Empleo y política social en relación con las zonas francas

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
Consejo de Administración
Comisión de Empleo y Política Social
GB.286/ESP/3
a
286. reunión
Ginebra, marzo de 2003
ESP
TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Empleo y política social en relación
con las zonas francas industriales (ZFI)
Antecedentes y campo de aplicación
1. Cuando la Oficina recibió el encargo de elaborar un documento sobre el empleo y la
política social en las zonas francas industriales (ZFI), a raíz de la reunión de marzo de
2002 de la Comisión de Empleo y Política Social, tomó como punto de partida los
objetivos del trabajo decente y las conclusiones de la Reunión tripartita de países que
poseen zonas francas industriales (Ginebra, 28 de septiembre – 2 de octubre de 1998
— incluidas en el anexo I). Por tanto, el presente documento se centra en los
acontecimientos que se han producido en relación con el empleo y la política social en las
ZFI de todo el mundo desde que el Consejo de Administración adoptara dichas
conclusiones en su reunión de noviembre de 1998 1. Con motivo de las limitaciones de
tiempo, la Comisión no pudo examinar el documento GB.285/ESP/5 en su 285.ª reunión
(noviembre de 2002); desde entonces, la Oficina ha hecho acopio de información adicional
a fin de reorganizar y ampliar, en la medida de lo posible, el documento original.
2. Puesto que constituyen un rasgo importante de la globalización, la OIT viene realizando un
seguimiento de las ZFI desde hace más de 20 años 2. Las zonas pueden adoptar formas
diferentes y ser zonas de libre comercio, zonas económicas especiales, almacenes
aduaneros, puertos francos o maquiladoras. La OIT ha definido las ZFI como «zonas
industriales dotadas de incentivos especiales para atraer a los inversores extranjeros, en las
que los materiales de importación se someten a un cierto grado de proceso industrial antes
1
El Consejo de Administración solicitó que las conclusiones se tuvieran presentes en las propuestas
de Programa y Presupuesto de la Oficina. Repertorio de Decisiones, documento GB.273/205
(noviembre de 1998), párrafo 39; OIT: Nota sobre las labores, Reunión tripartita de países que
poseen zonas francas industriales (Ginebra, 28 de septiembre – 2 de octubre de 1998), documento
TMEPZ/1998/5, y OIT: Cuestiones laborales y sociales relacionadas con las zonas francas
industriales (Ginebra, 1998), documento TMEPZ/1998.
2
Véase por ejemplo, OIT: «Zonas francas» en Efectos de las empresas multinacionales sobre el
empleo en los países en desarrollo (Ginebra, OIT, 1981); OIT/CNUET: Efectos económicos y
sociales de empresas multinacionales en zonas de procesamiento para la exportación (Ginebra, OIT,
1989), y A.S. Oberai, A. Sivananthiran y C.S. Venkata Ratman (directores de publicación): Labour
Issues in Export Processing Zones in South Asia: Role of Social Dialogue (OIT, Nueva Delhi,
2001).
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
1
GB.286/ESP/3
de ser de nuevo exportados» 3. Aunque es evidente que las ZFI operan dentro del contexto
más amplio de la inversión extranjera directa (IED), el comercio regional e internacional y
la política económica nacional, el análisis de estos aspectos escaparía al objeto del presente
documento 4. Cuando el Grupo de Trabajo sobre la Dimensión Social de la Mundialización
debatió algunos de estos aspectos en relación con las ZFI, al tiempo que examinó el
documento GB.285/WP/SDG/2 en su 285.ª reunión (noviembre de 2002), solicitó que la
discusión quedara reflejada en este documento revisado. Asimismo, desde que se redactó
el documento GB.285/ESP/5, se ha examinado el Informe sobre las Inversiones en el
Mundo 2002: las Empresas Transnacionales y la Competitividad de las Exportaciones de
la UNCTAD (Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2002) (véase el párrafo 33 infra).
3. Las zonas han evolucionado desde las actividades iniciales de ensamblaje y simple
procesado para incluir zonas de alto nivel tecnológico y científico, zonas financieras,
centros logísticos e incluso centros turísticos. En la actualidad, su forma física incluye no
sólo zonas de tipo enclave, sino también zonas de una sola rama de actividad (como por
ejemplo, la zona de joyería en Tailandia o la del cuero en Turquía); zonas de un solo
producto básico (como el café en Zimbabwe); y zonas de una sola factoría (como por
ejemplo las unidades orientadas a la exportación en la India) o de una sola empresa (como
en la República Dominicana). En Mauricio y Hainan (China) las empresas de cualquier
lugar de sus islas, pueden solicitar la condición jurídica de zona. Ciudades portuarias como
Hong Kong o Singapur han reforzado su función comercial estratégica proporcionando
regímenes aduaneros especiales para el procesado y trasbordo de las exportaciones.
Mientras que muchos organismos públicos siguen estableciendo zonas, existe una clara
tendencia al desarrollo de zonas privadas, a menudo por constructores extranjeros. Las
zonas públicas, generalmente, ofrecen mejores infraestructuras que las existentes en la
economía nacional y las zonas privadas, por lo general, superan a éstas en un intento por
atraer inversión de mayor calidad.
4. Tanto el número de ZFI como el número de países que las albergan han aumentado
rápidamente (véase cuadro 1). Al mismo tiempo, las zonas de algunos países, sin embargo,
han atraído muy poca o ninguna IED.
Cuadro 1.
Estimaciones del desarrollo de las zonas francas industriales
1975
1986
1995
1997
2002
Número de países con ZFI
25
47
73
93
116
Número de ZFI
79
176
500
845
3.000
Empleo (millones)
n.d.
n.d
n.d.
22,5
43
– del cual China
n.d.
n.d.
n.d.
18
30
– otros países que disponen de datos
0,8
1,9
n.d.
4,5
13,0
Número total de países sobre los que se disponía de datos (108)
Fuentes: Los cálculos de la OIT proceden de diversas fuentes, a saber, administraciones de las zonas, estadísticas nacionales,
sitios en la Web, artículos publicados, estimaciones y respuestas a las encuestas de la OIT, actualizadas hasta diciembre
de 2002.
3
Documento TMEPZ/1998, op. cit., pág. 3. Debido a los avances en la tecnología de la
información, los «materiales» deberían incluir la noción de «datos».
4
2
En relación con algunos de estos aspectos, véase el documento GB.285/WP/SDG/2.
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
GB.286/ESP/3
5. Los países establecen zonas con la esperanza de atraer inversión, impulsar la creación de
empleo, aumentar las exportaciones y generar divisas. Para muchos países, las
exportaciones de o a través las ZFI representan una parte importante de sus ingresos de
exportación, que a menudo ascienden a más del 80 por ciento de las exportaciones
comerciales de mercancías (China, República Checa, Hungría, Kenya, Filipinas, Malasia,
Mauricio, México, Senegal, Túnez, Viet Nam), y han contribuido a que las economías se
alejen progresivamente de las exportaciones tradicionales. Mauricio (que en la actualidad
está orientándose hacia los servicios financieros) utilizó la estrategia de las zonas para
pasar de las exportaciones de azúcar a las de los productos manufacturados, Sri Lanka del
caucho y el té al vestido y Costa Rica del café y las bananas al vestido y los
microprocesadores. En China, las zonas económicas especiales no sólo tienen por objeto
atraer inversión y generar puestos de trabajo, sino que son el vehículo para abrir la
economía China a las fuerzas de mercado y desarrollar nuevas industrias de exportación
que absorban la mano de obra excedentaria. Además de las zonas económicas especiales,
más amplias, en 2002 China contaba con 43 zonas de desarrollo económico operativas a
nivel nacional y 400 a nivel provincial. Estas zonas reúnen a las industrias de la alta
tecnología, las tecnologías de la información y farmacéutica, y ofrecen una serie de
incentivos a las empresas. Por ejemplo, en dichas zonas las empresas manufactureras sólo
están sujetas a un impuesto sobre la renta del 15 por ciento y, en lo que se refiere a la
utilización del capital extranjero, gozan de una mayor autonomía de la que es habitual en
China. En 2001, China era el sexto país receptor de IED del mundo 5. Las economías en
proceso de transición como Hungría, Lituania y Ucrania también han establecido estos
tipos de ZFI. En Hungría, las zonas francas industriales, geográficamente dispersas, han
atraído a las filiales de empresas multinacionales de electrónica, programas informáticos o
automóviles; en 2001, el 44 por ciento de las exportaciones totales del país correspondían a
dichas zonas 6.
Resultados de las exportaciones
6. Gracias a los datos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), ahora es posible
determinar cuáles son los países con un volumen importante de exportaciones procedente
de las ZFI 7. La electrónica y el vestido son las principales exportaciones de las ZFI y
pueden vincularse claramente a la IED, de manera que, los datos sobre estos productos
clave destacan las tendencias actuales. En la actualidad, las ZFI de Malasia y México son
las dos principales productoras de receptores de televisión. El montaje de televisores en
Malasia alcanzó su punto más alto en 1995 cuando las exportaciones ascendieron a
2.300 millones de dólares de los Estados Unidos, o lo que es lo mismo, el 10 por ciento de
las exportaciones mundiales (véase cuadro 2). Partiendo de un nivel bajo en 1990, en 1999
la producción de televisores en México representaba casi una cuarta parte de las
exportaciones mundiales 8. Una expansión similar de productos de las ZFI destinados a la
5
UNCTAD: Informe sobre las Inversiones en el Mundo 2002: Las empresas transnacionales y la
competitividad de las exportaciones (Nueva York y Ginebra), anexo B, págs. 303-306 de la versión
inglesa.
6
Ibíd., pág. 216 de la versión inglesa (recuadro VII.12).
7
OMC: Estadísticas del comercio internacional 2001 (Ginebra). No obstante, la OMC advierte que
debido al régimen especial al que están sujetas las ZFI, es imposible saber si las importaciones y
exportaciones de las ZFI se reflejan plenamente en las cuentas nacionales.
8
Véase asimismo UNCTAD Handbook of Statistics, 2001 (Nueva York y Ginebra, Naciones
Unidas, 2001), capítulo 3 y datos correspondientes en CD-ROM.
