante una muy profunda y metódica investigación, intentaron abordar desde la disciplina
económica una de las más importantes innovaciones de la década del ´30, como lo fue la
intervención en la política cambiaria a partir de una serie de disposiciones sobre el control de
cambios. Este énfasis por parte de distintos investigadores nos permite vislumbrar también
hasta que punto, al menos desde la óptica disciplinar, estas medidas eran percibidas de algún
modo como el núcleo del nuevo rol del estado y el lugar estratégico desde el cual se dirimió
gran parte de la orientación de la política económica. Dentro de esta perspectiva cabe nombrar
en primer lugar al pionero libro de Virgil Salera Exchange Control and the argentine market,6
que en fecha tan temprana como 1941 estudió al conjunto de las medidas cambiarias. Vale
aclarar además que en su caso, dado que se trata de un investigador de los Estados Unidos, la
experiencia argentina merecía especial atención no sólo por sus aspectos novedosos, sino
también por sus efectos negativos para los intereses de su país. De hecho, el meticuloso
análisis de Salera de las distintas etapas del control de cambios (septiembre de 1931,
noviembre de 1933, noviembre de 1938) intenta evaluar hasta que punto, sobre todo a partir
del tratado Roca-Runciman de mayo de 1933, y las nuevas disposiciones cambiarias a partir
de 1933, se consolidó una política preferencial en la otorgación de divisas para las
importaciones y envíos de divididendos de empresas británicas frente a una clara
discriminación de las estadounidenses. El resultado, tal cual queda demostrado en su estudio,
fue una reversión en el origen de la mayor parte de las importaciones favorable a Gran
Bretaña, y por tanto un desplazamiento relativo de la estructura claramente triangular del
comercio exterior hacia una profundización del bilateralismo con este último país.
Otros dos trabajos que también prestaron especial atención al estudio de la política cambiaria
fueron los de Jesús Prados Arrarte (1944) y Walter Beveraggi Allende (1954), 7 que desde una
concepción liberal neoclásica en el primer caso, y heterodoxa en el segundo, intentan
demostrar tesis contrarias: lo acertado o no de la aplicación de las medidas en el caso
argentino y la conveniencia de que el Estado intervenga en general. Así, no resulta
sorprendente que las conclusiones a las cuales arribaron fuesen perfectamente contradictorias;
como es bien sabido, en términos generales en los estudios económicos las posiciones en
torno a los requerimientos y modalidades de intervención estatal es un tema sumamente
controversial que divide a diferentes corrientes de pensamiento. De aquí que en estos casos —
así como también de forma recurrente en toda una serie de investigaciones posteriores que
6
Salera (1941).
Prados Arrarte (1944); Beveraggi Allende (1954).
7
4
trataron aspectos específicos sobre la política económica de los ´30—, nos encontramos con
una tendencia a la mixtura entre el análisis de caso y un posicionamiento normativo nada
equilibrado, más aún cuando se intenta sostener la argumentación en base a construcciones
contrafácticas que, aunque podrían ayudar a comprender la orientación de determinadas
políticas, no terminan por concluir en explicaciones convincentes, sobre todo cuando olvidan
incorporar al modelo elementos centrales desde el punto de vista de enfoques contrarios.
Así, mientras para Prados Arrarte la intervención cambiaria habría producido más
inconvenientes que ventajas, para Beveraggi Allende eran imprescindibles, al menos
temporalmente, en un país dependiente de las inversiones externas y del pago de obligaciones
en divisas como Argentina. Quisiéramos aclarar aquí que, más allá de lo contrastante de sus
conclusiones, lo cual se deriva no sólo de sus distintas perspectivas teóricas sino también de
su específico contexto de producción —ya que al menos para el caso de Prados Arrarte,
parece acertado pensar que si hubiese escrito ya con el peronismo en el gobierno, no hubiese
sido tan severo con una política económica conservadora mucho menos firme que éste en sus
tan temidas orientaciones “estatistas”— ambos libros aportaron una gran cantidad de
relevantes informaciones y desarrollaron argumentos que serían utilizados posteriormente,
siendo junto a Salera verdaderos clásicos de imprescindible lectura para abordar en
profundidad la política cambiaria del periodo. Puede decirse, sin embargo, que si la
perspectiva de Prados Arrarte se centraba sobre la necesidad de mantener el equilibrio para
una economía saludable, el énfasis de Beveraggi Allende diez años después sobre el vinculo
entre la política económica y el peso del endeudamiento externo con una posible estrategia de
industrialización, se hallaba mucho más cerca de las preguntas propias de una forma de
análisis que se convertiría justamente, a partir de los ´50, en la dominante en los estudios de
historia económica.
II. Las aproximaciones desarrollistas y sus críticos
Resulta imprescindible a fines de continuar con nuestro recorrido reconocer la temprana
consolidación de una problemática central en la literatura sobre la historia económica
argentina. Así, como analiza de forma concisa Colin Lewis, la pregunta sobre el proceso de
declinación económica de Argentina luego de una etapa de crecimiento comparable al de
países que continuaron por sendas muy diferentes, como Australia o Canadá, ha determinado
de manera muy clara investigaciones de muy diversa orientación teórica, dando lugar a
respuestas disímiles, he incluso contrapuestas.8 En esta pregunta común existía, sin embargo,
otra cuestión de fondo debatida largamente por la historiografía económica, que se orientaba a
8
Lewis (1999). En este texto se encuentra un sintético estado de la cuestión sobre el tema.
5
caracterizar las inconsistencias de un desarrollo industrial incompleto, visto como clave para
explicar el desaceleramiento y recurrentes crisis que llevarían a un notable retraso en
comparación con aquellos países que servían de estándares de una evolución mucho más
lograda.
En este sentido fue notable la influencia de la teoría del desarrollo elaborada por la CEPAL, la
cual destacaba la posición subalterna de las economías latinoamericanas periféricas en tanto
productoras de bienes primarios amenazados por una tendencia secular a la declinación de los
términos de intercambio. La consecución de una industrialización lograda resultaba entonces
el factor determinante para superar un posicionamiento subordinado, estableciéndose una
propuesta de desarrollo integral sólo posible mediante la enérgica intervención del estado, ya
que la estructura productiva no tendía por mecanismos meramente económicos a seguir este
rumbo. El trabajo más importante de esta corriente para el caso argentino fue sin dudas La
economía argentina de Aldo Ferrer, publicado en 1963.9 Y si bien es evidente que este trabajo
hundía sus raíces en cierta literatura anterior, ya que allí se recogían ciertas críticas al modelo
liberal presentes en precursores como Alejandro Bunge y su Revista de Economía Argentina
(favorable desde su fundación en 1918 a la protección de las industrias “naturales” y a la
intervención estatal para dar lugar a un desarrollo nacional), y al tiempo se continuaba la
senda trazada por estudios clásicos como los de Adolfo Dorfman y Ricardo Ortiz en la
investigación sistemática de la economía y la industria en particular, 10 lo cierto es que también
se establecían por primera vez de manera acabada los marcos fundamentales a partir de los
cuales una importante cantidad de estudios posteriores evaluarían el desempeño económico
argentino. Variables macroeconómicas como demanda global, producto bruto interno,
distribución del ingreso y, sobre todo, inversión, que para Ferrer era la variable fundamental
para que pudiera transitarse hacía una economía “integrada”, se transformaron entonces en los
elementos claves que discutirían, incluso desde enfoques e interpretaciones muy diferentes, la
mayor parte de las investigaciones en historia económica. Como bien señalan Hilda Sabato y
Juan Carlos Korol para los debates sobre la industrialización entre 1880 y 1930, las
preocupaciones y preguntas comunes se correspondieron así con informaciones e
instrumentales que limitaban el campo de indagación a una serie de puntos comunes, como
“la evolución del sector manufacturero en términos de estructura interna, peso relativo en la
economía y ritmo de crecimiento; características económico sociales de los empresarios o del
sector de la burguesía vinculado a la producción manufacturera, según la terminología que se
adopte; y políticas estatales que pueden haber afectado el desarrollo estatal.” 11 En este último
9
Ferrer (1963).
