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PREGUNTA 4ª “POSIBILIDAD DE CESIÓN PARCIAL DEL IVA A LAS COMUNI­ DADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN, CONFORME A LA PREVISIÓN DE LA LOFCA Y DEMÁS NORMAS EN VIGOR, CON ES­ PECIAL ANÁLISIS DE LAS DIRECTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA”. RESPUESTA DE LA COMISIÓN 1. POSIBILIDAD DE CESIÓN DEL IVA SEGÚN LA LOFCA, LAS LEYES 30/1983 Y 14/1996 Y LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA 1.1. Cesión parcial de la recaudación del IVA Tras el análisis de la LOFCA y de los Estatutos de Autonomía de las Co­ munidades Autónomas de régimen general, puede llegarse a la conclusión de que según esta normativa es posible proceder a la cesión total o parcial del Im­ puesto sobre el Valor Añadido (IVA) correspondiente a la fase minorista, en cuanto que debe entenderse referida a este tributo la expresión contenida en di­ cha Ley sobre “imposición general sobre las ventas en su fase minorista” (art. 11,e). Aunque el IVA no entró en vigor en nuestro ordenamiento hasta el 1 de ene­ ro de 1986, la disposición transitoria tercera de la LOFCA, introducida duran­ te su tramitación parlamentaria, quiso dejar bien claro ya desde 1980 que se es­ taba refiriendo con dicha expresión a una futura cesión del IVA, si bien en aquel momento el único impuesto indirecto que existía en España que pudiera enca­ jar en esa expresión era el Impuesto sobre el Lujo. Pero a pesar de lo anterior, hasta ahora no se ha llevado a cabo ni la cesión del IVA en fase minorista ni la cesión de parte de la recaudación de este im­ puesto sin referencia a una fase concreta. Y ello se debe a que ninguna de esas dos alternativas aparecían contempladas ni en la Ley 30/1983, de cesión de tri­ butos a las Comunidades Autónomas, ni en la Ley 14/1996 que modificó a la anterior para incluir en la nómina de impuestos cedidos al IRPF y para ceder CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN 35 por primera vez algunas competencias normativas a las Comunidades Autóno­ mas sobre dicho impuesto y sobre los que ya estaban cedidos. Tampoco se ocuparon del tema las Leyes específicas de cesión a cada una de ellas dictadas entre 1983 y 1985 para hacer efectiva la Ley 30/1983 ni las apro­ badas en 1997 (Leyes 25 a 36/1997) para modificar las Leyes específicas de ce­ sión de las Comunidades Autónomas que aceptaron el modelo para el período 1997-2001 a fin de introducir los cambios exigidos por la Ley 14/1996. Habría pues que proceder a una reforma de esta última Ley y de las correspondientes relaciones de tributos cedidos que aparecen en los Estatutos de Autonomía (lo que podría hacerse a través de la modificación de las Leyes específicas de cesión a cada una de las Comunidades Autónomas, al no considerarse formalmente di­ cha modificación como una reforma de los Estatutos) o aprobar una ley com­ plementaria de la Ley 14/1996 para que sea posible la cesión del IVA en fase minorista o bien la cesión de parte de la recaudación de dicho tributo. La Co­ misión considera preferible la segunda alternativa porque no es posible en la configuración europea actual del IVA individualizar una fase minorista propia­ mente dicha. El IVA es un tributo plurifásico que grava las entregas de bienes y prestaciones de servicios sin entrar en ningún momento a definir las fases en que éstas se producen, como ahora veremos. La anterior conclusión sobre la posibilidad de ceder parte de la recaudación del IVA puede también aplicarse a las Comunidades Autónomas que no acep­ taron el modelo de financiación del quinquenio 1997-2001 (Andalucía, Casti­ lla-La Mancha y Extremadura). Sin entrar en el examen de esta disparidad en los sistemas de financiación de dicho quinquenio, el hecho de que se sigan ri­ giendo por la Ley 30/1983 de cesión de tributos, a partir de la LOFCA y de sus propios Estatutos de Autonomía, da fundamento a la anterior afirmación. Es­ tas tres Comunidades Autónomas también necesitarían una ley estatal que re­ gulase la cesión total o parcial del IVA para que esta pueda