Título: Programa de participación ciudadana para la eficiencia y transparencia en la gestión pública: una formulación posible. Lugar: Municipio de Morón, Provincia de Buenos Aires País: Argentina Resumen El gobierno del municipio de Morón, tomó la decisión de implementar un programa de participación ciudadana con mecanismos que propiciaran la integración de la población como protagonistas activos de las medidas gubernamentales, superando la vieja concepción del ciudadano como beneficiario pasivo, excluido del diseño de las políticas publicas y por tanto, sujeto a lo que sus representantes quieran ofrecerle. La experiencia, que se viene desarrollando exitosa e ininterrumpidamente desde el año 1999, demuestra que la apertura del municipio a la intervención directa de la sociedad tiene efectos en el Estado al funcionar en forma eficiente, honesta y austera. Se generó un marco global para que la sociedad y los representantes de organizaciones de la sociedad civil fueran protagonistas tanto en el control de las acciones municipales como en su diseño y puesta en marcha. Contexto Hacia fines de 1999, cuando asume en su primer período de gobierno el actual intendente1, Martín Sabbatella2 el Municipio de Morón era conocido a nivel nacional, por los rutilantes hechos de corrupción que se sucedieron durante años, sumado a un marcado divorcio en la relación entre la sociedad y sus representantes que resultaba imprescindible reconstruir. El municipio se encontraba sumergido en una de sus peores crisis, el sistema de salud estaba colapsado por falta de inversión al igual que los servicios educativos. La asistencia social sólo alcanzaba a quienes se encontraban atrapados en las estructuras del “clientelismo” político, no se ejercían controles sobre la mercadería que circulaba por el distrito, ni inspecciones en los comercios e industrias, algunos proveedores de bienes y servicios que requerían las comunidades cobraban precios injustificados. El Estado acumulaba créditos porque gastaba en forma desmedida, mediante contrataciones realizadas en forma inapropiada de espaldas a la sociedad; se multiplicaban los cargos jerárquicos para que todos los amigos del poder cobraran abultados sueldos; mientras, la sociedad no intervenían ni en el diseño ni en la implementación de las acciones municipales, las que parecían definidas a la medida de los gobernantes. En síntesis, reinaba un gobierno deficiente. Para terminar con ello, era necesario convocar a las fuerzas vivas de la comunidad, a toda la sociedad y principalmente a las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a mejorar las instituciones democráticas con políticas de Estado que erradiquen la corrupción. En este contexto, ha sido fundamental la participación de la OSC “Poder Ciudadano”, como capítulo local argentino de Transparencia Internacional, abocada al estudio, control y difusión de políticas públicas que propician la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción. Objetivo El objetivo fundamental e imprescindible que debía satisfacer el programa de participación ciudadana y transparencia a implementar por el gobierno fue el de reconstruir los lazos de confianza y solidaridad entre gobernantes y sociedad generando un gobierno transparente, abierto y participativo; y demostrar que es posible gobernar erradicando las prácticas corruptas y ser eficientes al mismo tiempo. Procesos y técnicas ¿Quién? Los actores principales son el gobierno del Municipio de Morón, la organización Fundación “Poder Ciudadano” como capítulo local argentino de Transparencia Internacional y la comunidad del municipio de Morón. El municipio de Morón 1 2 También se le llama Alcalde. Que tan sólo contaba con 29 años de edad. D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 1 cuenta con 370 mil habitantes ubicado en la provincia más importante del país, la Provincia de Buenos Aires. ¿Qué? Entre otras importantes acciones que se han implementado e incorporado definitivamente a la gestión de gobierno, en búsqueda del objetivo propuesto, se destacan las siguientes: 1. Audiencias públicas. Se institucionalizó este mecanismo de participación ciudadana para definir los temas de mayor importancia para la comunidad. 2. Austeridad en el manejo de las cuentas públicas. Era necesario implementar mecanismos que permitan controlar el gasto y auditar la deuda existente. 3. Licitación para las obras de remodelación de Plaza La Roche. Esta acción tenía el objetivo de recuperar un sector altamente degradado ubicado en el centro de morón, donde se dificulta mucho el tránsito vehicular y crean una imagen antiestética en una de las puertas principales para entrar al municipio. 4. Creación de la oficina anticorrupción. Se dispuso una sede especial, fuera del palacio municipal donde la población pudiera llamar o acudir personalmente a realizar denuncias en forma anónima o personal 5. Declaraciones juradas de bienes. Al inicio de la gestión, todos los nuevos funcionarios presentaron una declaración jurada en la que determinaron su patrimonio de bienes. 