La Manipulación Política de los Recursos Públicos: réditos y costos

La Manipulación Política de los Recursos Públicos:
réditos y costos electorales en Argentina
Valeria Brusco
Marcelo Nazareno
Susan Stokes
*
(Equipo de Investigación dirigido por Susan Stokes)
Introducción
Uno de los males más preocupantes de las democracias contemporáneas -en particular
las latinoamericanas- es el uso que hacen los funcionarios de los recursos públicos,
asignándolos de un modo que parece incompatible o contradictorio con el ideal democrático.
Bajo la forma de clientelismo, patronazgo, nepotismo, distribución ¨partidista¨ y otras formas
de manipulación, se acusa a los gobiernos de orientar parte de sus gastos de una manera
contraria a la que se considera es la modalidad que debería regir a las políticas públicas
(O´Donnell, 1997).
En los últimos años, trabajos sobre diferentes países de América Latina nos han
permitido aprender mucho sobre tales manipulaciones políticas. Aprendimos, por ejemplo, que
el gobierno de Alberto Fujimori, en Perú, distribuyó programas anti-pobreza prioritariamente a
los municipios donde – independiente a su nivel de pobreza – el gobierno había recibido cerca
de cincuenta por ciento del voto en elecciones anteriores, esperando así producir o mantener el
apoyo mayoritario en los lugares políticamente “marginales” (Schady, 2000).
Sabemos,
también, que el gobierno de Carlos Salinas en México repartió fondos PRONASOL a
municipios con un electorado fiel al PRI, esperando de esta forma parar un flujo de votos hacia
la oposición; no fue este el caso del gobierno sucesor liderado por Ernesto Zedillo, donde los
criterios técnicos determinaron la distribución de los fondos PROGRESA (Pérez Yarahuan
2005; Magaloni, 2005).
*
Nuestra investigación ha contado con el apoyo de la National Science Foundation y de la
Fundación Guggenheim, de los Estados Unidos.
También hemos aprendido sobre la lógica (o quizás las lógicas) de manipulación de
recursos públicos desde una jurisdicción mayor – el estado nacional – hacia jurisdicciones
menores – estados federales o provincias.1 La manipulación en este ámbito interjurisdiccional
se ha vuelto crucial, no sólo en los países federales, tanto por la tendencia hacia la
descentralización de las funciones estatales como por la creciente importancia nacional de los
espacios políticos subnacionales. Esta dinámica se ha presentado en Argentina, uno de los
países más federalizados de Latinoamérica. Algunos estudiosos han señalado que el gobierno
central de Carlos Menem transfería recursos en una forma desmesurada hacia provincias
“periféricas,” creando así una coalición en el Congreso a favor de los ajustes económicos a
nivel nacional (Gibson y Calvo 2000; ver también Calvo y Murillo, 2004; Remmer y Wibbels,
2000).
Sin embargo, a pesar de la creciente acumulación evidencias en torno a la
existencia de manipulación política de recursos públicos, no siempre queda clara su lógica.
El presente trabajo intenta aportar al conocimiento de esta/s lógica/s de la manipulación
cuando la misma involucra, de uno u otro modo, a los niveles locales de gobierno. Para ello
utilizamos una base ecológica original, dónde cada observación es de un municipio en
Argentina. En los 1154 municipios observados, incluimos datos electorales, presupuestarios y
socioeconómicos. Los municipios pertenecen a las provincias de Buenos Aires, Catamarca,
Chubut, Córdoba, La Pampa, Misiones, y Santa Fe.2 En la mayoría de los casos, observamos
cada municipio dos veces, en 1995 y en 1999. Sobre esta base empírica, estudiamos el uso y el
efecto electoral a nivel local de dos recursos que aparecen como muy susceptibles de
manipulación: el gasto en personal municipal, y el programa de mayor alcance que implementó
1
Citar los trabajos de Perú, México, Brasil y Argentina. Fuera de América Latina, sobre USA e India
Por falta de información, excluimos a los municipios de Catamarca excepto en los analisis de la distribución de
Planes Trabajar. La selección de provincias y municipios para observar ha sido puramente determinado por el
acceso a la información. Si bien los datos corresponden a sólo siete provincias, comprenden casi el 45% del total
de municipios y más del 50% (verificar) del total de la población del país, lo que permite una aceptable
aproximación a la realidad de Argentina en este aspecto.
2
2
el segundo gobierno de Menem para atender el problema del desempleo, el llamado Plan
Trabajar.
Anticipando lo esencial de nuestros hallazgos, podemos decir que encontramos
evidencia de lo siguiente:
(1) Los funcionarios argentinos a veces utilizan criterios
discriminatorios en el reparto de bienes públicos, presumiblemente con el objetivo de mobilizar
el apoyo electoral. En el caso del Plan Trabajar, esta manipulación se intensificó notablemente
cuandon se acercaban elecciones. (2) La estrategia de la manipulacion fue la de buscar al
votante marginal (indeciso o indiferente) antes que al fiel; pero con matices que explicamos
adelante. (3) Sin embargo, la manipulación particularista no siempre dió réditos electorales.
En el caso del gasto en personal son nulos cuando no negativos. En el caso del Plan Trabajar, sí
se verifican réditos electorales si bien están lejos de ser de gran magnitud.(4) En consonancia
con esto, aún en los casos en los que el rédito electoral de la manipulación particularista existe
o es posible, la distribución no deja completamente de lado criterios programáticos.
En cuanto al período estudiado, lo consideramos especialmente fértil para un estudio de
este tipo por las características que asume el partido de gobierno nacional. Se trata de un
partido que durante los años noventa pareció haberse recostado fuertemente en la manipulación
particularista para compensar a sus bases electorales y premiar a sus nuevos aliados políticos en
su viraje hacia posiciones neoliberales (Calvo y Murillo 2004; Levitsky 2003, Brusco et al.
2003). Se trata, además, de un gobierno que durante estos años enfrentó crecientes dificultades
en su relación con los líderes partidarios nacionales y provinciales, particularmente en torno al
proyecto presidencial, que se sostuvo hasta bien entrado 1998, de pujar por una nueva
relección, lo que aparentemente habría añadido incentivos adicionales a la manipulación por
parte del estado nacional.
El trabajo está ordenado de la siguiente manera. En la segunda sección presentamos la
evidencia en torno al uso y los efectos electorales del gasto en personal en las jurisdicciones
3
municipales. En la tercera sección nos ocupamos de la evidencia relacionada con la distribución
de fondos del Plan Trabajar y sus efectos electorales. En la cuarta sección reflexionamos sobre
las implicancias teóricas y comparativas de nuestros hallazgos.
El comportamiento fiscal de los gobiernos municipales
El gasto provincial y local es ampliamente considerado en la literatura como el
paradigma de la manipulación de los recursos públicos con fines partidistas y electorales.
Principalmente bajo la figura conceptual de patronazgo, y en menor medida clientelismo,
numerosos autores sostienen que gastar el presupuesto libremente y con criterios partidarios es
uno de los principales recursos estratégicos que usan los gobiernos en los sistemas políticos
orientados hacia la movilización del voto con repartos particularistas.
De hecho, varios
trabajos sobre Argentina operacionalizan el concepto de la manipulación política a nivel
provincial como el gasto de la provincia en salarios en el sector público (Remmer y Wibbels
2000, Calvo y Murillo, 2004).
¿Los peronistas gastan más?
En Argentina, el supuesto de muchos es que el Partido Justicialista se especializa en la
movilización de votantes a través de mecanismos particularistas – el patronazgo, el
clientelismo, y la compra del voto3. De este modo, podría esperarse que este partido gaste más
que otros cuando se encuentre en el poder. Para ver si los datos locales confirman tal supuesto,
comenzamos analizando el efecto de la afiliación partidaria de los intendentes (entre otros
factores) en el nivel de gasto total municipal por habitante. En regresiones en que la variable
dependiente es el gasto per capita municipal, no encontramos una diferencia sistemática en el
3
No necesariamente esta característica del peronismo se asocia con alguna “orientación estructural” de la ideología
o la cultura política peronista. Para algunos, se trata de una orientación que se verifica sobre todo en la década del
´90 por la necesidad de compensar a sus bases electorales por los perjuicios producidos por la reorientación
neoliberal del gobierno de Menem (Lvitsky, 2003; Gibson y Calvo, 2001)
4
gasto entre los municipios con intendentes peronistas, radicales, o de otros partidos (por
ejemplo, los vecinales).4
Sin embargo, dado el lazo histórico entre el partido peronista y los sectores populares,
se podría imaginar que los peronistas encuentran mayor apoyo – y, entonces, gobiernan con
mayor frecuencia – en municipios con poblaciones de bajos ingresos5; que estos mismos
municipios cuentan con relativamente pocos recursos municipales; y, por lo tanto, que el
aparente “empate” entre intendentes peronistas y los de otros partidos en los niveles de gastos
esconde una voluntad de los peronistas de gastar más, pero operando con el constreñimiento de
presupuestos ajustados. Para enfrentar tal posibilidad, nuestros análisis incluyen el control de
niveles de pobreza (a través del porcentaje de población con nbi). Pero aún con este control, los
resultados se mantienen. Es decir, entre un municipio de intendente peronista y otro de
intendente radical, con niveles semejantes de desarrollo económico y recursos locales, el
municipio peronista no gasta más.
