Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos
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Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 271-286 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2005, Instituto de Estudios Fiscales Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo, retribuciones y estructura de niveles, movilidad e instrumentos de planificación de los recursos humanos y definición de puestos JOSÉ MANUEL RODRÍGUEZ ÁLVAREZ Vocal Asesor de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial (MAP) Profesor Asociado, Facultad de Derecho Universidad Autónoma de Madrid Recibido: Febrero 2006 Aceptado: Marzo 2006 Resumen Este artículo tiene como finalidad presentar una visión general de los aspectos más destacados de la gestión de recur­ sos humanos por parte de las Administraciones locales españolas. Si su marco normativo se asemeja al de las otras Administraciones públicas (la normativa básica es común), sin embargo su enorme fragmentación implica singulari­ dades en su aplicación. Por otra parte, hay especialidades dignas de ser destacadas, como son los funcionarios con habilitación de carácter nacional y, en las grandes ciudades, los directivos públicos locales. Otra característica distin­ tiva relevante es el clara laboralización de sus recursos humanos, relacionada con su naturaleza esencialmente pres­ tacional. Palabras clave: Administración local; recursos humanos; planificación; selección; formación; movilidad. Clasificación JEL: J45 - Public Sector Labor Markets. 1. Introducción. ¿Qué grandes singularidades ofrece el mapa de los recursos humanos de las entidades locales? La Administración local española ofrece un complejo panorama de recursos humanos, integrado por el personal funcionario (tanto funcionarios propios —la inmensa mayoría— como por funcionarios con habilitación de carácter nacional), el personal laboral y el perso­ nal eventual, a los que deben unirse los directivos públicos locales en las grandes ciudades —denominadas perifrásticamente «municipios de gran población» en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL). La Administración local comprende el 23,7% del personal al servicio de las Adminis­ traciones públicas, unas 568.127 personas (Cuadro 1). No ofrece la Administración local, 272 José Manuel Rodríguez Álvarez desde la perspectiva de su régimen jurídico, novedades relevantes con respecto al régimen estatal y autonómico de la función pública en la mayor parte de sus aspectos, salvo la exis­ tencia de los denominados funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, que por otra parte sólo representan el 1% de sus recursos humanos (unos 5.619 fun­ cionarios). En lo demás, su régimen básico es sustancialmente similar, pero su aplicación re­ sulta condicionada por la enorme fragmentación del mapa local español y, como consecuen­ cia de ello, por las reducidas e incluso ínfimas dimensiones de la mayor parte de sus Administraciones. Además, en el panorama de sus recursos humanos, debe destacarse la fuerte laboralización existente en este nivel de la Administración pública: nada menos que 338.911 laborales, un 59,65% de sus efectivos, frente al 24,85% en el Estado y el 11,73% en las Comunidades Autónomas (Cuadros 2 y 3). A ello debe unirse el régimen singular de la función directiva en los municipios de gran población. Cuadro 1 Los recursos humanos de las Administraciones públicas españolas Nivel de Administración Número total de efectivos % Administración Pública estatal Administración de las CC. AA. Administración Local — Municipios — Provincias e Islas Universidades 542.125 1.196.223 568.127 488.534 79.593 94.704 22,5 49,9 23,7 20,4 3,3 3,9 Total 2.401.179 100 Fuente: Boletín Estadístico del Registro Central de Personal, 01.07.2005. Cuadro 2 Distribución por categorías de los recursos humanos de cada nivel de Administración Nivel de Administración Administración Pública estatal Administración de las CC. AA. Administración Local — Municipios — Provincias e Islas Universidades Total Personal laboral Otro personal Total 398.877 747.537 196.689 165.393 31.297 62.735 134.730 140.294 338.911 297.737 41.174 29.025 8.518 308.392 32.527 25.405 7.122 2.944 542.125 1.196.223 568.127 488.534 79.593 94.704 1.405.838 642.960 352.381 2.401.179 Funcionarios Fuente: Boletín Estadístico del Registro Central de Personal, 01.07.2005. Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... 273 Cuadro 3 Evolución del porcentaje (%) de personal laboral en las Administraciones locales sobre el total de los empleados Laborales Funcionarios Otros 1962 1975 1984 (1) 1989 2005 19,6 73,1 7,3 30,3 63,0 6,7 19,0 76,4 4,6 42,4 55,4 2,2 59,65 34,62 5,73 Fuentes: Carrillo Barroso (1991) y Boletín Estadístico del Registro Central de Personal, 01.07.2005. (1) Las políticas de funcionarización de laborales de los primeros ayuntamientos democráticos explican la drástica reducción del porcentaje de laborales en 1984, que luego vuelve a repuntar rápidamente por la adopción de políticas de personal más realistas. La primera singularidad de las indicadas responde a un criterio de «nacionalización» de las funciones administrativas más relevantes (secretaría, intervención, tesorería), reflejo de una tradicional política regeneracionista del Estado sobre el tejido local, que ha buscado una función pública de calidad, independiente, altamente profesionalizada, seleccionada en el ni­ vel nacional para garantizar una cultura jurídica y unos