consejo de estado sala de lo contencioso administrativo

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION ‘B’
CONSEJERO PONENTE: DR. TARSICIO CÁCERES TORO
Bogotá, D.C. treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002)
Radicación número 73001-23-31-000-1999-0911-01
Actor LUIS CARLOS RIVERA LONDOÑO
Demandado MUNICIPIO DE CHAPARRAL - TOLIMA Controv. DERECHOS DE DOCENTE
Ref. 0272-01 ASUNTOS MUNICIPALES
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la Parte Actora contra la sentencia de septiembre 28 de 2000,
proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el Expediente N° 0911, mediante la cual se declararon no
probadas las excepciones propuestas, probada de oficio otra, se negaron las súplicas de la demanda y se condenó en
costas a la P. Actora .
I. ANTECEDENTES:
A. LA PRIMERA INSTANCIA Y SU TRAMITE
1. LA DEMANDA
LUIS CARLOS RIVERA LONDOÑO, en ejercicio de la acción del art. 85 del C. C. A., el 13 de mayo de 1999, presentó
demanda contra el Municipio de Chaparral (Tolima), mediante la cual solicita la nulidad de la Resolución Núm. 00030 del
15 de enero de 1999, expedida por el Alcalde Municipal que le negó el pago de las prestaciones sociales a que refiere la
petición elevada en diciembre 22 de 1998.
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Como restablecimiento del derecho solicita que se reconozca que el nombramiento efectuado por parte de la Alcaldía del
Municipio de Chaparral desde el 28 de enero de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1.996, mediante Decreto 000005 del 7
de enero de 1.994, generó derechos y obligaciones para las partes, que no han sido cumplidas.
Que se establezca que el tiempo por ella laborado en zonas de difícil acceso o en situación de crítica seguridad,
conforme lo ordena el Dcto. 707 de 1.996, se tendrá en cuenta como doble para efectos de ascenso en el escalafón y
para la pensión de jubilación.
Que se reconozca que las normas que se le deben aplicar son las contenidas en el Estatuto Docente (Dcto. Ley 2277/79)
y demás normas concordantes.
Que se condene a la demandada a reconocer y pagar los derechos salariales y prestacionales asignados a los docentes
del sector oficial por el Gobierno Nacional mediante decretos leyes para cada año de vinculación, especialmente,
intereses a la cesantía, prima de vacaciones, dotación de vestido de labor y calzado, auxilio de transporte, devolución de
los dineros descontados por concepto de aportes en salud, subsidio familiar y el reconocimiento doble del tiempo de
servicios por trabajar en zona crítica junto con la bonificación; al igual que los ajustes al valor a que haya lugar con motivo
de la disminución del poder adquisitivo del salario y demás emolumentos de conformidad con el artículo 178 del C.C.A.
Por último, solicita que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.
2. LOS HECHOS.
En resumen, señala :
-Que la Parte Actora es educador, clasificado en el Escalafón Nacional Docente desde 1993.
-Que fue vinculada con la Administración Municipal para desempeñar la profesión de docente, mediante Dcto. Núm.
000005 de 7 de enero de 1.994, en cumplimiento del convenio para la cofinanciación del pago de plazas docentes de
primaria celebrado entre la Fiduciaria del Estado y el Municipio de Chaparral, Departamento del Tolima.
-Que tomó posesión del cargo de docente en la Escuela Rural Mixta Potrerito de Lugo desde el 28 de enero de 1.994
hasta el 31 de diciembre de 1.996; siendo trasladadas las cesantías de los años 1.994, 1.995 y 1.996 al Fondo Nacional
de Prestaciones del Magisterio. Los intereses de las mismas no fueron reconocidos ni cancelados por el Municipio a los
docentes.
-Que el Municipio se ha negado a reconocer prestaciones sociales a los docentes tales como la prima de vacaciones de
los años 1.994 a 1.996; se ha desconocido el derecho a la dotación de vestido de labor y calzado, con el argumento de
que no hay norma de carácter territorial que los obligue a su reconocimiento y pago; y que se canceló el auxilio de
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transporte en el mismo tiempo pero por debajo de lo previsto por los Decretos nacionales que lo regulan.
-Que los docentes no fueron afiliados a servicio médico asistencial alguno, no obstante haberse realizado los respectivos
descuentos mes a mes, por parte del Municipio y tampoco hubo afiliación a caja de compensación familiar.
-Que el Municipio no ha reconocido a los docentes los estímulos de que trata el Dcto 707 de 1996 por prestar sus
servicios en zonas de difícil acceso o en zonas de situación crítica de inseguridad.
-Que el cargo de docente que desempeñó fue de idénticas circunstancias de tiempo, modo y calidad, respecto de las
labores ejercidas por el personal docente departamental que presta sus servicios en el Municipio, con una intensidad
horaria de 24 horas semanales, es decir igual a la de un educador debidamente nombrado por la Nación, departamento o
municipio.
3. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACION.
Como tales, invoca las siguientes: Constitución Política, artículos 13, 25, 26, 53 y 67; Decreto Ley 2277 de 1.979; Decreto
898 de 1.981; Ley 21 de 1982 y Dctos 1902 de 1994 y 0343 de 1998; Ley 70 de 1988, art. 1º. Y Dcto reglamentario 1978
de 1989 artículos 5 y 6, Ley 91 de 1989 artículos 9, 13 y 15 parágrafos 1, 2, 3 y 4; Ley 115 de 1.993, artículos 175 y 179;
Dctos. 2873 de 1994, 698 de 1995, 2335 de 1996, y Dcto 707 de 1996. De ellas argumenta:
-Que la administración municipal con el acto acusado, demuestra el abuso de las formas jurídicas, desconociendo los
derechos prestacionales que rigen para los docentes que prestan su servicio a la educación y negando en su existencia
material la existencia de unos derechos ciertos e irrenunciables fruto de una relación de trabajo.