llevarse a cabo. 1.2. Sobre el llamado “IVA minorista” La referencia que se hacía en el artículo 11,e) de la LOFCA, en su primera redacción, a la posible cesión de la “imposición general sobre las ventas en su fase minorista” ha motivado una importante polémica doctrinal sobre si efectiva­ mente existe tal fase en la configuración actual del IVA y en su caso qué opera­ ciones formarían parte de la misma. No existe en nuestro ordenamiento un impuesto concreto sobre el consumo divisible en fases, ni un conjunto de impuestos que pudiera referirse a las dis­ tintas fases o un tributo específico sobre alguna de ellas aisladamente. Esta si­ 36 Pregunta 4ª. Respuesta de la Comisión tuación contrasta con lo que ocurre en otros ámbitos del Derecho comparado, en particular en países como Estados Unidos y Canadá, donde los niveles sub­ centrales de gobierno (Estados y Provincias) han establecido impuestos mono­ fásicos sobre las ventas al por menor. Por tanto, como primera conclusión cabe afirmar que en España, y en general en la Unión Europea, no puede identifi­ carse un IVA minorista como tal tributo independiente sobre tal fase, ni desde el punto de vista legal ni desde una perspectiva de gestión. A pesar de lo anterior, la doctrina se ha esforzado en tratar de aclarar qué operaciones se incluirían en la expresión “imposición general sobre las ventas en fase minorista” utilizada por la LOFCA. En particular, debemos destacar el aná­ lisis que se hace de esta cuestión en el Informe sobre el actual sistema de finan­ ciación autonómica y sus problemas (usualmente conocido como «Libro Blanco») encargado en abril de 1994 por el Consejo de Política Fiscal y Financiera y pu­ blicado en 1995. Cabría entender dicha expresión en un doble sentido. En pri­ mer lugar, podría hacer referencia a la posibilidad de ceder a las Comunidades Autónomas la recaudación en la fase minorista del IVA, es decir, el IVA recau­ dado correspondiente a la última operación en la cadena de producción y dis­ tribución de bienes y servicios consistente en la transmisión o prestación de los mismos al consumidor final por parte de los minoristas. Y en segundo término, también se podría entender que con esa expresión se alude a una hipotética ce­ sión del IVA devengado en las entregas de bienes o prestaciones de servicios re­ alizadas en dicha fase, con independencia de la recaudación real correspondien­ te a la misma, de tal manera que a efectos de la posible cesión pasaría a ser configurado este tributo como un impuesto sobre las ventas similar a los exis­ tentes en Canadá y Estados Unidos. Esta Comisión considera que cuando la LOFCA habla de “imposición sobre las ventas en su fase minorista” se quiere referir a la posible cesión a las Comuni­ dades Autónomas de las cantidades teóricamente recaudadas en la fase minoris­ ta del IVA y, lógicamente, no a la recaudación total por este tributo; decimos teóricamente dadas las salvedades que hemos hecho antes sobre la individualiza­ ción de dicha fase. La posible cesión del IVA minorista así entendido plantearía además importantes problemas a propósito de la vinculación entre cantidad ce­ dida a un determinado territorio y recaudación obtenida en el mismo; aunque resulta fácil conocer la recaudación real en un territorio, es muy difícil deter­ minar y evaluar correctamente la recaudación imputable a cada Comunidad Autónoma, lo que obliga a un cálculo indirecto de la misma en función del con­ sumo de bienes y servicios. En conclusión, la Comisión entiende que la parte de la recaudación que po­ dría cederse a las Comunidades Autónomas debería corresponderse, total o par­ cialmente, con el IVA soportado por cada Comunidad Autónoma como conseCUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN 37 cuencia de la última operación de entrega de bienes o prestación de servicios, en función del valor añadido por la misma y no el IVA devengado en esa últi­ ma fase minorista, puesto que en este caso estaríamos hablando de la carga to­ tal de este tributo sobre el precio final de los bienes y servicios, o sea, la totali­ dad del IVA, no el correspondiente a la fase minorista. Puesto que la delimitación de la fase minorista a efectos de su posible cesión plantea importantes problemas técnicos, esta Comisión no considera aconseja­ ble optar por la cesión del “IVA minorista”. Resulta más aconsejable decantarse por la otra alternativa comentada, es decir, la cesión de una parte de la recau­ dación del impuesto sin referencia a ninguna fase concreta, vinculando canti­ dades cedidas con consumos reales en cada Comunidad Autónoma. 2. OPINIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RELACIÓN CON LA POSIBLE CESIÓN DEL IVA La Comisión ha analizado con detenimiento las opiniones manifestadas por las Comunidades Autónomas en relación con la posible cesión del IVA y los documentos remitidos al Consejo de Política Fiscal y Financiera con motivo de la anterior reforma de la financiación autonómica que tuvo lugar en 1996 y de la que ahora se lleva a cabo, así como algunas manifestaciones de responsables políticos de las mismas de las que hemos tenido constancia documental, lle­ gándose a la conclusión de que ninguna Comunidad Autónoma se ha opuesto a la posible utilización del IVA como instrumento de financiación autonómi­ ca, aunque ciertamente no todas tienen la misma posición frente al tema. Por poner algunos ejemplos, Baleares no ha manifestado especial interés en la ce­ sión de este impuesto, mientras que Cataluña llega a reclamar el 50% de la re­ caudación total del tributo; Galicia ha insistido en su propuesta, para comple­ tar el anterior modelo, de compartir competencias normativas sobre tipos impositivos a fin de incrementar la autonomía financiera, contemplando in­ cluso la posibilidad de la existencia de tipos distintos en las distintas Comuni­ dades Autónomas; Andalucía se ha mostrado a favor de una posible participa­ ción territorializada en su recaudación, participación que se cuantifica en un 15% de la recaudación global; Asturias y Murcia también se decantan por las participaciones territorializadas en la recaudación, insistiendo en los impor­ tantes problemas de gestión que derivan de la configuración plurifásica del IVA. Las demás Comunidades parecen favorables a la cesión del IVA en fase minorista (Cantabria, Castilla-León, Extremadura, La Rioja, Madrid, Valen­ cia), aunque en algún caso son conscientes de las dificultades técnicas que lle­ va implícitas dicha cesión. 38 Pregunta 4ª. Respuesta de la Comisión 3. ALTERNATIVAS PARA LA CESIÓN DEL IVA A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y SU COMPATIBILIDAD CON LA NORMATIVA DE LA UNIÓN EUROPEA La Comisión ha analizado tres alternativas para llevar a cabo la cesión del IVA: 1.ª Transferencia total o parcial de la recaudación del IVA sin referencia a ninguna fase en concreto, correspondiente al territorio de cada Comu­ nidad Autónoma. 2.ª Cesión de dicha recaudación junto a competencias normativas para re­ gular mediante leyes autonómicas, en particular, los tipos impositivos. 3.ª Cesión de facultades de gestión a través de la propia Administración au­ tonómica o bien mediante colaboración de esta con el Estado. Para responder a estas cuestiones, y conforme a la iniciativa de la Comisión, respaldada por la Secretaría de Estado de Hacienda, se decidió efectuar una con­ sulta a la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea, a través del Director de Política Fiscal, una vez que se estudiaron las distintas directivas comunitarias y se dedujo de las mismas que podrían existir limitaciones a la cesión del IVA derivadas del Derecho europeo. En las páginas que siguen se resume el parecer de esta Comisión sobre cada una de estas tres alternativas (el texto íntegro de la contestación dada por la Comisión Europea a las cuestiones planteadas figura como anexo de este informe). Por último, se incluye un apartado en el que se efectúa una breve valoración de la contestación recibida. 