Quizás la medida de gasto total municipal per capita es demasiado cruda. Otra medida
más fiel al concepto del patronazgo es el gasto en personal como porcentaje del gasto total.
Analizando los factores que influyen sobre por qué algunos municipios gastan más y otros
menos de su presupuesto en personal, la afiliación partidaria del intendente tampoco tuvo
efecto: ni los peronistas gastaron previsiblemente más en personal, ni los radicales menos.
No solo el nivel de gasto en personal de los partidos es similar, la estrategia electoral en
el uso del patronazgo tambien es parecida. La Tabla 1 nos permite comparar el patronazgo
practicado por los intendentes peronistas y los radicales, en 1995 y en 19996. La variable Voto
4
Con el fin de ahorar espacio, prescindimos las tablas relacionadas con el gasto total. Todos las estimaciones
econométricas aquí mencionadas pueden ser consultadas solicitándolas a los autores.
5
Ver la Tabla 4, más abajo, para evidencia que, mientras más extensa la pobreza en un municipio, mayor el voto
peronista.
6
Como la variable dependiente es un porcentaje (del presupuesto total que se gasta en personal), viola el supuesto
de la regresion OLS que la variable dependiente puede (teóricamente) tomar cualquier valor desde menos a más
infinito. Sin embargo, en los datos de presupuesto observados aquí, el grueso de los porcentajes se encuentran
entre 30% y 60%, sin ningún sesgo hacia los extremos (0% o 100%). En tales circunstancias, OLS es una técnica
de estimación apropriada.
5
partido ganador, elección anterior indica el porcentaje del voto, del total de votos válidos, que
había sacado el candidato peronista (Modelos 1 y 3) o radical (Modelos 2 y 4) en la elección
anterior: la de 1991 (en Modelos 1 y 2, que corresponden a 1995), y la de 1995 (en Modelos 3 y
4, que corresponden a 1999). En los Modelos 1 y 2 el coeficiente que relaciona el porcentaje
del voto para el ganador en 1991 con el patronazgo es negativo y significativo. Lo cual
significa que mientras menor el voto (del ganador) en 1991, mayor el gasto de ese mismo
individuo (ahora como intendente) en personal en el año anterior a las elecciones de 1995. Los
dos partidos parecieran haber practicado una estrategia marginal en 1995, intensificando el
patronazgo en lugares donde el apoyo al partido era menos seguro.7
* * * Tabla 1 aquí* * *
En 1999, se perfila una estrategia parecida, pero con una variación. Este consiste en que
los dos partidos usaron predicciones sobre los resultados de elecciones futuras, en vez de los
resultados de las elecciones pasadas, para orientar sus estrategias. Vemos en el Modelos 3 de la
Tabla 1 que el voto peronista en la elección anterior – la de 1995 – no intensificó ni redujo el
patronazgo por parte los peronistas en la época siguiente (antes de las elecciones de 1999). Del
Modelo 4 surge lo mismo en el caso de la Unión Cívica Radical: el coeficiente relacionando
7
Algunas aclaraciones sobre las técnicas econométricas utilizadas. Es comun en los estudios en los que se observa
la misma unidad múltiples veces, en distintos momentos del tiempo, de juntar estos datos en un solo panel
corregiendo por la no-independencia de las observaciones por medio de estimaciones de errores estándar “panelcorrected” (ver Beck y Katz, 1995). Como nos interesan, aquí y en adelante, las dinámicas en el tiempo – sobre
todo, los diferentes usos políticos de los recursos en momentos más próximos y más lejanos a las elecciones,
hemos optado en cambio por analizar separadamente los datos de 1995 y 1999. Una desventaja de tal
procedimiento es la pérdida de observaciones (si uniéramos las observaciones de los dos años tendríamos el doble
de observaciones en cada modelo). Sin embargo, dado que el número de observaciones correspondientes a cada
año es grande comparado con los parámetros que estimamos, no nos enfrentamos a una escacez de grados de
libertad. El lector notará que las observaciones no son independientes también en el sentido de que vienen en
grupos por provincia. Para estimar el efecto sobre cada municipio que éste pertenezca a una u otra provincia,
hemos incluido variables “dummy” correspondientes a cada provincia (siempre menos una, la “provincia base”).
Por ejemplo, en la Tabla 1, la provincia excluida – la base – es Córdoba. Los coeficientes correspondientes a las
otras provincias nos indican el efecto sobre un municipio de ubicarse en esa provincia comparada con el caso de
que se ubicara en Córdoba. Para asegurar que no había efectos de interacción – por ejemplo, que el efecto de la
afiliacion partidaria de los intendentes sobre su nivel de gasto no sea distinto entre un intendente de Buenos Aires
y otro de Córdoba – hemos analizado modelos adicionales con variables de interacción, cruzando PJ, NBI,
Población, y los margenes de victoria electoral con cada variable provincial. Por razones de espacio, no incluimos
estos modelos aquí. En la gran mayoria de los casos, no hubo un efecto de la interacción, lo cual nos da confianza
sobre la no existencia de sesgos al reunir las observaciones de todas las provincias en una sola base.
6
Voto ganador, elección anterior con gasto en personal no es significativo. En cambio, el voto
en las elecciones que iban a ocurrir dentro de poco, en 1999, sí afectó el patronazgo en la época
preelectoral, sobre todo entre los intendentes radicales. Mientras menor el voto que iban a
recibir los candidatos radicales, mayor el gasto en personal del actual intendente radical. (Hay
una tendencia hacia lo mismo entre los peronistas 1999, pero el coeficiente que relaciona el
voto actual con el gasto no alcanza niveles estadísticos significativos).
Finalmente, un comentario en relación a las variables de control NBI y Población (log)
incluidas en los modelos de la Tabla 1. Más allá del consenso de que el gasto en personal tiene
un fuerte componente de patronazgo, carecemos de evidencia directa de que el gasto en este
rubro que usamos aquí tenga una orientación particularista significativa.
Efectivamente, el gasto en personal puede deberse a imperativos de la gestión, e incluso cuando
no sea así, puede asignarse de tal modo que no necesariamente discrimine a los votantes o
militantes de otros partidos.
Sin embargo, podría esperarse que a mayor pobreza mayor la necesidad relativa de personal,
mientras que, a mayor población, suponiendo razonablemente la operación de una economía de
escala, la necesidad de personal debería ser menor. De este modo, si suponemos que opera una
orientación programática y eficiente del gasto, lo esperable es que a mayor NBI mayor gasto
relativo en personal, y que a mayor población, menor gasto en este rubro. Sin embargo, los
signos de los coeficientes en la Tabla 1 no son los esperados. En el caso de la población esto es
así en los cuatro modelos. En el caso del NBI eso se verifica en los dos modelos
correspondientes al año 1999. Esto podría tomarse como un indicio de que, en general, el gasto
en personal no sigue una orientación de asignación eficiente de los recursos, sino que responde
a otra lógica diferente, muy probablemente particularista.
7
La impotencia de la manipulación: gasto público y votos
Ver si existe un rédito electoral del patronazgo es lo de que nos ocuparemos en esta
sección. Para ello examinaremos el impacto del gasto en personal sobre el porcentaje de votos
conseguidos tanto por el Partido Justicialista como por el Partido Radical.
Sorprendentemente, el patronazgo – el gastar relativamente mucho en personal – no
ayudó a los partidos de los intendentes que lo practicaron. Esa es la lección de la Tabla 2, que
analiza los determinantes del voto peronista (Modelos 1 y 3) y radical (Modelos 2 y 4). El
primer modelo considera solo los municipios donde el intendente actual – el que ocupaba el
cargo entre 1991 y 1995 – era del Partido Justicialista. Este modelo analiza el impacto del
gasto en personal (entre otros factores) en el voto por el candidato peronista (el que, de ganar,
serviría como intendente entre 1995 y 1999). La variable Gasto en personal mide ese gasto
como porcentaje del total del presupuesto en el año anterior a las elecciones. Con el fin de
controlar los determinantes “estructurales” del voto peronista y radical introdujimos los votos
obtenidos en la elección anterior por cada partido (nombre de la variable: Voto por ganador
elección anterior).