valores administrativos comunes. En contra de una idea muy común entre nosotros, no se trata de una singularidad española, pues cuerpos nacionales de funcionarios locales existen también en otros países europeos, como Francia e Italia, si bien es cierto que su régimen ha ido evolucionando hacia una mayor liber­ tad de las entidades locales en el nombramiento de los funcionarios pertenecientes a dichos colectivos que han de ocupar los puestos de trabajo, aunque manteniendo siempre su selec­ ción y movilidad de ámbito nacional, lo que, si se observa sin los prejuicios de algunos polí­ ticos locales (absolutamente minoritarios), parece positivo, tanto para los funcionarios afec­ tados como para las propias entidades locales, que encuentran un mercado profesional de calidad y competitivo para el desarrollo de las funciones burocráticas esenciales. La segunda gran característica de la Administración local, la fuerte laboralización, se debe a su naturaleza de Administración de proximidad, responsable de la gestión de muchos servicios públicos, lo que ha inclinado a los políticos locales a preferir la selección de perso­ nal laboral, en principio más idóneo para una gestión más flexible y operativa que la que per­ mite el estatuto funcionarial. Sin embargo, en la práctica, las entidades locales establecen normalmente las mismas condiciones de trabajo, en todos los aspectos, para el personal labo­ ral y para el funcionario, y su fragmentación y sus —normalmente— escasas dimensiones las convierten en débiles negociadoras frente a los sindicatos, por lo que las ventajas compa­ rativas de la laboralización suelen acabar diluyéndose, salvo en algunos ayuntamientos muy grandes. Por lo que se refiere a la tercera singularidad, al estatuto de los directivos públicos loca­ les en los municipios de gran población, constituye, sin duda, una de las novedades más rele­ vantes de la LMMGL. Salvo en el caso de los funcionarios con habilitación de carácter na­ cional existentes en dichos municipios, el resto de las funciones directivas (coordinadores de áreas o concejalías, directores generales, directores de organismos autónomos y de entes pú­ 274 José Manuel Rodríguez Álvarez blicos empresariales locales) pueden seleccionarse entre funcionarios pertenecientes al gru­ po A de cualquiera de las Administraciones públicas, e incluso se permite que, excepcional­ mente, el pleno, atendiendo las características especiales de ciertos puesto directivos, permita que su titular no reúna la condición de funcionario, mediante nombramiento motiva­ do y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. Y en el caso de los directores de organismos autónomos y entes públicos empresariales locales se exige que, de proceder del sector privado, se trate de titulados superiores con más de cinco años de experiencia. Por vez primera encontramos en España un mercado de directivos públicos profesionales, abierto a los funcionarios superiores de todas las Administraciones públicas e incluso, con ciertos lí­ mites razonables, a los profesionales no funcionarios del sector público y del privado. 2. El acceso y la temporalidad de los nombramientos A la hora de abordar el acceso a la función pública local, hay que efectuar un tratamien­ to diferenciado de los funcionarios con habilitación de carácter nacional del resto de los fun­ cionarios locales. La oferta de empleo público de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se realiza por la Administración General del Estado. Estos funcionarios acceden a las distintas subescalas que integran esta escala, excepto las superiores (subescala de secretaria-interven­ ción para entidades locales de menos de 5.000 habitantes, y subescalas de secretaría, catego­ ría de entrada, y de intervención-tesorería, categoría de entrada, para entidades locales de en­ tre 5.000 y 20.000 habitantes) mediante oposición libre. No obstante, un porcentaje de plazas de las subescalas de la categoría de entrada se reserva a la promoción interna mediante con­ curso oposición entre los funcionarios pertenecientes a la subescala de secretaría-interven­ ción (con unas pruebas selectivas simplificadas). Este sistema se ha acreditado como acerta­ do, al permitir combinar el acceso libre con la promoción interna de los funcionarios. Especialmente relevante ha sido también la transformación de la subescala de secretaría-in­ tervención para incorporarla al grupo A, lo que, por su importancia cuantitativa dentro de la habilitación nacional, convierte a este conjunto de funcionarios en la escala más numerosa dentro de los cuerpos de administración especial de la Administración civil española. El ingreso en las subescalas superiores (subescala de secretaria, categoría superior, y subescala de intervención-tesorería, categoría superior), se realiza exclusivamente mediante promoción interna, bien mediante concurso de méritos, bien mediante pruebas selectivas (consistentes en un la resolución de un supuesto práctico), reservándose la mitad a cada tur­ no. La fórmula debe considerarse idónea: los puestos reservados a estos funcionarios son los más importantes, y la concurrencia de una experiencia profesional previa se hace necesaria para su desempeño, lo que justifica su reserva a la promoción interna. Por otra parte, los fun­ cionarios de las subescalas de entrada pueden acelerar su acceso a las superiores por medio de pruebas selectivas, sin necesidad de esperar a tener los méritos que les garanticen sufi­ cientemente el acceso por el concurso restringido. 