-Que se desempeñó como profesional de la educación en el sector público y por lo tanto tiene derechos legales y
constitucionales tales como la igualdad frente a otros docentes, el trabajo en condiciones dignas y justas y el
reconocimiento de salarios y prestaciones acordes con su profesión los cuales han sido vulnerados por la administración
departamental.
-Que si la administración albergaba dudas sobre el particular, en principio debió acoger el criterio constitucional de la
favorabilidad y por lo tanto reconocer y pagar lo que se le debía de acuerdo a los estipulado.
-Que con lo actuado la administración se está dejando de lado principios consagrados en el artículo 53 de la C.P. y que
es el respeto a la remuneración mínima, vital y móvil que en este caso es la establecida en el Escalafón Nacional
Docente.
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-Que la Corte Constitucional en sentencia C- 555 de 1994 frente a la primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales manifestó que es un principio constitucional y la entrega libre de
energía física o intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente del acto
o de la causa que le da origen, tiene el carácter de relación de trabajo.
-Que la misma Corporación en sentencia C- 006 de 1996, en relación con los docentes temporales del sector oficial,
estableció que esos profesores de cátedra tiene también una relación laboral subordinada por cuanto cumplen una
prestación personal del servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo.
4. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La Parte Demandada se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carecían de fundamentos de hecho
y de derecho y propuso las excepciones de caducidad e inepta demanda, haciendo consistir la primera en el hecho de
que en el sub lite se están incoando dos acciones diferentes, una de nulidad y restablecimiento del derecho y otra de
carácter laboral las cuales ya están caducadas; y, la segunda, por cuanto en la demanda no se razonó en debida forma la
cuantía conforme al numeral 6º del artículo 136 del C.C.A. (fls 44 y 45 Exp).
5. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
El A-quo resolvió las súplicas de la demanda, con fundamento en la sentencia proferida en asunto similar al sub lite, el 25
de mayo de 2000, dentro del expediente núm. 0923-99; de la cual se extrae lo siguiente:
-De las excepciones. De la excepción de caducidad formulada por la demandada la declaró no probada, teniendo en
cuenta que la demandada confunde el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción con el de prescripción del derecho,
los cuales son distintos, como quiera que el primero se produce en tres años y el segundo opera al cabo de 4 meses
contados a partir de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto que se demanda.
Que, en este orden de ideas, entre la fecha de la comunicación y la de la presentación de la demanda no transcurrieron
más de los 4 meses de que trata el art. 136-2 del C.C.A. para el ejercicio oportuno de la acción.
Igual pronunciamiento hizo respecto de la de inepta demanda toda vez que como puede observarse en el anexo que se
enunció en el cuerpo de la demanda y se incorporó, se encuentran discriminados los valores reclamados y las causas del
mismo.
De oficio declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto a la pretensión tercera de
la demanda consistente en establecer que el tiempo laborado por la Actora en zonas de difícil acceso o en situación
crítica de inseguridad conforme lo ordena el Dcto. 707 de 1996 se tenga en cuenta para que sea reconocido como doble
para ascenso en el escalafón y pensión de jubilación, teniendo en cuenta que no se aportó copia de la petición
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respondida por la Resolución acusada y esta última no alude al tema, por lo que debe concluirse que no agotó la vía
gubernativa sobre el particular, impidiendo al juzgador pronunciarse al respecto.
-Del fondo de la controversia. Negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la P. Actora. Para adoptar tal
decisión se fundamentó en la Sentencia mencionada, en la cual se que se precisó que la P. Actora no logró desvirtuar la
presunción de legalidad del acto administrativo que se acusa, como quiera no desplegó actividad alguna para ello,
máxime si se tiene en cuenta que es deber del actor probar los fundamentos de hecho en apoya sus pretensiones
conforme a las previsiones de los artículos 174 a 177 del C.C.A.
Que precisamente de conformidad con esta última disposición las afirmaciones y negaciones de carácter indefinidos no
requieren de prueba , por lo tanto si la actora pide que se anule un acto y se condene al municipio a pagarle los derechos
salariales y prestacionales a que hace referencia, es porque en últimas está afirmando simplemente que no se le
pagaron, como en efecto se hace en los hechos de la demanda, lo cual impondría al ente demanado el deber de
demostrar lo contrario.
Que, además, conforme a la certificación del Jefe de la Oficina Administrativa y de la Función Pública del Municipio de
Chaparral, la demandante se hizo hacedora a los factores salariales allí relacionados y los pagos respectivos eran
cofinanciados 70% y 30% según Convenio celebrado entre la Nación.- Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda
y el ente territorial, de lo cual la parte correspondiente a este último fue sufragada en tiempo.
Que en ese orden de ideas, si el Municipio aportó los recursos de cofinanciación según la mencionada certificación y el
acto demandado sostiene que los emolumentos reclamados ya fueron cancelados en tiempo al Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio, y la presunción de certeza que para tal acto no fue desvirtuada, deben denegarse las
pretensiones de la demanda. (fls. 59 a 63 exp).
B. LA APELACION DE LA SENTENCIA.
La P. Actora – en memorial visible a folios 65 a 69 exp, pide la revocatoria del fallo impugnado. Sostiene, en resumen:
-Que en el sub lite no se está hablando de un “ HECHO NOTORIO”, los cuales no requieren de prueba, pues es de pleno
conocimiento que los Municipios adoptaron la contratación de servicios profesionales como modalidad para desconocer
los verdaderos contratos de trabajo y con ello se han hecho merecedores de las sanciones legales como la
indemnización cuantificada de una manera similar a lo que realmente debieron haber devengado como servidores de la
educación del Municipio.