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
3
GB.286/ESP/3
exportación se ha producido en el equipo de telecomunicaciones (China, Malasia y
México). Malasia y Filipinas representan el 10 por ciento de las exportaciones mundiales
de transistores y válvulas. Las exportaciones de prendas de vestir de Bangladesh
aumentaron más del doble en los años noventa. El valor promedio de las exportaciones de
prendas de vestir en China aumentó en más de 5.000 millones de dólares en 1999 y en
México pasó de 13 millones de dólares en 1990 a 1.500 millones en 1999. Las
exportaciones de piezas de automóviles procedentes de las ZFI de México (UNCTAD
(2001), CD-ROM) son otro ejemplo más de la diversificación y expansión de las
exportaciones más allá del vestido y los productos puramente de ensamblaje.
Cuadro 2.
Exportaciones de manufacturas de determinados países con un volumen importante
de exportaciones procedentes de las ZFI (en millones de dólares de los Estados Unidos
y en función de la parte de mercado mundial)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
523
717
851
1.236
1.732
2.239
2.084
1.640
1.347
1.431
(3,10)
(4,13)
(5,05)
(7,12)
(8,23)
(10,02)
(8,76)
(7,33)
(5,91)
(6,38)
1
1
1.336
1.774
2.678
2.978
3.331
3.853
4.911
5.165
n.d.
n.d.
(7,94)
(10,21)
(12,73)
(13,33)
(14,01)
(17,21)
(21,56)
(23,01)
552
697
1.350
1.755
2.937
4.044
4.688
5.630
6.253
7.960
(0,90)
(1,12)
(1,98)
(2,34)
(3,14)
(3,58)
(3,93)
(4,16)
(4,44)
(5,01)
1.164
1.495
1.735
2.212
3.176
3.784
3.968
4.114
3.753
4.163
(2,00)
(2,41)
(2,54)
(2,95)
(3,39)
(3,35)
(3,33)
(3,04)
(2,67)
(2,62)
44
113
1.442
1.720
2.333
3.004
3.411
4.336
5.370
7.094
(0,08)
(0,18)
(2,11)
(2,29)
(2,49)
(2,66)
(2,86)
(3,20)
(3,81)
(4,47)
4.321
4.744
5.647
7.289
9.512
13.240
14.115
14.751
13.930
17.232
(7,32)
(7,19)
(7,56)
(8,14)
(7,79)
(7,67)
(7,95)
(7,51)
(7,32)
(8,18)
370
1.375
593
806
1.073
1.527
6.127
8.755
12.925
4.000
(0,63)
(2,08)
(0,79)
(0,90)
(0,88)
(0,88)
(3,45)
(4,51)
(6,79)
(1,90)
Receptores de televisión (CUCI 761)
Malasia*
México*
Equipo de telecomunicaciones (CUCI 764)
China**
Malasia**
México**
Transistores, válvulas, etc. (CUCI 776)
Malasia*
Filipinas*
Varios tipos de ropa (promedio del CUCI 842, 843, 844, 845, 846)
Bangladesh
China
Indonesia
México
128
167
207
261
295
393
443
537
756
586
(1,05)
(1,26)
(1,30)
(1,55)
(1,59)
(1,93)
(2,13)
(2,22)
(2,96)
(2,39)
1.626
2.091
2.939
3.213
4.135
4.094
4.273
5.434
5.146
5.237
(9,24)
(10,72)
(13,86)
(15,12)
(17,19)
(15,45)
(15,39)
(17,52)
(16,21)
(16,72)
320
427
605
664
600
633
674
547
498
732
(1,92)
(2,27)
(2,77)
(3,05)
(2,52)
(2,49)
(2,50)
(1,84)
(1,70)
(2,53)
13
17
160
197
296
496
700
1.060
1.259
1.484
(0,09)
(0,10)
(0,73)
(0,90)
(1,19)
(1,81)
(2,40)
(3,25)
(3,77)
(4,47)
* Países señalados por la OMC como exportadores de manufacturas con «importantes exportaciones de las zonas de elaboración» (2001:
cuadro IV.31), op. cit. ** Países señalados por la OMC como principales exportadores de máquinas de oficina y equipo de telecomunicaciones con
«importantes exportaciones e importaciones de las zonas de elaboración» (2001: cuadro IV.56), op. cit.
Nota: Las cifras corresponden a millones de dólares de los Estados Unidos, las cifras entre paréntesis corresponden a las exportaciones en función
del porcentaje de las exportaciones mundiales. CUCI se refiere a la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (revisión 2).
Fuente: UNCTAD (2001, CD-ROM y OMC (2001), op. cit.
4
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
GB.286/ESP/3
Efectos del sistema comercial basado
en los contingentes
7. El Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV), sucesor del Acuerdo Multifibras
(AMF), ha sido uno de los principales factores que ha influido en la inversión en las ZFI, y
su vencimiento en junio de 2005 podría repercutir aún más en la vulnerabilidad del empleo
en las zonas. El ATV/AMF prevé un sistema de contingentes a las exportaciones de
vestido concedidos por los países desarrollados a los países en desarrollo. Los contingentes
concedidos a exportadores sólidamente establecidos como la República de Corea o la
Región Administrativa Especial de Hong Kong (China) no han aumentado, mientras que
los aplicados a países que cuentan con nuevas industrias de pequeño tamaño son
importantes. Ello ha impulsado a los exportadores de vestido a desplazarse por todo el
mundo en busca de contingentes disponibles y ha contribuido a crear millones de puestos
de trabajo en países que o bien no contaban con una industria del vestido para la
exportación o ésta era muy reducida. Las exportaciones de vestido de Sri Lanka
aumentaron de 623 millones de dólares en 1990 a 2.722 millones en 2000, cuando
representaban el 50 por ciento del total de las exportaciones del país. De ello se desprende
que los países que deseen retener sus inversiones y puestos de trabajo en esta industria
después de 2005 tendrán que mejorar sus plazos de espera, calidad, diseño, costos unitarios
de mano de obra y desarrollar mercados para productos específicos con objeto de
sobrevivir en un mercado mundial abierto, especialmente en vista de la competencia
con China 9.
8. Un estudio muestra que los países que carecen de industrias textiles e infraestructuras
desarrolladas probablemente tendrán dificultades cuando se elimine progresivamente el
AMF 10. Están en peligro cientos de puestos de trabajo, sobre todo los de las trabajadoras.
La eliminación del sistema de contingentes se espera que provoque el cierre de las
empresas «débiles» de la industria del vestido de Sri Lanka, por ejemplo, pero las
empresas «más fuertes» que sobrevivan es probable que absorban, a medio y largo plazo,
la mano de obra despedida de las empresas más débiles. La competitividad podría
aumentar mediante la diversificación de los mercados y productos, el fomento de vínculos
de concatenación regresiva, la mejora de la productividad gracias a un aumento de la
calidad del empleo y el grado de reacción a las demandas de los consumidores. Asimismo,
la creciente presión global de los compradores por que se cumplan las normas
internacionales del trabajo debería contribuir a mejorar la calidad del empleo que, a su vez,
debería repercutir positivamente en la productividad 11. En un intento de mantener la cuota
de mercado de Bangladesh en el régimen comercial posterior al AMF, la Asociación de
Fabricantes y Exportadores de Prendas de Vestir de Bangladesh y la OIT han emprendido
un proyecto de tres años de duración (un enfoque orientado a la cooperación y encaminado
a mejorar las relaciones laborales y las condiciones de trabajo en la industria del vestido de
Bangladesh), que se ejecutará durante 2004.
9
Véase, por ejemplo, M. Nazir Ali, «Impact of China’s entry into the WTO» (Dawn Online,
http://www.dawn.com/2003/01/20/ebr2.htm).
10
N. Khundker: «Garment industry in Bangladesh» en G. Joshi (director de la publicación):
Garment industry in South Asia: Rags or Riches? Competitiveness, productivity and job quality in
the post-MFA environment (Nueva Delhi, OIT, 2002).
11
S. Kelegama y R. Epaarachchi: «Garment industry in Sri Lanka», en G. Joshi (director de la
publicación), op. cit.
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
5
GB.286/ESP/3
9. Las ZFI operan en un entorno que está en rápida transformación, y no sólo en lo que se
refiere a los sectores que se ven afectados por la eliminación progresiva del AMF. En
virtud del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC), desde
el 1.º de enero de 2003 se ha prohibido a muchos países en desarrollo miembros de la
OMC que concedan determinadas subvenciones a la exportación, medida que, en algunos
casos, ha exigido la adaptación de sus actuales planes de incentivos, incluidas las
subvenciones a la exportación concedidas en el contexto de las ZFI que producen bienes
(el Acuerdo SMC no abarca los servicios). A pesar de no estar prohibidos, los incentivos
que se ajusten a la definición de una subvención concreta y tengan efectos desfavorables,
tal como prevé el Acuerdo, pueden cuestionarse mediante el mecanismo de solución de
diferencias de la OMC y podrían ser objeto de medidas compensatorias. Sin embargo, las
prohibiciones del SMC no se aplican a los países menos adelantados ni a los países
enumerados en el anexo VII del Acuerdo. Asimismo, los países que hayan solicitado
exenciones en tiempo oportuno y que no tengan unos ingresos anuales per cápita
superiores a 1.000 dólares de los Estados Unidos durante tres años consecutivos, podrán
beneficiarse de las mismas hasta 2007 12. En general, estas modificaciones del derecho
mercantil alteran el contexto de competencia en el que las ZFI operarán en un futuro
próximo, situando a los países en posiciones distintas según su condición en virtud del
Acuerdo SMC. Además, la interacción existente entre las nuevas normas del comercio
internacional y los acuerdos comerciales regionales, que puede tener consecuencias para
los regímenes de las ZFI, apenas está comenzando a explorarse 13.