6. Auditoría ciudadana que se llevó a cabo durante el año 2004, impulsado por la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo Nacional. 7. Programa de Discrecionalidad Cero. El gobierno prevé la ampliación y profundización por parte del Municipio de las políticas públicas de transparencia en la gestión y participación ciudadana 8. Acceso a la información pública a través de boletines impresos y en Internet. ¿Cómo? Para la implementación de las acciones se llevaron a cabo de la siguiente forma: 1. Audiencias públicas. Elaboración del pliego de bases y condiciones para la licitación de la recolección de residuos. La transparencia es negocio. La fundación Poder Ciudadano, como capítulo local de Transparencia Internacional, lleva adelante el programa de contrataciones transparentes que se aplica en las contrataciones públicas de alto impacto social. El rol de esta fundación es monitorear el desarrollo de las dos herramientas que componen este programa: la audiencia pública y el pacto de integridad. El caso más exitoso en el nivel municipal es el implementado por Morón, que permitió ahorrar en una licitación pública del servicio de recolección de residuos domiciliarios, 13 millones de dólares en cuatro años. Cuando en diciembre de 1999 asumieron cargo las nuevas autoridades del gobierno municipal, debía llamarse a licitación para definir la nueva concesión del servicio de recolección y destino final de los residuos domiciliarios, barrido manual y mecánico en calles y avenidas, limpieza y desobstrucción de sumideros y mantenimiento de espacios verdes. El contrato vigente por cuatro años con la empresa Taym (del grupo Roggio) se había firmado por un monto de 45 millones 120 mil pesos argentinos por los cuatro años de vigencia, y vencía en julio de 2000. El contexto en que debía convocarse la licitación era crítico: el intendente anterior, Juan Carlos Rousselot, había sido destituido por irregularidades en la administración de un presupuesto que ascendía a 90 millones de pesos argentinos D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 2 anuales y había convertido a Morón, tal como se citaba anteriormente, en el paradigma de la corrupción. En vistas de esta situación, el intendente Martín Sabbatella suscribió un convenio con la Fundación Poder Ciudadano para desarrollar el Programa de Contrataciones Transparentes. La audiencia pública, sesión extraordinaria de carácter público, fue convocada por el Concejo Deliberante, ésta se enmarcó en el concepto de transparencia preventiva, y permitió anticiparse a posibles conflictos y por otra parte, la circulación de información, permitió optimizar las decisiones gubernamentales. En la audiencia pública hicieron uso de la palabra el intendente Sabbatella, los presidentes de los tres bloques de concejales –Justicialista, Acción por la República y oficialista-, representantes del Sindicato de Choferes, de empresas y 37 vecinos3. Los actores gremiales dejaron sentados varios puntos: señalaron que debía darse prioridad a las empresas nacionales y expresaron que el pliego no daba garantía a la totalidad del personal que se encontraba trabajando en la recolección de residuos. Los vecinos de Morón formularon la propuesta de crear un ente, municipal, intermunicipal o regional, que permita realizar obras de urbanización no sólo utilizando los residuos sino también reciclándolos. El valor agregado en este proceso fue la decisión por parte del intendente Sabbatella de incorporar al proceso un Pacto de Integridad, convirtiéndose así Morón en el primer municipio argentino en suscribir este tipo de acuerdo. El pacto de integridad que firmaron la Municipalidad de Morón con las 4 empresas que participaron de la licitación, monitoreado por una organización no gubernamental, resultó una fórmula eficaz para garantizar el cumplimiento de la ley, estableciendo mecanismos prácticos de control mutuo y recíproco entre la administración y los oferentes. El Pacto de Integridad es una estrategia para lograr un cambio cultural y gradual en las licitaciones públicas, en la cual el gobierno asegura transparencia en el diseño de las bases para la licitación, el proceso de adjudicación y la ejecución del contrato. También garantiza que ningún funcionario público exigirá ni recibirá el pago de sobornos. Las empresas oferentes, por su lado, se comprometen a no ofrecer sobornos y a denunciar a aquellos que lo hagan. La audiencia pública transformó el borrador de pliego enviado por el ejecutivo municipal en un 75 por ciento, siendo los siguientes cambios los más significativos: El pliego reguló resultados del servicio y no se detuvo en detalles técnicos, que son los que permiten orientar las licitaciones en beneficio de una de las empresas. Asimismo, exigiendo resultados, se evita avanzar sobre un campo en el cual la municipalidad no es experta. Se redujo la experiencia exigida a las empresas en recolección de residuos en centros urbanos de 10 a 4 años. Esto permitió ampliar la cantidad de empresas en condiciones de participar