Se ve que el coeficiante que relaciona la variable gasto con el porcentaje de votos que
obtuvo el candidato peronista en 1995 tiene signo negativo, aunque no alcanza el nivel de
significancia estadística. Es decir, el gasto hecho en personal por el intendente peronista que
sale del poder no ayuda electoralmente al que intenta entrar, y, si tiene un impacto, es el de
reducir su porcentaje de votos. Los modelos 2 a 4 cuentan lo mismo, tanto en las elecciones de
1999 como en los municipios radicales: el gasto en personal no ayuda al candidato del mismo
partido, y tiende a perjudicarlo.
* * * Tabla 2 aquí* * *
8
Volviendo sobre los determinantes del patronazgo, hemos observado cierta tendencia
del gasto en personal de elevarse en localidades donde se habrá podido anticipar elecciones
muy peleadas – donde el ganador iba a llevar pocos votos al segundo. Sobre todo en los
municipios donde gobernaba el partido radical, y sobre todo en 1999, vimos en la Tabla 1 que
mientras menor el margen de victoria, mayor el gasto en personal en la época preelectoral.
Siendo ese el caso, uno podría imaginar la siguiente explicación por el aparente efecto del
patronazgo de no aumentar, y hasta cierta medida reducir, el voto para el partido que lo usa: la
conciencia de algunos intendentes de que su gestión no ha conseguido consolidarlos
electoralmente les hace anticipar elecciones reñidas y les induce a intensificar el patronazgo.
Las elecciones efectivamente son disputadas – pero no tanto como hubieran sido si no fuera por
el alto gasto en personal. Es decir, en vez de que el gasto en personal cause una reducción en el
voto por el partido en el poder, la anticipación de un voto reducido causa una intensificación del
patronazgo.
Para evaluar esta posibilidad de causalidad invertida, incluimos en los modelos
presentados en la Tabla 2 controles por el margen de victoria en las elecciones actuales
(Margen electoral). Aun con estos controles, el signo del coeficiente que relaciona Gasto en
personal al voto es consistentemente negativo. Es decir, comparando dos municipios con
elecciones igualmente reñidas, el voto por el candidato oficialista sería (livianamente) menor en
el donde el gobierno municipal gastó más en personal, y mayor donde gastó menos.
En suma, hemos visto que, al nivel local, los dos partidos tradicionales argentinos en los
años 1990 recurrieron al patronazgo. Lo hicieron – sorpresivamente – en la misma medida. Lo
hicieron con mayor intensidad en los lugares donde habían ganado las elecciones anteriores
(1995), o donde iban a ganar las próximas (1999), con poco margen. Es decir, su estrategia era
atraer el apoyo del votante marginal, en lugar de premiar al votante fiel. Pero esa estrategia no
rindió muchos frutos. Los votantes no respondieron al patronazgo con mayor apoyo electoral; y
9
cuando lo hicieron en parte, su reacción fue la de castigar a los gobiernos patrimonialistas. Al
final del artículo volvemos a considerar este resultado. Pero primero contrastamos el efecto
electoral del patronazgo con el de un gasto particularista de otro tipo: un programa temporal de
ayuda a los desocupados.
El Plan Trabajar
Objetivos y modalidad de implementación
Los programas de empleo en Argentina comenzaron a ejecutarse desde la Secretaría de
Empleo y Formación Profesional del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (MTSS) en el
año 1993. Durante el año 1996 se ejecutó el primer Programa TRABAJAR (I) al que
accedieron 110.000 beneficiarios/as en todo el país. Con modificaciones de diseño y con
financiación del Fondo Nacional de Empleo y de préstamos internacionales (BIRF y BID)
desde mayo 97-mayo 98, el TRABAJAR II, alcanzó a mas del doble de beneficiarios/as
(350.000) Desde agosto de 1998 hasta el año 2001, se ejecutó el Trabajar III, y según un
documento del MTSS, obedeció a definiciones mas precisas de pobreza y desempleo8 .
Se destinaron, en promedio, 130 millones de pesos por año para cubrir a cerca del 20%
de los desempleados. El plan se dirigía a desocupados sin cobertura social entregándoles una
retribución no remunerativa mensual de 200 pesos por un plazo de seis meses (con
posibilidades limitadas de renovación) a cambio de la realización de tareas comunitarias
(pequeña obra pública en el municipio o servicios como limpieza, tareas de maestranza, etc.)
Los municipios u ONG a cargo de la ejecución de los proyectos de infraestructura proveían los
materiales y contrataban a los trabajadores calificados (Lodola, G., 2005).
8
Se establece como la población objetivo a: trabajadores/as desocupados/as en situación de pobreza, tanto
urbanos como rurales, con baja calificación laboral y serias dificultades para insertarse en el mercado formal de
trabajo. En función de las estimaciones realizadas, la población objetivo alcanza a 1.357.995 a nivel nacional.
Ha sido calculada a través de una metodología compuesta por múltiples etapas, que incluyen tres grandes pasos:
1°) Estimación de la población desocupada a nivel urbano 2°) Estimación de la población desocupada a nivel
urbano en situación de pobreza 3°) Estimación de la población rural con necesidades básicas insatisfechas
10
Aunque los beneficiarios del Trabajar I correspondieron términos generales, a su
población meta (Novakosky, 1998), existió cierta informalidad en los mecanismos de
convocatoria y los beneficiarios se reclutaron básicamente entre las personas más allegadas a
los organismos de ejecución (municipios, ONGs, sindicatos)
Los Planes Trabajar tenían el propósito declarado de contribuir al desarrollo de la
infraestructura económica y social y al mejoramiento de la calidad de vida de sectores de
población en situación de pobreza de las distintas comunidades existentes en el territorio
nacional. Los criterios de distribución estaban establecidos en la normativa correspondiente.9
El papel del MTSS y sus delegaciones en las diferentes provincias fue clave en la
selección de los municipios que recibieron fondos del Plan. En principio, cada provincia tenía
asignado un máximo de recursos al que podía acceder, basado en un indicador ¨objetivo¨
(porcentaje de población con nbi). Si todas las provincias agotaban los recursos asignados en
función de este indicador, las provincias más pobres recibirían, proporcionalmente a la
población, una mayor cantidad de recursos que las provincias más prósperas.
Sin embargo, la decisión final era de los delegados del MTSS en las Gerencias de
Empleo, generalmente ubicadas en las capitales provinciales pero que dependían directamente
del Gobierno nacional. En sus manos quedaba la suerte de los diferentes proyectos.
9La Resolución 240/97 del 16/4/97 establecía :
Art. 3°-Podrán presentar proyectos, en el marco del Programa, en forma individual o conjunta, organismos
públicos nacionales, provinciales y municipales, organismos descentralizados y entes autárquicos, empresas
publicas y entidades comunitarias sin fines de lucro, denominados a los efectos de la presente "Organismos
Ejecutores".
Art. 5°-Los recursos disponibles para el programa serán asignados por provincia en base al porcentaje de
trabajadores desocupados en situación de pobreza y al incremento neto de registraciones laborales como resultado
del Programa NACIONAL DE REGULACION LABORAL Y PREVISIONAL.
Art. 8°-La reglamentación del Programa estará a cargo de la SECRETARIA DE EMPLEO Y CAPACITACION
LABORAL, la que fijará las pautas generales, mecanismos y plazos de presentación y aprobación de proyectos,
criterios de selección de beneficiarios, así como todo otro aspecto que haga al mejor funcionamiento del Programa.
Art. 10.-Se les solicitará a los Gobiernos Provinciales y a la Confederación General del Trabajo que establezcan
prioridades para calificar los proyectos en función de los objetivos sociales y emergencia laboral en cada
jurisdicción, conforme lo establezca la reglamentación del Programa.
11
Estas oficinas estaban oficialmente encargadas de establecer el orden de prioridades.
Ese listado, según surge de las entrevistas realizadas, se remitía a la Nación para que allí se
asignaran los fondos correspondientes10.
Las instancias en las que el gobierno nacional podía hacer valer cierta discrecionalidad
eran dos. Primero, cuando los diferentes proyectos eran ¨priorizados¨ por los delegados del
MTSS. Si bien se suponía que el orden de prioridades correspondía a criterios técnicos, no
existían mecanismos formales de control y apelación de las decisiones. Segundo, el gobierno
nacional podía decidir no aprobar un proyecto, aun cuando los delegados del MTSS ya lo
hubieran aceptado.
De este modo, el Plan Trabajar ofrecía, en principio, un margen
relativamente amplio, si bien no ilimitado, para su distribución discrecional entre jurisdicciones
locales.
Comprobando la manipulación del Plan Trabajar
En esta sección, presentamos una serie de modelos econométricos orientados a
establecer si efectivamente puede hablarse, y hasta dónde, de una manipulación particularista
de los Planes Trabajar11.