-Que se aportaron las pruebas que desvirtúan las afirmaciones hechas por el Municipio a través de la certificación del
Jefe de la Oficina Administrativa y de la Función Pública del Municipio de Chaparral. En efecto, se aportaron copia de
algunas liquidaciones mensuales de salarios de los docentes entre los años 1995 y 1996 en donde se encuentra inscrito
la Actora, en donde no figuran los factores salariales que se reclaman.
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-Que la cofinanciación no es del 70% y 30% pues el parágrafo segundo de la cláusula primera del Convenio para la
cofinanciación del pago de plazas docentes de primaria celebrado entre la Fiduciaria del Estado S.A y el Municipio de
Chaparral que vinculó a los docentes a la administración municipal señala que: ‘Una vez desembolsados por parte de la
FIDUCIARIA los recursos de cofinanciación a cargo de la Nación- Ministerio de Educación, ésta y su mandante cesan en
cualquier obligación de tipo laboral y económico que pueda surgir por causa del nombramiento de docentes por parte del
MUNICIPIO, no existiendo, por tanto, exigencia de solidaridad alguna que pueda alegarse.’.
-Que el a-quo para negar las pretensiones se fundamentó en un fallo que a la postre fue revocado por el Consejo de
Estado en sentencia del 9 de marzo de 2000, M.P. Dr. CARLOS ORJUELA GÓNGORA, cuyos partes transcribe, en la
cual se dijo, en otros, que la mera prestación del trabajo, así beneficie al Estado, se comprende, aparte de calificarse
como relación laboral y derivar de ella los derechos contemplados en las normas que la regulan, no coloca a la persona
que la suministra en la misma situación legal y reglamentaria en la que pueda encontrarse otra persona que desempeña
como empleado público una actividad similar. Que admitir que ello pudiera ser así, significaría 1) hacer caso omiso de la
existencia de un acto administrativo que ordene la respectiva designación, que es sustituido por una simple práctica
realizada al margen de las condiciones constitucionales y legales que deberían darse para poder producir la vinculación;
2) la posesión para tonar el cargo; 3) planta de personal; 4) disponibilidad presupuestal para atender el servicio; las
regulaciones generales que gobiernan el ejercicio y por ultimo, las responsabilidades públicas y las formas de
remunerarlas.
-Que las normas violadas se enunciaron de manera general, por cuanto es un hecho notario que la falta en el pago de las
prestaciones sociales de cualquier empleado público o privado tiene un amplio respaldo legal y constitucional. A
continuación hace un desarrollo más particular al respecto, sin olvidar que por el ser Actor docente son múltiples las
normas violadas que se pueden aplicar.
-Que, en ese orden de ideas, el artículo 7º del Dcto Ley 2400/68 señala que los empleados tienen derecho, entre otros, a
percibir puntualmente la remuneración que para el respectivo empleo fije la Ley, recibir capacitación adecuada para un
mejor desempeño, participar en concursos que le permitan obtener promociones dentro del servicio y a disfrutar de
vacaciones anuales remuneradas y al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, todo de acuerdo con las
disposiciones legales y reglamentarias que regulen la materia.
-Que, por su parte, el artículo 39 de la Ley 200 de 1995 consagra como los derechos de los servidores públicos, entre
otros obtener el reconocimiento y el pago de las prestaciones consagradas en los regímenes generales.
-Que el auxilio de cesantía es el equivalente a un mes por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de un
año laborado sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses o en caso contrario
sobre el salario promedio del último año.
-Que en cuanto a los Docentes nacionales el artículo 15-3 de la ley 91 de 1989 señala que para aquellos vinculados con
anterioridad al 29 de diciembre de 1989 y para los que se vinculen a partir del 19 de enero de 1990, el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre el saldo de estas cesantías existentes
al 31 de diciembre de cada año, liquidados anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma de que resulte de
aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial
promedio de capacitación del sistema financiero durante el mismo promedio.
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Y en lo atinente a los docentes nacionalizados, el literal a) del artículo 15 numeral 3 antes citado dispone que para los
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio pagará un auxilio
equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de un año laborado, sobre el
último salario, si no ha sido modificado en los últimos tres meses o en caso contrario sobre el salario promedio del último
año.
-Que la cesantía definitiva es la liquidación total que hace la Nación a favor del educador cuando éste se ha retirado del
servicio por cualquier causa y equivale a un mes de salario por cada año de servicios proporcional por fracción de un
año, tomando como base el último salario si no ha tenido variación en los 3 meses, en caso contrario sobre el promedio
salarial de todo el año o en todo el tiempo si fuere menor a 1 año. Esta cesantía se liquidará anualmente, en forma
definitiva, a 31 de diciembre de cada año sin retroactividad.
-Que las normas que rigen la cuantía para los educadores nacionales son la Ley 91 de 1989 y el Dcto 1045 de 1978 y
para los nacionalizados la Ley 6ª de 1946, el Dcto 1160 de 1989, la Ley 91 de 1989 y el Dcto 1045 de 1978.
-Que en cuanto a la Cesantía para los educadores departamentales, municipales y distritales están reguladas en el
artículo 69 de la Ley 60 de 1993 según el cual tienen derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un mes de salario
por cada año de servicio y proporcionalmente por fracción de año y con retroactividad; indicándose que dicho personal
debe ser incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que se respetará el régimen
prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.
-Que en relación con los intereses a las cesantías de los educadores nacionales dicho régimen está consagrado en el
artículo 15-3 literal b) de la Ley 91 de 1989.