275 Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... Además, excepto en el caso de las subescalas de categoría superior, los aspirantes que han aprobado las pruebas deben superar un curso selectivo organizado por el INAP o, por en­ comienda de éste mediante convenios de colaboración, por las escuelas o institutos de fun­ ción pública de diversas Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de la calidad de dichos cur­ sos, son a efectos de la selección meramente rituarios, como casi siempre ocurre con tal tipo de cursos, entre otras razones porque el número de aspirantes que llegan a ellos es igual o in­ ferior al de plazas vacantes. Un problema importante al que se enfrentó la habilitación nacional durante los años ochenta y los primero noventa fue el estrangulamiento de las subescalas por la falta de con­ vocatorias de plazas por parte de la Administración General del Estado. Esta desafortunada política generó que muchas plazas no pudiesen ser cubiertas, alentando un fuerte intrusismo profesional, pues muchas plazas fueron ocupadas mediante nombramientos provisionales por personas que incluso no ostentaban la condición de funcionarios públicos, con una mar­ cada politización de los nombramientos. Este contexto se ha ido superando, no sin dificultades, con la convocatoria de muy nume­ rosas plazas a partir de los últimos años del siglo anterior y primeros del presente (Cuadro 4), un total de 3.495 desde 1997, incluyendo la oferta de empleo público de 2006. Este dato es muy relevante, porque en los municipios pequeños y en buena parte de los medios los secreta­ rios interventores o los secretarios desempeñan, de hecho, funciones gerenciales que desbor­ dan ampliamente las que les son asignadas con carácter necesario por la ley, y que son esencia­ les para el correcto funcionamiento de esas entidades locales (Rodríguez Álvarez, 1999b). Cuadro 4 Previsiones de las ofertas de empleo público del período 1997-2006 sobre las diversas subescalas de funcionarios con habilitación de carácter nacional Año de la Subescala de oferta de Secretaríaempleo público Intervención Subescala de Subescala de Subescala de Subescala de IntervenciónIntervenciónSecretaría, Secretaría, Tesorería, Tesorería, categoría categoría de categoría categoría de superior entrada superior entrada Total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 — 150 100 — 125 150 75 125 350 350 70 — — 80 — 75 — 75 100 50 125 100 100 100 75 100 50 100 125 150 — 40 30 45 — 25 — — 50 25 70 60 — — 50 — 25 25 75 75 265 350 230 225 250 350 150 325 700 650 Total 1.425 450 1.025 215 380 3.495 Fuentes: Elaboración propia con datos del Centro de Estudios Locales y Territoriales del INAP y del BOE. 276 José Manuel Rodríguez Álvarez Por lo que se refiere a los funcionarios de carrera propios de las entidades locales, tam­ bién es preceptiva la previa aprobación de la oferta de empleo público, que desde la reforma operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, corresponde al presidente de la entidad local, y no ya al pleno. La selección se realiza por las propias entidades locales, mediante los proce­ dimientos de oposición, concurso-oposición o concurso, siendo el sistema de oposición libre el procedimiento más habitual de ingreso en la función pública local, salvo que la naturaleza de las plazas o las funciones a desempeñar hagan más adecuado el uso de uno de los otros dos sistemas. Lo cierto es que la oposición libre, tanto en el sector público local como en el estatal y el autonómico, tiene escaso valor de cambio en el mercado: exige en la mayoría de los casos, y desde luego en las plazas de subescalas de los grupos A y B, mucho tiempo de preparación, por lo que normalmente sólo jóvenes aún no integrados en el mercado profesio­ nal, —y, por lo tanto, sin experiencia profesional previa— disponen del tiempo y de la ener­ gía necesarios para su preparación, sin que resulte atractiva para profesionales cualificados que ya estén trabajando. El procedimiento se dirige a garantizar la objetividad en la selec­ ción, pero es demasiado oneroso y rituario. Existe una regulación básica estatal en materia de procedimiento de selección de fun­ cionarios de Administración local, contenida en el Real Decreto 869/1991, de 7 de junio, que trata de las convocatorias, su publicación, la resolución de las pruebas y los ejercicios teóri­ cos (materias comunes y específicas), señalando el número mínimo de temas según el grupo de que se trate 1, y los ejercicios prácticos. En materia de policías locales, hay que estar a lo dispuesto en las leyes de coordinación de las policías locales dictadas por todas las Comunidades Autónomas, sustancialmente si­ milares en su contenido. En todas ellas se prevé la necesidad de complementar las pruebas de acceso con un curso selectivo (éste sí de carácter realmente efectivo) en las respectivas es­ cuelas de policía local creadas por todas ellas. Por lo que se refiere a los procesos selectivos para el acceso a las plazas de personal la­ boral fijo, se efectúan también mediante oposición, concurso-oposición o concurso, teniendo en cuenta las condiciones que requiera la naturaleza de los puestos de trabajo. No se prevé en este tipo de personal una preferencia, en principio, por la oposición, y sí en cambio de forma expresa el respeto por los sistemas de promoción profesional de acuerdo con sus reglamenta­ ciones específicas o convenios colectivos en vigor. La diferencia