3.1. Transferencia total o parcial de la recaudación del IVA A medida que las Comunidades Autónomas han ido asumiendo competen­ cias conforme a nuestro ordenamiento se ha hecho evidente la necesidad de transferir los fondos necesarios para que atiendan a la financiación de sus servi­ cios y políticas de gasto público. A tal fin, esta Comisión considera que sería po­ sible ceder a las Comunidades Autónomas una parte de la recaudación del IVA (cuantificada en función de los consumos de bienes y servicios en cada territo­ rio) puesto que no existe en la normativa armonizadora del IVA ningún tipo de prohibición en este sentido. Por ello, defendemos como conclusión que la nor­ mativa de la Unión Europea no impide ni obstaculiza esta redistribución inter­ na de fondos recaudados por el Estado. En este sentido puede citarse como ejemplo el caso de Alemania, donde la participación en la recaudación del IVA constituye una de las principales fuentes de financiación de los Länder. CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN 39 En su contestación a la consulta planteada la Comisión Europea comparte plenamente esta tesis y, tras recordar que las disposiciones comunitarias sobre el IVA no han previsto restricciones en esta materia, señala que los Estados son so­ beranos, de forma que “pueden disponer de sus ingresos fiscales y los pueden distri­ buir en función de sus necesidades, en la medida en que esto no tenga incidencia al­ guna sobre los recursos propios derivados del IVA”. Tras constatar que la normativa europea no impide la cesión de parte de la recaudación del IVA a los niveles subcentrales de gobierno, esta Comisión ha examinado si se establece en las directivas europeas aprobadas para la armoni­ zación del IVA algún tipo de restricción en relación con los posibles criterios de imputación territorial de los rendimientos. La respuesta es también negativa, de manera que se podrá optar por cualquier criterio de imputación con un único límite: que el criterio elegido no dé lugar a una distribución de la recaudación que redunde en perjuicio del porcentaje de la base imponible del IVA que debe ser transferido a la Unión Europea. 3.2. Cesión de competencias normativas para regular los tipos impositivos La segunda alternativa analizada, consiste en la posibilidad de ceder a las Co­ munidades Autónomas facultades normativas con el fin de que puedan dictar leyes que, en particular, pudieran modificar los tipos impositivos del IVA que grava las entregas de bienes y prestaciones de servicios que se realizaran en su te­ rritorio. Plantea un problema de mayor trascendencia comunitaria. Esta cesión tendría sin duda la virtud de que permitiría la búsqueda de fondos adicionales a las Comunidades Autónomas, aumentando su nivel de autonomía financiera y de corresponsabilidad, al tener que adoptar las decisiones legislativas oportu­ nas. Pero provocaría dudas sobre la posibilidad de que existan tipos impositivos distintos dentro de un mismo Estado miembro de la Unión Europea. Para resolver esta cuestión se han examinado con atención la normativa y jurisprudencia comunitaria en materia de armonización del IVA, así como di­ versos documentos de la Comisión y del Parlamento Europeo. Ese análisis nos ha llevado a concluir que no cabe la alternativa de ceder a las Comunidades Autónomas competencias normativas sobre el IVA. Así se deduce de la letra y del espíritu del artículo 12 de la Sexta Directiva, que al regular los tipos im­ positivos, atribuye en su apartado 2 la competencia para su modificación a los Estados miembros sin hacer referencia expresa en ningún momento a la posi­ ble intervención de niveles inferiores de gobierno en la fijación de los mismos. Y todavía es más claro en este sentido su apartado 6 que contempla, refirién­ 40 Pregunta 4ª. Respuesta de la Comisión dose a Portugal, la posibilidad de que se apliquen tipos impositivos reducidos en las regiones autónomas de Azores y Madeira, asignando expresamente a la República Portuguesa y no a estas regiones la facultad de establecer esos tipos reducidos. Para corroborar esta primera conclusión de la Comisión hay otra norma que quizás sea más importante aún que las anteriores. Nos referimos al párrafo pri­ mero del apartado 3,a) de este artículo 12 que establece lo siguiente: “Cada uno de los Estados miembros fijará el tipo normal del impuesto sobre el valor añadido como un porcentaje de la base imponible que será el mismo pa­ ra las entregas de bienes y prestaciones de servicios...”