-Que, por otra parte, la Corte Constitucional en sentencia C- 197 de 1999 señaló que cuando el Juez administrativo
advierta la violación de un derecho fundamental constitucional deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la
demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de la violación-
-Que el Consejo de Estado en Sentencia del 28 de octubre/99, Actor Fernando Ruiz, Exp Núm. 1288/99, M.P. Dr Carlos
Orjuela en un caso análogo al sub exámine , en el cual se debate que en la demanda no se desarrolló los fundamentos
de derecho, ni se indicó con precisión y eficacia el concepto de la violación, fue claro en señalar que debe primar el
principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
-Por último manifiesta que la Ley 244 de 1995 fue expedida con el objeto de que se obtuviera un beneficio tanto para las
entidades públicas y aquellas territoriales que adeudaban prestaciones sociales, como aquellos servidores de todos los
ordenes, previendo en el parágrafo del artículo 2º que en caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores
públicos, la entidad obligada debe reconocer y cancelar de sus propios recursos al beneficiario, un día de salario por
cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas.
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C. LA SEGUNDA INSTANCIA.
La apelación interpuesta por la Parte Actora fue admitida y tramitada. Ahora, al no observar causal alguna de nulidad
procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia, conforme a las siguientes
II. CONSIDERACIONES:
En este proceso se controvierte la legalidad de la Resolución Núm. 00030 del 15 de enero de 1999 que le negó el
reconocimiento pago de las prestaciones sociales a que alude la petición del 22 de diciembre de 1998. El a-quo declaró
no probadas las excepciones propuestas, de oficio declaró probada otra, negó las pretensiones de la demanda y condenó
en costas a la P. Actora. Esta decisión fue apelada correspondiendo resolver el recurso.
Para resolver se tendrán en cuenta los siguientes aspectos relevantes:
1) La Petición administrativa y la respuesta. No obra en el expediente la petición laboral que según el actor fue elevada el
22 de dic/98, a través de apoderado, ante el Alcalde del Municipio de Chaparral (Tolima), que fue resuelta en forma
desfavorable por éste y que dio origen al acto acusado.
El Alcalde del Municipio de Chaparral (Tolima) mediante Resolución Núm. 00030 de 15 de enero de 1999, niega una
solicitud elevada por el Actor, radicada bajo el núm. 5293 sin fecha y sin número, teniendo en cuenta que la Actora laboró
para el Municipio mediante un contrato civil de prestación de servicios y su labor docente la cumplió mediante “Convenio
para la cofinanciación de plaza Docente de primaria celebrado entre la Fiduciaria del Estado S.A. Entidad esta que obró
como administradora de los recursos del Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Chaparral del Departamento
del Tolima...”.
Agregó que en relación con las normas aplicables y el reconocimiento de las prestaciones sociales, no sólo las
prestaciones le fueron reconocidas sino que, además, fueron canceladas al Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, como lo ordena la Ley 91 de 1989; que “... su continuidad laboral, la asumió el Departamento”, y que no se
permite que le sean entregadas personalmente, pues ello configuraría un pago parcial de cesantía, lo cual sólo es posible
en los casos especiales que señala la Ley.
Con fundamento en lo anterior negó también el ajuste al valor sobre los derechos reclamados y los intereses comerciales
y moratorios. (fls. 4 y 5 Exp).
Entonces, como quedó reseñado ab initio, las pretensiones del libelo demandatorio se circunscriben a los presuntos
derechos reclamados con apoyo en la aplicación de las normas contenidas en el Estatuto Docente (Dcto. Ley 2277/79) y
concordantes. Se reclama el reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales asignados a los docentes
del sector oficial por el Gobierno Nacional, especialmente, intereses a la cesantía, prima de vacaciones, dotación de
vestido de labor y calzado, auxilio de transporte, devolución de los dineros descontados por concepto de aportes en
salud, subsidio familiar y el reconocimiento doble del tiempo de servicios por trabajar en zona crítica junto con la
bonificación; al igual que los ajustes al valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo del
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salario y demás emolumentos de conformidad con el artículo 178 del C.C.A.
2) Pruebas de la relación laboral de la Parte Actora.
Se arrimaron al proceso:
-Copia de la Certificación de febrero 16/00, suscrita por el Jefe Administrativo y de la Función Pública del Municipio de
Chaparral -Tol., mediante la cual se señala que la P. Actora se desempeñó como docente grado 1 Cofinanciado 70% 30%, en la Escuela Rural Mixta Potrerito de Lugo, según Dcto. de nombramiento número 000005 del 7 de enero de 1994,
posesionada el 28 de enero de 1994 y prestó sus servicios, desde esa fecha hasta el 21 de julio de 1996. (fl. 1 cdno 2 ).
También consta en dicha certificación que mediante convenio celebrado entre la Nación- Ministerio de Educación
Nacional-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Chaparral cuyo objeto fue, por una parte, garantizar
la afiliación e incorporación de 20 docentes confinanciados por la Nación- Departamento del Tolima, mediante convenios,
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, por otra, determinar el pasivo prestacional, previa
información requerida por el art. 10 del Dcto. 196 de 1995 “que será parte integrante de este convenio”, el Municipio de
Chaparral efectuó la cancelación del pasivo prestacional derivado de dicho convenio mediante consignación efectuada el
14 de agosto de 1998 a favor de la Previsora S. A. a la cuenta núm. 31070452 del Banco Ganadero.
-Copia del Convenio para la Cofinanciación del pago de plazas docentes de primaria, celebrado entre la Fiduciaria del
Estado S.A y el Municipio de Chaparral, cuyo valor fue de $ 36.482.970 del cual el 30% está a cargo del Municipio y el
70% a cargo de la Nación- Ministerio de Educación Nacional. (fls. 6 a 10 exp).
-Copia del convenio celebrado el 14 de noviembre de 1997 entre la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Chaparral. (fls. 11 a 13 exp).
-Copia del Dcto. 000005 del 7 de enero de 1994, por el cual el Alcalde de Chaparral –Tol., nombró a varias personas,
entre ellas la Actora, como docente de la Escuela Rural Mixta Potrerito de Lugo. ( fls. 17 a 20 exp).