Dorfman (1942); Ortiz (1955).
11
Korol y Sabato (1997), p. 23.
10
6
punto, de especial interés en nuestro trabajo, lo central era entonces, ante todo, el análisis de
la política arancelaria, y algo de la fiscal y cambiaria, en cuanto hubiesen alentado o no el
desarrollo industrial. De hecho la lectura de los tramos del texto de Ferrer donde se discute la
evolución económica durante los ‘30 muestra como para éste se trataba de un periodo de
sustitución “fácil” de importaciones debida más bien a la coyuntura internacional
desfavorable que a las políticas del gobierno, que en verdad habría tomado medidas de
intervención por razones coyunturales y no por un fin industrializador. Ahora bien, lo
acertado de esta aseveración no quita su carácter demasiado general ni la falta de análisis
concreto sobre este cambio con respecto a los ‘20; tampoco la evaluación en conjunto y sin
demasiados matices de una etapa de “economía industrial no integrada” que incluye también
al periodo peronista permite un reconocimiento más pormenorizado sobre las especificidades
de la etapa anterior.
Como ya se dijo, la influencia de este tipo de trabajo entre los ´50 y ´70 fue enorme,
produciéndose una coincidencia en el planteamiento de problemáticas ligadas al desarrollo y
la industrialización como claves para comprender las características de la evolución
económica argentina, tanto desde la teoría del desarrollo de la CEPAL como desde enfoques
de la modernización e incluso diversas variantes del marxismo.12 Así por ejemplo el libro
publicado en 1967 por Guido Di Tella y Manuel Zymelman sobre Las etapas del desarrollo
económico argentino, que tomaba explícitamente el esquema sobre la modernización y el
take-off de Rostow, generó una acalorada polémica en torno a la existencia de un gravoso
desajuste estructural debido a una “gran demora” (del periodo 1914-1933) en el proceso de
sustitución de importaciones.13 En este caso, aunque los autores establecen una periodización
distinta y una evaluación más favorable sobre las políticas de intervención económica de los
´30 en relación a la industrialización, al igual que en Ferrer nos encontramos con un
tratamiento muy general de las medidas, y sólo en función de la cuestión industrial.
Hasta aquí hemos esbozado la existencia de un corpus general que entre las décadas de los ´50
y ´70 discutiría desde perspectivas a veces encontradas un problema en común, el del retraso
del desarrollo argentino en general, y el de su industrialización en particular y, como
dijéramos anteriormente, en la mayor parte de los casos, aunque con importantes excepciones,
el examen de las políticas de intervención en los ´30 resulta bastante superficial y encaminado
tan sólo a ilustrar la interpretación general. Sin embargo, a partir de 1970, y junto a la
paralelamente rápida y progresiva erosión del modelo desarrollista, aunque no en todos los
12
En este último caso, por ejemplo los trabajos de Milcíades Peña escritos entre mediados de los ´50 y mediados
de los ´60, recopilados en Peña (1973, 1974 y 1986)
13
Di Tella y Zymelman (1967).
7
casos abiertamente críticos al mismo, comenzaron a aparecer algunas investigaciones que
encararon efectivamente el estudio de determinados aspectos de esas políticas. Y así, aunque
el problema del crecimiento industrial y el papel cumplido por las políticas gubernamentales
en el mismo continuaría siendo centro de atención de nuevas investigaciones,14 también se
produjo una relativa diversificación en el tratamiento de problemas que iban más allá del
análisis de las políticas arancelarias. Por ejemplo, aunque desde una mirada muy sesgada y
aparentemente encubierta por una pericia técnica como la de Adolfo Diz 15 (quien sería
Director del BCRA a partir de 1976) los resultados pueden muy bien despertar ciertas
sospechas, su investigación sobre política monetaria da muestras de un esmerado esfuerzo en
la construcción de series estadísticas no disponibles anteriormente. También debe citarse al
libro de 1976 de Rafael Olarra Jiménez dedicado a la evolución de la política monetaria en
Argentina,16 donde se describen los pormenores de la creación y política posterior del BCRA
y el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, órgano este último que cumplió una labor
de saneamiento del sistema bancario y rescate de aquellos bancos en dificultades —lo cual
generó numerosas sospechas y críticas de la oposición al gobierno en aquel momento—,
obteniendo lo principal de sus fondos a partir de una famosa operación en la cual la
reevaluación del oro conllevó a una ganancia contable de activos, sin acarrear sin embargo
efectos inflacionarios.
También se destacan en esta serie las investigaciones de Roger Gravil sobre la política agraria
y el papel jugado por la Juntas Reguladoras de Granos y Carnes, por un lado, y sobre los
pormenores del acuerdo D’Abernon de 1929 (acuerdo tomado en general como precedente de
Roca-Runciman, y que debe su nombre al negociador británico), por otro. 17 Nos interesa
remarcar en este caso que, para el primer tema, este autor elaboró un pormenorizado estudio
de las medidas tomadas ya desde 1932 con Antonio De Tomaso como Ministro de
Agricultura, destacado la importancia que tuvo la intervención estatal para la recuperación de
la producción rural. Veremos más adelante el modo en que esta interpretación fue tanto
criticada como defendida por diversas investigaciones posteriores, generando una notable
divergencia.
14
Puede destacarse aquí el libro de Jorge (1971), y el clásico de Murmis y Portantiero (1971). Una inmediata e
importante crítica a estos trabajos, por su infravaloración del peso del capital extranjero como hegemónico en la
estructura económica que viene delineándose desde los ´20, puede encontrarse en la reseña a ambos libros de
Llach (1972). Este autor remarca también la considerable fusión entre los sectores industriales más concentrados
y los intereses terratenientes e imperialistas, línea de interpretación ya sostenida anteriormente por Peña (1973,
1974 y 1986), y que cuenta con continuidad hasta la actualidad a partir de trabajos como los de Schvarzer
(1996).
15
Diz (1970).
16
Olarra Jiménez (1976).
17
Gravil (1970) y Gravil (1975).
8
Por último, cabe nombrar casos en los cuales el intento por responder al problema general del
estancamiento argentino no implicó un aplazamiento de un profundo estudio sobre las
modalidades de intervención. Así, por ejemplo, puede destacarse el atento examen que en el
libro Crisis y retraso de 1978 realizó Vicente Vázquez Presedo sobre la política monetaria y
de control de cambios, prestando especial atención a su vinculo con los intereses de los
sectores exportadores y las importaciones británicas, aunque matizando el beneficio que
significaron para las empresas de este origen radicadas en el país. 18 El autor también analizó y
destacó la enorme novedad de las políticas anticíclicas llevadas adelante por el recién creado
BCRA (1935). Lo mismo puede decirse a propósito del muy conocido y controversial libro
Ensayos sobre la historia económica argentina publicado unos años antes por Carlos Díaz
Alejandro, en donde encontramos un intento de evaluación de la intervención estatal con un
análisis más pormenorizado de las medidas.19 Este último trabajo, de enorme relevancia
historiográfica, fue por otra parte la punta de lanza de la crítica a la teoría de la “gran
demora”, por un lado, y el iniciador de una persistente responsabilización del retraso
argentino al “desquiciamiento y estatismo” peronista. Se trata así de un texto que si bien
continuaba intentando explicar el problema que a partir de los ´50 había concitado los
principales esfuerzos, partía de una concepción sumamente divergente al de las diversas
modalidades de interpretación hegemónicas hasta aquel momento, dando por resultado,
respecto al tema que nos interesa, una profunda crítica de las apreciaciones negativas respecto
a la política económica de los gobiernos conservadores.