En la Tabla 312, las variables dependientes son el monto por habitante del Plan que
recibieron los municipios en 1998, el tercer año del programa (Modelos 1 y 3) y en 1999, el
cuarto año y un año electoral (Modelos 2 y 4). La variable independiente clave de los modelos
1 y 2 son las dicotómicas Intendente PJ, cuyo valor es 1 si el intendente era peronista en el
10
Las entrevistas realizadas (con una funcionaria del Banco Mundial, con una especialista en planes de empleo del
MTSS y con un empleado del MTSS en la administración del Plan) nos indican el procedimiento ad hoc a que nos
referimos
11
Los datos del Plan Trabajar corresponden a los montos girados por municipio en 1997 y 1998, según los datos
suministrados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación. Las provincias incluidas son las
mismas que las usadas en el estudio del gasto en personal, a las que se agrega la provincia de Catamarca.
12
Tanto en la Tabla 3 como, más adelante en la Tabla 4, la cantidad de casos se incrementa (casi duplica) con
relación a las Tablas 1 y 2. Esto se debe a que en éstas consideramos por separado las intendencias radicales y
peronistas mientras que en aquellas todos los municipios se consideran juntos en cada modelo..
12
momento de la elección y 0 en caso contrario. La variable clave de los modelos 3 y 4, de igual
manera, es Intendente UCR.
* * * Tabla 3 aquí* * *
Como puede verse, en el Modelo 1 el coeficiente de Intendente PJ no es significativo.
Los Planes Trabajar distribuidos en 1998, no parecen haber estado sometidos a una
manipulación
partidaria;
los
intendentes
oficialistas
no
recibieron
una
cantidad
significativamente mayor con relación a intendentes no oficialistas. Tampoco la provincia a la
que pertenecen los municipios incide significativamente en los montos por habitante que
reciben los municipios, lo que constituye evidencia parcial contra la existencia de una
manipulación particularista que discrimine por el signo político de los gobiernos provinciales.13
Por otra parte, se destaca en el modelo la significación estadística y el valor positivo del
coeficiente de la variable Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que mide el porcentaje de la
población viviendo en ese nivel de pobreza. Esto indica una orientación programática en la
distribución del recurso (esto es, privilegiar los municipios más necesitados). La otra variable
estadísticamente significativa es la Población (log), cuyo signo negativo indica una preferencia
en la distribución por los municipios más pequeños, a pesar de que, por los mecanismos
formales establecidos para la distribución, estos son los que menos posibilidades tenían de
acceder al beneficio. Esto sugiere también una interpretación programática o técnica de la
distribución: los municipios más pequeños son los que normalmente tienen menos recursos
(económicos, institucionales, y de gestión) para desarrollar paliativos frente a la desocupación,
13
Los coeficientes asociados con las dummies provinciales indican la diferencia entre el monto de Planes Trabajar
que se repartía en esa provincia, comparada con Córdoba, la provincia base (excluida del analisis). En el primer
modelo, el coeficiente más grande es el de Buenos Aires (21.14) y el más chico es el de La Pampa (-26.76). En
simulaciones, encontramos que el monto de Plan Trabajar que podría esperar recibir un municipio típico de
Buenos Aires no es significativamente mayor (al nivel de confianza de 95 porciento) que el que recibiría un
municipio idéntico pero ubicado en La Pampa, lo cual indica que ninguna de las diferencias entre provincias en el
modelo 1 son estadísticamente significativas. (La simulación fue ejecutada con el programa Clarify; Tomz,
Wittenberg, y King, 2001, y King, Tomz, y Wittenberg, 2000). Clarify produce simulaciones de parámetros desde
su distribución del muestreo y luego los convierte en valores esperados. Las simulaciones aquí reportadas asumen
valores promedios de las otras variables (NBI, log de población, etc.) y varia la provincia. El software y la
documentación para Clarify se encuentran en la página de Web de Gary King: http://gking.harvard.edu.).
13
al tiempo que, por la menor diversificación de sus economías, son los que más sufren sus
efectos.
Este panorama tan claramente programático en la distribución en el tercer año del
programa se modifica dramaticamente cuando pasamos a su cuarto año, un año electoral. En
efecto, como puede verse en la Tabla 3, Modelo 2, el coeficiente de la variable Intendente PJ
es positivo y significativo; esto es, que el intendente fuera peronista implicaba una clara
ventaja, en términos de los recursos recibidos, con relación a ser de otro partido. Nuestras
simulaciones muestran que un intendente “típico,” de ser peronista, esperaría recibir 68 pesos
per capita en Planes Trabajar en 1999, mientras un intendente de un municipio idéntico, pero
radical, esperaría recibir solo 34 pesos.14 El modelo 4 de Tabla 3 indica que no se trató
simplemente de una discriminación a favor de municipios peronistas, sino en contra de
municipios radicales (el coeficiente de la variable Intendente UCR
es significativo y
negativo)15. A su vez, percibimos cierta tendencia a priorizar a los municipios donde la PJ
había ganado por pocos votos en la elección municipal anterior (aunque el coeficiente
relevante, Margen anterior PJ, no alcanza, si bien por poco, los niveles convencionales de
significancia estadística).
A diferencia de 1998, el primer año del programa, en el año siguiente se perfilaron
claras prioridades provinciales en la distribución de Planes Trabajar. Controlando por otros
factores (como la cantidad de habitantes con nbi en el municipio), los municipios ubicados en
las provincias de Chubut, Buenos Aires, y Córdoba fueron claramente preferidos, recibiendo
entre tres y 35 veces más fondos de Plan Trabajar que Santa Fe, Misiones, La Pampa, y
Catamarca. Como puede verse en los modelos 2 y 4 de la Tabla 3, este efecto es independiente
14
Las simulaciones fueron ejecutados por Clarify; ver nota 11. Hemos asumido un municipio de Córdoba con
votos anteriores, NBI, y población en sus niveles promedios. Los intervalos de confianza correspondientes al
monto esperado en el municipio peronista son de 47 pesos a 88 pesos, los del municipio radical de 12 pesos a 55
pesos.
15
Las variables dummies PJ y UCR son altamente (negativamente) correlacionado; para evitar problemas de
multicolinearidad, no los hemos incluido en las mismas ecuaciones.
14
del signo político de los intendentes, ya que afecta tanto a los intendentes peronistas como
radicales.
Carecemos de información para explicar cuál ha sido la estrategia atrás de estas
prioridades. Lo notable es que un programa social que, en su iniciación, no favorecía una
provincia o región sobre otra (y que, según sus criterios técnicos, no tenía porque favorecerlas),
más tarde – en plena campaña electoral – adquiere fuertes desigualdades regionales.
No obstante las manipulaciones políticas del Plan Trabajar en 1999, los modelos 2 y 4
de la Tabla 3 muestran que los criterios programáticos seguían incidiendo significativamente
sobre la asignación de recursos entre los diferentes municipios. De este modo, un municipio
hipotético con intendente radical recibiría el mismo monto que un municipio peronista, siempre
y cuando la primera localidad tuviera una proporción “suficientemente” alta de población con
nbi.
Para dar un ejemplo concreto, una localidad radical con 69% de la población con
necesidades básicas insatisfechas recibiría el mismo monto que una localidad peronista con
50% de NBI.16
Los réditos electorales de Plan Trabajar
Contrariamente a lo que sucede con el gasto en personal, hay un rédito electoral a nivel
local por la recepción de fondos de Plan Trabajar.
En efecto, como se ve en los modelos presentados en la Tabla 4 (dónde los fondos
recibidos corresponden a la variable Gastos en Plan Trabajar por Intendentes PJ /UCR),
mientras mayor los fondos que recibió un municipio con intendente peronista, mayor el voto
peronista en las elecciones locales de 1999. Tanto los fondos que llegaron en 1998, como los
que llegaron el mismo año electoral, ayudaron al candidato peronista en 1999. (Esto se ve
16
El monto simulado esperado que los dos recibirían, según simulaciones Clarify, es 135 pesos per capita. Las
simulaciones suponen un municipio de Córdoba con historia electoral y población promedios para nuestra muestra.
El intervalo de confianza de 95% en el caso del intendente peronista va de 95 a 170 pesos; en el caso del radical,
de 78 a 186 pesos.
15
porque, en los modelos 1 y 2, los coeficientes de Gastos en Plan Trabajar por intendentes PJ
son positivos y significativos.) El modelo 3 de la Tabla 3 muestra que, en municipios radicales,
los fondos de Plan Trabajar que llegaron en 1998 también ayudaron a los candidatos radicales.
La diferencia es que los fondos que llegaron el mismo año de las elecciones no ayudaron a los
radicales (en el modelo 4, que corresponde a 1999, el coeficiente que relaciona Gasto en Plan
Trabajar por intendentes UCR con el voto UCR es negativo y no significativo).