-Fotocopias de algunos desprendibles donde constan los valores percibidos por el Actor por concepto de sueldo básico,
prima de alimentación, movilización y prima de navidad. (fls. 15 y 16 exp)
El caso sub-examine. De lo anterior se deduce:
-Que la vinculación de la P. Actora al servicio de la administración municipal no fue mediante un contrato de prestación
de servicios que pueda ser desvirtuado a través de un contrato realidad, como lo solicita en el libelo demandatorio, sino
que la misma es legal y reglamentaria, originada en el nombramiento que se le hizo mediante Dcto Municipal 00005 de 7
de enero de 1994 expedido por el Alcalde Municipal de Chaparral, en cumplimiento del Convenio para la Cofinanciación
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del pago de Plazas Docentes de Primaria celebrado entre la Fiduciaria del Estado S.A. y el citado Municipio. Hecha la
anterior precisión corresponde determinar si la P. Actora tiene o no derecho a lo reclamado.
3) Del régimen docente pertinente.
Para el entendimiento de la situación docente es necesario inicialmente precisar algunas normas relativas a esta materia
que tienen trascendencia en la controversia.
El Dcto. Ley 2277 de 1979 (Estatuto docente) regula el ejercicio de la profesión docente y rige a partir de su promulgación
efectuada en Oct. 22 de 1979 (Diario Oficial No. 35374). Algunas de sus normas relevantes son :
“Art. 3º. Educadores oficiales. Los educadores que presten sus servicios a entidades oficiales de orden nacional,
departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial que, una vez
posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto.
Art. 36. Derechos de los educadores. Los educadores al servicio oficial gozarán de los siguientes derechos:
...
b) Percibir oportunamente la remuneración asignada para el respectivo cargo y grado de escalafón;”
i) De los Docentes Cofinanciados.
La Ley 21 del 8 de noviembre de 1992, señala:
“Art. 110 Los recursos para la cofinanciación de maestros cuyo objeto es facilitar nombramientos por parte de los entes
locales procederán previo convenio entre la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el respectivo distrito,
departamento o municipio.
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Publicada la presente Ley todos los municipios del país elaborarán en un plazo de tres meses el plan de desarrollo
educativo con base en el cual se procederá a la creación de plazas de maestros.
Los maestros deben ser nombrados por los alcaldes donde se haya municipalizado la educación”
El Dcto 196 de 25 de enero de 1995, “Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6º de la Ley 60 de 1993
y el artículo 176 de la ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”, dispone:
“ Art. 2º. Definiciones. Para los efectos de aplicación del presente decreto, los siguientes términos tendrán el alcance
indicado en cada uno de ellos:
...
Docentes departamentales, distritales y municipales :
...
b.) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante
convenios y se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales”.
“Art. 4º Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación
Nacional. Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de
Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las
disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales
establecidos para el efecto. Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión
o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo. Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas y cofinanciadas, los derechos
salariales y prestacionales se pagarán con cargo al situado fiscal.
Adicionado. Decr. 477 de 1996, Art. 1º. Mientras se realiza la incorporación de los docentes cofinanciados por la
Nación-Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la nómina
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pagada por los Departamentos y Distritos con cargo a los recursos del situado fiscal, los Departamentos y Distritos
podrán pagar con cargo a estos recursos la totalidad de los salarios y prestaciones de dichos docentes.”
El artículo 5º. Ibídem, a su turno prevé la obligación de incorporar a los docentes departamentales, distritales y
municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio; el acatamiento de esta obligación se amplió en 1 año, acorde con las previsiones del artículo 6º del Dcto.
2370 de 22 de septiembre de 1997 y en seis meses más conforme al artículo 1º del Dcto. 2121 de 21 de octubre de 1991.
“Art. 7º. Prestaciones causadas. El pago de las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y
municipales vinculados con recursos propios de las entidades territoriales, que en los términos de la definición contenida
en el artículo 2º del presente decreto, se hayan causado antes de su incorporación al fondo nacional de prestaciones del
magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades
territoriales o de las cajas de previsión o entidades que hagan sus veces, en donde se hayan efectuado los
correspondientes aportes”. (resaltado fuera de texto).
“Art. 10 Procedimiento para la afiliación o incorporación de docentes departamentales y municipales financiados o
cofinanciados por la Nación, se realizará previo el cumplimiento del siguiente procedimiento:
1. La Nación -Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, realizará conjuntamente con la
respectiva entidad territorial, si a ello hubiere lugar, un estudio actuarial que permita determinar su deuda con el fondo
nacional de prestaciones sociales del magisterio, por concepto de las obligaciones que éste asume al momento de la
afiliación o incorporación de los docentes departamentales y municipales financiados y cofinanciados. Este estudio
actuarial se efectuará teniendo en cuenta la retrospectividad futura de las prestaciones y los pagos parciales de cesantías
realizados a cada docente.
2. Para adelantar el estudio actuarial, la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Ministerio de Hacienda y Crédito
Público conjuntamente con la entidad territorial, si a ello hubiere lugar, tendrán en cuenta la información de cada uno de
los docentes financiados y cofinanciados, identificándolos por su nombre, documento de identidad, fecha de nacimiento,
fecha de vinculación, grado en el escalafón, salario, prestaciones sociales debidamente discriminadas y soporte legal de
las mismas, tiempo de trabajo en otras entidades y cesantías parciales pagadas.
3. Una vez elaborado el estudio actuarial, la entidad territorial, la caja de previsión o la entidad que haga sus veces,
según sea el caso, transferirán de inmediato las sumas resultantes al fondo nacional de prestaciones sociales del
magisterio.
