Mitología del control fronterizo

http://www.foreignaffairs-esp.org/20070401faenespessay070209/peter-andreas/mitologia-del-controlfronterizo.html
NOSTALGIA POR UN PASADO IRREAL
Las ansiedades del control fronterizo atraen cada vez mayor atención política y
cobertura mediática en todo el continente americano y en el mundo. Intelectuales y
políticos hacen llamados urgentes a endurecer las medidas de seguridad fronteriza, y
el Congreso de Estados Unidos ha autorizado, con respaldo del presidente Bush, la
construcción de una valla de poco más de 1000 kilómetros en el límite con México. Por
desgracia, los debates sobre la política de control fronterizo producen muy a menudo
más calor que luz, pues inflaman las pasiones más de lo que iluminan las mentes. Una
mirada más amplia y con mayor información histórica a la aplicación y la evasión de la
ley en la frontera desafía muchos mitos y errores de concepto comunes.
Parecería que el reto más obvio es el enorme abismo entre los objetivos del control
fronterizo y los resultados reales en el terreno. Sin embargo, según normas históricas,
las fronteras no están "fuera de control". Los frecuentes llamados a "recuperar el
control" padecen de amnesia histórica, al sugerir con falsedad y nostalgia que hubo un
tiempo en que las fronteras estuvieron realmente "bajo control". Durante siglos,
evasores de las normas fronterizas, como los bandidos y contrabandistas, han
hostigado a los guardianes de la ley. Desde una perspectiva histórica más amplia, el
surgimiento de controles fronterizos integrales, incluida la adopción universal del
pasaporte a principios del siglo XX, es un suceso relativamente reciente. Después de
todo, la existencia y aplicación de tales controles es lo que ha hecho necesario que
muchos de quienes cruzan sin autorización traten de burlarlos. Las actividades de
cruce fronterizo ilícito, como el tráfico de drogas y migrantes, son redituables
precisamente porque los gobiernos las prohíben y tratan de impedirlas. Debe
recordarse que hace un siglo ninguna de esas actividades se consideraba siquiera
delito, y por consiguiente no constituía un problema fronterizo. De hecho, en este
sentido el mundo de principios del siglo XX era mucho más un "mundo sin fronteras"
que el de principios del siglo XXI.
La mayor parte de lo que ha ocupado a los agentes fronterizos en décadas recientes
era inconcebible o legal en siglos anteriores. Los encargados de aplicar las normas
aduaneras en los siglos XVIII y XIX habrían reconocido los esfuerzos de los agentes
aduanales de hoy por recabar los ingresos, y los de los agentes especiales por
investigar fraudes transnacionales y recuperar fugitivos, pero habrían considerado muy
novedosos los esfuerzos contemporáneos por restringir el movimiento de personas,
dinero, cannabis, derivados de las plantas de coca y opio a través de las fronteras, así
como el tráfico de artefactos culturales, especies en peligro de extinción y robo de
propiedad intelectual. Las nuevas leyes han convertido actividades de cruce fronterizo
otrora legales en actos delictivos, lo cual ha ocasionado un repentino y a menudo
drástico incremento en el crimen transnacional. Las nuevas tipificaciones delictivas
han inspirado y justificado a menudo la creación de nuevas atribuciones legales que, a
su vez, han propiciado leyes adicionales y otras iniciativas.
Al contemplar el futuro de la aplicación y la evasión de las leyes fronterizas y hacer un
recuento de su evolución histórica, hacemos bien en tener presente la posibilidad de
que las normas actuales se deroguen, surjan otras y cambien las prioridades de
vigilancia fronteriza. Aunque acaso a algunos les sea fácil percibir el derecho penal
como inmutable en esencia, y creer que lo que se juzga criminal en la sociedad en que
viven siempre se ha tenido como tal dentro y fuera de ella, tal percepción es debilitada
rápidamente por cualquier examen histórico o comparativo. Sólo hay que comparar las
"guerras del opio" de mediados del siglo XIX, en las cuales los británicos desplegaron
fuerza militar para mantener el comercio legal de opio y terminar con el efímero
esfuerzo de China por penalizarlo, con las "guerras a las drogas" de las décadas
recientes, en las cuales Estados Unidos ha empleado la fuerza militar en nombre de la
penalización de las drogas e incluso invadió Panamá y arrestó a su gobernante, el
general Manuel Noriega, bajo cargos de tráfico de drogas (sin duda la operación
antinarcóticos más costosa de la historia).