en los sistemas selectivos de personal laboral y funcionario tiene cada vez menos sentido en la Administración local, en la medida en que, salvo para las escasas funcio­ nes que están reservadas a funcionarios (previstas en el artículo 92.2 LRBRL, y que se cir­ cunscriben a las funciones públicas que impliquen ejercicio de autoridad —que se limitan a la policía local y, hasta cierto punto, a los bomberos— y las propias de los funcionarios con habilitación de carácter nacional), las Administraciones locales pueden optar indistintamente por crear plazas de funcionarios o de laborales para las distintos servicios y actividades que prestan y desarrollan. De hecho, en las mismas entidades locales se ha pasado en ocasiones de forma sucesiva por políticas de liberalización o de funcionarización del personal, encon­ trándose para las mismas responsabilidades, y en las mismas unidades, a personas sujetas al régimen estatutario y a otras con contrato laboral fijo. En este contexto, las condiciones de Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... 277 trabajo han tendido a igualarse en todos sus aspectos —incluidas las retributivas—, bajo una fuerte y justificada presión sindical. Por otra parte, debe señalarse que en materia de selección de empleados públicos, al igual que en otros aspectos de la gestión de recursos humanos, la Ley 11/1999 realizó una profunda reforma de la distribución de atribuciones entre el alcalde y el pleno, a favor del primero, que pasó a convertirse de manera efectiva en el responsable de la gestión del perso­ nal, quedando en manos del pleno exclusivamente los acuerdos de naturaleza estratégica y planificadora (Cuadro 5), tendencia que se ratificó para los municipios de gran población por la LMMGL de 2003, si bien en este caso la mayor parte de las competencias gestoras pasa­ ron a ser atribuciones de la Junta de Gobierno Local (Cuadro 6). Esta política de reforza­ miento del ejecutivo local supuso que, al igual que la aprobación de la oferta de empleo pú­ blico, la determinación de las bases de las pruebas para la selección del personal haya pasado a ser competencia del alcalde, y en los municipios de gran población de la junta de gobierno local, órganos a los que corresponde además el nombramiento de los funcionarios y la con­ tratación del persona laboral (Rodríguez Álvarez 1999a, 2004). Por lo que se refiere al personal eventual o de confianza, su nombramiento y cese es li­ bre y corresponde al presidente de la entidad local correspondiente, cesando automáticamen­ te cuando cese o expire el mandato de la autoridad que los nombre. En todo caso, su número, características y retribuciones son determinados por el pleno, al comienzo de cada mandato o al aprobarse los presupuestos anuales, siendo preceptivo, por razones de transparencia que tanto los nombramiento como sus retribuciones y dedicación se publiquen en el Boletín Ofi­ cial de la Provincia. Si la LRBRL limitó estos puestos para funciones de confianza o asesoramiento, el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), aproba­ do por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (art. 176.2), de forma más que du­ dosa, permitió que pudiesen ser desempeñados por personal eventual «determinados puestos de carácter directivo», incluidos en la relación de puestos de trabajo «de acuerdo con lo que disponga las normas que dicte el Estado para su confección», exigiendo que en tales casos el personal eventual reúna las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios que pue­ dan desempeñar esos puestos. Pero mientras que los puestos sí se ocuparon, tales normas esta­ tales nunca se dictaron. Esta puerta ha provocado una fuerte politización de la función directiva en numerosos municipios, sin que además se haya observado siempre con el grado de rigor ne­ cesario la concurrencia de las condiciones de formación o titulación necesarias a tal efecto. Por último, y como ya se señaló al comienzo de este artículo, la LMMGL crea en el año 2003 una verdadera función directiva local en los denominados «municipios de gran pobla­ ción», reservada a funcionarios del grupo A y, excepcionalmente, a profesionales superiores procedentes del sector público o privado. Su nombramiento, en todo caso, se efectúa por li­ bre designación, correspondiendo a la junta de gobierno local, excepto el secretario general del pleno, cuyo nombramiento corresponde al presidente del pleno (normalmente el alcalde, salvo que delegue la presidencia en un concejal). Por lo que se refiere a la temporalidad de los nombramientos, hay dos aspectos que de­ ben destacarse: la utilización de formas de contratación laboral temporal, en cualquiera de Cuadro 5 Fuente: Elaboración propia. Nombramiento de todo el personal (incluye al personal de nuevo ingreso, los ascensos y promociones y los nombramientos por los que se resuelven los concursos de provisión de puestos de trabajo) Fijación de las retribuciones complementarias fijas y periódicas Distribución de las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas Sanciones en general (excepto destitución del cargo a los funcionarios con habilitación de carácter nacional) Separación del servicio de los funcionarios (excepto los de habilitación de carácter nacional) Despido del personal laboral Aprobación de la relación de puestos de trabajo Aprobación de la plantilla de personal Determinación del número y régimen del personal eventual Aprobación de la oferta de empleo público (de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal Ejercer la jefatura de la Policía Municipal Aprobación de las bases de las pruebas para la selección de personal Aprobación de las bases de los concursos de provisión de puestos de trabajo Convocatoria de oposiciones y concursos Atribución art. 21.1.h) LRBRL art. 21.1.i) LRBRL art. 21.1.g) LRBRL art. 21.1.g) LRBRL art. 21.1.g) en rela­ ción con art. 21.1.s) LRBRL art. 21.1.h) LRBRL art. 22.1.i) LRBRL art. 21.1.g) LRBRL art. 21.1.h) LRBRL art. 21.1.h) LRBRL Alcalde Alcalde Alcalde Alcalde Alcalde Alcalde Pleno Alcalde Alcalde Alcalde, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre Alcalde, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre art. 21.1.h) LRBRL art. 22.2.i) LRBRL art. 22.2.i) LRBRL art. 22.2.i) LRBRL art. 21.1.g) LRBRL Precepto Pleno Pleno Pleno Alcalde Órgano competente Sí — — — No No Sí Sí — — Sí No — Simple Sí Sí No Sí Sí — — — — — No No No Posibilidad de delegación Simple Simple Simple Mayoría Atribuciones de los órganos municipales en materia de planificación y gestión de recursos humanos (régimen común) 278 José Manuel Rodríguez Álvarez Cuadro 6 Fuente: Elaboración propia. Aprobación de la relación de puestos de trabajo Aprobación de la plantilla de personal Aprobación de la oferta de empleo público Aprobación de las retribuciones del personal de acuerdo con el presupuesto Determinación del número y del régimen del personal eventual La superior dirección del personal al servicio de la Administración municipal La Jefatura de la Policía Municipal Aprobación de las bases de las convocatorias de selección y provisión de puestos de trabajo La gestión de personal La separación del servicio de los funcionarios, excepto los con habilitación de carácter nacional El despido del personal laboral El régimen disciplinario del personal Las demás decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano Nombramiento y cese de los titulares de los órganos directivos de la Administración municipal Establecimiento del régimen retributivo del Secretario General del Pleno y de los órganos directivos municipales Atribución Pleno Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Alcalde Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Alcalde Junta de Gobierno Local Pleno Junta de Gobierno Local Junta de Gobierno Local Órgano competente — — Simple Simple Simple Simple Simple Simple art. 124.4.i) LRBRL art. 124.4.j) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL art. 127.1.g) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL art. 123.1.n) LRBRL Simple Simple Simple Simple art. 127.1.h) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL Art. 127.1.l) LRBRL Simple Simple Simple Mayoría art. 127.1.h) LRBRL art. 123.1.h) LRBRL art. 127.1.h) LRBRL Precepto No No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí No No No No No No Posibilidad de delegación Atribuciones de los órganos municipales en materia de planificación y gestión de recursos humanos (régimen especial de los municipios de gran población) Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... 279 280 José Manuel Rodríguez Álvarez sus modalidades, y la perennización de los nombramientos de funcionarios interinos, en al­ gunos casos. Por lo que se refiere al primer aspecto, es cierto que las entidades locales utilizan las formas de contratación laboral temporal, no sólo para trabajos o servicios temporales, sino también para la sustitución temporal de laborales fijos. Sin embargo, la acción de los sindica­ tos ha impedido la generalización de los «contratos-basura» en el sector público, incluido el local, y lo normal es que las funciones de naturaleza estructural se atiendan con funcionarios de carrera o con laborales fijo, superándose hace tiempo etapas anteriores en las que proli­ feraban en los ayuntamientos españoles los contratos temporales para necesidades perma­ nentes. En cambio, han abundado siempre las situaciones de funcionarios interinos que se eter­ nizan por la no convocatoria de las plazas que ocupan, lo que los convierte muchas veces en unos eventuales encubiertos, y ello a pesar de que incluso los nombramientos interinos deben ir precedidos de publicidad y de una mínima selección pública que garantice los principios de igualdad, mérito capacidad. En definitiva, se trata de una patología que persigue perpetuar en determinadas situaciones a personas que no han entrado en la función pública con las con­ vocatorias y los procedimientos que proceden. Algunas veces no se incluyen esas plazas en la oferta de empleo público, y otras sí se incorporan a la misma, pero se retrasan o no se con­ vocan los correspondientes procesos selectivos. 