Para el pago de la deuda que no sea cubierta con las sumas transferidas de acuerdo con lo ordenado en el inciso
anterior, se suscribirá un convenio entre la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y la entidad territorial.
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Este convenio fijará el monto en favor del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y establecerá la forma
de pago, en cuotas que serán canceladas en un término no superior a (1) año, con intereses equivalentes a la tasa
comercial promedio de captación del sistema financiero, durante el período de amortización, más cuatro (4) puntos e
intereses de mora por incumplimiento. También estipulará el convenio interadministrativo las garantías y demás
condiciones de cancelación de la deuda.
Los cálculos actuariales se revisarán y ajustarán periódicamente por parte de quienes los realizaron.
4. En el convenio interadministrativo se estipulará y garantizará expresamente la obligación que asumen las entidades
responsables, de girar al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, mientras subsistan los respectivos
convenios de financiación o cofinanciación y en los períodos establecidos por la ley y el presente decreto, las sumas
necesarias para cancelar las prestaciones de los docentes financiados y cofinanciados, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 13 del presente decreto.
Para cumplir con esta obligación los municipios podrán pactar con la Nación que ésta gire directamente al fondo, los
recursos a que se refiere el artículo 12 del presente decreto, con cargo a las participaciones en los ingresos corrientes de
la Nación.
5. Modificado. Dcr. 2370 de 1997, art. 3º. El monto inicial debe girarse por parte de la entidad territorial al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio de conformidad con el numeral 3º. De este artículo, no será inferior a una quinta
parte del monto de la deuda que se haya establecido de acuerdo con este artículo.
Parágrafo. Adicionado. Dcr. 2370 de 1997, art, 2º. Los docentes a que se refiere el presente artículo se entienden
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con el lleno de los siguientes requisitos:
1. El perfeccionamiento del convenio interadministrativo, y
2. El pago por parte de la entidad territorial de por lo menos la quinta parte del pasivo prestacional establecido en los
convenios interadministrativos elaborados para tal fin.
Una vez cumplidos estos requisitos, el Fondo reconocerá y pagará las prestaciones sociales que se causen a partir de la
fecha de corte para el cálculo del pasivo prestacional, sólo por el período de cotización que haya efectivamente recibido y
el valor del pasivo actuarial que le haya sido efectivamente cancelado.
Lo anterior no impedirá que las entidades territoriales cancelen anticipadamente las obligaciones a su cargo. En todo
caso cuando se hayan girado oportunamente los aportes y descuentos de Ley, el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, debe prestar el servicio médico correspondiente a favor de los respectivos docentes con cargo a
dichos recursos.”
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ii) De la Normatividad respecto de algunos Derechos.
a) Del calzado y el vestido
La Ley 70 del 19 de diciembre de 1988 “Por la cual se dispone el suministro de calzado y vestido de labor para los
empleados del sector público”, en su artículo 1º. dispone:
Art. 1º. Los empleados del sector oficial que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales
de tipo oficial y sociedades de economía mixta, tendrán derecho a que la entidad con la que laboran suministre cada
cuatro (4) meses, en forma gratuita, un (1) par de zapatos y un (1) vestido de labor, siempre que su remuneración
mensual sea inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente. Esta prestación se reconocerá al empleados oficial
que haya cumplido más de los tres (3) meses al servicio de la entidad empleadora.”
Y el art. 2º ibídem determinó que dicha prestación no es salario, ni se puede computar como factor del mismo en ningún
caso.
El Decreto No. 1978 del 31 de agosto de 1989, que reglamentó la precitada ley, dispuso :
“Art. 1º. Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al
servicio de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades
administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en
el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma
gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo...”
Como bien puede apreciarse, aunque la ley no especificó a que nivel de funcionarios se dirigía, el Decreto Reglamentario
la clarificó en el sentido de señalar que se encontraban amparados con el beneficio de la dotación de calzado y vestido,
tanto los funcionarios y contratistas del orden nacional y de los entes territoriales.
b) De los intereses a la cesantía
La Ley 91 de diciembre 29 de 1989 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” en su
artículo 15 numeral 3º, letra b) consagra:
“Art. 15
14
“...
B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con
anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías
existentes a 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte
de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con la certificación de la Superintendencia Bancaria , haya sido la comercial
promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente,
acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.”
c) Del trabajo en zona de difícil acceso o inseguridad.
El Dcto 707 de17 de abril de 1996, estableció:
“Art. 1º. Los docentes y directivos docentes que presten sus servicios en los establecimientos estatales de educación
preescolar, básica o media, ubicados en zonas de difícil acceso o que se encuentren en situación crítica de inseguridad o
en territorios de explotación minera, gozarán de una dismunición en el tiempo requerido para el ascenso dentro del
Escalafón Nacional Docente y de una bonificación remunerativa especial mientras se desempeña de manera permanente
en dichas zonas, de acuerdo con lo dispuesto en el presente reglamento.
Art. 2º Para efectos de la aplicación de lo establecido en este decreto, se deberán tener en cuenta los siguientes
conceptos :
1. Zona de difícil acceso de cualquier entidad territorial es aquélla que por sus características geográficas, deficiencias de
vías y medios de transporte, exige un esfuerzo físico o económico fuera de lo ordinario para la permanencia o
movilización del docente.
...
Corresponde al gobernador o alcalde distrital, la determinación, categorización y modificación de tales zonas por medio
de acto administrativo, previa consulta con la respectiva junta de educación.
2. Zona en situación critica de inseguridad es aquélla en donde se presenta alteración de orden público que
objetivamente afecta el normal desarrollo de las actividades productivas y de servicios.
15
Corresponde al gobernador o alcalde distrital, la determinación, categorización y modificación de tales zonas por medio
de acto administrativo, previa consulta con la respectiva junta de educación.