Es decir que en el primer año de Plan Trabajar, los residentes de una localidad darían el
crédito por el programa al intendente y su partido, aunque fueran de la oposición al gobierno
nacional (el “dueño” del programa). Para decirlo de otra forma, el hecho que el partido oficial
local fuera de la oposición (con respecto al gobierno nacional) no neutralizó su capacidad de
sacar méritos por los fondos obtenidos para su localidad. Esta situación no debió ser percibida
como muy conveniente por el Partido Justicialista. Es posible que, dándose cuenta que corrían
el riesgo de no monopolizar el crédito político por este programa, las autoridades nacionales
hicieran demorar la llegada de fondos a localidades de la oposición hasta después de las
elecciones en 1999.
(no podemos verificar esta situación: los fondos que llegaron a las
localidades en 1999 pero después de las elecciones de ese año aparecen como fondos
conseguidos en 1999.) Tal estrategia podría explicar la pérdida de réditos del Plan Trabajar
para los intendentes radicales en 1999. Sin precisiones sobre el momento exacto de la llegada
de fondos, tal explicación no puede ser comprobada.
* * * Tabla 4 aquí * * *
No se debe exagerar la importancia de Plan Trabajar en los resultados electorales locales
de 1999. Aunque – como vimos antes – los intendentes radicales recibían menos fondos, y
aunque los fondos que recibieron en 1999 no les ayudaron electoralmente (a diferencia que los
peronistas), el Plan Trabajar fue un factor relativamente pequeño en los resultados electorales
locales en 1999, comparado, probablemente, con otros como el comportamiento financiero y
16
político de los intendentes, factores nacionales, etc. Las simulaciones nos permiten a entender
con mayor precisión cuán pequeña fue el factor Plan Trabajar. Comparando un intendente
peronista típico, cuyo municipio (como hemos visto) hubiera esperado recibir 68 pesos per
capita en Planes Trabajar en 1999, con un intendente radical, también típico, que hubiera
esperado recibir tan solo 38 pesos per capita, la ventaja electoral para el peronista fue de sólo
0.67 porciento del votos – él “ganaba” con 42.35% frente al radical que hubiera sacado
41.68%.17
Discusión
Existe un debate teórico sobre cuál es la lógica de la manipulación de los recursos públicos.
Por un lado se señala una estrategia que prioriza al “votante marginal” o “votante swing,” el que
se siente indiferente entre apoyar uno u otro candidato y cuyo voto, por lo pronto, está más
predispuesto a “venderse” por un beneficio material (ver Lindbeck y Weibell 1987, Dixit y
Londgregan, 1996, Stokes 2005). Por otro lado se señala una estrategia que prioriza al “votante
leal,” uno que está dispuesto ideológicamente a apoyar al partido benefactor y que se concentra
en distritos en los que éste obtiene elevados porcentajes de votos. A diferencia del reparto
hacia los votantes o distritos marginales, aquí la lógica es que, si existe incertidumbre sobre el
impacto del reparto en el voto del individuo o distrito, la probabilidad de que la distribución
rinda resultados positivos es mayor entre los votantes leales (Cox y McCubbins 1986). Dicho
de otra forma, el riesgo que se desperdicie los beneficios repartiéndolos a votantes que luego no
apoyan al partido benefactor se minimiza repartiendo a votantes o distritos “seguros”. O, en
otro modo complementario de justificar teóricamente esta estrategia, los votantes leales (o
“core constituency”) son de mayor accesibilidad para el partido, que mantiene lazos estrechos
dentro de sus barrios y organizaciones (Dixit y Londregan 1996, Stokes 2005).
17
Las simulaciones Clarify suponen municipios en Cordoba con historias electorales promedios, y NBI y
población promedios. Los intervalos de confianza de 95% para el peronista van de 41 a 44 porciento del voto;
para el radical, de 40 a 43.
17
Finalmente, hay autores para los cuales la estrategia de la manipulación consiste en una
combinación de las dos estrategias anteriores. Si bien es cierto que beneficiar a los votantes
leales es una estrategia de menor riesgo, esta estrategia no es viable si los votantes leales no son
suficientes para asegurar el triunfo. Esto obliga a los políticos a tomar más riesgos e
implementar una estrategia de diversificación de las asignaciones, distribuyendo beneficios
particularistas y excluyentes a los votantes o distritos leales, al mismo tiempo que asignan
bienes públicos, que por definición beneficiarán tanto a los votantes leales como a los
marginales –e incluso a los opositores-, con el fin de atraer el voto de los votantes indecisos o
indiferentes (Díaz Cayeros, et.al., 2001)
El reparto a distritos o municipios donde, en los comicios anteriores, el ganador ha
prevalecido por un margen estrecho, se toma como evidencia de una estrategia de beneficiar a
votantes marginales. El reparto a distritos o municipios que, en comicios anteriores, han
proporcionado un nivel de apoyo muy alto al partido benefactor, se toma como evidencia de
una estrategia de beneficiar a los votantes leales. Una mayor proporción de beneficios
particularistas en los distritos “seguros” y una mayor proporción de beneficios públicos en los
distritos marginales puede tomarse como evidencia de una estrategia de diversificación.
Todas estas teorías sobre la manipulación política de los recursos públicos se basan en
proposiciones sobre las respuestas electorales de los votantes frente al reparto de beneficios
particulares. Se asume que, salvo en los casos en que el votante sea un decidido opositor, la
distribución particular de bienes sumará votos al partido que los distribuye en relación a los que
obtendría de no haber implementado esta distribución18. Esto es, se describen las prácticas
clientelares o de patronazgo como si solo agregaran apoyo político, como si nunca lo restaran
Lo único que está explícitamente en discusión es cuál estrategia ofrece menos riesgos (o más
probabilidad) de producir el mayor caudal de votos posibles.
18
La teoría de la diversificación no discute este punto. Sólo observa que la suma de votos de los votantes leales
puede no ser suficiente.
18
Pero la movilización por vía de la particularización de los recursos públicos en realidad
implica muchos tradeoffs. Estos tradeoffs no han sido suficientemente considerados por los
trabajos teóricos.19
El tradeoff es un aspecto familiar de la movilización política: el hecho que, buscando el
voto de un grupo, los partidos corren el riesgo de perder los de otro. Los modelos espaciales de
movilización programática introducidos por Downs (1957), indican que (por ejemplo) al
desplazarse hacia el centro en búsqueda de votos, un partido puede esperar no solo agregar
apoyo de los votantes ubicados en el medio de la distribución, sino también perder los votantes
ubicados en un extremo. Si un desplazamiento tiene el efecto neto de agregar a perder votos
depende la distribución de votantes (¿se concentran más al medio o al extremo?) En la
movilización de apoyo por medio de las identidades, también se encuentran tradeoffs, como
mostraron Przeworski y Sprague (1986). El partido socialista que trata de aumentar su apoyo
apelando a los sectores medios corre el riesgo de diluir su mensaje clasista y así perder votos
entre los trabajadores. El juego de la política no es solo un juego de sumar, sino también de
restar.
En este artículo no desarrollamos un modelo teórico del tradeoff implicado por la
manipulación política de los recursos públicos. Pero podemos anticipar la lógica de tal modelo.
Consideremos una situación en que el electorado se divide (ideológicamente) entre los que
prefieren al partido oficial clientelar (llamémoslos los clientes), otros que prefieren a la
oposición (los opositores), y un tercer grupo de los indiferentes o marginales. Supongamos
que, por su misma indiferencia ideológica, la participación en las elecciones de los marginales
19
La gran mayoría de los estudios empíricos del clientelismo o de la manipulación política sólo enfatizan el
aspecto agregador de estas prácticas – como, por ejemplo, las ofertas de empleo público en el sur de Italia que
aseguraban la dominación de la Democracia Cristiana (Chubb 1978), o como los programas de PRONASOL que
ayudaban a reestablecer el predomino del PRI en Mexico (Magaloni, et.al.).En uno de los trabajos clásicos de este
género, Dixit y Londregan (1996) analizan un modelo en que los votantes son heterogéneos en sus afinidades
ideológicas con los partidos políticos, y en su sensibilidad a los beneficios particulares que ellos mismos pueden
recibir. Pero este modelo no considera la posibilidad de que los votantes reaccionen de una forma negativa al
reparto a otros votantes, o frente a los costos de oportunidad que significa tal reparto.
19
tiende a ser baja – mientras el ochenta por ciento del electorado en general vota, supongamos,
entre los marginales este porcentaje es de sólo el sesenta por ciento. Siguiendo una estrategia
del votante “leal” (como en el caso mexicano), el partido clientelar reparte bienes particulares
(sean estos programas públicos del tipo anti-pobreza, empleo público, etc. o directamente
“regalos” en forma bienes de consumo)20 preferencialmente entre sus clientes. Existe una
prensa activa, además de redes sociales donde la información se difunde, y todo el electorado se
informa sobre estos repartos. El reparto reafirma la lealtad de los fieles y no afecta el voto de
los opositores – siempre votarían de cualquier modo en porcentajes elevados contra del partido
clientelar. Pero el efecto sobre los marginales es el de movilizarlos en contra, esto es, elevar su
participación y volcarlos en contra del partido clientelar.