de la licitación. Se incorporó la metodología de Certificados de Garantía Bancaria para avalar la solvencia de las empresas postulantes. La calidad de la prestación del servicio debía alcanzar la certificación ISO 14000. Se incorporaron al pliego condiciones de protección ambiental. En el Pacto de Integridad se combinó la voluntad política del intendente con el compromiso de operar en un mercado transparente por parte de las empresas. Los principales aspectos innovadores del pacto actuaron sobre los incentivos de las empresas para competir en un mercado transparente, se acordó una instancia 3 Ciudadanos que habitan en el Municipio de Morón D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 3 para resolver conflictos más rápida y eficazmente que la justicia, como lo es la figura del árbitro, se reforzaron los castigos frente a hechos de sobornos, se establecieron controles cruzados y se garantizó el carácter público de la información en las distintas etapas del proceso. Esto permitió que el servicio vigente pautado con la empresa Taym en un total de 45 millones 120 mil pesos para los cuatro años de prestación, se adjudicara al nuevo concesionario, Urbaser Argentina, por el monto de 32 millones 160 mil pesos argentinos por el mismo lapso, lo que significó un ahorro de 12 millones 960 mil pesos argentinos. Morón, convertido en una isla de integridad en un conurbano bonaerense4 sumido en la opacidad, desarrolló una alianza estratégica que involucró al sector privado, al estatal y a la sociedad civil y generó ahorro, transparencia y un mejor servicio. Renegociación de las cláusulas del contrato de recolección de residuos. Luego de la importante crisis que sufriera Argentina en Diciembre de 2001, que implicó la devaluación del peso y el fin de la paridad cambiaria, la empresa concesionaria del servicio planteó la necesidad de renegociar las condiciones de contratación. Tanto en los ámbitos nacional como provincial, se concretaron renegociaciones de diversos contratos de concesión de servicios públicos. Sin embargo en Morón, este proceso se llevó a cabo mediante diversas audiencias públicas que con la participación de las ONG´s, vecinos, entidades intermedias, colegios profesionales y universidades, determinó el impacto real que la devaluación causó en los costos del contrato y así se establecieron los parámetros para lograr un acuerdo razonable tanto para la empresa como para el Municipio. En esta audiencia pública también se contó con la cooperación y participación de la Fundación Poder Ciudadano. Área Central Castelar. Al iniciar la gestión se encontraba pendiente de solución el problema de la construcción de edificios en altura y delimitación del área central de la ciudad de Castelar. Para brindar solución a ello se efectuaron sucesivas reuniones con legisladores, colegios profesionales (arquitectos, martilleros, ingenieros, agrimensores, etc.) la Universidad de Morón, entidades intermedias, asociaciones ecologistas y vecinos en general, que culminaron con la celebración de una audiencia pública para la modificación del Código de Ordenamiento Urbano (C.O.U.) que regula las normas de construcción en la localidad. 2. Austeridad en el manejo de las cuentas públicas. Al momento de asumir la nueva gestión, las cuentas municipales ilustraban la crisis en la que se había sumergido al municipio. El Estado mantenía un déficit que ascendía a casi 13 millones de pesos y contaba con una deuda consolidada de 26 millones; por lo que era necesario implementar mecanismos que permitan controlar el gasto y auditar la deuda existente. Existían un número significativo de reclamos vinculados con la cancelación de obligaciones que el Estado Municipal presumiblemente mantendría con terceros por la adquisición de bienes y/o prestaciones de servicios. Ante esto, el gobierno puso en funciones una “Comisión de Verificación de Créditos” que se encargó de auditar la efectiva prestación de los bienes y servicios con anterioridad al año 1999, convocando a los proveedores y presuntos acreedores a verificar la legitimidad de sus créditos. Ello permitió que se ahorrara una importante suma correspondiente a aquellos “acreedores” que no pudieron acreditar la entrega de un bien o la prestación de un servicio a la comuna. Asimismo, con aquellos verdaderos acreedores que presentaron su documentación en orden y en consecuencia, fue verificada la existencia del crédito, se renegociaron las deudas con amplias facilidades para la comuna, generando a la vez transparencia y eficiencia en el manejo del erario público. 