Art. 3º. Los docentes y directivos docentes que presenten sus servicios en las zonas definidas por la autoridad
competente como de difícil acceso, de situación crítica de inseguridad o mineras, de acuerdo con el artículo 2º de este
decreto, tendrán derecho a que el tiempo de servicio prestado en los establecimientos educativos estatales que figuren
en el listados elaborado por la respectiva secretaría de educación departamental, distrital o municipal o el organismo que
haga sus veces, sea reconocido como doble para efectos del cumplimiento del requisito de experiencia, exigidos por el
estatuto Docente para el asenso al grado siguiente del Escalafón Nacional Docente.”
Algunas conclusiones sobre los regímenes del personal docente.
Los educadores oficiales cuentan con varias disposiciones que comprenden normas atinentes en materia salarial,
prestacional, etc.
A) En material salarial existen varias disposiciones, donde se consagra un salario básico por escalafón, estímulos
salariales y hasta excepciones a la prohibición de la doble remuneración a cargo del Tesoro Público.
La Ley 60 de 1993, consagra:
“Art. 6º Administración del Personal.
...
El régimen de remuneración y escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en
adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal,
se regirán por el Decreto – Ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen o adicionen”. (inc. 5º)
B) En el campo prestacional los docentes oficiales cuentan con algunas disposiciones propias que regulan ciertas
prestaciones. En otros campos, se aplica la normatividad general, como en el caso de la cesantía. Entre las leyes
orientadoras se encuentran:
La Ley 91 de 1989, contempla el régimen prestacional de los educadores estatales. Precisamente en su artículo 15
señala que a partir de la vigencia de dicha ley, el personal docente nacionalizado vinculado hasta el 31 de diciembre de
1989, para efectos de prestaciones económicas y sociales, mantendrá el régimen prestacional que venía gozando en
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cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
La Ley 60 de 1993, sobre distribución de competencias, en su artículo 6º reitera que el régimen prestacional de los
docentes es el contemplado en la Ley 91 de 1989 y dispone la incorporación del personal docente de vinculación
departamental, distrital y municipal al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio respetándole el régimen
prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.
La Ley 115 de 1994 -Régimen General de la Educación-, preceptúa:
“Art.115. Régimen Especial de los educadores estatales. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las
normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley. El régimen prestacional de los educadores
estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente Ley.” (Resalta la Sala)
En consecuencia, si los docentes en determinadas materias poseen un régimen especial, que para serlo en verdad tiene
que tener sus características especiales, en esos casos el derecho reclamado debe sujetarse a dicha normatividad.
4) De las reclamaciones del caso.
Inicialmente se precisa que la P. Actora fue NOMBRADA para desempeñar el cargo de docente de la Escuela Rural Mixta
Potrerito de Lugo por Decreto 000005 del 7 de enero de 1994, expedido por el Alcalde Municipal de Chaparral (Tol), en
cumplimiento del Convenio para la Coofinanciación del pago de Plazas Docentes de Primaria celebrado entre la
Fiduciaria del Estado S.A. y el citado Municipio, y que TOMÓ POSESIÓN el 28 de enero de 1994. Así su vinculación fue
legal y reglamentaria, como ya se dijo, y no mediante contrato de prestación de servicios según se afirma en el libelo
demandatorio, razón por la cual le es aplicable el Decreto 2277 de 1979.
De las reclamaciones.
La actora pretende además del reconocimiento y pago de los intereses de las cesantías, el reconocimiento y pago del
auxilio de transporte, prima de vacaciones, y la “ Devolución de los dineros descontados por concepto de aportes en
Salud, en correspondencia con al (sic) Ley 91 de 1989...”, el subsidio familiar y el reconocimiento doble del tiempo de
servicio por trabajar en zona crítica, junto con la bonificación.
La Sala, respecto de ellas, considera :
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-De las retribuciones percibidas. Según las liquidaciones de los salarios recibidos por la P. Actora, durante los años 1994,
1995 y 1996, visibles a folios 15 y 16 exp, aportados por ella como prueba, y la certificación visible a folios 1 y 2 del Cdno
No. 2, aquella, además de la asignación básica para cada año, percibió prima de alimentación, auxilio de movilización y
prima de navidad.
-De los intereses a las cesantías. Se observa que si bien, en principio, de conformidad con los artículos 15, numeral 3º,
letra B) de la Ley 91 de 1989 y 5º y 7º del Decreto 196 de 1995, la actora tendría derecho a reclamarlos, también lo es
según certificación del 3 de marzo de 2000, expedida por el Jefe Administrativo y de la Función Pública del Municipio de
Chaparral, obrante a folios 1 y 2 Cdno de copias, el pasivo prestacional derivado del Convenio de Coofinanciación entre
el Ministerio de Educación Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Chaparral del Tolima, se
canceló el 14 de agosto de 1998, de donde se colige que no le asiste razón al reclamar dicha prestación.
-Del auxilio de transporte. Como lo dijo la Sala en providencia del 6 de septiembre de 2001, Exp. Núm. 0310-01, Actor
EINAR ACOSTA MENDOZA, en caso similar al sub lite, el reconocimiento del auxilio de movilización que se efectuó en
beneficio de la actora, según los documentos mencionados en el párrafo precedente, excluye el reconocimiento del
auxilio de transporte que se reclama, teniendo en cuenta que la intención del legislador al consagrar este último, como el
auxilio de movilización, fue la de reconocer a los empleados un auxilio que les permitiera subsidiar los gastos que
ocasiona el transporte desde su residencia hasta el sitio de trabajo; de donde se deduce que la pretensión reclamada no
tiene vocación de prosperidad.
-De la prima de vacaciones. Se observa que dicha prestación fue creada para los docentes estatales por Decreto 1381 de
26 de mayo de 1997. Ahora, la P. Actora solicitó su reconocimiento para los años 1994 a 1996. Para esa época no existía
el régimen creador de la misma, por lo que no existió el derecho reclamado por ese lapso.