De esta manera, a partir de su abierto ataque contra la interpretación de la “gran demora”,
Díaz Alejandro señalaba que no habría existido una contradicción entre el desarrollo agrario y
el crecimiento industrial; más bien al contrario, lo fundamental para el desarrollo de la
industria habría sido la expansión de la demanda, posibilitada justamente por el aumento de
ingresos provenientes del sector exportador.20 Sin embargo, a partir de la crisis del ´30 se
conformaría una situación diferente, ya que la caída en las exportaciones (en volumen y/o
precios) generaba una menor entrada de divisas, que si bien era favorable a la
industrialización “fácil” debido a la necesaria contracción de las importaciones y la política
cambiaria y tarifaria de un gobierno interesado en equilibrar la balanza de pagos, encontraría
un cuello de botella en la medida en que no se obtuvieran divisas para canalizar a la inversión
en maquinaria y la capitalización. Este último argumento, similar por ejemplo al de Ferrer, se
terminaba de cerrar sin embargo con una crítica mucho más fuerte a las políticas peronistas,
18
Vázquez Presedo (1978).
Díaz Alejandro (1975). La versión original del libro, publicado en inglés, es de 1970.
20
Como en este caso, la tesis de la gran demora fue criticada por una gran cantidad de trabajos en la década de
1970, señalando sobre todo la importancia de la industrialización durante los ´20. Un trabajo muy importante en
este sentido fue el de Villanueva (1972).
19
9
ya que en su opinión no había sido la falta de industrialización, sino la baja de exportaciones
en general, por el haber orientado recursos a la producción de bienes internos (tampoco
competitivos de las importaciones), lo que llevó a la escasez de divisas y por tanto a la baja
productividad y competitividad de la industria, sumada a un retroceso en el mismo sentido del
agro. Y así, en comparación con el peronismo, la política económica llevada adelante por los
conservadores durante los ‘30 se considera dando lugar a una utilización “bastante eficiente”
de los recursos; en cuanto a la industrialización, si bien las autoridades no habían tenido una
política concientemente industrializadota per se, “en el terreno puramente económico, su
aproximación pragmática hacia la industrialización fue preferible a cualquier otro sistema que
favoreciera a priori cualquier proyecto de índole industrial a expensas de la agricultura y la
ganadería.”21
De esta manera, y en contra de la tradicional crítica a la política económica conservadora, sea
por su ligazón con los sectores rurales dominantes y el capital extranjero, o por su
sostenimiento en la monopolización fraudulenta del poder, Díaz Alejandro sostenía que “…
con frecuencia la historia política y social de la Argentina designa la década de 1930 como
“década infame”. Sin duda, desde 1930 hasta 1943 los gobiernos se mantuvieron en el poder
mediante fraudes y otras prácticas antidemocráticas. La corrupción estaba muy extendida. No
obstante, aquellos gobiernos confiaban en un equipo de técnicos competentes, capaces de
conducir con acierto la política económica. Sobre todo desde 1933, dicho equipo inspiró
políticas más atinadas que las que siguieron países más prósperos. Determinaron también la
creación, en el ámbito de la política económica, de nuevas instituciones (como el BCRA y los
organismos reguladores de la comercialización de productos rurales) y nuevos instrumentos
(como el impuesto al ingreso), que podían utilizarse para estimular y encauzar el crecimiento,
así como para conciliar las metas de eficiencia económica con una mejor distribución del
ingreso.”22 Así, según el autor, mientras que una serie de medidas alentaron las exportaciones,
el incremento de los derechos de importación y el sistema de cambios múltiples habrían
alentado a la industria, al tiempo que se tomaron políticas expansionistas en materia fiscal y
crediticia.
Es preciso remarcar la importancia que tendrían este tipo de argumentos para toda una serie
de trabajos posteriores que, en general alineados en una perspectiva de síntesis neoclásica,
realizaron una suerte de reivindicación del equipo económico que trabajó durante los
gobiernos conservadores, defendiendo incluso hechos tan criticados como el famoso pacto
Roca-Runcimann de 1933, constituyendo hasta la actualidad una consistente línea de
21
Ibíd., p. 110.
Ibíd., pp. 108-109. Hacia el final de este trabajo podrá apreciarse la importancia de esta evaluación positiva de
las medidas económicas en cuanto aplicadas por “técnicos competentes”
22
1
interpretación, que al igual que Díaz Alejandro es sumamente crítica con el peronismo
posterior y el desquiciamiento económico que significó, llegando a decirse incluso
explícitamente, en sus casos más extremos, que el problema central de la evolución argentina
fue el “afán redistribuitivo” que ese régimen encarnó y que determinaría el desenvolvimiento
posterior durante décadas.23 Esta interpretación de Díaz Alejandro sería sin embargo también
debatida posteriormente por diversos autores, aunque parece fundamental nombrar aquí, tanto
por su detenido examen de las medidas de intervención en los ‘30 como por su relevancia
historiográfica, el artículo publicado en 1984 por Arturo O’Connel “La Argentina en la
depresión: los problemas de una economía abierta.”24
En la sección siguiente, por lo tanto, presentaremos en primer lugar la interpretación
propuesta por O’Connel en ese artículo, lo cual nos servirá a su vez para examinar más
detenidamente algunas de las medidas, vistas hasta aquí de modo muy general. A
continuación, y en conexión con lo anterior, analizaremos el relevante debate producido tan
sólo un año después de aquella publicación en relación con el pacto Roca-Runciman a partir
de la aparición de un trabajo que a contrapelo de una larga tradición historiográfica, proponía
la consideración de nuevos aspectos para concluir en una apreciación mucho más positiva.
Como veremos, esto produjo una inmediata respuesta crítica por parte del mismo O’Connel,
reactualizando la polémica sobre un acuerdo que aún continúa contando con sus fervientes
defensores y detractores.
III. La respuesta estructuralista y el debate en torno al Pacto Roca-Runciman
En su artículo de 1984, O’Connel destaca la imperiosa necesidad que tenían los gobiernos de
los ´30 de crear los instrumentos imprescindibles para atacar un ciclo propio de una economía
abierta como la Argentina, en el cual la inestabilidad de las exportaciones y el ingreso de
capitales se transmitía inmediatamente a través de un sistema monetario y fiscal vinculado al
nivel de exportaciones. La crisis, que según se demuestra en este trabajo comenzó en el país
aún un año antes del crack de 1929, debido a la cuantiosa salida de capitales primero, y la
caída de los precios de exportación después, obligó entonces a volver a la inconvertibilidad en
diciembre de 1929 a fin de evitar un drenaje del oro. La instauración del control de cambios
implementada durante el gobierno de facto de Uriburu en septiembre de 1931 era una medida
defensiva ante la inconvertibilidad de la libra y la necesidad de impedir una excesiva
depreciación del peso que aumentaría las obligaciones del Estado con el exterior y generaría
23
Gerchunoff y Llach (2004). Una interpretación sumamente positiva de las medidas tomadas en este periodo
puede verse en Alhadeff (1985, 1986a, 1986b); Della Paolera y Taylor (1999, 2003); Ortiz (1998, 2001); Cortés
Conde (2005); y con mayores matices, en Halperin Donghi (2004).