Esta movilización “negativa” de los votantes marginales puede tener varias causas. Un
motivo puede ser simplemente el sentimiento de haber sido injustamente discriminado: “le
dieron a él y no a mí”. Otro motivo puede la ineficiencia que simboliza tal “regalo.” El
partido benefactor no puede estar gobernando de una forma eficiente y/o justa si es que
concentra sus energías en el reparto individualista de bienes, relegando a quines merecen esos
bienes y restando recursos para la producción de bienes públicos. Aparte de los sentimientos de
discriminación e injusticia y las percepciones de ineficiencia, otro motivo por el que algunos
votantes pueden ser movilizados negativamente por los repartos particularistas es que ellos
implican redistribuciones de recursos, y los que “pagan” por la redistribución pueden revocar su
apoyo por el partido que la lleva adelante (Dixit y Londregan 1996).
Es fácil anticipar las implicancias o estáticas comparativas de tal modelo. Mientras
más numeroso el grupo marginal frente a los fieles, mayor el tradeoff causado por el reparto. Y
mientras mayor el efecto del reparto sobre la probabilidad de que un marginal vote en contra,
20
En nuestro estudio de la compra de votos en tres provincias de Argentina (Brusco et al, 2003), encontramos que
los partidos políticos habían repartido una llamativa variedad de bienes: comida, ropa, colchones, medicina, leche,
chapas, materiales de construccion, frazadas, colgadores, pago de servicios, dinero, lentes, gallinas, y... árboles.
20
comparado con la magnitud del efecto sobre la probabilidad de que un leal vote a favor, mayor
el tradeoff.
Pero el tradeoff puede estar causado también por la pérdida de votantes leales. Un caso
obvio es cuando la estrategia consiste en beneficiar a votantes marginales. Los votantes leales
“excluidos” pueden sentir que tal exclusión es injusta y/o que no es compensada por los
beneficios que ellos suponen se derivarán del triunfo del partido al que adhieren. Nuevamente,
aquí, la magnitud del tradeoff depende de la probabilidad de que un leal vote en contra en
relación con el efecto de la distribución sobre la probabilidad de que un votante marginal vote a
favor.
Menos obviamente, la pérdida de votantes leales puede darse también en el caso de que
la estrategia elegida sea la de beneficiar a los mismos votantes leales. Una causa puede ser que
el reparto particularista que excluye a votantes marginales y opositores que merecerían ser
beneficiados si se siguiera un criterio universal, provoque el rechazo de un votante leal (sobre
todo si, pero no excluyentemente, el, por alguna razón, no es beneficiario del reparto) que ve en
esta acción una desviación del programa partidario al que el adhiere. Paradójicamente, esta
reacción puede ser tanto más probable cuanto mayor sea la “lealtad” (compromiso ideológico)
del votante. Es un efecto similar al mencionado más arriba, cuando un partido corre sus
posiciones programáticas hacia el centro, buscando más votantes, llevándolo a perder votantes
por “su” extremo.
Una causa más clara de posible pérdida de votantes leales puede darse cuando la
distribución no discrimina entre votantes leales y los que no lo son, sino entre distritos con esta
característica diferencial. Los votantes leales del distrito marginal pueden sentir que su partido
los ha “abandonado”, lo que puede llevarlos a no votar o votar en blanco, cuando no votar a
otro partido.
21
En todos los casos de pérdida de votos por el reparto particularista, tanto de votantes
leales como marginales, la “visibilidad” del reparto es clave. Los votantes marginales o leales
sólo castigarán al partido que manipula los recursos, en la medida que tengan información
verosímil de que tal manipulación se llevó adelante.
A su vez, un partido que tuviera toda la información relevante – sobre la distribución de
tipos ideológicos de los votantes, sobre la sensibilidad de los votantes (positiva y negativa) al
reparto particularista y sobre si estos votantes están en condiciones de saber si existe tal reparto
– haría un cálculo sencillo que le permitiría saber si el reparto aumentaría o reduciría su
probabilidad de ganar las elecciones.
Sin embargo, es fácil imaginar que no toda esta
información sea accesible al partido. La sensibilidad de los votantes, sean fieles o marginales,
podría ser información privada a la que no acceda el partido con facilidad. Estas sensibilidades
pueden variar de elección en elección, de tal forma que lo que pasó antes no garantiza al partido
que acierte en su estrategia. Suponiendo tales limitaciones de información, podríamos esperar
observar a partidos que recurren a la manipulación política de los recursos públicos pero con el
efecto de reducir su voto neto.
En la segunda sección de nuestro trabajo hemos ofrecido evidencia de la existencia de este
tradeoff, a nivel local. En efecto, gastar en empleo público no fue una estrategia electoral fértil
para los intendentes argentinos, ya que hacerlo tuvo el efecto de reducir el voto subsiguiente del
partido que efectuaba este gasto.
Sin embargo, esto no así en el caso del Plan Trabajar. En este caso, los votantes
premiaban al partido gobernante a nivel local, sobre todo cuando se trataba del mismo partido
que gobernaba a nivel nacional (y que, por lo tanto, podía reclamar el mérito del programa y
controlar el ritmo al que llegaban, o no llegaban, los fondos).
Con los datos que presentamos en este trabajo, no podemos optar con toda confianza
entre las múltiples explicaciones posibles de por qué el patronazgo no rendía réditos electorales
22
locales mientras los gastos sociales sí.
Se necesitarían estudios más focalizados y
probablemente cualitativos para poder hacerlo.
Pero es llamativa la diferencia entre las
modalidades de redistribución que implicaban el patronazgo por un lado, y los programas
sociales, por otro.
No obstante, podemos hacer algunas conjeturas fundadas al respecto que pueden guiar
futuras investigaciones. Un punto clave, de acuerdo a lo que dijimos anteriormente sobre las
causas del tradeoff, puede ser quienes pagan por estos recursos distribuidos de un modo
particularista. El gasto en personal de los gobiernos municipales se imputa al presupuesto
municipal, e implica, por lo tanto, resignar tanto más gasto en otras áreas (servicios) cuanto más
personal superfluo se incorpore a la planta. En un contexto en el que se ha instalado una
percepción negativa sobre el gasto en personal que está muy “visiblemente” asociado con el
patronazgo y el gasto improductivo21, parece razonable suponer que quienes no reciben el
beneficio de un empleo público se orientarán a votar contra el gobierno local tanto más cuanto
más gaste este en personal. Esto será cierto sobre todo para los votantes marginales, pero puede
involucrar no sólo votantes marginales, sino también votantes leales que ven a su partido
desviarse de sus objetivos programáticos por “falta de recursos”.
Si bien, con nuestros datos, no podemos saber con seguridad si la asignación de
personal se hizo con criterios fuertemente particularistas, lo importante aquí es que el
patronazgo está bloqueado como una estrategia particularista para sumar votos22.
Como dijimos, la manipulación política de programas financiados por el gobierno nacional
provocó una reacción muy distinta.
21
Esta “visibilidad” puede respoonder al hecho de que el servicio civil, salvo excpeciones, en Argentina tiene un
muy bajo nivel de profesionalización y ningún requisito de ingreso.(ver Calvo y Murillo, 2005).
22
De hecho, si como sostienen algunos autores el peronismo es un partido con una mayor capacidad para ejercer el
patronazgo, tano por las características de sus bases (Calvo y Murillo, 2005), como por la transformación de sus
características organizacionales (Levitsky, 2003), el que el el peronismo no gaste más en personal que el
radicalismo puede tomarse como una evidencia parcial de que el patronazgo no alcanza niveles relevantes en los
municipios argentinos.
23
Es muy importante tener en cuenta que aquí sí tenemos evidencia de una manipulación
particularista pero entre localidades (hemos visto que el hecho de ser intendente peronista
multiplicaba por dos los fondos que recibiría para su localidad). Verificamos también el rédito
electoral –si bien no muy grande- de esta manipulación (esto es, la ausencia de un tradeoff con
una intensidad tal que lleva a una pérdida neta de votos).
Cuando nuestra unidad de análisis es un colectivo, la pérdida de votos por la manipulación en la
asignación de los recursos puede tener dos fuentes. Una, por la “ofensa” que implica la
manipulación “interna” que discrimina entre votantes según su grado de lealtad o marginalidad;
otra, por la ofensa que implica la manipulación “externa” que discrimina entre localidades
leales, marginales y opositoras.