Efectos de las ZFI en el empleo
10. Tal como se muestra en el cuadro 1, en algunos países el empleo ha aumentado
considerablemente. Para 2002, China había empleado, por sí sola, a 30 millones de
personas en las más de 2000 zonas económicas especiales, zonas de desarrollo económico
y tecnológico, ZFI y zonas fronterizas. El volumen total del empleo en las zonas de otros
países se calcula que ascendía a 4,5 millones en 1997, cifra que según cálculos por lo bajo
había ascendido a por lo menos 13 millones a finales de 2002 (y que abarca a 108 países
sobre los que se dispone de datos). El empleo en las ZFI ha aumentado de forma
importante desde mediados del decenio de 1990. En Filipinas, el empleo en las ZFI
aumentó de 229.650 puestos de trabajo a 716.990 entre 1994 y 2001, y Costa Rica
experimentó un aumento de 7.000 puestos de trabajo en las ZFI en 1990 a 34.000 un
decenio más tarde 14. El empleo en la República Dominicana aumentó de 126 puestos de
trabajo a 200.000 en 2000, para descender posteriormente a 175.000 15. Sri Lanka fue
capaz de generar unos 350.000 puestos de trabajo en la industria del vestido de
exportación, que es en la actualidad la mayor fuente por sí sola de empleo de manufacturas
en dicho país.
12
Para más información sobre este sistema, particularmente complejo, véase UNCTAD, op. cit.,
pág. 208 y siguientes.
13
J. Sargent y L. Matthews: «Combining export processing zones and regional free trade
agreements: Lessons from the Mexican experience», en World Development, vol. 29, núm. 10
(2001), págs. 1.739-1.752. Los autores sugieren que los programas de desarrollo regional han tenido
un éxito limitado ante las grandes EMN que operan en el entorno global de las ZFI.
14
Autoridad de la zona económica de Filipinas y Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica.
15
Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación (CNZFE): Informe estadístico de 2001
(República Dominicana).
6
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
GB.286/ESP/3
11. La industrialización impulsada por las exportaciones ha contado con un alto coeficiente de
mano de obra femenina; ningún país en desarrollo ha aumentado el volumen de las
exportaciones de manufacturas sin recurrir sobremanera al trabajo de las mujeres 16. Las
zonas han supuesto para las mujeres jóvenes una importante vía de acceso a la economía
formal con mejores salarios que en la agricultura o el servicio doméstico. Las mujeres
representan la mayor parte de los trabajadores en la inmensa mayoría de las zonas,
alcanzando hasta un 90 por ciento en algunas de ellas. No obstante, hay indicios de que a
medida que la naturaleza del empleo evoluciona en las zonas (los insumos tecnológicos
son más altos) el perfil femenino de la fuerza laboral cambia.
12. Las zonas tienen un ciclo vital por el que suelen crecer rápidamente en términos de
inversión y creación de empleo para luego estancarse a medida que aparecen tensiones en
el mercado laboral local. Malasia y Mauricio son ejemplos de países que han sido capaces
de utilizar sus estrategias de zona para crear gran cantidad de puestos de trabajo mediante
el desarrollo de producciones de mayor valor añadido y que, en los últimos años, se han
visto obligados a importar trabajadores para cubrir nuevos puestos de trabajo. En el caso de
Mauricio, una serie de inversores ha reubicado sus industrias en Madagascar en busca de
mano de obra más barata. Para 2002, el empleo en las ZFI de Mauricio ascendía a
87.000 trabajadores, muchos de los cuales eran migrantes. Así, la estrategia de las ZFI se
persigue tanto en las economías que tienen exceso de mano de obra como en los países
donde la escasez de mano de obra depende de la migración de trabajadores.
13. Tal como muestran algunos ejemplos citados a título ilustrativo, los mercados laborales de
las ZFI no son estáticos. Los aumentos del empleo en las ZFI no son, en modo alguno,
permanentes en ningún sitio y exigen que la estrategia de las ZFI se adapte
constantemente. Un examen más detenido de Mauricio, por ejemplo, revela que durante el
último decenio una media de 35 empresas ha cerrado y que el mismo número se ha creado
cada año. México experimentó un aumento del empleo en las maquiladoras de 446.000
puestos de trabajo en 1990 a 1.285.000 en 2000. No obstante, esta cifra había descendido a
1.086.000 en mayo de 2002, como consecuencia en parte de la mayor competencia de
China 17. Asimismo, se han registrado pérdidas de empleo junto a creación de empleo en la
industria del calzado de Ceará, Brasil, cuyo enfoque es parecido al de las ZFI 18. La
reciente crisis política en Madagascar ha provocado el despido temporal del 70 por ciento
aproximadamente de la fuerza laboral de las ZFI, lo que ha puesto de manifiesto,
asimismo, la importancia de la estabilidad política y social para determinar el éxito de la
estrategia de una zona.
14. La demanda extranjera de productos de las zonas también es clave. Por ejemplo, en
Bangladesh, los fabricantes y los exportadores de prendas de vestir estiman que se han
perdido más de 100.000 puestos de trabajo desde 2000 en la industria del vestido de
exportación debido a una combinación del aumento de la competencia asiática y africana
(a raíz de la adopción por los Estados Unidos de la ley sobre crecimiento y oportunidad en
Africa y a las secuelas de la guerra en Afganistán.
16
UNCTAD: Trade, sustainable development and gender (Naciones Unidas, Nueva York y
Ginebra, 1999), pág. 447.
17
K. Hall: «Jobs at risk in Mexico: Foreign companies looking elsewhere for cheaper labor» en
Mexico-Business, Mercury News, Mexico City Bureau, 28 de abril de 2002.
18
M. Pinhanez: Training and social networks: Long-lasting industrialization in Northeast Brasil’s
shoe industry (tesis doctoral, Instituto de Tecnología de Massachusetts, Cambridge, MA, 1998).
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7
GB.286/ESP/3
15. En las zonas suele haber una rotación muy alta de los trabajadores, cuya carrera en
promedio rara vez supera los cinco años. La naturaleza intensiva de la producción, los
factores culturales, el recurso a los contratos de duración determinada, la falta de políticas
de desarrollo de los recursos humanos y unas prácticas de relaciones laborales poco
desarrolladas en algunas empresas de las zonas contribuyen a esta rotación. En las zonas
con mercados de trabajo restringidos se observa que hay mejores prácticas y políticas de
desarrollo de los recursos humanos, ya que las empresas tratan de atraer y retener a los
trabajadores mediante prestaciones complementarias no salariales. Las zonas con
actividades de mayor valor añadido (como por ejemplo Penang en Malasia) también suelen
concentrarse más en el desarrollo de los recursos humanos, ya que deben atender a los
requisitos de sus inversores de contar con trabajadores altamente calificados.
Principios y derechos en el trabajo
16. Entre otros aspectos, las conclusiones de la reunión tripartita de 1998 subrayan la
importancia del respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo y de la
normativa nacional e internacional del trabajo por ser estos factores de gran importancia
para atraer inversiones que fomenten el crecimiento de calidad y a largo plazo 19. Las
restricciones legales impuestas a los derechos sindicales en algunos de los países en donde
operan las ZFI, la falta de aplicación de la legislación laboral y la ausencia de
organizaciones de trabajadores figuran entre los factores que, según se ha observado
socavan la capacidad de las zonas de mejorar la capacitación profesional, las condiciones
de trabajo y la productividad y, por lo tanto, la posibilidad de que lleguen a ser plataformas
competitivas y dinámicas a nivel internacional 20. Varias fuentes oficiales de la OIT se
refieren a cuestiones muy similares al examinar la situación presente en materia de respeto
de los principios y derechos en el trabajo en las ZFI.
17. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha
observado el potencial de generación de empleo de las ZFI y ha estimulado a los gobiernos
a desarrollar estrategias para promover las ZFI en consulta con las organizaciones de
empleadores y de trabajadores, con el fin de garantizar la máxima creación posible de
trabajo decente. (Véase, por ejemplo, la observación formulada por la Comisión de
Expertos en 1997 sobre Honduras en relación con el Convenio sobre la política del empleo,
1964 (núm. 122)). Sin embargo, desde 1998 los órganos de control han hecho comentarios
tanto sobre la legislación como sobre la práctica en materia de libertad sindical en las ZFI.
La Comisión de Expertos ha observado discrepancias entre los convenios ratificados y la
legislación y la práctica en lo referente al derecho de sindicación y de afiliación sindical
(Bangladesh, República Dominicana, Namibia, Nigeria, Pakistán y Togo), el derecho de
huelga (por ejemplo Panamá y Turquía) 21, y los derechos en materia de negociación
colectiva (Bangladesh, República Dominicana, Panamá y Turquía). En Bangladesh, las
ZFI hacen publicidad basada en un «incentivo» distinto de los fiscales, a saber, «ni
sindicatos ni huelgas» 22. La Comisión de Expertos ha enviado solicitudes directas a Sri
19
Para disponer de los textos en su integralidad, véanse las conclusiones que figuran en los
párrafos 4 a 6 y 11 a 14.
20
Ibíd., párrafo 4.
21
Turquía modificó su legislación en agosto de 2002, pero todavía no se ha publicado el informe
ulterior de la Comisión de Expertos.
22
UNCTAD y Cámara de Comercio Internacional: An Investment Guide to Bangladesh:
Opportunities and Conditions (UNCTAD/ICC, agosto de 2000), pág. 30. No obstante, el Gobierno
8
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GB.286/ESP/3
Lanka sobre el acceso de los representantes sindicales a las ZFI y a Guatemala sobre los
procedimientos de solución de conflictos. Desde 1998, la Comisión de Aplicación de
Normas de la Conferencia ha adoptado conclusiones relativas al derecho de sindicación en
las ZFI en Bangladesh y en Pakistán y respecto del derecho de negociación colectiva en
Turquía. La Comisión de Aplicación de Normas también ha examinado la denegación del
derecho de sindicación a los trabajadores de las ZFI de Camerún y Guatemala y la cuestión
del derecho de negociación colectiva en las ZFI de Costa Rica y Panamá.
18. Desde 1998, el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha examinado varios casos relativos
a las ZFI en El Salvador, Honduras y Filipinas. Por lo general, el Comité de Libertad
Sindical ha formulado recomendaciones relativas, entre otras cuestiones, a la denegación
del derecho de sindicación (Filipinas, caso núm. 1826), el derecho de los trabajadores de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a éstas y el
no reconocimiento de las organizaciones de trabajadores (Honduras, caso núm. 2100), y
también con respecto a la injerencia en las elecciones sindicales y alegaciones de actos de
acoso (Filipinas, caso núm. 1826) y, por último, a la denegación del derecho de
negociación colectiva (El Salvador, caso núm. 1824).
19. En el marco del examen de las memorias anuales realizado con arreglo al seguimiento
promocional de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo, las observaciones formuladas con más frecuencia por las
organizaciones de trabajadores en relación con las ZFI hacían referencia al principio de
libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.