3. La provisión de puestos de trabajo Sobre la provisión de puestos de trabajo, de nuevo hay que distinguir entre la regula­ ción de los funcionarios con habilitación de carácter nacional y el resto de los funcionarios. Por lo que se refiere a los primeros, el sistema normal de provisión es el de concurso de méri­ tos, si bien excepcionalmente se permite que las entidades locales opten por el de libre desig­ nación en los puestos en diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares, y en ayun­ tamientos de capitales de Comunidad Autónoma o de provincia y de municipios de más de 100.000 habitantes, que tengan asignado el nivel 30 de complemento de destino, exigiéndose demás para optar por este sistema para los puestos de intervención o tesorería que el presu­ puesto ordinario de la entidad supere los seis millones de euros. Una singularidad de los ce­ ses en los casos de libre designación consiste en la necesidad de que se garantice a los fun­ cionarios cesados un puesto de trabajo de su subescala y categoría, compensación que se estableció cuando se introdujeron las libres designaciones en la habilitación nacional. Las bases y las convocatorias los puestos de libre designación también son aprobadas por los pre­ sidentes de las entidades locales. Por lo que se refiere a la provisión mediante concurso, se celebran dos al año, denomi­ nados «ordinario» el primero y «unitario» el segundo. El primero es convocado por los presi­ dentes de las entidades locales, mientras que el segundo lo es por el MAP con todas las pla­ zas que estén vacantes por cualquier causa. Pero en la práctica, ni aún así se ha conseguido disciplinar de manera absoluta a los ayuntamientos para que todas las vacantes sean cubier­ Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... 281 tas, con lo que se dan casos flagrantes de intrusismo profesional que se perpetúan durante años. Por otro lado, los concursos se basan en un sistema de méritos distribuido en tres partes: el baremo nacional (hasta un 65%), el autonómico (hasta un 10%) y el específico fijado por cada ayuntamiento (hasta un 25%). Este último se convirtió en fuente de conflictos y de re­ cursos por los abundantes casos de «trajes a medida», si bien la situación se ha corregido no­ tablemente después de que prosperasen numerosos recursos interpuestos en vía contencio­ so-administrativa. Por otra parte, las Comunidades Autónomas pueden establecer como requisito necesario para concursar en su territorio acreditar el conocimiento de su lengua ofi­ cial, lo que ha limitado notablemente la movilidad hacia algunas de ellas (Cataluña, Galicia, País Vasco, Illes Balears). Por lo que se refiere al resto de los funcionarios locales, los puestos de trabajo deben proveerse en convocatoria pública por los procedimientos de concurso de méritos o de libre designación. Sin embargo, el efecto combinado de dos factores hace que, en general, sólo en las entidades grandes y medias se efectúan esas convocatorias. Por un lado, las reducidas di­ mensiones de la mayor parte de los municipios españoles hacen que sus ayuntamientos cuen­ ten con muy escasos recursos humanos, por lo que muchas veces sólo hay un funcionario de algunas de las subescalas, clases, categorías o empleos. E incluso cuando hay varios, suelen proveerse de manera algo informal, permitiendo primero a los funcionarios más antiguos op­ tar por los puestos que prefieran, siguiendo con los de nuevo ingreso por el orden obtenido en las pruebas selectivas, en su caso. Por otro lado, en la inmensa mayoría de los casos las re­ laciones de puestos de trabajo no abren los puestos a los funcionarios de otras entidades loca­ les o de otras Administraciones, lo que hace menos visible la procedencia de las convocato­ rias de provisión de puestos. 4. Retribuciones y estructura de niveles El sistema de retribuciones de los empleados públicos locales responde a las mismas normas básicas que el resto de los empleados públicos. Las retribuciones básicas de los fun­ cionaros locales tienen la misma estructura e idéntica cuantía que las establecidas con care­ cer general para toda la función pública, y las retribuciones complementarias tienen la misma estructura y criterios de valoración objetiva que el resto de los funcionarios públicos, fiján­ dose su cuantía global por el pleno dentro de los límites máximos y mínimos que se fijen por el Estado. También en esta materia hay una regulación de desarrollo, contenida en el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril. La idea esencial es que mientras las retribuciones básicas (sueldo, trienios, y pagas ex­ traordinarias) vienen predeterminadas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio para los funcionarios de los distintos grupos, es el pleno el que determina para cada puesto las retribuciones complementarias y periódicas (el nivel de complemento de destino, respetando la cuantía que para cada nivel establecen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, y los complementos específicos). Por lo que se refiere a las retribucio­ 282 José Manuel Rodríguez Álvarez nes complementarias no fijas ni periódicas (productividad y gratificaciones), el pleno se li­ mita a fijar su cuantía global o «bolsa», a través del Presupuesto de la entidad local, corres­ pondiendo su distribución al presidente de la entidad local. El instrumento normal para fijar las retribuciones complementarias fijas y periódicas debería ser la relación de puestos de trabajo (RPT), pero como ésta no existe en buena parte de los municipios y otras entidades locales españolas, en su ausencia se fijan en la plantilla orgánica que se adjunta al presupuesto de la entidad. El RD 861/1986 estableció unos porcentajes máximos de la masa salarial para retribu­ ciones complementarias, excluido el complemento de destino: — Hasta un máximo del 75% para el complemento específico. — Hasta un máximo del 30% para complemento de productividad. — Hasta un máximo del 10% para gratificaciones. Sin embargo, estos porcentajes no suelen cumplirse en la práctica en la mayor parte de las entidades locales españolas. Ello se debe a la fuerte presión de los funcionarios y de sus sindicatos por consolidar en la medida de lo posible la mayor parte del salario, lo que implica que se tiende, en general, a concentrar la