La cooperación hemisférica en la segunda administración hemisférica

La cooperación hemisférica en la segunda administración
hemisférica
José Miguel Insulza
De Foreign Affairs En Español, Enero-Marzo 2005
Resumen: América Latina no es una de las prioridades de la política exterior de la administración Bush. Mas si
dejamos de lado el inconveniente complejo de inferioridad, puede decirse que la relación de Estados Unidos con
América Latina es de gran importancia. El factor geográfico, el narcotráfico, el terrorismo, una fuerte relación
económica y la búsqueda de acciones comunes como la paz internacional, el medio ambiente y los derechos
humanos, habrán de llevar a forjar vínculos continentales y la cooperación hemisférica.
José Miguel Insulza es ministro del Interior de la República de Chile; entre 1994 y 1999 ocupó el cargo de canciller.
LA LISTA DE PRIORIDADES
En un artículo publicado en The Economist apenas dos días después de la reelección de George W.
Bush, Richard Haass, presidente del Council on Foreign Relations (y hasta hace poco director de
Planificación de Políticas en el Departamento de Estado de Estados Unidos), indica lo que deberían
ser las principales prioridades de política exterior de la segunda administración. Sin entrar en
detalles, apunta al terrorismo como prioridad global y luego enumera varios países (y sus regiones)
que merecen especial atención, por distintas razones: Irak, Afganistán, Corea del Norte, Irán,
Palestina e Israel, China y Taiwán, Rusia y Sudán Occidental (Darfur). Este último, seleccionado por
la gravísima tragedia humana que se vive allí, es, de todos estos países, el más cercano a Chile, a
pesar de los 12167 km que separan a Santiago de Jartum.
La referencia no tiene por objeto unirnos al lamento habitual de quienes presumen que, por no estar
en las prioridades, Estados Unidos no demuestra interés en América Latina. En realidad, la
enumeración anterior revela solamente que lo que se define como "lista de prioridades" es un
conjunto de conflictos reales o potenciales. En la lista anterior tampoco figuran Europa Occidental,
ni Canadá, ni México, por mencionar sólo tres áreas en las que Estados Unidos tiene intereses
permanentes y vitales. En la campaña no hubo gran discusión sobre Europa ni Canadá; aunque sí
sobre México, pero sólo cuando se tenía como referencia el voto latino, o sobre Cuba, en la campaña
por Florida.
No es que de pronto Estados Unidos haya perdido interés en su socio principal o en sus propios
vecinos, sino que simplemente no existen conflictos abiertos o potenciales que amenacen la
seguridad de Estados Unidos y obliguen a una "prioridad" (un hot spot), que se atiende con una
política especial y con mayor disposición de tiempo y recursos. Cuando un país o una situación son
mirados como prioridad, existe una atención mayor de las autoridades, pero al mismo tiempo esa
atención se da bajo el prisma de la crisis.
En suma, no es equivocado decir que América Latina no está dentro de las prioridades principales de
la política exterior de la administración Bush. Pero es un error sostener a priori que ello implique una
pérdida de importancia o incluso que esa posición menos saliente tenga un efecto negativo en las
relaciones de nuestros países con Estados Unidos.
Al contrario, cuando los asuntos de seguridad y especialmente la lucha global contra el terrorismo
adquieren una relevancia capital en la política exterior estadounidense, es mejor estar a gran
distancia de los centros de conflicto y no ser considerado prioridad o "peligro inminente", como
lamentablemente ocurrió en algunos periodos de la Guerra Fría, que no fueron por cierto de progreso
económico o fortalecimiento democrático para América Latina.
Podemos echar de menos una "visión" o una política del tipo "Alianza para el Progreso" o "Buen
Vecino", y a veces molestarnos por la falta de coherencia, escasa destinación de recursos o demora
en las decisiones por la nula atención de una autoridad de primera línea. Pero es bueno para la región
que los problemas, que existen y son importantes, no sean vistos bajo el prisma ideológico de la
"visión global" y sean tratados como elementos cruciales de una crisis que requiera medidas
extremas.
Si es cierto que en el plano estratégico global Estados Unidos privilegia la guerra contra el
terrorismo y ostenta una actitud unilateralista, como afirman numerosos críticos, es preferible no
estar en la línea de prioridades. Ello facilita una relación más normal, exenta de situaciones
altamente críticas, más entregada a las burocracias profesionales, pero no por ello menos productiva
o positiva.
LA AGENDA HEMISFÉRICA
Al dejar de lado este inconveniente complejo de inferioridad, podemos afirmar que la relación de
Estados Unidos con América Latina es objetivamente de gran importancia para nosotros, aunque sus
gobernantes no estimen necesario referirse a ella con regularidad o formar grupos de trabajo
especiales para abordarla. En esos términos, es posible pensar en una agenda propiamente
hemisférica que, sin soslayar las preocupaciones globales que compartimos, atienda de mejor manera
las preocupaciones reales de la región.