Cuando estos derechos no se respeten en el contexto de una red de producción globalizada,
los trabajadores no pueden entablar una negociación colectiva, el único medio que les
permitiría mejorar sus condiciones de empleo. A su vez, ello puede provocar un
debilitamiento de las relaciones de negociación colectiva existentes en otros lugares.
Desde 2002, los formularios de memoria revisados y aprobados por el Consejo de
Administración para su utilización en el seguimiento de la Declaración contienen
preguntas acerca de las ZFI en lo que respecta a los principios relativos a la libertad
sindical y la negociación colectiva, el trabajo infantil y la discriminación 23, si bien las
respuestas no parecen haber aportado nuevas informaciones significativas con respecto a
este punto 24.
20. En el marco de otro instrumento promocional, la séptima encuesta sobre el curso dado a la
Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social
examinó las prácticas laborales en las ZFI en el período comprendido entre 1996 y 2000.
La mayoría de entidades incluidas en una muestra de gobiernos, organizaciones de
trabajadores y organizaciones de empleadores declararon que las disposiciones de la
legislación laboral aplicadas en las ZFI eran las mismas que las que se aplicaban en el resto
del país. Sin embargo, algunos encuestados observaron que la legislación laboral aplicable
en esas zonas difería en cierta medida de la aplicada en otras partes del país. Las
organizaciones de trabajadores señalan que, aun cuando no existen impedimentos legales,
se enfrentan a grandes dificultades de orden práctico para entrar en las ZFI cercadas y
tomar contacto con los trabajadores empleados en ellas. En la misma encuesta, el Gobierno
de Kenya observó que es «muy corriente» que las empresas multinacionales de las ZFI no
autoricen a los trabajadores que emplean a afiliarse a los movimientos sindicales, pese a
ha anunciado recientemente que la actividad sindical será autorizada en las ZFI a partir de enero de
2004 y ha solicitado la asistencia técnica de la OIT a este respecto.
23
Documentos GB.283/10/1 (marzo de 2002), anexos III y V, y GB.280/12/1 (marzo de 2001),
anexo.
24
Documento GB.286/4.
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
9
GB.286/ESP/3
que los trabajadores tienen derecho a constituir asociaciones y a negociar
colectivamente 25.
21. Se ha alegado la existencia de obstáculos relacionados con el género de las personas en el
funcionamiento de algunas ZFI, tales como la discriminación en materia de contratación,
salarios, prestaciones y desarrollo de carreras, así como también en cuanto a la falta de
consideración de las necesidades de las trabajadoras respecto de cuestiones tales como las
horas de trabajo, el embarazo, la licencia por maternidad o el cuidado de los niños. En los
últimos años, la Comisión de Expertos pidió a varios gobiernos que comunicaran
información sobre la forma en que se aplica el principio de igualdad de remuneración en
relación con el trabajo realizado en las ZFI (por ejemplo, Bangladesh y Sri Lanka), así
como también sobre la medida en que las mujeres tienen acceso a la formación y al
ascenso profesional (por ejemplo, Honduras y México). Los exámenes de embarazo
impuestos por algunos empleadores en las maquiladoras de México han sido un asunto
sumamente controvertido en el que intervinieron los mecanismos de control de la OIT, así
como también los procedimientos previstos en el acuerdo paralelo de derechos laborales
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). Actualmente, la legislación
mejicana prohíbe explícitamente la discriminación por motivos de embarazo. Las
organizaciones de trabajadores también han formulado observaciones acerca de las ZFI
(por ejemplo en Mauricio y Pakistán, 2002) en relación con el principio relativo a la
eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación, en virtud de la
Declaración de la OIT de 1998. Un estudio de la OIT sobre las trabajadoras de las ZFI en
América Central puso de manifiesto que existía una leve diferencia en cuanto a la forma en
que los trabajadores y las trabajadoras de dichas zonas percibían los principales problemas
a los que se enfrentaban las trabajadoras. Las mujeres citaron las demandas de incrementos
salariales en primer lugar, seguidas del respeto de los derechos de maternidad y la
inadecuada remuneración de las horas extraordinarias y duración de los turnos. En lo que
se refiere a los hombres, éstos consideraron que el principal problema era el de los
derechos de maternidad, seguido de los incrementos salariales y la remuneración de los
días de descanso y de las horas extraordinarias. Del estudio se desprendía asimismo que
existían diferencias culturales entre los inversores extranjeros de distintos países en
relación con la forma de abordar el trabajo, así como entre los trabajadores indígenas y no
indígenas en algunas ZFI 26. El hecho de no tomar en consideración las diferencias de
género o culturales puede contribuir a instaurar un clima contraproducente para las
relaciones laborales.
22. Pocas son las ZFI que están exentas de la obligación de aplicar la legislación vigente en
materia de seguridad y salud en el trabajo (por ejemplo Kenya, que ha otorgado exenciones
temporales pero con el propósito de revocarlas). El Gobierno de Kenya considera que las
empresas extranjeras se aprovechan de la debilidad de los sistemas de aplicación de las
normas en materia de salud y seguridad para operar con un nivel de normas muy inferior,
lo que ha provocado problemas de salud y seguridad. Por lo general, los países enfrentan
grandes dificultades para aplicar su legislación en las ZFI, así como en otras partes, debido
a las carencias de los servicios de inspección del trabajo. En Togo, los trabajadores
consideran que los incentivos especiales ofrecidos en las ZFI a los inversores extranjeros
limitan en gran medida los derechos humanos fundamentales, los derechos sindicales
básicos, la seguridad del empleo, la igualdad de trato y otros derechos de los trabajadores,
25
OIT: Séptima encuesta sobre el curso dado a la Declaración tripartita de principios sobre las
empresas multinacionales y la política social, Parte II, pág. 394.
26
10
OIT: Project on female export-processing zone workers (San José, OIT, 2001), anexo I.
GB286-ESP-3-2003-02-0164-2-ES.Doc
GB.286/ESP/3
incluidos los relativos a la seguridad y la salud en el trabajo 27. Estos y otros aspectos de
las condiciones de trabajo en las ZFI han sido objeto de examen por los órganos de control
de la OIT en relación con varios convenios de la OIT. Por ejemplo, las prácticas de ciertas
fábricas textiles de las ZFI de Bangladesh que consisten en obligar a trabajar un gran
número de horas extraordinarias y también en no pagar los salarios (lo que provocó
despidos cuando los salarios fueron reclamados) fueron examinadas por la Comisión de
Aplicación de Normas de la Conferencia en relación con cuestiones de trabajo forzoso.
Protección social y condiciones de trabajo
23. No se dispone de datos suficientes para tener un panorama completo de la situación
relativa a la protección social y las condiciones de trabajo en las empresas de las ZFI o
para comparar dichas empresas con otras. No obstante, ciertos datos indican que las
dificultades relativas a las horas de trabajo, las horas extraordinarias y los salarios, la
seguridad y la salud en el trabajo, la licencia, la alimentación y el transporte nocturno, la
seguridad social y las necesidades particulares de las trabajadoras — todos estos aspectos
fueron destacados en la reunión tripartita de 1998 — siguen siendo fundamentalmente las
mismas 28. La información comunicada por la Confederación Internacional de
Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) en su sitio Web y estudios realizados
recientemente por la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) sobre las condiciones de
trabajo en las ZFI en Honduras, Indonesia, Madagascar, México, Senegal y Sri Lanka
confirman esta observación. La CMT señala que el rápido desarrollo de las ZFI puede
impedir a las autoridades garantizar la prestación de servicios públicos básicos tales como
escuelas o infraestructuras de saneamiento 29. Por otra parte, los empleadores consideran
que muchos de los problemas que se atribuyen a las ZFI ocurren en otras partes y que las
condiciones predominantes en las empresas de las ZFI son, con frecuencia, mejores que las
que se observan fuera de dichas zonas. Según un estudio del Banco Mundial, los salarios
de las ZFI suelen ser, como promedio, superiores al salario mínimo nacional 30.
24. Una investigación reciente que cita el ejemplo de las zonas francas industriales de Costa
Rica, la República Dominicana y Filipinas sugiere que el paso de un nivel de operaciones
que requiere pocas calificaciones a un nivel algo más especializado es fundamental para
mejorar la situación de los trabajadores. La investigación sostiene que la formación de los
trabajadores y otros incentivos para atraer empresas con alto nivel de productividad pueden
facilitar en gran medida esta transición. Las buenas prácticas laborales de estas empresas
ejercen entonces un efecto de demostración positivo sobre las demás empresas existentes.
Las iniciativas de los gobiernos, las organizaciones de empleadores y los sindicatos con
miras a mejorar las relaciones entre la dirección y los trabajadores y a promover formas de
27
op. cit.
28
Nota sobre las labores, op. cit., en particular véanse los párrafos 38-42, 51-55 y 57-61.
29
Información de la Confederación Mundial del Trabajo, un Seminario internacional sobre las
zonas de libre comercio, Caracas, septiembre de 2002.
30
Opinión compartida por D. Madani, entre otros: «A review of the role and impact of export
processing zones», Policy Research Working Paper, serie núm. 2238 (Banco Mundial, Washington,
DC, 2002), pág. 45 y cuadro 7.
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organización del trabajo más productivas y favorables para los trabajadores también han
desempeñado un papel significativo en las mejoras de las condiciones de trabajo 31.
25. Por ser construidas a propósito, las ZFI pueden ofrecer locales industriales modernos de
condiciones físicas superiores a las de otros sectores de la economía nacional. No obstante,
en las ZFI de ciertos países la seguridad y la salud en el trabajo siguen siendo una cuestión
muy preocupante. Según ciertos sindicatos, existen fábricas de textiles para la exportación
en las que las agujas de las máquinas de coser o de bordar no tienen protección y no hay
asientos adecuados en los puestos de trabajo. Por ejemplo, en varias fábricas de Lesotho, el
Sindicato de los Trabajadores del Vestido y Afines de Lesotho (LCAWU) ha comunicado
que los trabajadores reciben máscaras para protegerse del polvo pero que las abandonan
rápidamente, por considerarlas inútiles. Los problemas de higiene en las fábricas y en las
viviendas pueden provocar enfermedades. El acceso a los excusados ha sido un tema
candente que ha creado tensiones entre los propietarios y los administradores de las
fábricas de las ZFI en algunos países. La utilización indebida de sustancias peligrosas en
las maquiladoras de México dio lugar a reclamaciones que fueron examinadas en 2000 en
las audiencias previstas en el acuerdo paralelo de derechos laborales del TLC.