3. Licitación para las obras de remodelación de Plaza La Roche. El objetivo de esta obra es recuperar un sector altamente degradado ubicado en pleno centro de Morón, donde actualmente, la combinación de terminales de 4 Gentilicio de Buenos Aires. D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 4 autobuses colectivos con la estación del ferrocarril Sarmiento, sumado a la gran cantidad de vehículos particulares, dificultan mucho el tránsito en la zona y crea una imagen absolutamente antiestética, en lo que es una de las principales puertas de entrada a la ciudad de Morón. El proyecto, que incluye el traslado de las terminales como forma de alivio, contempla un área de estacionamiento instalación de instituciones bancarias, nueva iluminación, sectores de juegos infantiles, una fuente de agua y varios refugios. El costo de la obra, que ronda los 380 mil dólares se realizará con fondos provenientes de un crédito otorgado por el Banco Mundial y en menor parte, con fondos del municipio. A efectos de garantizar la absoluta transparencia en todo el proceso licitatorio, se suscribió con las empresas oferentes un “Pacto de Integridad” que penaliza todo posible acto de corrupción y se realizó la apertura de ofertas y posterior adjudicación en forma pública y de cara a la sociedad. 4. Creación de la oficina anticorrupción. Durante su primer año de gestión, el Intendente creó esta oficina, que dispone de una línea telefónica gratuita para recibir denuncias sobre funcionarios o empleados del municipio presuntamente involucrados en intentos de soborno, coima o cualquier tipo de accionar corrupto. Se dispuso una sede especial, fuera del palacio municipal donde los vecinos pueden llamar o concurrir personalmente a realizar sus denuncias en forma anónima o personal. Todas las exposiciones son investigadas y en caso de comprobarse algún hecho, el gobierno produce el desplazamiento del o los involucrados y la correspondiente presentación ante los tribunales de Justicia. La iniciativa forma parte de la política de transparencia desplegada por el Intendente que sólo puede concretarse con un alto grado de participación de los vecinos. Desde su creación, se han realizado en esta oficina 96 denuncias de parte de los vecinos y 46 iniciadas de oficio; ello ha derivado en la presentación por parte del Municipio de 62 denuncias penales, que generaron la remoción y el correspondiente sumario administrativo a más de una docena de agentes municipales. Por otra parte, los vecinos de Morón pueden acceder al informe de gestión que realiza la Oficina Anticorrupción sobre el seguimiento de las causas, con estadísticas y las principales motivaciones de las denuncias en el sitio oficial del municipio en Internet. 5. Declaraciones juradas de bienes. Al inicio de la gestión, todos los nuevos funcionarios presentaron una declaración jurada en la que determinaron su patrimonio de bienes. Los documentos están a disposición de los vecinos y en la sede de la Fundación Poder Ciudadano, Capítulo local de Transparencia Internacional. De esta forma, los moronenses pueden controlar la evolución patrimonial de todos los funcionarios, desde el propio Intendente Sabbatella hasta los Directores, pasando por Secretarios y Subsecretarios del gobierno. Incluso los vecinos pueden acceder a la declaración jurada patrimonial del Intendente a través de Internet. Asimismo, se ha firmado con la Fundación Poder Ciudadano, en el marco del programa “Discrecionalidad Cero”, el compromiso de reactualizar anualmente estas declaraciones juradas y de realizar descuentos en los haberes de aquellos funcionarios que no cumplan en tiempo y forma con esta disposición. 6. Auditoría ciudadana. Durante el año 2004, se llevará a cabo en Morón el proyecto “Auditoría Ciudadana” impulsado por la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo Nacional. Es un privilegio para Morón haber sido seleccionado por el gobierno nacional, de distinto signo político, para realizar esta experiencia. Ello se produce como consecuencia del proceso de transformación y transparencia en la gestión que se ha llevado adelante en Morón desde 1999. El programa tiene como objetivo general, emitir una opinión sobre la calidad de las prácticas democráticas locales e implementar un sistema de participación que perdure luego del proyecto. Asimismo, busca proporcionar a la ciudadanía y al D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 5 gobierno local una imagen detallada de las fortalezas y debilidades de su convivencia democrática; resaltar la existencia de buenas prácticas democráticas y difundirlas; desarrollar las capacidades ciudadanas para participar crítica e informadamente en los asuntos locales; construir un sistema participativo de control y evaluación ciudadana que fortalezca y transparente aún mas la rendición de cuentas del gobierno. 7. Programa de discrecionalidad cero. Este programa está suscripto con la Fundación Poder Ciudadano y monitoreado por las ONG´s locales, prevé la ampliación y profundización por parte del municipio de las políticas públicas de transparencia en la gestión y participación ciudadana, que viene implementando desde el año 1999. El compromiso del gobierno es llevar a cabo las medidas, tomar las resoluciones y aplicar las disposiciones que fueran necesarias para ejecutar entre otras, las siguientes acciones y políticas de estado: 7.1.Procedimiento de elaboración participativa de normas, que consiste en la redacción final de un proyecto normativo como resultado del análisis, debate y comentario de especialistas, organizaciones de la sociedad civil, funcionarios, sector privado y de la ciudadanía en general. Este mecanismo tiene por objeto mejorar la calidad de la toma de decisiones, promover la participación de los interesados y mantener informados a los ciudadanos. 