24
O’Connel (1984).
1
inflación. Por eso, según O’ Connel, al menos en esta primera etapa el control de cambios no
habría beneficiado de manera sustancial la sustitución de importaciones, ya que un tipo de
cambio bajo volvía a estas últimas más competitivas. Por otra parte, la política fiscal y
monetaria durante esta primera etapa no habría sido nada heterodoxa, resultando además un
objetivo fundamental para el gobierno recortar el gasto público —cuyo aumento desmedido
había sido una de las críticas fundamentales al gobierno radical— y aumentar la recaudación,
a fines de lo cual se fijó un nivel más alto de aforos y aranceles a la importación y se crearon
nuevos impuestos, siendo el más importante el inédito impuesto a las ganancias. De todas
maneras, estas políticas siguieron para O’ Connel un lineamiento ortodoxo (a excepción de
medidas relativamente expansionistas como la primera aplicación de redescuentos en 1931 y
el lanzamiento del Empréstito Patriótico en 1932),25 y el aumento de derechos de importación
habría tenido un muy relativo impacto a favor de la industria local.
Dada la improvisación en la instrumentación del control de cambios, surgieron diversos
problemas, siendo el más acuciante la acumulación de una deuda privada en libras por parte
de importadores de productos británicos que no podían hacerse con las divisas para girar al
exterior. De allí que una de las primeras medidas del nuevo Ministro de Hacienda Federico
Pinedo haya sido instrumentar un nuevo sistema en noviembre de 1933 en el cual, junto al
cambio oficial se permitía uno libre que funcionaría como válvula de escape para pagar las
importaciones no prioritarias. Mientras tanto, el cambio oficial funcionaba con un margen
entre el tipo comprador y vendedor que sería utilizado por el gobierno para mantener un
precio mínimo para producciones locales afectadas por el deterioro de los valores
internacionales. A este fin se crearon las Juntas Reguladoras, órganos que oficiaban de
compradores a un precio sostén, para luego vender a los exportadores a precio de mercado.
Ahora bien, según O’ Connel, estas políticas tuvieron rápidamente un impacto negativo, ya
que en 1934 los precios internacionales mejoraron, y por ejemplo la Junta de Granos comenzó
a obtener ganancias, resultando finalmente una medida que gravaba a los productores rurales.
Por otra parte, el autor insiste en que esta política cambiaria constituyó, tal como vimos
señalaba Salera, un sistema preferencial para Gran Bretaña. De hecho, cuando en 1935 las
cotizaciones oficial y libre comenzaron a acercarse, presiones británicas llevaron a que el
gobierno decretara un aumento del 20% en este último. Lo más importante, en todo caso, es
que todas estas medidas no tuvieron en definitiva un papel importante para la recuperación,
debiéndose ésta última, en realidad, a los factores externos. El aumento de los precios
25
En 1932 el gobierno lanzó el “Empréstito Patriótico” por 500 millones de pesos. Un artículo de la ley que lo
promulgó permitió que la Caja de Conversión emitiera dinero por el monto de los títulos no colocados del
empréstito, cifra que ascendió a poco más de 160 millones de pesos. En cuanto a los redescuentos llevados
adelante por la Caja, comenzaron en abril de 1931. Se verá más adelante la importancia que adquiere esta
medida en la interpretación de otros autores.
1
internacionales debido a un catastrófico ciclo de sequías en países productores de granos
como estados Unidos, Canadá y Australia revirtió la situación, y enseguida el capital privado
comenzó también a ingresar al país, reiniciando un ciclo expansivo que duraría hasta 1937.
De tal forma que, según O`Connel, sólo la política llevada adelante por el recién creado
Banco Central mostró una verdadera innovación beneficiosa, ya que la venta de títulos para
absorber la expansión de la masa monetaria que producía la entrada de dinero especulativo
durante el ciclo ascendente, evitaba una expansión excesiva del crédito, produciéndose una
inédita política anticíclica que actuaría en sentido contrario ante la contracción posterior.
Todo esto según el autor “Constituía un ensayo de política de estabilización del ciclo clásico
de la economía argentina, algo ajeno a las preocupaciones de una era de depresión.”26
Para O’Connel, en síntesis, a excepción de estas últimas prácticas anticíclicas del Banco
Central, las medidas de intervención llevadas adelante durante los ´30 eran en gran medida
coyunturales y reactivas, dudosamente heterodoxas, y sobre todo poco relevantes para la
rápida recuperación económica del país. Esta última, más bien, habría dependido
fundamentalmente de factores externos, vía aumento de los precios agrarios internacionales.
Quisiéramos concluir con el examen de este importante artículo diciendo algo sobre su
posición en relación a un tema tratado muy brevemente allí, pero que nos servirá para
comprender la intervención posterior del autor en contra de una interpretación historiográfica
revisionista que presentó argumentos recogidos posteriormente por diversos autores. Nos
referimos a la importancia que adquirió luego de la crisis el establecimiento de acuerdos
bilaterales con distintos países, y sobre todo aquel que como ya dijéramos produjo acaloradas
críticas desde que se concretó: el tratado Roca-Runciman.
En el artículo que venimos comentando, O’ Connel destaca el hecho de que efectivamente,
frente al mantenimiento de una cuota de importación a la carne enfriada, las concesiones
otorgadas a los británicos fueron desproporcionadas, sobre todo si se considera que, como es
bien sabido, Argentina acordó que todas las divisas provenientes de las ventas a Gran Bretaña
se utilizarían para comprar productos de aquel origen y que además se aprobaron reducciones
de aforos y aranceles para productos en los que los británicos tenían especial interés. Dicho
esto, la cuestión a evaluar sería en su opinión si efectivamente el financiamiento de los saldos
bloqueados puede considerarse un contrapeso que matizaría la asimetría. Y dado que la
respuesta de O´Connel al respecto es tajantemente negativa, en su opinión no pueden quedar
dudas de que el pacto habría sido claramente desfavorable para el país.
En contraste con estas conclusiones, en un artículo publicado solo un año después Peter
Alhadeff defendía las condiciones del pacto, criticando fundamentalmente los argumentos
26
O’ Connel (1984), p. 509.
1
esgrimidos por O’Connel en un trabajo bastante anterior (escrito con Jorge Fodor) y en otro
texto producido por Gravil junto a Timothy Rooth, 27 aunque habría que decir que en verdad se
oponía a toda una tradición historiográfica respecto al carácter que este pacto tuvo para
Argentina. Desplazando el análisis hacia un tema poco tratado anteriormente, Alhadeff
destacaba que el acuerdo había permitido el desbloqueo de las libras, mediante una brillante
maniobra por la cual el gobierno convertía la importante deuda privada en aquella moneda en
una deuda pública (obteniendo así una masa de recursos en un momento en el que era muy
difícil obtener prestamos) y absorbiéndola mediante bonos pagaderos a largo plazo y bajo
interés, en una compleja operación financiera que mostraba por otra parte la pericia de las
autoridades argentinas. Ahora bien, sin esta conversión de desbloqueo, se habría producido
según este autor una transferencia de remesas al extranjero de tal magnitud que hubiese
llevado sin dudas a una drástica devaluación del peso, impactando negativamente sobre el
mercado de dinero, el pago de la deuda externa y el crédito público. Y dado que la resolución
al problema de las libras bloqueadas y la consolidación de las cuentas nacionales eran
condición de posibilidad para las nuevas medidas sobre el control de cambios tomadas en
noviembre de 1933, y con ellas la obtención de recursos para el financiamiento de la Junta
Reguladora de Granos que para el autor fueron uno de los principales motores de la
recuperación gracias a los precios sostén al agro, se sigue que el Pacto fue fundamental para
conseguir estos objetivos.