26. Según la Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero
(FITTVC), las exigencias de entrega en plazos extremadamente cortos y los bajos precios
«obligan a los fabricantes a pagar mal a los trabajadores y a imponerles jornadas de trabajo
terriblemente largas» 32. Las organizaciones de trabajadores observan también que los
trabajadores son despedidos si se quejan por el número excesivo de horas de trabajo. La
Comisión de Expertos ha subrayado las excepciones otorgadas a las ZFI de Mauricio en
relación con la legislación laboral nacional sobre horas de trabajo.
27. Además, en los lugares donde hay trabajadores migrantes, se pueden observar prácticas de
contratación fraudulentas y abusivas. Mauricio ha creado recientemente una «cuadrilla de
mano de obra extranjera» con el propósito de controlar las condiciones de vida y de trabajo
de los trabajadores extranjeros. Asimismo, el país ha establecido un fondo de bienestar
para atender a las necesidades de los trabajadores de las ZFI y explora la posibilidad de
crear un plan de pensiones específicamente adaptado a la fuerza de trabajo de las ZFI.
China, Malasia y Singapur han insistido en que las empresas instaladas en las ZFI deben
aportar contribuciones apropiadas a los fondos de seguridad social. Esto mismo también lo
exigen otros países en los que la legislación en materia de seguridad social es de aplicación
general.
ZFI y diálogo social
28. Si bien es aún muy limitado, hay ejemplos de diálogo social tripartito en el plano nacional
en lo referente a la adopción de estrategias apropiadas para atraer inversiones extranjeras
directas, incluida la opción de las ZFI (como, por ejemplo, en Mauricio, Kenya y
Sudáfrica). En el plano internacional, los acuerdos marco entre algunas empresas
multinacionales y federaciones sindicales mundiales tienen una función importante para la
mejora de las condiciones en las ZFI y otros lugares. En el plano nacional, por ejemplo en
31
T.H. Moran: Beyond Sweatshops, foreign direct investment and globalization in developing
countries (The Brookings Institution, Washington, DC, 2002).
32
Comentarios formulados por la FITTVC en la mesa redonda de la OCDE sobre responsabilidad
cooperativa: cadenas de suministros y directivas de la OCDE para las empresas multinacionales,
19 de junio de 2002.
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Sri Lanka, el Consejo Consultivo Nacional de Trabajo (NLAC) ha tratado con frecuencia
cuestiones relativas a las ZFI.
29. Las propias ZFI se han caracterizado a menudo por la falta de diálogo social entre los
empleadores y los representantes de los trabajadores, algunos de los cuales son
trabajadores migrantes o personas que trabajan por primera vez en el sector industrial.
Dada la falta de mecanismos y procedimientos adecuados en materia de intercambio de
información, consultas, negociación y solución de conflictos, es difícil que los conflictos
sean convenientemente examinados y canalizados. Esta situación se complica aún más,
pues muchas empresas de las ZFI son administradas por extranjeros que desconocen el
país. Sin embargo, en las ZFI en que se ha establecido un diálogo social por medio de la
presión sindical o iniciativas tomadas por los empleadores o el Gobierno, se observa que
hay menos problemas laborales y menos inestabilidad de la mano de obra. Algunas
autoridades de las ZFI han incorporado a los sindicatos en sus directorios (como por
ejemplo en Filipinas, Singapur y Trinidad y Tabago). Otras han fomentado la creación de
comités obreropatronales en el plano de la empresa para tratar las cuestiones relativas a las
condiciones de trabajo y a la seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo, los sindicatos
consideran que la existencia de algunos de estos comités debilita la representación de los
trabajadores independientes. Por otra parte, se están creando alianzas entre sindicatos,
organizaciones de mujeres y redes de solidaridad con el propósito de mejorar las
condiciones de trabajo en las ZFI. Tal como se indica en el informe de una reunión
tripartita sobre el diálogo social en las ZFI de Sudáfrica, «el diálogo social entre los
distintos responsables de la producción es fundamental para el éxito de las ZFI» 33.
Contribución al desarrollo económico y social
30. La contribución de las ZFI al desarrollo económico y social es difícil de evaluar debido a
la falta de estadísticas fiables desglosadas por sexo en lo referente a los costos y beneficios
de las ZFI. Si bien existen algunos datos relativos al monto de las inversiones, las
exportaciones y el empleo en las ZFI, es muy difícil encontrar datos a lo largo del tiempo
sobre la calidad, el costo y la duración de esos empleos, el grado de calificación y la
transferencia de tecnología, el costo de oportunidad de los incentivos fiscales y los costos
de infraestructura. Si bien para los países que las crean, las ZFI son un paso hacia la
industrialización con miras a la exportación, cabe preguntarse, sin embargo, si las
empresas establecidas en estas zonas promueven el trabajo decente, y si las autoridades de
las zonas proporcionan los incentivos adecuados para fomentar este objetivo. También
corresponde preguntarse cuán exitosa ha sido la transferencia en materia de conocimientos
especializados y tecnología; cuáles han sido los impactos sociales, en particular en materia
de género, de las ZFI sobre las familias y las comunidades; y si ciertos países se habrían
desarrollado del mismo modo sin la existencia de las ZFI.
31. Tampoco sabemos exactamente por qué las ZFI no han logrado desarrollarse en algunos
países. Si bien la estabilidad política y la inversión en infraestructura básica en puertos,
aeropuertos, carreteras, agua, alcantarillado y abastecimiento de electricidad son
condiciones necesarias para las ZFI, no son suficientes por sí solas para atraer inversiones
extranjeras directas. Las condiciones macroeconómicas tales como una inflación muy alta
y tasas de interés elevadas han sido recientemente citadas por la autoridad de las ZFI de
Zimbabwe como algunos de los factores que impiden el desarrollo de las ZFI en dicho
país. Las investigaciones indican que las ZFI son más eficaces cuando forman parte de una
estrategia económica integrada que comprende incentivos fiscales, inversiones en materia
33
A.S. Oberai, A. Sivananthiran y C.S. Venkata Ratnam, op. cit.
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de infraestructura, tecnología y capital humano, así como también el establecimiento de
relaciones con la economía local 34. Túnez, por ejemplo, ofrece la exoneración del
impuesto sobre el valor añadido (IVA) a los inversionistas de las ZFI tanto para los
equipos y materiales importados como para los que son producidos localmente.
32. Las ZFI crean la posibilidad de que los conocimientos y los capitales provenientes del
extranjero actúen como catalizadores y estimulen la actividad de los exportadores
nacionales 35. Es importante que las ZFI desarrollen sus actividades a fin de producir
bienes y servicios de mayor valor agregado (que requieren una fuerza de trabajo más
capacitada) y encuentren su nicho de mercado en la red internacional de producción
teniendo debidamente en cuenta los requisitos del mercado y las modificaciones de la
ventaja comparativa. Países tales como Irlanda, Malasia, Mauricio y Singapur, que han
utilizado con éxito sus ZFI para generar crecimiento económico, empleo y la mejora de la
calidad del empleo, han aplicado estrategias que combinan servicios y productos de alto
valor con políticas de mercado de trabajo en materia de formación, y prácticas de diálogo
que suponen la participación del gobierno y de los interlocutores sociales. Las ZFI tendrían
la posibilidad de aumentar el empleo si proporcionaran nuevos incentivos para estimular la
financiación local y el fomento de las empresas de modo que puedan adquirir la tecnología
y los conocimientos técnicos necesarios para cumplir con los requisitos de calidad y
cantidad de las empresas que operan en esas zonas. El entorno dinámico de las inversiones
extranjeras directas y los regímenes comerciales obligan a los países a adaptar
continuamente las estrategias de las ZFI, lo que supone necesariamente tomar en cuenta la
política social y la política de empleo pues afecta a los empleadores, las trabajadoras, los
trabajadores y las comunidades. El consenso logrado en ocasión de la reunión tripartita de
1998 proporciona una base sólida para actuar en este sentido.
33. En su último Informe sobre las Inversiones en el Mundo, la UNCTAD realiza la siguiente
valoración de las ZFI:
La experiencia demuestra que las ZFI pueden contribuir a atraer divisas, aumentar el
empleo y lograr una mayor competitividad de las exportaciones... Sin embargo, los resultados
obtenidos por las ZFI dependen en alto grado de otras políticas que van más allá de los
incentivos y cuyo objeto es perfeccionar los recursos humanos y crear la infraestructura
necesaria para atraer y mejorar la inversión extranjera directa orientada a la exportación.
Algunas zonas han dado resultados positivos, por ejemplo en China, la República Dominicana,
Mauricio y Singapur. En cambio, hay muchas zonas que no han conseguido atraer inversiones
sustanciales y en las que los gastos han superado con creces los beneficios sociales... [por
ejemplo, en Kenya].
Es difícil realizar un análisis exhaustivo de la rentabilidad de estas zonas. En particular,
cuesta evaluar algunas de sus posibles aportaciones a largo plazo y estructurales a la economía
local, puesto que éstas se derivan de beneficios dinámicos que sólo pueden obtenerse con el
tiempo y gracias a esfuerzos deliberados tales como la formación, la incorporación de
tecnologías extranjeras y el paso de un modelo de crecimiento económico orientado hacia el
interior a un modelo orientado hacia el exterior ... Por añadidura, es difícil cuantificar los
costos correspondientes a la degradación del medio ambiente y a los ingresos fiscales
sacrificados, cuya magnitud sólo puede llegar a conocerse con el tiempo. Un costo y peligro
adicional es el riesgo de que las mercancías exentas de derechos «se infiltren» en el mercado
34
Véase por ejemplo R. Sinclair: «Export processing zones: An ingredient for successful
liberalization,» marzo de 2001 (versión 2.1), K. Jayanthakumaran: «An overview of export
processing zones: Selected Asian countries» University of Wollongong, Department of Economics,
Working Paper Series 2002 (WP 02-03).
35
H. Johannson y L. Nilsson: «Export Processing Zones as catalysts,» en World Development,
vol. 25 núm. 12 (1997), págs. 2.115-2.128.