mayor parte de las retribuciones complementarias en el específico, prescindiendo de la productividad (o reduciéndola a su mínima expresión) y utilizando las gratificaciones para abonar los servicios extraordinarios. En general, y aunque es difícil establecer reglas absolutamente generales sobre los cri­ terios utilizados en materia de retribuciones complementarias en un panorama tan variado como el que ofrecen las entidades locales españolas, se pueden detectar las siguientes ten­ dencias, en las que influyen fuertemente los comportamientos y los logros de los sindicatos de funcionarios: a) Tendencia a reconocer el máximo nivel de complemento de destino posible para cada puesto de trabajo. b) Tendencia a concentrar en el complemento especifico el resto de las retribuciones complementarias. Es en las grandes ciudades españolas y en los ricos municipios turísticos donde se encuentran los complementos específicos más altos de las Administraciones públicas españolas. c) Tendencia a prescindir del complemento de productividad, a cambio del reforza­ miento de los complementos específicos, y, allí donde existe de convertirlo de fac­ to en una retribución complementaria fija y periódica más (como también ocurre, por lo demás, en las otras Administraciones). d) Tendencia a usar las gratificaciones de manera más intensiva que en las otras Administraciones. En todo caso, debe destacarse la enorme disparidad retributiva existente para puestos de igual categoría y responsabilidad entre las distintas entidades locales españolas, determi­ nada esencialmente por las diferencias en el complemento específico, vinculadas muchas ve­ ces, aunque no siempre, a los mayores o menores recursos de la entidad local. Si bien la auto­ nomía local puede justificar ciertas diferencias salariales, desigualdades tan enormes como Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... 283 se ven a menudo en la práctica pueden afectar seriamente a la cohesión social y económica en las distintas partes del territorio, y convertirse en un desincentivo para atraer recursos hu­ manos valiosos a las entidades locales de las zonas menos desarrolladas del país. Posible­ mente una negociación de los salarios y demás condiciones de trabajo sobre ámbitos territo­ riales más amplios y coherentes (aglomeración urbana funcional, comarca, provincia, isla o Comunidad Autónoma), como apunta el Informe de la Comisión para el Estudio y Prepara­ ción del Estatuto Básico del Empleado Público (2005a), en el que se fijasen horquillas racio­ nales atendiendo a circunstancias objetivas, sería una solución mucho más racional y equili­ bradora. Por lo que se refiere al personal laboral, bien usando los mismos conceptos que el per­ sonal funcionario, bien con otros términos, la equiparación salarial absoluta con los funcio­ narios dentro de cada entidad local es la norma, que se refleja en los convenios colectivos. Es en las RPT o en las plantillas donde se fijan las retribuciones de este personal. En lo que concierne al personal eventual, ya se indicó anteriormente que es el pleno el que al principio de cada mandato fija sus retribuciones, pudiendo modificarlas con ocasión de la aprobación de sus presupuestos anuales. Normalmente sus retribuciones se reflejan en la RPT o, en su defecto, en la plantilla presupuestaria. Finalmente, en cuanto al régimen retributivo de los directos locales en los municipios de gran población, se fija por el pleno, y en la práctica tiende a constituirse en un mercado competitivo en el que se intentan fijar retribuciones que hagan atractivos estos puestos para ciertos tecnócratas o para dar satisfacción a profesionales de perfiles «político-técnicos». 5. Movilidad (inter e intraorganizativa, vertical y horizontal) No se puede hablar de que el nivel de movilidad existente en la Administración local española sea alto, con excepción de los funcionarios con habilitación de carácter nacional (Carrillo Barroso, 1991). En principio la LRBRL (art. 101) permite que se ejercite esa movi­ lidad, supeditándola a lo que establezcan al respecto las relaciones de puestos de trabajo. Pero en la práctica, estas últimas raramente abren los puestos a funcionarios de otras entida­ des locales o de otras Administraciones. Por lo que se refiere a la movilidad interorganizativa, los habilitados nacionales pueden desplazarse entre entidades locales por todo el territorio nacional, sin más límites que Nava­ rra (donde existe un sistema propio de ejercicio de las funciones reservadas) y los derivados del conocimiento de la lengua en algunas Comunidades Autónomas. Esta movilidad lo es tanto horizontal (desplazamiento a plazas de la misma categoría) como vertical (desplaza­ miento a plazas de categoría superior, cuando ha promocionado el funcionario superando el correspondiente proceso selectivo). Asimismo las RPT de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas permiten su acceso a algunos puestos de trabajo de las respec­ tivas Administraciones, nunca excesivos, abiertos también a los demás funcionarios superio­ res de las Administraciones locales, normalmente en las direcciones generales estatales o au­ 284 José Manuel Rodríguez Álvarez tonómicas u órganos asimilados con competencias directas en materia de Administración local. En el caso del resto de los funcionarios, esa movilidad es muy baja, debido a que en la mayor parte de los casos las RPT les cierran esa posibilidad. En la práctica, en la mayor parte de los casos hay que superar