. A la vista de lo anterior, se debe concluir que la normativa comunitaria del IVA impide una posible cesión de competencias normativas a las Comunidades Autónomas en relación con este impuesto, en particular para modificar los ti­ pos de gravamen, puesto que no parece ajustada al Derecho comunitario la po­ sible existencia de tipos diferenciados del IVA dentro de un Estado miembro de la Unión Europea. La Comisión Europea defiende esta tesis. En su contestación a la consulta planteada la Comisión comienza recordando que “las disposiciones comunitarias actualmente en vigor aplicables en materia de IVA no permiten que las Comunida­ des Autónomas fijen tipos de IVA diferenciados a las operaciones localizadas en el te­ rritorio de su jurisdicción”. Tras insistir en que “el artículo 12 párrafo 3, a), de la Sexta Directiva prevé que se fije un único tipo normal para cada Estado miembro”, la Comisión advierte que el hecho de que una misma operación pudiera tribu­ tar a tipos distintos según su lugar de imposición dentro de un mismo Estado miembro “resulta contraria a los principios comunitarios que rigen el IVA y sus ca­ racterísticas esenciales”. En particular, la Comisión Europea subraya la impor­ tancia del principio de unidad de tipos, en virtud del cual “bienes y servicios idén­ ticos no pueden estar sometidos a tipos diferentes”. Junto a ello, se refiere también a los peligros que podrían derivarse de esta segunda alternativa para la libre cir­ culación de mercancías y para el buen funcionamiento del mercado interior. En opinión de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera esa alternati­ va “considerada por España parece poner en tela de juicio estos principios, al intro­ ducir distorsiones de la competencia entre las Comunidades Autónomas”. La Comisión Europea reitera a continuación que la existencia de distintos ti­ pos en las diferentes Comunidades Autónomas iría en contra de este objetivo, y recuerda que “las únicas excepciones a estos principios son las derogaciones precisas y de carácter transitorio previstas en el artículo 28 de la sexta Directiva, acordadas du­ rante las negociaciones de la Directiva 92/77/CEE sobre la aproximación de tipos de CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN 41 IVA o en las actas de adhesión, que son, en todo caso, aprobadas por unanimidad en el seno del Consejo por todos los Estados miembros”. Por último, como otra razón más que determina que sea incompatible con la normativa comunitaria la cesión de facultades normativas a las Comunidades Autónomas, la Comisión destaca la prohibición contenida en el artículo 33 de la Sexta Directiva. A su parecer, “la posibilidad de prever un impuesto suplementario que tenga el carácter de impuesto sobre la cifra de negocio tampoco es admisible en el ámbito de las Comunidades Au­ tónomas vistas las disposiciones del artículo 33 de la Sexta Directiva”. Hay que tener en cuenta además, como ha recordado la propia Comisión Europea en diversos documentos de trabajo, que cuando finalmente se adopte el régimen del IVA basado en la tributación en el Estado miembro de origen, con independencia ahora de las dificultades que existen para conseguir ese ob­ jetivo a corto o medio plazo, será necesaria todavía una mayor armonización de los tipos impositivos. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea no se ha pro­ nunciado expresamente sobre esta posibilidad. No obstante, el Tribunal sí ha te­ nido la ocasión de analizar en algunos de sus fallos demandas presentadas por la Comisión Europea que se muestra muy estricta en lo que respecta a la inter­ pretación de las normas comunitarias, vigilando con atención el cumplimiento por los Estados miembros de las normas contenidas en la Sexta Directiva sobre aplicación de tipos impositivos. En este sentido puede citarse porque nos afec­ ta directamente, su Sentencia de 18 de enero de 2001, en el Asunto C-83/99, que condena al Reino de España por haber aplicado un tipo reducido del 7% a las cantidades satisfechas en concepto de peajes de autopistas, lo que obliga a modificar la Ley del IVA en este punto. 