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nacional, lo que podría ser perjudicial para el establecimiento de vínculos de concatenación
regresiva, al impedir la emergencia de empresas locales, o incluso destruirlas.
En términos de capital humano, las ZFI pueden realizar una aportación a la economía
nacional si los inversores extranjeros garantizan una sólida formación y si el lugar de trabajo
promueve el aprendizaje por medio de la práctica, tal como sucede en Singapur y Filipinas ...,
lo que aumenta la productividad de la fuerza de trabajo local. El aprendizaje también puede
tener lugar en los niveles de dirección y supervisión, en cuyo caso ayudaría a promover la
capacidad empresarial local. Este punto es importante dado que, a menudo, las empresas de
los países en desarrollo no cuentan con los conocimientos técnicos en materia de producción y
comercialización que se precisan para incorporarse a los mercados mundiales.
Sin embargo, como los procesos de producción de las ZFI suelen requerir competencias
y tecnologías poco avanzadas, sobre todo en las industrias del vestido y el calzado y en el
montaje de componentes electrónicos y piezas de maquinaria ligera, la formación es limitada.
Los países en los que se han fomentado las ZFI de baja calidad con la esperanza de mejorar el
capital humano una vez conseguidos los recursos productivos suficientes han tenido
dificultades para escapar a la trampa de un bajo valor añadido. Además, este aprendizaje
puede limitarse a la disciplina y la rutina empresarial... Si bien como promedio los salarios
suelen ser superiores en las ZFI que en el resto de la economía, existe una variación
considerable y, algunas veces, las condiciones de trabajo se ven afectadas por una
reglamentación poco estricta en materia de trabajo, seguridad y salud. Por lo general, los
empleadores de las ZFI aplican sistemas de incentivos basados en la remuneración que
suponen más horas de un trabajo más intenso que el llevado a cabo en las demás empresas...
Las ZFI también pueden contribuir a la mejora de los equipos. Las zonas que han
logrado resultados positivos son aquéllas en las que los gobiernos han creado una
infraestructura industrial eficaz y competitiva. ... Asimismo, puede considerarse que una zona
próspera y bien integrada constituye un laboratorio de pruebas y un acicate para la reforma de
las políticas [se citan los ejemplos de China, Hungría (recuadro VII.12 del informe de la
UNCTAD) y Malasia] 36.
34. En el informe de la UNCTAD se pone en guardia contra el peligro de una «búsqueda de
los niveles mínimos» en lo que respecta a las normas sociales y ambientales, y de una
«búsqueda de los niveles máximos» en términos de incentivos. Asimismo, se destaca que
«el éxito de las ZFI no debería medirse únicamente desde el punto de vista de su capacidad
para atraer las inversiones extranjeras directas o para aumentar las exportaciones y los
ingresos en divisas, sino también de la medida en que éstas contribuyen a la consecución
de los objetivos económicos y sociales. Los países que han adoptado enfoques de políticas
más integrados con el fin de atraer la inversión directa extranjera orientada a la exportación
— por ejemplo, mediante el fomento de la representación tripartita (empleadores,
trabajadores y poderes públicos) en los comités de las ZFI, la garantía de los derechos de
los trabajadores (incluida la libertad sindical y la negociación colectiva), y la mejora de las
competencias y las condiciones de trabajo — suelen atraer una inversión directa extranjera
de mayor calidad [se citan los ejemplos de Irlanda y Singapur]» 37.
35. En el informe de la UNCTAD, las ZFI se examinan como una posible opción de políticas
entre muchas otras, y se señala que los países y las entidades subnacionales «deben
determinar cuidadosamente su posible función en unos sistemas internacionales de
producción que están en continua transformación. No existe una fórmula política universal
36
UNCTAD: Informe sobre las Inversiones en el Mundo 2002: op. cit., págs. 214-217 de la versión
inglesa.
37
Ibíd., pág. 244.
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que pueda ser utilizada por todos...» 38. Asimismo, se destacan las ventajas de emprender
acciones más integradas con el fin de promover las inversiones directas extranjeras
orientadas a la exportación, y se insta a que éstas «se armonicen con la política empresarial
y la estrategia general de desarrollo del país, así como con las necesidades concretas de las
actividades de exportación previstas» 39. La UNCTAD indica que, en parte como respuesta
a las nuevas normas del comercio internacional, una serie de países están transformando
sus ZFI en polígonos industriales o parques científicos, que pueden servir de catalizador
para el desarrollo de las agrupaciones de empresas.
36. En la OIT, el Director General, en su Memoria presentada a la Conferencia Internacional
del Trabajo de 2001, pasó revista a los distintos medios existentes para incorporar los
valores de la OIT en la economía global, y señaló que «tenemos que trabajar con otros
para... que las ZFI constituyan soluciones en lugar de problemas» 40. El argumento está
claro: el Programa de Trabajo Decente, un programa integrado que abarca los derechos en
el trabajo, la creación de empleo, la protección social, y el diálogo social, constituye una
sólida base para el progreso social y económico, tanto en las ZFI como en otros lugares. Si
bien existen pruebas de abusos cometidos en algunas ZFI, de aplicarse unas políticas
adecuadas estas zonas pueden contribuir a promover un desarrollo basado en la sinergia
existente entre, por un lado, la expansión del trabajo decente y, por otro lado, el
crecimiento de las empresas y el aumento de la productividad. Habida cuenta de sus
vínculos con la economía global, las ZFI que basan su éxito en el Programa de Trabajo
Decente pueden ser instrumentos importantes para transmitir los valores y los objetivos de
la OIT en los mercados globales, así como un medio para integrar el trabajo decente en las
estrategias nacionales de desarrollo. Por consiguiente, merecen una mayor atención en el
marco de las actividades de investigación, promoción y cooperación técnica que la OIT
lleva a cabo no sólo con el fin de garantizar que no se cometan más abusos, sino también
de consolidar esta función positiva, que podría llegar a ser muy importante.
Acción de la OIT
37. Según las conclusiones de la reunión tripartita de 1998, la OIT debería ayudar a los países
con ZFI mediante el desarrollo de servicios consultivos y proyectos de asistencia técnica
en especial para mejorar las condiciones laborales y sociales, así como el respeto de los
derechos fundamentales en las ZFI. Asimismo, la OIT debería ampliar sus actividades de
investigación sobre las políticas y la práctica en materia de relaciones de trabajo en las
empresas multinacionales. Desde la reunión de 1998 se han llevado a cabo varias
iniciativas de la OIT a este respecto (véase el anexo II).
38. Varias unidades y oficinas exteriores han realizado actividades, con frecuencia en
colaboración con diferentes sectores u oficinas exteriores. Por ejemplo, el Equipo
Consultivo Multidisciplinario para Asia Meridional (SAAT) ha apoyado una serie de
seminarios nacionales y subregionales relativos a la promoción del diálogo social y la
libertad sindical en las ZFI en Asia Meridional con la asistencia de las oficinas de zona de
Colombo, Dhaka y Nueva Delhi, la Oficina Regional de la OIT para Asia y el Pacífico
38
Ibíd., pág. 243. Se expresa una opinión similar en D. Madani, op. cit., pág. 77, a saber, que las
ZFI deben formar parte de un programa nacional de reforma y liberalización.
39
Ibíd., pág. 244.
40
OIT: «Reducir el déficit de trabajo decente: un desafío global», Memoria del Director General
presentada a la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 2001 (Ginebra, OIT),
pág. 16, Informe I(A).
16
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(ROAP), el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES), el Servicio
de Libertad Sindical (LIBSYND), el Programa InFocus sobre Fortalecimiento del Diálogo
Social (IFP/DIALOGUE) y el Programa InFocus sobre la Promoción de la Declaración
(DECLARATION). En colaboración con el Centro de Turín de la OIT y la Oficina de
Actividades para los Trabajadores (ACTRAV), LIBSYND organizó en octubre de 2002 un
seminario para los trabajadores de las ZFI de El Salvador, Guatemala, Honduras, México y
Nicaragua, primer paso hacia un proyecto tripartito sobre la mejora del respeto de la
libertad sindical en las ZFI.
39. Si bien aún es temprano para apreciar el impacto concreto de dichas iniciativas, pueden
mencionarse algunos aspectos positivos. Por ejemplo, a raíz de un compromiso tomado por
el Gobierno de Sri Lanka en reuniones nacionales y subregionales, la Junta de Inversiones
ha publicado recientemente un manual sobre normas del trabajo y relaciones laborales
(octubre de 2002) en el que se insta a las empresas que operan en las ZFI, entre otras cosas,
a respetar plenamente la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva, establecer
mecanismos de consulta y cooperación, y crear un procedimiento para la presentación de
reclamaciones. Recientemente se ha firmado un convenio colectivo en la ZFI y se está
negociando otro. Además, después de un seminario sobre la libertad sindical en las ZFI de
la República Dominicana organizado en julio de 2001 por LIBSYND en colaboración con
la Oficina de Zona de San José, la organización de empleadores — la Asociación
Dominicana de Zonas Francas (ADOZONA) — y las organizaciones de trabajadores — la
Federación Unitaria de Trabajadoras y Trabajadores de las Zonas Francas
(FUTRAZONAS) — y la Federación Nacional de Trabajadores de Zonas Francas
(FENATRAZONAS) — llegaron a un acuerdo con el propósito de garantizar el respeto de
la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva en las ZFI. Por último, las
conclusiones y el informe de la reunión tripartita de la OIT de 1998 han sido
abundantemente citadas en artículos de periódicos, lo que demuestra la influencia de
la OIT sobre el debate relativo a las ZFI.
40. Desde la reunión de 1998 se han llevado a cabo una serie de iniciativas de la OIT (véase el
anexo II); sin embargo, a raíz de la reestructuración de la Oficina de 1999 se
interrumpieron las actividades del programa de acción sobre las cuestiones laborales y
sociales relacionadas con las ZFI (1996-1998). Desde entonces, a pesar de que ha habido
acciones esporádicas consagradas a las ZFI, no se ha realizado ningún trabajo sistemático e
integrado sobre las mismas. Durante la actual reunión del Consejo de Administración, la
Comisión de Programa, Presupuesto y Administración tendrá ante sí las propuestas del
Programa y Presupuesto de la OIT para 2004-2005, que incluyen algunas referencias a los
trabajos de investigación y las reuniones sobre las ZFI (documento GB.286/PFA/9).