7.2. El municipio dispondrá la publicidad de las Audiencias de Gestión de Intereses creando un registro a tal efecto, en el que se inscribirán la totalidad de las audiencias de este tipo celebradas por cualquier persona física o jurídica, pública o privada con uno o más funcionarios municipales. Esta información será de carácter pública, a fin de incrementar los niveles de publicidad, transparencia y eficiencia de los actos de gobierno. 7.3. Se garantizará el libre acceso a la información pública a todos los ciudadanos del distrito. El procedimiento correspondiente para acceder a la misma, será exhibido en todas las oficinas de atención al público de manera clara y visible para que pueda ser leído en forma rápida y sencilla por toda la comunidad. Dentro del plazo de 120 días contados a partir de que entre en vigencia el Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas, se iniciará mediante este método, la elaboración del proyecto normativo de acceso a la información pública. 7.4. El municipio se compromete a impulsar la sanción de la norma que cree la figura del Defensor del Pueblo, para la defensa, protección y promoción de los derechos, garantías e intereses individuales, colectivos y difusos de los ciudadanos de Morón, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración y de prestadores de servicios públicos en el distrito. 7.5. El municipio continuará promoviendo la participación ciudadana en el monitoreo de la ejecución presupuestaria y garantizando la rendición pública de la totalidad del presupuesto aplicado. 7.6. El municipio proseguirá realizando anualmente un resumen de gestión informando a la población respecto del cumplimiento de las metas propuestas al inicio del período ordinario. 7.7. El municipio continuará implementando el mecanismo de audiencias públicas para el tratamiento de las cuestiones de mayor trascendencia para la comunidad, a fin de confrontar de forma transparente y pública las distintas opiniones y propuestas sobre los temas puestos en consulta. 8. Acceso a la información pública. D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 6 Sin perjuicio de la ampliación de las políticas referidas al tema derivadas del programa “Discrecionalidad Cero”, el municipio se comunica con la totalidad de los vecinos en forma mensual publicando más de 120 mil ejemplares de un boletín informativo denominado “La Hoja” que se distribuye casa por casa junto a la Tasa por Servicios Generales. Esta publicación, realizada en un formato plegable en una sola hoja de gran tamaño y a color, permite que a través de un diseño moderno y original llegue la información a todos y cada uno de los rincones del distrito, dando a conocer las políticas públicas llevadas a cabo por el municipio, así como también guías de trámites, teléfonos útiles, actividades culturales, recreativas, políticas de salud, obras públicas, etc. Asimismo, el municipio cuenta también con un importante sitio Web en Internet (www.moron.gov.ar) que además de contener en soporte informático la referida publicación informa también entre otras cosas, los informes de la oficina anticorrupción, el Presupuesto Anual, los decretos del Departamento Ejecutivo, la Declaración de Bienes del Intendente, los pormenores del contrato de licitación de residuos, así como otros datos de interés, resumen histórico de nuestro partido, actividades culturales, el contenido del programa de desarrollo económico local, etc. Resultados Se ha instaurado en Morón desde el año 1999 un modelo de gestión pública que ha demostrado que es posible combinar eficiencia con transparencia, y que ello es sinónimo de óptimos resultados, generando un gobierno abierto y participativo que rinde cuentas a la sociedad de todos y cada uno de sus actos. Limitaciones y oportunidades La mayor limitación que enfrentó el proyecto de eficiencia y transparencia en la gestión pública puesto en marcha en Morón, fue la reacción de aquellos que habían sido durante años beneficiarios de las prácticas corruptas que el sistema implementado venía a erradicar. Ante la persistencia de las medidas adoptadas a partir de 1999, y una vez que la sociedad civil y el gobierno superaron la oposición a las mismas, se abrió para ambos la oportunidad de trabajar en forma conjunta en la implementación de las políticas de estado, tendientes a lograr la mayor eficiencia en la gestión con honestidad. Recursos Adicionales Fundación Poder Ciudadano, Capítulo Argentino de Transparencia Internacional www.moron.gov.ar Dr. Sergio E. Zurano Subsecretario de Modernización y Transparencia del Estado Municipio de Morón Alte. Brown 946 - 1er. Piso - Morón (1708) Tel: 54114489-7721 [email protected] [email protected] D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 7