Vale detenerse aquí a comentar la contundente respuesta que mereció este trabajo por parte de
Fodor y O’ Connel.28 En primer lugar, indicaban con razón estos autores, Alhadeff no había
analizado la totalidad del pacto, lo cual no le impedía afirmar que el mismo había sido
positivo, sin ponderar una multitud de desventajas bien conocidas. Pero en segundo lugar, se
demuestra que la misma operación de conversión encubrió una maniobra ampliamente
beneficiosa para los británicos, al asegurar la consolidación de la deuda no sólo a una tasa de
cambio con un peso sobrevaluado, sino incluso muy por encima de aquella en la cual se
habían generado las obligaciones en 1931-32. La devaluación del peso, que era inminente, se
realizó entonces recién un mes después (cuando incluso para Fodor y O’Connel podría haber
sido utilizada como un elemento de presión a favor de Argentina). En tercer lugar, queda
demostrado que de ninguna manera una operación de desbloqueo mediante un empréstito
como el suscrito por Argentina se encontraba atada a un tratado comercial como el RocaRunciman, ya que Brasil realizó algo similar sin otorgar concesión alguna a Gran Bretaña. En
cuarto lugar, y muy significativo, los autores señalan, siguiendo aquello que ya dijéramos con
respecto al artículo de O’Connel, que de ninguna manera el precio sostén de la Junta
27
28
Alhadeff (1985); Fodor y O’Connel (1973); Gravil y Rooth (1978).
Fodor y O’Connel (1985).
1
Reguladora de Granos fue sustancial para la recuperación, ya que inmediatamente a su puesta
en funcionamiento comenzó a obtener ganancias, resultando finalmente al contrario que el
control de cambios pasó a constituir un impuesto a las actividades agropecuarias. Importa
remarcar, por último, que Fodor y O’Connel rechazan el posicionamiento teórico del autor,
diciendo que al menos puede dudarse que “el primer paso de una política de combate contra la
caída de la actividad económica, acompañada de caída significativa de precios, no podía ser
—como opinaba Hueyo— la eliminación del déficit fiscal…Algo similar ocurre con la
importancia que concede a la rebaja de las tasas de interés. Otra vez más, tema de aguda
controversia que, a Alhadeff, parece dejarlo indiferente.”29
Cabe destacar, pese a lo categórico de esta respuesta, que diversos autores no sólo
acompañaron posteriormente a Alhadeff en su posicionamiento teórico en relación con
aquello que según su opinión tampoco es materia de controversia, sino también en la defensa
del acuerdo, a partir en primer lugar del poco elaborado argumento de que era imprescindible
en términos comerciales, y luego sosteniendo al igual que aquel la brillantez de la operación
financiera de desbloqueo. Más matizadamente, de todas maneras, en general se reconoce que
se otorgaron una gran cantidad de concesiones a los británicos, y el carácter negativo que tuvo
en diversos aspectos económicos el trato preferencial que se le dio a una potencia en declive.
También que en verdad el bloqueo de las libras, que precisó de una operación de gran
envergadura para evitar un shock por su salida, fue una situación creada por el enorme error
técnico del primer control de cambios, que permitía las operaciones de importación sin la
obtención concreta de las divisas para pagarlas.30
IV. Nuevos aportes y perspectivas
Antes de continuar analizando la producción historiográfica en torno a la intervención en los
´30, querríamos detenernos a señalar dos rasgos sobresalientes de una importante parte de las
investigaciones aparecidas a partir de la década de 1980, y específicamente luego de la vuelta
a la democracia en 1983. En primer lugar, el considerable aumento de estudios dedicados a
temáticas delimitadas, lo cual permitió sumar una cuantiosa cantidad de nuevas informaciones
y mayor grado de especificidad en relación a determinados problemas. En segundo lugar,
destacar que una buena parte de estos estudios fue realizada ya no principalmente por
economistas, sino también por historiadores o miembros de otras especialidades que
realizaron su posgrado en historia. Ejemplo de esto son los trabajos de Norberto Álvarez,
29
30
Ibid, p. 461.
Gerchunoff y Llach (1998); Cortés Conde (2005); Halperin Donghi (2004).
1
Graciela Malgesini, Raúl García Las Heras, Adriana Montequín y Virginia Persello, de los
cuales será preciso que digamos algo.
En el caso de Norberto Álvarez, trató en un artículo 31 la enorme expansión de la red caminera
entre 1933 y 1943, luego de la aprobación de la Ley Nacional de Vialidad y la creación de la
Dirección Nacional de Vialidad, en vínculo con el enfrentamiento entre los intereses
británicos y estadounidenses. En opinión de este autor, la necesidad de abaratar los costos de
los fletes, en primer lugar, y de generar actividades que amortiguarán la desocupación, en
segundo, muestran como el gobierno actuó en este caso en contra de los ferrocarriles
británicos, que hasta el momento monopolizaban el transporte nacional.
En el mismo sentido, Raúl García Las Heras sostuvo en diversos trabajos 32 que tanto para el
caso de los ferrocarriles como para el de la empresa Anglo Argentina de tranvías, debe
matizarse la concepción que señala un trato preferencial, destacándose que si bien es
indudable que se produjo en los ´30 un estrechamiento en los vínculos con Gran Bretaña, en
todo caso las empresas de transporte de ese origen no obtuvieron grandes logros en sus
reclamos, ni tampoco un importante apoyo por parte de los grupos de poder locales.
Por su parte, Adriana Montequín analizó los antecedentes de 1918 y 1924 a la sanción
definitiva, en 1932 del primer impuesto a los réditos en Argentina. 33 La autora sostiene que
los fracasos en los intentos radicales no deben ser interpretados por una mera negativa de los
sectores dominantes, sino también en una importante medida por una oposición política
conservadora contra el aumento de recursos estatales que se creía podrían ser utilizados para
aumentar el “patronazgo”. En contraste, ya superado este peligro luego del golpe de 1930, y
en un contexto de asfixia fiscal, se encontraría necesario contar con un impuesto que
permitiría aumentar la recaudación, pero que también redundaría en el desarrollo de nuevas
funciones del poder central.
En un penetrante trabajo, Graciela Malgesini discutió los argumentos de Díaz Alejandro y
O’Connel con respecto al supuesto desincentivo o directa discriminación de las medidas
cambiarias y Juntas Reguladoras en contra de la actividad agrícola. 34 Según esta autora, es
preciso realizar una distinción entre los distintos sectores sociales rurales. Desde este punto de
vista, los pequeños productores, que no contaban con el capital para pasar a otras actividades
como la ganadería, y que habían sido hasta entonces víctimas de las grandes
comercializadoras que especulaban para comprar a un precio deprimido (por lo cual cuando
los precios internacionales aumentaban veían engrosar ampliamente sus ganancias, sin que
31
Álvarez (1986).
García Las Heras (1990) y García Las Heras (1994).
33
Montequín (1995).
34
Malgesini (1986).