En primer lugar, hay un factor geográfico innegable de contigüidad que siempre ha condicionado la
relación y sigue presente en las consideraciones estratégicas en todo el hemisferio. Para decir lo
obvio, América Latina y el Caribe están en el mismo continente que Estados Unidos, y entre ellos
hay una vasta historia común que, más allá de la evaluación que de ella se tenga, genera vínculos
culturales, políticos, militares y económicos, imposibles de pasar por alto, por mucho interés que se
preste a otras regiones del mundo. La relación hemisférica es estratégica por naturaleza y los
aspectos de seguridad deben ser considerados en toda agenda de relaciones.
Cualquier crisis de seguridad en una parte de la región se convierte necesariamente en un problema
para todos. Estas amenazas se encuentran hoy sobre todo en el narcotráfico, en el incremento de la
delincuencia organizada y, en menor medida, en el terrorismo y la subversión. Los riesgos de la
actividad terrorista son menores que los generados por la realidad de que varios países de nuestra
región son productores -- o de tránsito -- de cantidades enormes de droga que va hacia Estados
Unidos y otras regiones del mundo; y de que en muchas partes florece el delito común, muchas
veces a través de organizaciones criminales o pandillas urbanas. El narcotráfico y la actividad
delictiva no son ajenos al fenómeno terrorista y, por consiguiente, forman parte de una misma
política de seguridad. En esas áreas, la cooperación hemisférica ya ha existido, incluso en el plano
multilateral a través de la Organización de Estados Americanos (OEA), y se trata ahora de reforzarla
en esta nueva etapa.
La amenaza terrorista debe atenderse, y en ello se ha mantenido una estrecha cooperación en el
plano hemisférico, precisamente para evitar a toda costa un cambio en esta evaluación.
En segundo lugar, nuestra relación económica sigue siendo sustantiva. México está en una categoría
aparte, ya que es el segundo socio comercial de Estados Unidos en el mundo. Pero incluso sin
considerar a México, América Central y del Sur tienen volúmenes de comercio bilateral con Estados
Unidos superiores a todas las demás regiones del mundo en desarrollo y están a la par de países
recientemente industrializados. Brasil compra más productos estadounidenses que Australia y casi
tantos como China, mientras Argentina compra más que Rusia. La inversión extranjera directa
también se compara favorablemente con el resto del mundo en desarrollo, a pesar de las fuertes
caídas de los tres últimos años que deberían recuperarse tras la crisis de las principales economías de
la región.
En este marco, el tema del libre comercio sigue siendo medular. Se han dado avances en el periodo
reciente, como los tratados de libre comercio con Chile y América Central (a este último se adhirió
República Dominicana), y se han iniciado negociaciones con otros países. Pero el marco multilateral,
al cual creímos acercarnos tras la II Cumbre de las Américas en Santiago de Chile en 1998, parece
haberse alejado. Las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se
encuentran estancadas y su pronta suscripción sólo sería posible si se intentara cubrir el fracaso con
una sustantiva rebaja de expectativas y firmar un tratado breve y liviano.
Recuperar la discusión económica entre Estados Unidos y la región en un marco multilateral supone
reponer confianzas, sin presionar a los países más reticentes hacia un acuerdo forzado o apresurado.
Desde el punto de vista de Chile, no puede haber un ALCA efectivo sin la plena participación de los
países del Mercosur y del Pacto Andino. Ello obliga a replantearse los fundamentos del acuerdo y a
enfrentar temas como la agricultura, la legislación antidumping y otros, sin los cuales una variación
en la postura de esos países es impensable.
En tercer lugar, Estados Unidos y América Latina y el Caribe están ligados por una voluntad común
de expandir y perfeccionar la democracia. Hoy existen, a pesar de sus defectos, más democracias que
nunca en el hemisferio y nuestro compromiso de mantenerlas quedó establecido a plenitud en la
Carta Democrática suscrita en Lima el 11 de septiembre de 2001.
No obstante, también es evidente que, en las condiciones de pobreza, desigualdad, injusticia y falta
de gobernabilidad que subsiste en muchos países, la adhesión a la democracia es menos generalizada
de lo que quisiéramos. Muchos latinoamericanos aceptarían, según las encuestas, una dosis menor de
democracia a cambio de una mejor solución de sus problemas. Lejos de culparlos por ello, debemos
esforzarnos por fortalecer nuestras instituciones de modo de que respondan cada vez más a las
demandas ciudadanas.
En ese sentido, nuestra cooperación bilateral y multilateral en el plano democrático debe dar
prioridad al fortalecimiento de las instituciones, tomando en cuenta en ello los temas básicos de la
gobernabilidad, la transparencia y la lucha contra la corrupción. En esta área existen ya algunas
convenciones americanas que es posible aplicar a través de una política conjunta de extensión
hemisférica.