los procesos selectivos en otra Administración, local o no, para poder acceder a la misma. En general, nuestras Administraciones públicas siguen funcionan­ do aún como compartimentos estancos desde la perspectiva del intercambio de recursos hu­ manos. En las grandes ciudades, la nueva función directiva local se ha convertido en un magní­ fico espacio para la movilidad de funcionarios del grupo A e incluso de personal laboral su­ perior de todas las Administraciones públicas, en un entorno competitivo pero tampoco exento de politización. Por lo que se refiere a la movilidad intraorganizativa, depende en buena medida del ta­ maño y del grado de especialización de las Administraciones de las entidades locales. En la práctica, solo en las organizaciones más grandes y diferenciadas se puede habar en propiedad de la posibilidad de movilidad intraorganizativa. De entrada, esto sólo ocurre en un conjunto relativamente reducido de entidades locales: baste recordar que casi el 90% de los munici­ pios españoles tienen menos de 5.000 habitantes. E incluso la movilidad horizontal en las grandes organizaciones se suele reducir casi exclusivamente al personal de Administración general y a aquellos otros empleados que per­ tenecen a especialidades con numerosos efectivos y cuyos conocimientos son intercambia­ bles para la prestación de servicios. Por lo que se refiere a la movilidad vertical, se encuentra limitada además —aunque se reservan plazas para un turno restringido para la «promoción interna»— como en todas las Administraciones, por la necesidad de estar en posesión de las titulaciones necesarias para el cambio de grupo y la superación de las correspondientes prue­ bas selectivas, si bien el requisito de la titulación se ha ido atenuando en los grupos inferiores en consideración de la antigüedad y experiencia de los funcionarios. Pero la estrechez de la pirámide administrativa en la mayor parte de las entidades locales hace inoperante la movili­ dad vertical interna. Por ello, en general se puede afirmar que la carrera en la Administración local es bien inexistente, bien corta en términos generales. 6. Instrumentos de planificación de los recursos humanos y definición de puestos En teoría, los instrumentos para la planificación de los recursos humanos son los mis­ mos de las demás Administraciones públicas: relaciones de puestos de trabajo, plantillas, re­ gistros de personal 2 y la descripción de puestos de trabajo tipo. Pero la reducida dimensión de la mayor parte de las Administraciones de las entidades locales afecta también a la dimen­ sión planificadora. De hecho, sólo en las entidades locales grandes y medias suele existir una RPT, sencillamente inexistentes, pero incluso innecesarias, en los pequeños ayuntamientos. Administración Local: acceso y temporalidad de los nombramientos, provisión de puestos de trabajo ... 285 Allí donde existe, por lo demás, suele ser una especie de plantilla algo mas detallada, más que un verdadero instrumento de planificación complejo. Por lo general, los instrumentos reales de planificación existentes con carácter general son la plantilla, que se aprueba junto con el presupuesto, incluyendo todos los puestos de tra­ bajo dotados presupuestariamente, debidamente clasificados, reservados a funcionarios, per­ sonal laboral y eventual, y el registro de personal, aunque sea embrionario. Por lo que se refiere a la descripción de puestos de trabajo tipo, sencillamente es un ins­ trumento desconocido en la inmensa mayoría de las entidades locales españolas, salvo las muy grandes. Justamente lo que ocurre en la mayor parte de los ayuntamientos españoles es lo contrario: la escasez de recursos humanos y la diversidad de atenciones a las que hay que hacer frente han hecho aparecer desde secretarios-interventores que atienden simultánea­ mente a numerosos municipios agrupados, hasta empleados multifuncionales, como los de­ nominados «operarios de servicios múltiples», expresión suficientemente gráfica de esta rea­ lidad, bastante más extendida que lo que muchos imaginan. Notas 1. El número mínimo de temas exigidos para el ingreso en las distintas subescalas es el siguiente (art. 8.3 RD 896/1991): Grupo A: 90 Grupo B: 60 Grupo C: 40 Grupo D: 20 Grupo E: 10 2. También existe en la Administración General del Estado (Dirección General de Cooperación Local) un regis­ tro relativo a los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional. Bibliografía Ballart, X. y Ramió, C. (2000): Ciencia De la Administración, Tirant Lo Blanch, Valencia, pp. 360-419. 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(1997): Manual de Gestión de recursos humanos en las Administraciones Públicas, Tecnos, Madrid, pp. 153-294. Summary This article address to present a general overview on the most important aspects of the management of the human re­ sources at the Spanish Local Administrations. Even if their legal framework is close to which of the other Public Administrations (the basic legislation is a common regulation for all them), nevertheless his enormous fragmenta­ tion implies the existence of specialities on his implementation. On the other hand, some specialities shall be under­ lined, such as the so-called «public servants with national mobility» and, at the large cities, the local public mana­ gers. Other important characteristic is the clear majority of servants with a labour status, which is connected with his nature of Administrations basically delivering public services.