32
1
este aumento llegase al pequeño productor), se vieron sumamente beneficiados por las
políticas posteriores a 1933, y sobre todo por acción de la Junta Reguladora de Granos. Ésta
les habría asegurado un piso de rentabilidad, desestruructurando parte de la especulación de
las comercializadoras al “acercar” los precios a los productores. Así, en continuidad con el
trabajo de Gravil que nombrásemos anteriormente, la autora arriba a la conclusión de que la
reducción de los márgenes de intermediación, sumada a la labor de construcción de
elevadores de granos, el aumento del crédito agrario, etc., significó una verdadera
“protección” a la producción agraria que explica, por otra parte, el aumento de la producción
entre 1934 y 1939.
En cuanto al último trabajo que quisiéramos citar en esta serie, Virginia Persello presenta una
interesante
problematización
en
torno
a
la
articulación
entre
intervención,
redimensionamiento del aparato estatal y representación que se pone en juego a partir de la
novedosa creación de numerosas instituciones (las mismas Juntas Reguladoras así como
diversas Comisiones, subcomisiones y direcciones de producción).35 En una primera
aproximación a este tema, la autora se centra en tres cuestiones. En primer lugar, las diversas
formas de representación sectorial en cada una de las Juntas (Carnes, Granos, Vino, Yerba,
etc.). En segundo término, las posiciones políticas y discusiones parlamentarias entre
socialistas, radicales y conservadores sobre este tema. Por último, y lo que nos parece más
interesante, se documenta un importante avance de la legitimidad que adquiere la
representación corporativa en tanto serían los mismos interesados (en verdad, sobre todo los
sectores dominantes en cada actividad), quienes poseerían la experiencia y “conocimiento
técnico” imprescindible para que estas nuevas instituciones lleven adelante sus tareas de
forma eficiente. Veremos más adelante, sin embargo, que este estrechamiento de vínculos
entre los sectores corporativos dominantes y la empresa de intervención estatal comenzaría a
sufrir mayores tensiones hacia el fin del periodo conservador.
Pese a la importancia que adquirieron este tipo de aportes producidos por historiadores, debe
reconocerse que, incluso después de los ´80, las principales investigaciones sobre la evolución
de largo plazo de las dimensiones más significativas de la historia económica argentina
continuaron siendo producidas en su mayor parte por economistas. De esta manera, fueron
miembros de esa disciplina quienes analizaron con mayor profundidad algunos elementos
clave de la política económica del periodo que nos ocupa. Cabe destacar por ejemplo los
trabajos de Javier Ortiz sobre política bancaria, desde un enfoque comparativo con América
35
Persello (2005).
1
Latina en general,36 la investigación de Jorge Schvarzer en relación con la industria,37 y el
análisis de las finanzas realizado por Aldo Arnaudo. 38 Lo mismo ha ocurrido en general con
las más importantes síntesis sobre historia económica, que aunque se posicionan dentro de los
lineamientos básicos de la literatura anterior, se sirven de los avances más puntuales, en
muchos casos propios, para avanzar en una interpretación de conjunto sobre los principales
problemas del periodo, dentro de los cuales por supuesto la intervención estatal ocupa un
importante lugar. Entre estos trabajos, sumamente influyentes y muchas veces con posiciones
encontradas, cabe nombrar a El ciclo de la ilusión y el desencanto de Pablo Gerchunoff y
Lucas Llach,39 Historia económica, social y política de la Argentina de Mario Rapoport40 y
La economía política de la Argentina en el siglo XX, de Cortés Conde.41
Aquí nos interesaría detenernos, sin embargo, para analizar los principales argumentos de un
trabajo que, nos parece, resultó crucial para redefinir uno de los principales puntos de
controversia en torno a la problemática que nos ocupa. Nos referimos a la investigación
llevada adelante por Alan Taylor y Gerardo Della Paolera en relación con el papel jugado por
la política monetaria para la recuperación argentina de la depresión.42
Según la perspectiva de Taylor y Della Paolera, gran parte del crecimiento obtenido por la
economía Argentina en la etapa de 1891 a 1914 se debió a su éxito en la consolidación de
instituciones y compromisos para mantener políticas monetarias y fiscales estables. Este
hecho, crucial para una pequeña economía abierta, pudo lograrse sin embargo mediante un
sistema monetario inflexible, que los autores caracterizan como una especie de “ancla
nominal”, en el cual la rigidez cambiaria (que se mantendría por un sistema de convertibilidad
fija entre el peso y el oro entre 1899-1914 y 1927-1929), se mantenía gracias a la existencia
de una Caja de Conversión que debía contar con una importante cantidad de reservas, lo cual
por supuesto se volvía muy difícil en las coyunturas de desequilibrio en la balanza de pagos,
generándose una enorme presión. Lo mismo ocurría en relación con la emisión de dinero, que
incluso bajo regímenes de inconvertibilidad (como de 1914 a 1927) se mantuvo relacionada
con la cantidad de reservas en la Caja. Por último, dadas las reglas del sistema, tampoco
existía un prestamista en última instancia para asegurar la liquidez de los bancos. El resultado
era, en síntesis, una situación en la cual la ausencia de autonomía para la política monetaria se
establecía sin embargo a través de un sistema muy claro que, en la medida en que se cumplió,
36
Ortiz, Javier (1998 y 2001).
Schvarzer (1996).
38
Arnaudo (1987).
39
Gerchunoff y Llach (1998).
40
Rapoport (2000),
41
Cortés Conde (2005).
42
Della Paolera y Taylor (1999 y 2003).
37
1
ayudó a mantener la confiabilidad del país como solvente frente a sus dos principales pasivos
(bonos de deuda pública y dinero).
Debe destacarse, entonces, la importancia otorgada por estos autores al mantenimiento de una
política monetaria (y también fiscal) seria por parte del gobierno para asegurarle una
reputación que le brindara acceso al crédito externo bajando sus costos, y alentase también la
inversión externa, dos elementos esenciales para una economía abierta como la Argentina. De
aquí se sigue la opinión favorable que les merece que ante la crisis del ´30 el gobierno haya
mantenido su compromiso de pago de sus obligaciones externas, evitando el default. Lo más
relevante aquí sería, sin embargo, el temprano e inédito uso de redescuentos que comienza a
hacer la Caja de Conversión a partir de abril de 1931 a fin de esterilizar las salidas de oro. 43
Esto implica, según Taylor y Della Paolera, un verdadero cambio en el modelo monetario y
macroeconómico que se alejaba de esta forma de la política ortodoxa anterior. Sin embargo,
esta innovación sólo se habría dado en materia monetaria, porque en el terreno fiscal se
realizó un gran esfuerzo por seguir la tradicional receta de ajustar el presupuesto en tiempos
de retracción. El resultado, en todo caso, habría sido el de un mantenimiento de la base
monetaria, en un contexto de salida de oro, que permitió contrarrestar la tendencia
deflacionaria44 y así evitó un gran aumento de las tasas de interés, lo cual hubiese enfriado aún
más la economía.45 La política monetaria anticíclica habría entonces anticipado en cuatro años
a la creación del Banco Central y, aún más sorprendente, a su aplicación en países centrales.
De allí el éxito argentino en una temprana salida de la crisis, que para los autores ya es clara
para 1933.