Un cuarto aspecto de cooperación hemisférica lo constituye nuestra acción común en defensa de
ciertos bienes públicos globales, en especial la paz internacional, el medio ambiente y los derechos
humanos. Los países latinoamericanos han estado presentes en misiones de paz en distintas áreas del
mundo y de nuestra región. Esta tarea puede ampliarse, en la medida en que esa cooperación sea
necesaria y en que exista un mayor multilateralismo en la decisión y evaluación de esas tareas, que
deberían aprobarse a través de la Organización de las Naciones Unidas o de la OEA.
Mención especial merece en este periodo la operación de mantenimiento de la paz que en Haití
desarrolla un conjunto de países latinoamericanos, entre ellos Chile. Haití representa un caso límite
en nuestra región, por las lamentables condiciones sanitarias y de pobreza en que se encuentra su
población, por el agotamiento de gran parte de sus recursos, por la carencia de infraestructura y por
su situación de ingobernabilidad y debilidad institucional. La única esperanza real para Haití es una
operación de paz que deberá prolongarse en el tiempo y complementarse con una operación masiva
de asistencia en todos los planos, y debería asumirse de manera conjunta, como una contribución
esencial a la estabilidad hemisférica.
Todos nuestros países comparten una difícil situación ambiental, que también ha sido objeto de
cooperación hemisférica a través de la OEA. No obstante, los esfuerzos siempre serán insuficientes
si no hay una política conjunta del hemisferio, tanto para concordar en los mismos acuerdos
internacionales (como el Protocolo de Kyoto, que Estados Unidos no ha suscrito) y en las mismas
políticas, como en la disposición a forjar acuerdos en los numerosos problemas que sólo pueden
resolverse a través de la cooperación.
La defensa de los derechos humanos es otro aspecto ligado a los bienes públicos globales al que
debemos dar la mayor importancia y defender en conjunto. A diferencia de otros temas, en esta
materia existen instituciones hemisféricas sólidas. Debemos extender la acción de la Comisión y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos a todos los países de la región, otorgándoles fuerza
plena a sus decisiones.
En quinto lugar, es de interés hemisférico abordar de manera conjunta los temas de la migración.
Desde luego, la inmigración de latinoamericanos en Estados Unidos tiene la mayor envergadura,
pero existen también otros países (como Argentina, por ejemplo) que también reciben flujos
migratorios significativos de sus vecinos. Ningún país está exento del problema. Avanzar hacia
acuerdos que permitan políticas comunes para regular los flujos migratorios, legalizar a los
inmigrantes y darles un tratamiento coincidente con nuestros principios en materia de derechos
humanos es otra tarea hemisférica que no debería ser objeto solamente de tratos o acuerdos
bilaterales.
INSTITUCIONALIDAD HEMISFÉRICA
Para cumplir estas y otras tareas es indispensable fortalecer la institucionalidad hemisférica. Dicha
institucionalidad aparece como formalmente adecuada: reuniones cumbre de jefes de Estado, una
sola entidad política hemisférica -- la OEA -- integrada por todos los países, un Banco
Interamericano de Desarrollo -- el BID -- , y una organización sanitaria antigua y prestigiada.
A pesar de esta apariencia, la institucionalidad hemisférica aún no es capaz de llegar al nivel de
concertación política que implique una verdadera asociación. Mientras Estados Unidos discute sus
puntos de vista estratégicos en la Organización del Tratado del Atlántico Norte y en otras sedes, ello
no ha ocurrido casi nunca en la OEA. Al mismo tiempo, los demás países mayores han tendido a
disminuir su interés en la OEA, que hoy atraviesa por una seria crisis. Por lo tanto, fortalecerla y
convertirla en el centro de búsqueda de consensos y propuestas para concretar la agenda hemisférica
es indispensable para hacer avanzar el multilateralismo en la región.
No obstante, en ese multilateralismo también desempeñan una función las organizaciones
subregionales (Mercosur, Grupo Andino, Comunidad Centroamericana, Caricom, Grupo de Río),
que a veces muestran una vitalidad mayor que la OEA. Estos organismos no siempre han contado
con la comprensión y la consideración de Estados Unidos que, por lo general, parece sentirse más
cómodo en la relación bilateral que en el trato con las subregiones. Cambiar esta postura es esencial,
si esas organizaciones subregionales han de convertirse en soportes reales y compatibles con la
organización hemisférica, cuyo fortalecimiento está en el interés de todos.
Los tiempos por venir no siempre serán fáciles para la región ni para la relación hemisférica.
Cambios inesperados, como la tentación de incluir crisis regionales en el marco de la política
antiterrorista e ideologizar excesivamente su solución, o las controversias que podrían agudizarse en
relación con Cuba, podrían alterar el escenario descrito al principio, y crear en América Latina
situaciones de prioridad que no deseamos.
Pero si ello no ocurre, no debemos pensar que la relación hemisférica será necesariamente difícil
para América Latina. Al contrario, en el marco de otras prioridades estratégicas para Estados
Unidos, es posible forjar vínculos continentales normales, en torno a una agenda de intereses
comunes. En ese marco, en la medida en que acreciente sus propios proyectos de integración nuestra
región también puede fortalecer sus espacios de autonomía.