-De la “devolución de los dineros descontados por concepto de aportes en Salud, en correspondencia con la Ley 91 de
1989” y el subsidio familiar. La Sala no efectuará pronunciamiento alguno al respecto, toda vez que no fundamentó dicha
prestación.
-Del suministro de dotación de vestido de labor y calzado. La normatividad condiciona para que se tenga derecho a estos
suministros que el interesado reciba una remuneración inferior a dos veces el salario mínimo legal vigente.
Ahora, la Actora según certificación del 16 de febrero de 2000, expedida por el Jefe Administrativo y de la Función
Pública obrante a folios 1 y 2 del Cdno 2, para los años 1994, 1995 y parte de 1996, percibió como asignación básica la
suma de $162.814, 189.871 y 213.915, mientras el salario mínimo para dichos años fue de $98.700, $118.933 y $
142.125, respectivamente. Así se concluye que la P. Actora no reúne el requisito previsto en el artículo 1º de la Ley 70 de
1988 por cuanto para la época de su reclamación tenía una retribución superior a 2 veces el salario mínimo legal vigente.
Entonces, como esta reclamación no tiene asidero jurídico debe ser negada.
-Del reconocimiento doble del tiempo de servicios por trabajar en zona crítica, frente a la cual el a quo de oficio declaró
probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, se observa que el Actor no aportó copia de la
petición administrativa y que la Resolución acusada no hizo mención alguna de dicha solicitud luego, efectivamente, se
presenta la falta de agotamiento de la vía gubernativa que echó de menos el a quo. Entonces, habrá de confirmarse el
fallo en cuanto declaró probada dicha excepción.
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5º) De las costas
La Sala considera pertinente pronunciarse sobre la condena en costas dispuesta por el Tribunal, por cuanto esta
Corporación ha reiterado que sólo cuando se pruebe la temeridad es procedente ordenarlas.
En otros procesos similares ha expresado:
“El artículo 55 de la ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, faculta al juez
para condenar en costas a la parte vencida pero en consideración a la conducta asumida por ella. Dice la norma:
En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las
partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil’.
(...)
La nueva disposición contiene dos modificaciones sustanciales: a) posibilita la condena en costas para la entidad pública
vencida, pues bajo la vigencia del artículo 171 del C.C.A. sólo se permitía dicha condena para el litigante particular
vencido en el proceso, incidente o recurso, con lo cual se atiende por este aspecto al principio de igualdad de las partes
y, b) exige una valoración subjetiva para su condena, en tanto que en la norma anterior el criterio para su procedencia era
simplemente objetivo, pues remitía al artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.
En la nueva regulación de las costas en el proceso administrativo no basta entonces que la parte sea vencida, toda vez
que se requiere una valoración de la conducta observada por ella en el proceso. La dificultad surge al determinar los
criterios que debe tener en cuenta el juez para decidir cuando la conducta de la parte justifica la condena en costas.
La norma remite así a lo que la doctrina ha denominado “cláusulas abiertas” o “conceptos jurídicos indeterminados”, los
cuales no dan vía libre a la arbitrariedad del operador jurídico sino a una aplicación razonable de la norma con un mayor
margen de apreciación.
Respecto de los criterios jurídicos indeterminados ha sostenido García de Enterría que el margen de apreciación que los
conceptos jurídicos indeterminados permiten no implican en ningún caso una discrecionalidad para determinar si ellos
objetivamente existen o no. En este sentido el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo en relación con los actos
administrativos señala que "en la medida en que el contenido de una decisión... sea discrecional, debe ser adecuada a
los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
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Es decir que en el caso concreto, la cláusula abierta que contiene el artículo 56 de la ley 446 de 1998 no faculta al juez
para decidir a su arbitrio sobre la existencia material de la conducta procesal, sino para resolver en frente de una
actuación claramente verificable, cuándo ella amerita la condena al reembolso de los gastos hechos por la parte
favorecida con el juicio, incidente o recurso, en consideración a los fines de esa facultad discrecional.
La Sala considera que el juicio que en este caso debe hacerse implica un reproche frente a la parte vencida, pues sólo en
la medida en que su actuación no se acomode a un adecuado ejercicio de su derecho a acceder a la administración de
justicia sino que implique un abuso del mismo, habrá lugar a la condena respectiva.
En otros términos, en la medida en que la demanda o su oposición sean temerarias porque no asiste a quien la presenta
un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o
acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio se considerará que ha incurrido en una conducta
reprochable que la obliga a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.
Es claro que el Legislador no ha querido en este caso aplicar un criterio absoluto para determinar a cargo de quién están
las costas del proceso y por lo tanto, no es la ausencia de razón en la pretensión u oposición lo que hace sujeto de la
sanción a la parte sino su conducta abusiva que implique un desgaste innecesario para la administración y para la parte
vencedora.”
En el sub lite como no se vislumbra temeridad o mala fe en la actuación de la Parte Actora en este proceso, se revocará
la decisión de condena en costas emitida por el a-quo, teniendo en cuenta los criterios orientadores de la Sentencia
precitada de la Sección Tercera de esta Corporación.
De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones del libelo
demandatorio, pero por las razones antes expuestas, salvo en cuanto a la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
“B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
F A L L A:
1º) CONFÍRMASE la sentencia del 28 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el
expediente No. 0911-99, Actor LUIS CARLOS RIVERA LONDOÑO, que negó las súplicas de la demanda, salvo lo
dispuesto en el punto siguiente:
2º) REVÓCASE parcialmente la sentencia en cuanto condenó en cosas a la P. Actora, de acuerdo con lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia.
20
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha precitada.
TARSICIO CÁCERES TORO
JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
SECRETARIA.
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