EL OTRO LADO OSCURO DE LA GLOBALIZACIÓN
A menudo se considera, con razón, que la globalización facilita el crimen
transfronterizo. Es común la afirmación de que las fuerzas globalizadoras confieren
poder a actores transnacionales no estatales (lícitos e ilícitos por igual) y vuelven cada
vez más anticuados los controles estatales con la rápida propagación de
organizaciones criminales transnacionales, a las que se mira como un desafío extremo
al Estado. Por ejemplo, en la década de 1990, Susan Strange proclamó con audacia
que el crimen organizado era "tal vez la mayor amenaza al sistema mundial" y, en
fecha más reciente, Moises Naim ha caracterizado en forma provocativa el conflicto
entre estados y crimen transnacional como "las nuevas guerras de la globalización",
en las cuales con frecuencia los estados llevan la peor parte. Hay elementos de
verdad en estas afirmaciones a menudo generalizadas. Después de todo, los flujos
transfronterizos ilícitos aprovechan las mismas transformaciones en las
comunicaciones y transportes globales que facilitan los flujos lícitos. Por lo tanto,
algunas políticas orientadas a alentar y propiciar la globalización de flujos lícitos
pueden, sin proponérselo, ayudar a los ilícitos. En la actualidad es más lo que está en
juego, dado el riesgo potencial de que violentos actores no estatales ganen acceso a
material nuclear y otras armas de destrucción masiva mediante canales de
contrabando transnacional.
Sin duda existen límites implícitos a los controles fronterizos si los gobiernos quieren
mantener sus fronteras abiertas al volumen cada vez mayor de intercambio legítimo.
Sin embargo, con frecuencia se pasa por alto que la globalización puede ayudar tanto
a aplicar la ley como a evadirla. Por ejemplo, la avasalladora liberalización del
comercio en décadas recientes ha reducido en forma drástica los incentivos para
inmiscuirse en el contrabando con el fin de evadir aranceles y derechos de
exportación/importación, que históricamente ha sido el motivo para gran parte de esa
actividad.
Además, muchas de las mismas transformaciones que facilitan el crimen
transfronterizo, como la revolución en el transporte y las comunicaciones, también
facilitan el alcance transfronterizo de la vigilancia policial. Por ejemplo, mientras las
nuevas tecnologías de la información propician las actividades delictivas a través de
las fronteras (y de hecho crean nuevas categorías de delitos, como el
cibercontrabando y la ciberpiratería), esos avances tecnológicos también elevan las
capacidades de rastreo y vigilancia transfronteriza. La tecnología ha reducido en forma
notable los costos y mejorado la intensidad y frecuencia de la cooperación policial en
la frontera, al permitir que las dependencias encargadas de aplicar la ley interactúen
con mayor frecuencia e intensidad con sus contrapartes extranjeras.
Las nuevas tecnologías no sólo elevan la delincuencia transfronteriza, como se afirma
con frecuencia, sino también mejoran la capacidad de los gobiernos de rastrear
conjuntamente el movimiento de carga, personas, dinero e información a través de las
fronteras. En este aspecto, las "fronteras virtuales" que hoy pregonan los estrategas
de la aplicación de la ley en Estados Unidos son electrónicas. La digitalización de los
controles fronterizos ha ido del uso de bases de datos más amplias y avanzadas para
"extracción de datos" y sistemas rastreadores por computadora hasta el desarrollo de
documentos de viaje más resistentes a la falsificación y tarjetas de identificación
"inteligentes" con identificadores biométricos (como huellas dactilares impresas con
tecnología digital y escrutinios faciales y de retina). Pero esto es histórico, pues las
innovaciones tecnológicas han tenido durante mucho tiempo un papel clave en el
desarrollo de documentos de viaje y en permitir investigaciones policiales más allá de
la frontera (como la invención de la fotografía y los sistemas de huellas dactilares). Al
mismo tiempo, las dependencias policiacas han aducido durante mucho tiempo la
función facilitadora del crimen de los nuevos desarrollos tecnológicos como
justificación para expandir sus esfuerzos, y cabe esperar que esto no sólo continúe,
sino que se intensificará en lo futuro. Las tecnologías avanzadas que permitan delitos
futuros como el robo de ADN y la clonación ilícita podrían tener aplicaciones policiales
igualmente significativas, como nuevos tipos de mapas y pruebas de ADN y otras
formas de identificación (con profundas implicaciones para la protección de la
intimidad).