Resulta imprescindible destacar la relevancia que tuvieron este tipo de interpretaciones a
partir sobre todo de la década de 1990, dándose una convergencia con un contexto en el cual
el gobierno llevaba adelante una política de apertura y liberalización económica, concediendo
enorme importancia a la confiabilidad que el país debía recuperar en materia monetaria. Un
nuevo tipo de ortodoxia, marcada ahora no por un rechazo a cualquier tipo de intervención
económica (a la manera de Prados Arrarte en los ´40), sino de aquella recomendada por el
keynesianismo (un comportamiento contracíclico a través del gasto público a fin de aumentar
la demanda), venía ahora a destacar la importancia de la política monetaria, y del acceso al
crédito externo, mediante un comportamiento “confiable”. Desde tal punto de vista, las
43
La ley que permitía estas operaciones había sido sancionada en 1914, pero no se hizo uso de ella hasta abril de
1931, exceptuando tres meses de 1925. Vale aclarar que en cambio el Banco Nación tuvo una importante política
contracíclica inyectando liquidez en los Bancos a partir de redescuentos, desde 1914.
44
Como se encargan de matizar los autores, las esterilizaciones buscaban compensar la salida de oro, y no
inyectar liquidez para reducir las tasas de interés y aumentar la demanda agregada (lo que denominan “efecto
Keynes”). El cambio del régimen monetario funcionó entonces quebrando las expectativas deflacionarias, con
favorables implicancias para la actividad económica a través de una reducción de las tasas de interés ex ante
(“efecto Mundell”). Véase Della Paolera y Taylor (2003), p. 210.
45
En Cortés Conde (2005) se encuentra una explicación coincidente con este punto de vista.
1
medidas tomadas durante los primeros años de la crisis habrían sido casi optimas:
mantenimiento de una política ortodoxa en materia fiscal y de los compromisos de pago de las
obligaciones externas como precondición para que se pudieran utilizar medidas más
expansivas a partir de 1933; cambio del régimen monetario consecuente con esta decisión, sin
recaer en emisionismo inflacionario (algo que se le criticará al “dirigismo” peronista
posterior).46
En contraste con una posición de este tipo, es preciso destacar, como lo hicieron otros
investigadores anteriormente, que la ortodoxia fiscal tuvo un carácter contractivo, acentuando
más bien el enfriamiento de la economía. Podría dudarse, por otra parte, que la política
monetaria haya sido el principal factor para la recuperación, siendo ésta en cambio
fundamentalmente una consecuencia de factores externos (aumento de los precios agrarios).
Por otra parte, como Taylor y Della Paolera reconocen, fue la operación de revalorización
contable del oro de 1935 la que realmente implicó una inyección de liquidez, pero como
también se señalara, la misma sirvió fundamentalmente para una turbia operación de rescate
bancario con beneficio para un reducido sector enriquecido de la sociedad. 47 Por último,
puede discutirse si el mantenimiento en el pago de deuda pública era imprescindible, ya que
de hecho la mayoría de los países latinoamericanos decretaron el default, sin que este
comportamiento asegurara a la Argentina un mejor posicionamiento a mediano plazo para
recibir créditos, en comparación con aquellos que incumplieron. 48 En el corto plazo, en tanto,
el compromiso implicó la obligación de mantener una disciplina fiscal con los costos ya
señalados, difícilmente compensable con los exiguos créditos obtenidos.
V. Segunda Guerra y Plan Pinedo. Intervención y estrategias en el ocaso del régimen
conservador
Hacia el fin de la década del ´30, el inicio de la Segunda Guerra implicaba una seria amenaza
para la economía argentina por la posible caída de las exportaciones primarias. En este
contexto, y con Federico Pinedo nuevamente al frente del Ministerio de Hacienda, el ejecutivo
presentó un “Programa de reactivación de la economía nacional” (más conocido como Plan
Pinedo, de 1940) que implicaba no sólo un aumento en la intervención estatal para asegurar el
crecimiento, sino también, y por primera vez, una estrategia de desarrollo que tomaba
explícitamente en cuenta la importancia del desarrollo industrial. El Plan finalmente quedó
descartado por la oposición radical en la Cámara de Diputados, lo cual no impidió que, como
46
Javier Ortiz (2001); Cortés Conde (2005).
Sector que se benefició en 1935, según sostienen los mismos Taylor y Della Paolera (2003, pp. 256-257), con
un 4 % del PBI de aquel año gracias a la operación del IMFB.
48
Marichal (1988).
47
2
indica el clásico trabajo de Llach sobre el tema, entre 1940 y 1943 se adoptaran diversas
medidas, muchas inspiradas en el mismo Plan, que beneficiaban a la industria. 49 Debe
precisarse, de todas maneras, que este intento finalmente fallido por establecer un
desplazamiento en el eje de desarrollo, no implicaba un reposicionamiento en relación con el
papel central que continuarían teniendo para el país las exportaciones agropecuarias. La
novedad consistía en cambio en el reconocimiento de que junto a esta actividad central debía
estimularse a la industria (pero no a cualquiera, sino a las denominadas “industrias naturales”,
o sea aquellas en las cuales se podrían obtener ventajas comparativas en tanto se encontraban
ligadas a las actividades tradicionales), y especialmente a las exportaciones en general. Al
mismo tiempo, se establecía la necesidad de apoyar el financiamiento de la construcción,
dinamizadora de la economía en su conjunto y arma contra el crecimiento del desempleo. Con
este fin, se planeaba una reforma financiera que diese más elementos al Banco Central para
intervenir en política monetaria y, muy importante, crear un mercado de capitales a partir del
otorgamiento de créditos a largo plazo para la industria y construcción, hecho inédito en el
país. Finalmente, y algo que ha sido destacado por diversos investigadores que analizaron el
Plan, se pretendía equilibrar el tradicional esquema triangular sumamente deficitario con los
Estados Unidos, aumentando las exportaciones industriales que otorgarían divisas “libres”,
permitiendo en un futuro acrecentar a su vez los insumos industriales, provenientes
principalmente de aquel país.
Ahora bien, si como se dijo, el Plan nunca llegó a ponerse en marcha, queda claro de todas
maneras que resulta una importante prueba de que al menos desde un sector del
conservadurismo se evaluaba cada vez con mayor firmeza la importancia del papel del Estado
como garante del desenvolvimiento económico, estableciéndose de acuerdo con esto la
necesidad de ampliar sus funciones e instituciones a fines de intervenir en distintas esferas. De
hecho, en esta última etapa del conservadurismo, y sobre todo a partir de la asunción de
Ramón Castillo como presidente, se consolidó esta actitud tendiente a aumentar la capacidad
de intervención. En una difícil situación debido al aumento del déficit y del endeudamiento
público, el gobierno avanzó sobre una serie de reformas impositivas que resultaron
firmemente rechazadas por parte de la dirigencia de los sectores dominantes rurales e
industriales. Se presentaba ahora con claridad una progresiva tensión entre la dirigencia
política y una parte de los grupos empresariales que criticaban el intento conservador por
aumentar sus recursos con fines clientelísticos y, lo que aquí más nos interesa destacar, por la
49
Disposiciones cambiarias de promoción de las exportaciones industriales, creación de la Corporación para la
Promoción del Intercambio, fundación del Comité de Exportación y Estímulo Industrial y Comercial, creación
de la Flota Mercante del Estado, Ley de Fabricaciones Militares, leyes de promoción industrial provinciales y
municipales, proyecto de crédito industrial que se legaliza en septiembre de 1943. Llach (1984), p. 540.
2
intromisión del Estado en las actividades privadas, importante precedente del negativo
“dirigismo” que muchos endilgarían al peronismo. Más allá de lo excesivo de estas críticas,
debidas en mayor medida a una exaltación discursiva ante un conflicto particular y
coyuntural, lo central aquí no es sobreestimar tensión que de todas maneras no pone en
discusión la estrechez de vínculos entre los intereses empresariales y la política económica
llevada adelante por los gobiernos conservadores, sino más bien que efectivamente la
intervención estatal en economía fue aumentando crecientemente a partir de la Segunda
Guerra, sentando un importante antecedente a la orientación seguida a partir de 1943, aún
reconociendo el cambio cualitativo que tuvo a partir de aquel momento.