41. La encuesta sobre la evolución de la situación en las zonas francas industriales que se
presenta en este documento destaca la pertinencia que siguen teniendo las prioridades y
conclusiones destinadas a mejorar las condiciones económicas y sociales en las ZFI,
adoptadas en 1998 por la Reunión tripartita de la OIT.
42. Por consiguiente, la Comisión de Empleo y Política Social tal vez estime
oportuno recomendar al Consejo de Administración que:
a)
se invite a la Oficina a que siga examinando las cuestiones tratadas en este
documento desde una perspectiva integrada que abarque todos los aspectos
del trabajo decente, y a que presente en el futuro un informe a la Comisión
sobre los resultados de los trabajos de investigación y de las demás
actividades llevadas a cabo;
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GB.286/ESP/3
b)
al prestar apoyo a los mandantes de la OIT para la elaboración de
programas de trabajo decente por país en países donde funcionen zonas
francas industriales, se dedique especial atención a promover la
contribución de éstas últimas a los resultados económicos y sociales (véase,
en particular, el párrafo 5 del anexo I).
Ginebra, 11 de febrero de 2003.
Punto que requiere decisión: párrafo 42.
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Anexo I
Conclusiones sobre las prioridades y directrices
destinadas a mejorar las relaciones sociales
y laborales en las ZFI
Consideraciones de orden general
1. Las ZFI se han convertido en una de las principales características del mercado del empleo en
algunos países en desarrollo. Con la mundialización, el ritmo al que se están creando las zonas se
está acelerando.
2. Esto presenta desafíos y oportunidades a los países en que operan las ZFI. Las oportunidades
incluyen el acceso de un número mayor de trabajadores al empleo del sector estructurado. Tanto las
zonas como las empresas necesitarán mejorar su eficacia y su competitividad, mejorando la calidad
de sus productos mediante la mejora tecnológica, la organización del trabajo, la capacidad
profesional y las relaciones de trabajo.
3. Las ZFI han realizado volúmenes considerables de inversión y han sido uno de los factores
importantes de la industrialización, aunque existe la necesidad de mejorar permanentemente los
vínculos con la economía local para maximizar sus beneficios económicos.
4. Mientras que las ZFI han sido una fuente importante de creación de empleo, en particular para las
mujeres, las condiciones de trabajo, las relaciones laborales y el desarrollo de los recursos humanos
son áreas en las que se requiere mayores progresos. Las restricciones legales impuestas a los
derechos sindicales en algunos de los países en donde operan las ZFI, la falta de aplicación práctica
de la legislación laboral y la ausencia de organizaciones de trabajadores y de estructuras efectivas
encargadas de las relaciones entre los trabajadores y la dirección, así como la escasez de programas
de desarrollo de recursos humanos en algunos países, socavan la capacidad de las zonas de mejorar
la capacitación profesional, las condiciones de trabajo y la productividad, y por lo tanto, la
posibilidad de llegar a ser plataformas competitivas y dinámicas a nivel internacional.
Políticas y estrategias
5. Para que las ZFI logren un desarrollo económico y social completo, los gobiernos deberían aplicar
una estrategia industrial y de inversión clara y global, coherente con la necesidad de fomentar el
desarrollo económico y el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores y de los
empleadores, tal y como son definidos por las normas de la OIT. Los potenciales beneficios
económicos y sociales de tales estrategias deberían observarse con suma atención y evaluarse
periódicamente para permitir toda oportuna modificación.
6. La estabilidad política y social basada en el buen gobierno, en la transparencia y en un sistema
efectivo de toma de decisiones; la promoción del tripartismo; la práctica del diálogo social y el
respeto de la normativa nacional e internacional de trabajo, son factores de mayor importancia para
atraer inversiones que fomenten el crecimiento de calidad y a largo plazo.
7. Una estrategia dinámica de promoción de inversiones debería incluir el crecimiento y desarrollo de
las ZFI que respeten los principios contenidos en estas conclusiones, y dirigirse a sectores
específicos de la industria y a ciertas categorías de empresas. La transferencia de tecnología y el
desarrollo de capacidades debería ponerse de relieve con el fin de mejorar la competitividad de los
países en que operan las zonas.
8. Con el fin de mejorar el carácter sostenible de las inversiones y la contribución de las ZFI a la
economía del país anfitrión, deberían desarrollarse vínculos hacia atrás y vínculos progresivos entre
las empresas de las zonas y los suministradores locales de bienes y servicios. Se podría establecer
un organismo especial destinado a identificar y facilitar tales vínculos. Los servicios de ayuda a la
industria deberían ponerse a disposición de los suministradores locales de bienes y servicios, con
miras a ayudarles a cumplir con los requerimientos de las empresas de la zona en materia de
rapidez, costo, calidad y volumen de producción.
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9. Es responsabilidad de los gobiernos procurar un buen entorno político y legal propicio a las
inversiones incluyendo la educación básica, la formación continua y las infraestructuras apropiadas.
10. Para el éxito de las ZFI son esenciales las buenas relaciones entre los trabajadores y la dirección.
Organizaciones de trabajadores libres, fuertes y representativas desempeñan un papel protagónico
en el establecimiento de relaciones en el lugar de trabajo destinadas a mejorar las condiciones de
trabajo y a aumentar la productividad y la competitividad.
Normas laborales
11. Gobiernos, empleadores y organizaciones de trabajadores deberían respetar, promover y cumplir de
buena fe y conforme a la Constitución, los principios contenidos en la Declaración de la OIT
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, 1998, y, en
particular, los relativos a los derechos fundamentales que son objeto de convenios referentes a la
libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva en las
ZFI. Los principios enunciados en la Declaración tripartita de principios sobre las empresas
multinacionales y la política social de la OIT, 1977, pueden también servir de orientación y ser
fomentados.
12. La legislación laboral nacional debería aplicarse en el interior de las ZFI.
13. Para tal efecto, la inspección del trabajo debería reforzarse mediante mayores recursos y mejor
formación. La cooperación y la acción conjunta entre la inspección del trabajo y las autoridades de
la zona, con la participación de las organizaciones de los trabajadores cuando proceda, podrían
aumentar la intensidad del cumplimiento.
14. La información, la educación y los programas de concientización impartidos a los inversores,
gerentes de empresa, trabajadores, empleadores, y sus organizaciones puede mejorar el
cumplimiento de la normativa laboral nacional e internacional. Los temas a tratar podrían incluir las
relaciones entre los trabajadores y la dirección, la libertad de asociación y la negociación colectiva,
la no discriminación, la sensibilización ante los problemas del género, y una dirección multicultural.
Deberían fomentarse consultas y cooperación a nivel bipartito y tripartito con miras a promover una
cultura de cumplimiento voluntario.
Relaciones entre los trabajadores y la dirección
15. Los gobiernos deberían promover consultas tripartitas como medio eficaz de desarrollo de buenas
políticas y prácticas de relaciones laborales en las ZFI. Una forma de favorecer las buenas
relaciones entre los trabajadores y la dirección podría ser la participación de los representantes de
las organizaciones de los trabajadores y de los empleadores en los consejos de promoción de la
inversión y los organismos de gestión de la zona. Los programas de educación y formación también
pueden desempeñar un papel importante en la mejora de las relaciones entre los trabajadores y la
dirección.
16. Las empresas deberían establecer mecanismos permanentes de consulta entre los trabajadores y la
dirección utilizando estructuras como las de los consejos integrados por trabajadores y miembros de
la dirección o los consejos de trabajadores, de acuerdo al grado de desarrollo y a las características
de cada país. Dichos mecanismos deberían crearse de conformidad con los principios contenidos en
el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).
17. Las estructuras y procedimientos de negociación colectiva deberían desarrollarse para establecer los
términos y condiciones de trabajo. Esto podía facilitarse definiendo claramente las
responsabilidades en materia de negociación en cada nivel de la dirección y de las organizaciones de
trabajadores.
18. Deberían desarrollarse procedimientos efectivos con miras a evitar y resolver los conflictos al nivel
más bajo posible.
Desarrollo de recursos humanos
19. El desarrollo de recursos humanos es uno de los elementos claves destinados a mejorar las
condiciones sociales y laborales en las ZFI. Aumentar la educación de los recursos humanos
mediante la transferencia de tecnología y el desarrollo de conocimientos, constituye una
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contribución a largo plazo a la economía anfitriona y proporciona a los trabajadores los medios para
mejorar sus condiciones de vida. Mayor inversión en educación y formación ampliarán las
posibilidades de carrera y la satisfacción de los trabajadores y conducirá a mejorar la productividad
y la estabilidad.
20. Deberían utilizarse recursos públicos y privados para garantizar una buena educación básica así
como una formación y una recapacitación relacionadas con el empleo. El desarrollo de las
calificaciones podría promoverse mediante un fondo alimentado por impuestos que compense a los
organismos gubernamentales, y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores que
emprendan iniciativas de formación y de recapacitación. Debería alentarse la formación
permanente, la polivalencia profesional y los sistemas de planificación de carrera.
Recapacitación y reinserción
21. La recapacitación y la reinserción de los trabajadores puede lograrse mediante la cooperación
tripartita. Las instituciones gubernamentales de formación y las empresas privadas necesitan
trabajar estrechamente, proyectando y proporcionando formación para adelantar futuras necesidades
formativas, con miras a evitar desequilibrios. Las empresas desempeñan un papel de liderazgo en la
recapacitación de los trabajadores a medida que se introducen nuevas tecnologías y métodos de
producción. Las iniciativas al nivel de las zonas destinadas a prestar asistencia para la reinserción de
los trabajadores pueden utilizar los recursos tanto de las empresas privadas como de los organismos
públicos.
Salarios y condiciones de trabajo
22. Deberían promoverse mecanismos tripartitos para la fijación del salario mínimo y allí donde ya
existan estos salarios mínimos nacionales deberían aplicarse igualmente a las ZFI.
23. Las remuneraciones, incluidas las prestaciones no financieras, deberían fijarse mediante
negociación colectiva. La remuneración podría mejorarse al aumentar la eficacia y las utilidades de
las empresas. Las empresas prósperas tienen más capacidad para invertir en formación y en bienes
de capital, permitiendo a los trabajadores incrementar su productividad y por ende sus salarios, pago
de primas y prestaciones no financieras.