Además, los principales agentes del sector privado de la globalización, como las
instituciones financieras más importantes y las corporaciones internacionales, han sido
alistados y facultados por los gobiernos para colaborar con la policía en el crimen
transfronterizo. Cada vez se exige más a las empresas de embarques y las aerolíneas
que rastreen y revisen carga y pasajeros con mayor cuidado. Lo mismo ocurre con
bancos y otras instituciones financieras en cuanto a vigilar y dar parte a las
autoridades de transacciones monetarias sospechosas. Si bien aún está en pañales,
se puede ver la construcción de un sistema global de vigilancia y seguimiento que se
apoya cada vez más en el sector privado para rastrear, documentar, notificar y analizar
los flujos a través de las fronteras. Al decir esto no se trata de negar los límites y
desventajas sustanciales de tal subcontratación. Tal tendencia también despierta
serias preocupaciones en cuanto a transparencia, rendición de cuentas y protección
de la intimidad.
Resulta irónico que en cierta forma los controles limítrofes más rígidos creen en
realidad un desafío más formidable al control fronterizo. Por ejemplo, la aplicación más
rigurosa de la ley en las fronteras en la década pasada ha propiciado técnicas de
evasión más refinadas y dispersas geográficamente, y ello a su vez ha creado más
trabajo (y más arduo) para quienes aplican la ley, a la vez que da una justificación para
financiar más y expandir los controles fronterizos. La presión por aplicar la ley en las
fronteras a veces ha convertido el crimen desorganizado en crimen más organizado,
como es evidente en la transformación y el enriquecimiento del tráfico de migrantes en
años recientes. Por ejemplo, a los migrantes que antes cruzaban solos la frontera
entre México y Estados Unidos ahora no les queda más remedio que contratar a un
traficante profesional.
Los controles más estrictos también alientan problemas de corrupción al crear
incentivos para que los traficantes gasten más en sobornos y gratificaciones. Los
traficantes intentan acobardar y comprar a oficiales de la frontera, pero en la mayoría
de los casos esto ocurre sobre todo porque carecen de capacidad de burlarlos por
completo. Por tanto, la corrupción refleja la debilidad del Estado, pero también su
poder: la mayoría de los traficantes, después de todo, preferiría evadir los controles
fronterizos que tener que pagar por la protección estatal y la no aplicación de la ley.
Pese a estas consecuencias imprevistas y contraproducentes, el enfoque policial en
una aplicación más estricta de la ley en las fronteras es popular entre los políticos a
causa de su alto valor simbólico y su poderosa atracción perceptiva. Por consiguiente,
los controles fronterizos no sólo se refieren a la aprehensión y la contención, sino
también a expresar determinación moral. Esto puede rendir dividendos sustanciales
para líderes políticos y oficiales de la ley al impresionar y atraer a diversos auditorios
nacionales e internacionales. Al mismo tiempo, aparta la atención del lado de la
demanda. Las iniciativas de aplicación de la ley en el lado de la oferta a menudo
persiguen sin fin los síntomas internacionales, más que las raíces del problema en el
interior. Culpar simplemente a los narcotraficantes y a los tratantes de personas y
concentrarse en ellos es más fácil en términos políticos que confrontar la enorme
demanda de los consumidores por sustancias psicoactivas y mano de obra barata de
inmigrantes. Criminalizar el lado de la oferta de estos problemas y enfocarse en él
disfraza el hecho de que son en primer lugar, y sobre todo, asuntos de salud pública y
regulación del mercado laboral.
Más generalmente, los controles fronterizos más estrictos y otras iniciativas de
aplicación de la ley a menudo han remplazado reformas políticas, sociales y
económicas más fundamentales, y han apartado la atención de ellas.
En buena parte del mundo, un Estado policía punitivo ensombrece y sustituye cada
vez más a un Estado benefactor que retrocede, y las dislocaciones sociales de tal
marcha atrás pueden dar sustento a los llamados a tener más acción policial. Tal vez
no sea coincidencia que Estados Unidos, el promotor más entusiasta de la
criminalización a escala global, sea también el país que tiene más personas en prisión.
Con apenas 5% de la población mundial, alberga a alrededor de 25% de ésta en
presidio.
Si bien es posible y necesario manejar con mayor eficacia las fronteras, existe un
riesgo cada vez mayor de que la presión por fronteras seguras haga más por impedir
el comercio y el viaje legítimos que los terroristas, los narcotraficantes y los traficantes
de personas. Sin duda, la medida en que los gobiernos sean capaces de reconciliar
los imperativos de la seguridad fronteriza con los imperativos económicos de la
globalización y la integración regional impulsará cada vez más las políticas fronterizas
y las relaciones a través de las fronteras en el siglo veintiuno.