3.3. Cesión de facultades de gestión La tercera alternativa analizada consiste en la posible cesión a las Comuni­ dades Autónomas de competencias de gestión del IVA, entendiendo el término gestión en su sentido más amplio, de manera que pueden englobarse dentro del mismo la liquidación, recaudación, inspección y revisión. El análisis de esta alternativa debe ser muy breve, porque teniendo en cuen­ ta la configuración actual del IVA como tributo plurifásico no resulta aconseja­ ble la fragmentación de su gestión; y ello con independencia de la posible cola­ boración de las Comunidades Autónomas con la Agencia Estatal de Administración Tributaria en la aplicación del sistema fiscal en su respectivo te­ rritorio, cuestión de la que nos ocupamos en este informe en la respuesta a la pregunta núm. 11. 42 Pregunta 4ª. Respuesta de la Comisión Por último, no es preciso estudiar la compatibilidad de esta alternativa con la normativa comunitaria porque la distribución de competencias de gestión es una cuestión interna que corresponde decidir a las Administraciones de cada uno de los Estados miembros. En efecto, las normas comunitarias no impiden la cesión de facultades de gestión a los niveles subcentrales de gobierno. Buena prueba de ello es, de nuevo, el caso de Alemania pues la gestión del IVA corresponde a los Länder. Precisamente la experiencia de este país miembro de la Unión Europea, donde se están produciendo graves problemas de falta de criterios uniformes de interpretación de las normas reguladoras de este tributo, constituye un ejemplo que viene a avalar la tesis defendida por esta Comisión que, por todas las razo­ nes anteriormente apuntadas, considera poco conveniente tal cesión. 4. BREVE VALORACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS ANALIZADAS Esta Comisión respeta las opiniones expresadas por la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera. Cualquier decisión que se adopte para financiar a las Comunidades Autónomas con cantidades recaudadas por el IVA debe te­ ner en cuenta las consideraciones anteriores, que expresan con claridad que la posible cesión de parte de la recaudación del IVA prevista en la Ley Orgánica 8/1980 y en los Estatutos de Autonomía no plantearía problemas desde el pun­ to de vista del Derecho comunitario. En cambio, desde esa perspectiva la cesión de facultades normativas sobre tipos de gravamen resulta muy problemática por las razones anteriormente expuestas, de manera que la Comisión no la estima aconsejable. En relación con la gestión, la Comisión no puede olvidar su carác­ ter de tributo plurifásico de modo que no considera oportuno plantear la cesión de la gestión a las Comunidades Autónomas, ni del tributo en general ni de nin­ guna de sus fases en particular. Aunque debe insistir en la búsqueda de fórmu­ las de colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica. Por último, y atendiendo a ese carácter plurifásico, la Comisión opina que los términos en que se prevé la cesión del IVA en la Ley Orgánica 8/1980, in­ ducen a pensar que esta norma se refiere a la imposición general sobre las ven­ tas en fase minorista. Pero la identificación o delimitación de esta fase plantea problemas técnicos de especial dificultad; como hemos dicho, no existe una fa­ se minorista autónoma dentro del IVA. Sólo cabría ceder la cantidad teórica, to­ tal o parcial, correspondiente a esa fase teniendo en cuenta el valor añadido en la misma. Pero dadas las dificultades técnicas del cálculo de esa cantidad por Comunidades Autónomas, la Comisión estima que convendría pensar en una simple cesión de parte de la recaudación del IVA en función de parámetros de consumo de las distintas Comunidades Autónomas. CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN 43