Con respecto a la primera, carecemos de evidencia directa sobre si hubo manipulación y la
intensidad de la misma. De todos modos, asumiendo que esta manipulación puede haber
existido en un grado no despreciable, la explicación de la ausencia o debilidad del tradeoff no
puede recaer en la activación de un sentimiento de injusta exclusión por parte de los no
beneficiarios. De hecho, en cada localidad sólo una minoría de familias fueron beneficiarios
directos de Plan Trabajar; si la exclusión explicara el rechazo al patronazgo, hubiéramos
esperado encontrar réditos políticos menores de Plan Trabajar.
Para nosotros, un punto importante es que la manipulación “interna” del Plan Trabajar
era solventada con recursos que provenían de “fuera” del municipio y que no comprometían su
presupuesto. No había, por lo tanto, un “costo de oportunidad” de la manipulación en términos
de pérdida de servicios o calidad de la gestión. Los recursos que no llegaran a través del Plan no
llegarían de ningún modo, por lo que, más allá de la manipulación, los montos podían
computarse como un beneficio neto para la comunidad. La manipulación interna, por más
irritante que pudiera ser, implicaba una redistribución cuyos costos no recaían sobre los
residentes locales, sino sobre colectivos “externos” y no identificables. Dicho de otro modo, los
24
que pagaron la cuenta no fueron los miembros del electorado que después tendrían que juzgar,
con su voto, el desempeño de los dirigentes locales que “traían” los fondos. El tradeoff de los
que manipulaban los fondos quedaba minimizado: podían aumentar los recursos de la
comunidad, sin quitar recursos de otros sectores locales, y sin dejar la impresión de ineficiencia.
Con respecto a la fuente externa de movilización negativa, debemos distinguir entre las
localidades beneficiadas y aquellas excluídas. En las primeras, puede asumirse que la
movilización negativa será limitada, si bien puede pensarse que el votante marginal, e incluso
más el “intensamente” leal, podrían sentirse ofendidos por la discriminación “no programática”
de otras localidades que merecían también recursos. Más intensa será la pérdida de votos en
aquellas localidades perjundicadas: los votantes marginales, y también aquí probablemente más
los votantes leales, se sentirán víctimas de una discriminación injunsta que no tiene sustento en
consideraciones de interés general.
En ambos casos, esta movilización negativa puede haberse visto neutralizada por la escasa
visibilidad de la manipulación dado que los votantes deben manejar información poco accesible
sobre otras localidades diferentes a la suya (sus necesidades de recursos y los recursos que
recibieron). Pero incluso, puede darse la situación de que las autoridades a cargo de la
distribución
traten
de
“ocultar”
su
sesgo
particularista
respetando,
al
menos
parcialmente,ciertos criterios universalistas de asignación. Esto nos lleva al siguiente punto a
considerar.
Nuestra evidencia muestra, de un modo seguramente sorprendente para muchos, que los
criterios “técnicos” o programáticos nunca fueron completamente abandonados a favor de la
búsqueda de votos.23 Una localidad con mucha pobreza recibiría más fondos que una con poca
pobreza, fuere el que fuere el color político del gobierno municipal. Ofrecemos aquí algunas
23
El otro hallazgo, más sorpresivo para muchos, será que los intendentes peronistas no fueron más propicios al
patronazgo que los intendentes de otros partidos.
25
hipótesis sobre por que sobreviven los criterios programáticos, sin pretender poder testearlas
con los datos a nuestro alcance.
Vale la pena observar que, en la mayoría de los países en que se ha encontrado
manipulación de programas de este tipo, ocurre la misma persistencia de los criterios técnicos.
En México y en Perú, para mencionar dos casos, la pobreza siguió siendo un criterio importante
en el reparto de los programas anti-pobreza; nunca su “rapto” por objetivos políticos fue
completo. Una explicación puede ser la siguiente. Hemos sugerido que la manipulación
particularista se presta más a rendir políticamente cuando se trata de redistribución desde
“pagadores” de afuera hacia benefactores locales (los que votan). Pero los que financian tal
programa tambien mantienen cierto autocontrol.
Al seguir prácticas muy extremas de
manipulación política, y de ignorar los criterios “legítimos,” las autoridades argentinas hubieran
corrido cierto riesgo de enajenar la voluntad de los organismos que financiaban el programa. El
Banco Mundial, con sus propias prioridades, probablemente no hubiera estado conforme con
una discriminación política de mayores proporciones, y por lo pronto más obvia, de la que
finalmente se dio.
Sin embargo, dudamos que esta sea una completa explicación; el caso mexicano del
PRONASOL exhibió la misma tendencia de seguir priorizando a los pobres (junto con los
votantes prístas fieles), a pesar de que los fondos eran básicamente nacionales.
Otra explicación, no necesariamente contradictoria, apunta hacia el personal que hace
funcionar estos programas. Schady ha mostrado, el caso del Perú, que el presidente Fujimori
tuvo que insertar dentro del staff (y en posiciones de liderazgo) dirigentes políticos próximos a
él, para que el programa FONCODES girara desde su orientación técnica y adquiera una
orientación más política. Sin embargo, el staff técnico y profesional no pudo ser reemplazado
por completo, y estas personas siguieron dándole al programa un elemento programático a
pesar de la injerencia de los políticos. Para decirlo de otra forma, la naturaleza híbrida de estos
26
programas – en parte técnicas y programáticas, en parte politizadas y partidarias – refleja cierta
lucha o tensión interna en las organizaciones que los auspician.
Una tercera hipótesis es que, desde otra perspectiva, los políticos no tuvieran incentivos
para eliminar el criterio técnico. La razón es que, suponiendo la utilidad marginal decreciente
del ingreso – que un peso valga mucho mas para un pobre que para un rico – las zonas de alta
pobreza son zonas donde un programa de este tipo tendrá mucho más impacto que en zonas de
concentración de clase media o alta. En el límite, en una localidad donde viven exclusivamente
personas de altos ingresos, el reparto de Planes Trabajar no sería políticamente motivador. Aun
así, las autoridades argentinos se habrán encontrado con el dilema de que, repartir fondos en
zonas con altos niveles de pobreza, pero en manos de la oposición, corría el riesgo de aumentar
la popularidad de partidos rivales. Vimos evidencia que los intendentes radicales gozaron de
cierto rédito político por los Planes Trabajar, sobre todo los que llegaron el primer año del
programa. Hemos señalado la posibilidad que las autoridades peronistas se dieran cuenta de
esta eventualidad, y tomaron medidas para contrarrestarlo en el segundo año de operación del
programa.
Una última explicación, es la ya anticipada cuando hablábamos de las fuentes externas de
movilización negativa. Una manipulación excesiva de un programa de este tipo presenta
riesgos. Quizás por las mismas razones que el patronazgo excesivo tornaba a la gente en contra
de los políticos que lo practicaban, un exceso de politización de programas sociales haría más
visible tal politización, y aumentaría la conciencia de desperdicio de recursos, de ineficiencia, y
de simple injusticia, por un lado de parte de sectores que, por un alto estatus económico nunca
se beneficiarían directamente de programas sociales, sin mencionar la reacción de sectores que
sí se hubieran podido beneficiar pero que encuentran que los recursos ya se gastaron entre
benefactores escogidos por razones exclusivamente políticos. Esta movilización negativa
externa puede no ser relevante para los intendentes, pero sí lo es, o puede serlo en alto grado,
27
para el Gobierno nacional que asigna los fondos. En efecto, debemos tener en cuenta que
cuando la asignación de recursos está a cargo del gobierno de una jurisdicción mayor, el interés
del gobierno es maximizar los votos, o al menos ganar, en el distrito más grande y que,
entonces, el voto leal (y marginal) en una localidad opositora cuenta tanto como el de un
municipio propio. Hay cierta tensión con el interés de los intendentes del propio partido, para
quienes el destino de los votos leales o marginales en otro municipio carece de relevancia.
Desplegar una asignación extremadamente discriminatoria (en el límite, que no de nada a las
localidades en algo grado opositoras y lo máximo posible a las marginales o leales) enfrenta el
problema de que, seguramente, el beneficio marginal neto sea negativo: a partir de cierto punto,
una unidad más de gasto en las localidades fuertemente leales no producirá votos, al tiempo que
se perderán votos (no sólo marginales sino también leales) en las localidades opositoras.
Otra evidencia sobre características de la distribución del Plan parece apuntar a una
manipulación “prudente” o “auto controlada” de la asignación. Esta se da el año previo a las
elecciones, pero no el año anterior. Esto es, no se castiga a los municipios rivales sino hasta el
momento límite en el que puede ser posible aprovechar cierto rédito electoral. La lógica parece
similar a la del business cycle, pero en realidad es diferente: si no operara la amenaza de una
movilización negativa externa, lo racional será castigar a los municipios opositores durante todo
el período, como probablemente preferirían los candidatos locales del propio partido, y no
“sólo” el año anterior a las elecciones.