24. Los organismos gubernamentales pueden promover la mejora de condiciones de trabajo por medio
de incentivos que recompensen a las empresas que establezcan servicios tales como comedores,
clínicas y guarderías. Los programas de formación y educación dirigidos a inversores, a
empleadores, a trabajadores y a sus organizaciones, que incluyan las disposiciones pertinentes de la
legislación laboral y de las mejores prácticas, pueden conducir también a mejoras. Cuando las
circunstancias lo exijan, el establecimiento o el fortalecimiento de una agencia gubernamental
especializada para aconsejar y asistir a las empresas a mejorar sus condiciones de trabajo puede ser
una herramienta útil. Las consultas entre los trabajadores y la dirección podrían conducir a mejoras
en las condiciones y la organización del trabajo.
25. En las ZFI debería respetarse la legislación concerniente a las horas de trabajo. Deberían evitarse los
horarios excesivos y las horas extraordinarias con miras a reducir los riesgos de seguridad y salud,
la ineficiencia y las consecuencias sociales negativas. Los trabajadores que trabajan hasta tarde, y
las mujeres en particular, se enfrentan a un mayor riesgo de acoso sexual y violencia, por lo tanto
deberían emprenderse medidas especiales para garantizar el transporte y la seguridad adecuados.
Infraestructura social
26. Una infraestructura social adecuada es esencial para que los trabajadores y los gerentes puedan ser
capaces de conseguir un alto rendimiento en el trabajo. Una vivienda adecuada y salubre, un
transporte seguro y fiable, servicios de educación y recreativos, servicios de salud y centros de
cuidados infantiles, ayudan a los trabajadores a llevar una vida sana y equilibrada, y reducen la
renovación frecuente de la mano de obra. Las pensiones y otros servicios sociales ayudarían a
estabilizar la mano de obra en la zona.
27. Aun cuando el gobierno sea el principal responsable del suministro de infraestructuras sociales, se
puede ofrecer incentivos a las empresas que proporcionen servicios sociales, tales como vivienda,
transportes y guarderías. Las iniciativas público-privadas pueden combinar el potencial de los
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gobiernos, de las organizaciones de los trabajadores y de los empleadores para obtener resultados
satisfactorios. Fondos tripartitos de bienestar del trabajador financiados por las contribuciones de los
gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores podría apoyar las iniciativas destinadas a
mejorar la calidad de vida de los trabajadores.
Las trabajadoras
28. Las ZFI constituyen una de las principales fuentes de empleo para las mujeres en el sector
estructurado. Sin embargo debería prestarse atención para asegurar que tal empleo promueva el
ascenso de la mujer y que no la confine a trabajos de baja cualificación, bajo salario, o de pocas
perspectivas profesionales, y que tengan acceso a oportunidades de formación y a mejores empleos.
29. En vista de la alta proporción de mujeres empleadas en las ZFI, las empresas de las ZFI deberían
hacer especiales esfuerzos para asegurar que:
a)
las trabajadoras no sufran discriminación y en especial reciban salario igual por trabajo de
igual valor;
b)
las trabajadoras gocen de protección y prestaciones por maternidad. Las medidas a considerar
incluyen licencia de maternidad, tanto pagada como no pagada, seguridad en el empleo
durante el período del embarazo y la licencia de maternidad, y de pausas y locales para
amamantar a los niños;
c)
existan medidas para ayudar a que los trabajadores combinen su trabajo con sus
responsabilidades familiares. Las medidas a considerar incluyen la limitación de los horarios
de trabajo excesivos y del trabajo nocturno, y el suministro de servicios de guarderías y el
crédito de horas o días libres para el cuidado de los niños;
d)
existan políticas, educación y procedimientos destinados a prevenir y resolver el acoso sexual;
e)
existan medidas para promover el ascenso de las trabajadoras a puestos técnicos y de
dirección.
Acción de la OIT
30. La OIT debería desarrollar servicios consultivos y proyectos de asistencia técnica con miras a
ayudar a los países con ZFI a mejorar las condiciones laborales y sociales en las ZFI.
31. La OIT debería suministrar toda la asistencia posible a los países con ZFI, y en especial a aquellos
que tienen dificultad sobre el pleno respeto de los derechos fundamentales promulgados en la
Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su
seguimiento, 1998, y la asistencia proporcionada por la OIT sería en respuesta a las necesidades
determinadas y manifestadas por los países.
32. La OIT debería ampliar sus actividades de investigación sobre las políticas y la práctica de las
relaciones de trabajo en las empresas multinacionales, a la vista de la especial importancia del tema
para las ZFI.
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Anexo II
Ejemplos que ilustran algunas acciones llevadas
a cabo por la OIT actualmente con respecto a las ZFI
Objetivo estratégico
Servicios de asesoramiento y cooperación técnica
Información e investigación
Principios y derechos
BANGLADESH. DECLARATION/SAAT/OIT
Proyecto de la Oficina de Dhaka, 2003-2004.
Aplicación de la legislación laboral, introducción de consejos
laborales, desarrollo de la capacidad.
REPUBLICA DOMINICANA. LIBSYND/Oficina de Zona de
San José. Julio de 2001.
Seminario tripartito sobre libertad sindical.
MEXICO. LIBSYND/Turín/ACTRAV.
Octubre de 2002.
Seminario sobre libertad sindical para los trabajadores
de las ZFI de El Salvador, Honduras, Guatemala, México y
Nicaragua.
ASIA MERIDIONAL. SAAT/DECLARATION.
Noviembre de 2001.
Taller subregional sobre la promoción del diálogo social y la
libertad sindical en las ZFI en Asia Meridional.
SRI LANKA. SAAT/LIBSYND.
Enero de 2001 y mayo de 2002.
Seminario tripartito sobre aplicación de convenios.
TOGO. DECLARATION/OIT Proyecto de la Oficina de
Abidján.
Prestar asistencia para superar los obstáculos que impiden
la aplicación de los principios y derechos fundamentales en
el trabajo.
SAAT. «Labour issues in export
processing zones in South Asia: role
of social dialogue» (Nueva Delhi,
OIT, 2001).
SAAT. «Garment industry in South
Asia, rags or riches» (Nueva Delhi,
OIT, 2002).
Empleo
CHINA. Oficina de Zona de la OIT de BEIJING/IFP
SEED/MCC/Turín/Proyecto Suizo.
Desarrollo y preparación de un programa de formación para
administradores de empresas de las ZFI.
SRI LANKA. IFP-DECLARATION/MCC/ DEPARTAMENTO
DE TRABAJO DE EE.UU.
Proyecto local para el desarrollo de la gestión.
Métodos múltiples de formación para administradores
locales.
ASIA MERIDIONAL. IFP DIALOGUE/GENPROM
Actividad futura: género y diálogo social en las ZFI.
GENPROM. Estudios sobre el papel
de las mujeres en las ZFI.
GENPROM. «Resource kit for trade
unions», parte dedicada a las ZFI de
diversos países.
Protección social
GUATEMALA. ACT/EMP
Proyecto sobre seguridad y salud ocupacional, 1998-hasta
la fecha.
HAITI. Proyecto de CONDIT/Departamento de Trabajo de
EE.UU./ACT-EMP
Proyecto de la Oficina de San José.
Actividades sobre las condiciones de trabajo en las ZFI,
especialmente en el sector del vestido dedicado a la
exportación.
IFP/SES. Investigación sobre
mecanismos para lograr la seguridad
socioeconómica para todos.
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Objetivo estratégico
Servicios de asesoramiento y cooperación técnica
Información e investigación
SAN JOSE. Proyecto de la Oficina de Zona: Mejora de las
condiciones de vida y de trabajo de las trabajadoras en las
ZFI.
Programas de formación, materiales educativos,
investigaciones.
Diálogo social
AFRICA. Proyecto CIOSL/Consejo de Sindicatos Daneses
para la Cooperación Internacional para el Desarrollo
Asistencia técnica para los sindicatos africanos que trabajan
en las ZFI de varios países.
BANGLADESH. IFP DIALOGUE. Seminario. Aportes sobre
relaciones laborales en las ZFI (sector textil).
BELICE. ACTRAV/Oficina de la OIT de Trinidad/Oficina de
Zona de San José.
Seminario subregional para las ZFI (octubre de 1998) sobre
sindicatos y ZFI.
CHINA. Seminario de ACTRAV, abril de 2000.
Formación para trabajadores sobre negociación colectiva en
las ZFI.
AFRICA ORIENTAL. Proyecto SLAREA (Strengthening
Labour Relations in East Africa)/DECLARATION/IFP
DIALOGUE/ACTRAV/Oficina de la OIT de Dar-es-Salaam.
Acción destinada a mejorar la capacidad de los
interlocutores sociales y el marco jurídico de las ZFI (Kenya:
examen de la legislación para garantizar la cobertura en
materia de seguridad y salud en las ZFI; República Unida de
Tanzanía: formación de los dirigentes sindicales sobre
cuestiones relativas a las ZFI).
HONDURAS y REPUBLICA DOMINICANA. Proyecto
ACT/EMP – DANIDA 2001.
Serie de actividades en varios sectores industriales.
JORDANIA. Proyecto IFP DIALOGUE/ ACTRAV/
ACT-EMP/Oficina de la OIT de BEIRUT/DECLARATION.
Acción relativa a las mujeres que trabajan en las ZFI.
ACTRAV. Estudio sobre «La maquila
‘asiática’ en América Latina y el
Caribe», mayo de 2001.
SECTOR «Las zonas francas
industriales: otra forma de
flexibilidad» en Repercusión de las
disposiciones sobre flexibilidad en los
mercados de trabajo en las industrias
mecánicas, eléctricas y electrónicas
(Ginebra, OIT, 1998).
SECTOR «Las prácticas laborales en
las ZFI: ¿hacia una mejora del
diálogo social?» en Las prácticas
laborales de las industrias del
calzado, el cuero, los textiles y el
vestido (Ginebra, OIT, 2000).
SECTOR «Las industrias
maquiladoras en México» en: El
impacto social y laboral de la
mundialización en el sector de la
fabricación de material de transporte
(Ginebra, OIT, 2000).
Nota: los equipos técnicos multidisciplinarios apoyan todas las actividades desplegadas en el terreno mencionadas.
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