Por esta razón, en nuestra evaluación sobre la historiografía en torno a la intervención estatal
en economía durante la década del ´30, resulta más relevante destacar el consenso existente en
relación con esta progresiva ampliación, profundizada a partir de la Segunda Guerra incluso
por el gobierno conservador, que las notables discrepancias en torno a la caracterización del
Plan Pinedo y, especialmente, sobre su factibilidad como estrategia de desarrollo finalmente
derrotada frente a la orientación industrial mercadointernista que se impondría a partir del
ascenso del peronismo.50 Similar consenso historiográfico suscita la evaluación sobre el
progresivo pasaje de las acciones de gobierno desde una concepción económica claramente
ortodoxa a principios de los ‘30 hacia una cada vez más heterodoxa, e incluso con elementos
keynesianos, hacia el fin de la década. Existen en este punto, sin embargo, algunas diferencias
de apreciación en relación con el carácter de las medidas de intervención desplegadas durante
el plan de reactivación económica de 1933-35, aunque todos los autores tienden a destacar la
distancia con la ortodoxia anterior.51
En vínculo con esto, puede apreciarse la aparición de investigaciones que estudian la
evolución del pensamiento económico en Argentina, prestando especial atención a cuestiones
como la institucionalización de la carrera de Economía y el impacto de las teorías más
importantes a nivel internacional.52 Más importante aún, diversos trabajos han avanzado en el
50
Las principales críticas al clásico artículo de Llach, quien de todas maneras establecía una compleja
explicación sobre la evolución hacia el mercadointernismo, se centran fundamentalmente en la imposibilidad
estructural a largo plazo, en términos económicos, y su inviabilidad en términos políticos, para que se diera un
desarrollo industrial exportador. Lejos estuvo de ser por tanto, al decir de Díaz Alejandro, una “oportunidad
pérdida”, y el relativo aumento de las exportaciones industriales durante la guerra obedeció a razones
coyunturales que de ninguna manera podrían mantenerse después del conflicto. Véase Cramer (1998) y Arceo
(2003).
51
Para Díaz Alejandro (1975) se aplicaron claramente “medidas expansionistas” vía aumento del gasto; Graciela
Malgesini (1986) sostiene que se trató de un “inestable sincretismo liberal-(proto) keynesiano-corporativo”; para
Fernandez López (2001) fue un “programa de estabilización keynesiano”; González y Pollock (1991) señalan
que se utilizaron instrumentos keynesianos, aunque matizan el balance señalando que fueron coyunturales,
bastante tibios y en relación con el mantenimiento de otros ortodoxos; un matiz aún mayor es propuesto por
Gerchunoff y Llach (1998), quienes sostienen que a lo sumo, y sólo a partir de 1935, podría hablarse de un
“keynesianismo pasivo”.
52
Fernández López (2001).
2
examen del grupo que diseñó gran parte de las medidas innovadoras durante todo el periodo,
o de algunas de sus figuras más importantes en particular. 53 Estas investigaciones resultan de
especial interés, ya que se trató de hecho de un muy singular grupo, conformado por políticos
provenientes del socialismo independiente, como Antonio De Tomaso y Federico Pinedo, y
por jóvenes con formación técnica como Raúl Prebisch, Ernesto Malaccorto, Máximo
Alemann y Walter Klein, entre otros. Este “grupo burocrático neo-conservador aliado a la
dirigencia política y a los grupos de interés”, tal cual lo define Louro de Ortiz, se
caracterizaba efectivamente por contar con una nueva camada de economistas de enorme
pericia técnica que asesoraban a Pinedo y desplegaron funciones burocráticas clave. Se trataba
de nuevos tecnócratas que, tal cual describe excepcionalmente Halperin Donghi, se veían a sí
mismos como provistos de un saber universal que, en cuanto tal, podía ponerse al servicio de
gobiernos como el de Uriburu o la Justo sin que debiera dudarse de su neutralidad política. 54
De hecho posteriormente Raúl Prebisch, uno de los economistas más brillantes de la historia
argentina, y quien colaboró en el diseño de las medidas más relevantes del periodo, diría
restropectivamente: “yo tenía la visión de un tecnócrata. Creía que, si yo hacía las cosas bien,
estaba libre de responsabilidad política. Pero las cosas no eran así. En consecuencia, he sido
clasificado como un hombre de derecha, algo que nunca me he considerado ser.” 55 Y en
efecto, a la caída del conservadurismo en 1943 el grupo se disolvió, siguiendo sus miembros
diversos caminos que en algunos casos, como los de Pinedo y Prebisch, serían claramente
divergentes.
A modo de conclusión
En nuestro recorrido por la historiografía que trató diversos aspectos de la intervención estatal
en economía durante el periodo 1930-1943 nos encontramos con una miríada de
interpretaciones que, determinadas por su particular contexto de enunciación y el
posicionamiento teórico y político de quienes las produjeron, conforman un intricado campo
de disputas que se reactualizan hasta el presente. De esta manera, si no es precisa demasiada
agudeza para advertir los vínculos entre la emergencia de aquella “nueva ortodoxia” a la que
hacíamos alusión en la cuarta sección de este trabajo y las políticas económicas llevadas
adelante a partir de los ´90, tampoco resulta demasiado difícil comprender su relativa pérdida
de peso después de que Argentina sufriera una tremenda crisis que venía a poner en primer
plano las inconsistencias de recetas económicas anteriormente presentadas como
53
Louro de Ortiz (1992); Cirigliano (1986); González y Pollock (1991); Dosman (2008).
Halperin Donghi (2004), pp. 140-143.
55
Ciado en González y Pollock (1991), p. 469.
54
2
indiscutibles. La apertura de una nueva etapa en la cual parecía que se superaba
milagrosamente tan estrepitosa caída, y donde el Estado parecía ocupar nuevamente un papel
determinante, conllevó a una revalorización de tradiciones historiográficas que, como las del
revisionismo, parecían condenadas a la marginación. Pero así como las voces críticas no
dejaron de existir en los ´90, tampoco el fracaso de aquel modelo impide que argumentos
hegemónicos en aquel contexto vuelvan a aflorar ante un presente que se percibe como una
peligrosa actualización de lo peor del pasado (aunque habría que decir que aquí pesa más lo
político que lo económico). En realidad, tensiones sociales y económicas muy complejas y
cambiantes interactúan con culturas políticas que retrabajan tradiciones profundamente
arraigadas. Y es preciso reconocer que aún cuando los trabajos de investigación de ninguna
manera responden automáticamente a estas fluctuantes situaciones, se hallan insertos en un
campo relacionado con lo que ocurre a nivel macrosocial. Dicho esto, no puede resultar
sorprendente que la interpretación de un tema como la intervención estatal en la década del
´30, aparezca como un complejo campo de disputa, resignificado en un contexto muy
particular. Finalmente, y a pesar de que este contexto lo vuelva un tema sumamente
significativo, toda historia se halla tensionada en el entrecruzamiento entre dos horizontes
temporales. Pero por supuesto, es mucho más sencillo reconocer esto que, explicitando los
presupuestos teóricos y el posicionamiento en la disputa, conseguir un equilibrio para
historizar nuestro presente, en lugar de amoldar el pasado a sus necesidades.
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