En líneas generales, el panorama sobre la manipulación en estos dos rubros del gasto no deja de
presentar ciertos rasgos alentadores. No sólo se trata de que uno de los recursos paradigmáticos
de la manipulación, como el patronazgo, no produces beneficios electorales –e incluso tiende a
producir costos-, sino que incluso aquellos recursos cuya manipulación produce réditos
electorales –por otro lado, tampoco demasiado grandes- parecen estar sometidos a ciertas auto
28
limitaciones tendientes a evitar la pérdida neta de votos que surgirían de manipulaciones más
intensas.
Un punto clave en este “bajo rendimiento” de la manipulación y la consiguiente “baja
propensión” a ejercerla parece ser la visibilidad de la misma y la consiguiente ofensa que
implica para los votantes “excluidos”, tanto marginales como leales, que pueden verla como
una modalidad injusta y/o ineficiente. En tanto la visibilidad de la manipulación depende en
alto grado de los contextos institucionales, esta conjetura sobre su importancia para la
manipulación de recursos es un punto clave para agendas de investigación motivadas por el
deseo de contribuir a reformas que aumenten la calidad de nuestras democracias.
Tabla 1 Análisis regresiones (OLS) del gasto en personal como porcentaje del total del gasto,
por intendentes peronistas y radicales, 1995 y 1999
1995
1999
Modelo
1
2
3
4
Variable
Intendentes
Intendentes
Intendentes
Intendentes
peronistas
radicales
peronistas
radicales
0.03
0.17
-0.12
NBI
-0.34
(0.08)
(0.10)
(0.07)
(0.08)
0.33
Población (log)
1.20
2.73
1.82
(0.51)
(0.58)
(0.48)
(0.54)
2.27
-0.17
-1.22
Buenos Aires
4.92
(2.69)
(2.41)
(2.60)
(3.81)
-3.54
-2.95
La Pampa
7.19
9.31
(2.80)
(3.40)
(2.35)
(3.14)
2.95
Misiones
12.18
6.63
18.11
(2.84)
(3.12)
(2.67)
(3.27)
-0.01
-1.84
Santa Fe
-11.61
-16.69
(5.86)
(6.10)
(1.98)
(1.98)
-3.03
-4.81
-6.28
Chubut
-9.96
(4.84)
(4.09)
(4.48)
(4.66)
0.02
-6.04
Voto ganador,
-0.21
-0.23
(0.10)
(0.10)
(0.16)
(4.65)
elección anterior
-0.01
-0.04
Margen
-0.04
-0.09
(0.03)
(0.04)
(0.03)
(0.04)
elección actual
28.56
Constante
42.31
50.75
25.20
(7.44)
(8.03)
(6.10)
(6.20)
R-cuadrado ajustado
0.1749
0.1483
0.331
0.1313
Numero de
observaciones
341
293
29
332
252
Tabla 2 Análisis regresiones (OLS) del voto peronista y radical local, 1995 y 1999
1995
1999
Modelo
1
2
3
4
Variable
Intendente
Intendente
Intendente
Intendente
peronista
radical
peronista
radical
Voto por ganador,
0.21
0.28
0.10
0.16
(0.08)
(0.08)
(0.04)
(0.06)
elección anterior
-0.05
-0.06
-0.05
-0.07
Gasto en personal
(0.04)
(0.05)
(0.04)
(0.05)
0.51
0.47
Margen electoral
0.48
0.45
(0.02)
(0.03)
(0.03)
(0.04)
0.08
0.15
0.09
-0.07
NBI
(0.06)
(0.08)
(0.05)
(0.07)
0.20
-0.64
-1.43
Población (log)
0.98
(0.41)
(0.45)
(0.35)
(0.44)
-3.89
1.35
-1.59
Buenos Aires
9.26
(2.14)
(1.90)
(1.82)
(3.08)
0.24
2.42
La Pampa
9.29
6.41
(2.27)
(2.70)
(1.67)
(2.58)
1.02
4.76
Misiones
9.32
11.51
(2.36)
(2.47)
(2.03)
(2.62)
15.88
Santa Fe
9.63
4.64
5.40
(4.54)
(4.58)
(1.40)
(1.61)
-5.94
-0.69
-2.70
-2.92
Chubut
(3.91)
(3.21)
(3.15)
(4.20)
Constante
31.28
17.15
39.49
44.24
(6.21)
(6.74)
(3.77)
(5.36)
R-cuadrado ajustado
0.6361
0.5636
0.7124
0.5154
Numero de observaciones 338
291
330
236
30
Tabla 3 Análisis regresiones (OLS) de la distribución de Plan Trabajar, en 1998 y 1999
Modelo
1
2
3
4
Variable
1999 Variable
1998
1998
1999
0.56
16.03
Intendente PJ
30.46
Intendente UCR
-31.98
(10.44) (12.66)
(10.74) (12.74)
-0.12
0.72
0.01
Voto PJ en elección
Voto UCR en elección
-1.84
(0.50) (0.61) anterior
(0.41)
(0.49)
anterior
0.64
-0.73
0.01
-0.00
Margen anterior PJ
Margen anterior UCR
(0.34) (0.41)
(0.00)
(0.01)
NBI
1.27
2.02
NBI
1.01
1.92
(0.41) (0.49)
(0.42)
(0.49)
Población (log)
-16.29 -22.15 Población (log)
-18.95
-22.96
(2.70) (3.26)
(2.81)
(3.33)
21.14
18.18
20.09
20.16
Buenos Aires
Buenos Aires
(15.05) (18.18)
(15.59) (18.52)
-26.76 -62.76 La Pampa
-28.08
La Pampa
-61.53
(15.32) (18.49)
(16.49) (19.56)
-14.73 -41.43 Misiones
-1.45
-35.75
Misiones
(17.73) (21.42)
(18.04) (21.41)
5.62
-38.67 Santa Fe
19.91
Santa Fe
-35.27
(9.93) (11.98)
(10.08) (11.96)
-8.05
-4.36
Chubut
74.08
Chubut
69.53
(24.57) (29.64)
(26.16) (31.04)
-24.89 -63.36 Catamarca
-12.65
Catamarca
-54.87
(22.07) (26.61)
(22.68) (26.92)
Constante
140.48 154.02 Constante
230.29
215.19
(29.61) (35.79)
(29.78) (35.33)
R-cuadrado ajustado
0.0854 0.1185 R-cuadrado ajustado
0.0945
0.1129
Numero de
925
923
Numero de observaciones
903
901
observaciones
31
Tabla 4 Análisis de regresiones (OLS) del efecto de Plan Trabajar, en 1998 y 1999, sobre el
voto peronista y radical
Modelo
1
2
3
4
Variable
Fondos
Fondos
Variable
Fondos
Fondos
Recibidos
Recibidos
Recibidos
Recibidos
Plan
Plan
Plan
Plan
Trabajar
Trabajar
Trabajar
Trabajar
1998
1999
1998
1999
Intendente PJ
6.04
5.70
Intendente UCR 5.36
6.24
(1.11)
(1.12)
(1.11)
(1.11)
0.28
Voto PJ en
0.31
Voto UCR en
0.39
0.38
(0.04)
(0.04)
elección anterior (0.04)
elección anterior (0.04)
-0.01
-0.01
-0.00
Gastos en Plan
Gastos en Plan
-0.01
(0.01)
(0.00)
(0.00)
(0.00)
Trabajar
Trabajar
-0.01
Gastos en Plan
0.02
0.015
Gastos en Plan
0.02
(0.01)
(0.005)
(0.01)
(0.01)
Trab. por
Trab. Por
intendentes PJ
intendentes UCR
NBI
0.17
0.16
NBI
-0.14
-0.14
(0.04)
(0.04)
(0.04)
(0.04)
Población (log) -1.40
-2.36
Población (log)
-0.89
-0.93
(0.30)
(0.30)
(0.29)
(0.30)
1.55
1.39
Buenos Aires
Buenos Aires
10.02
10.20
(1.58)
(1.58)
(1.51)
(1.51)
La Pampa
5.34
5.49
La Pampa
6.55
6.37
(1.61)
(1.62)
(1.64)
(1.65)
5.11
Misiones
15.35
15.44
Misiones
5.20
(1.86)
(1.87)
(1.75)
(1.76)
Santa Fe
12.96
13.14
Santa Fe
6.23
5.92
(1.07)
(1.08)
(1.01)
(1.02)
3.82
3.84
Chubut
Chubut
6.05
6.26
(2.59)
(2.60)
(2.86)
(2.87)
Catamarca
5.66
5.91
Catamarca
11.30
11.25
(2.29)
(2.30)
(2.19)
(2.20)
Constante
31.48
30.01
Constante
29.40
29.72
(2.29)
(2.97)
(3.15)
(3.11)
R-cuadrado
0.4468
0.4477
R-cuadrado
0.4040
0.4082
ajustado
ajustado
Numero de
860
858
Numero de
810
808
observaciones
observaciones
32
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33
34