financiación y gestión privada de infraestructuras y servicios

FINANCIACIÓN Y GESTIÓN PRIVADA DE
INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS.
ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
Autor: José Basilio Acerete Gil
o
INV. N. 2/04
Edita: Instituto de Estudios Fiscales
N.I.P.O.: 602-04-003-X
I.S.B.N.: 84-8008-158-9
Depósito Legal: M-31577-2004
P.V.P.: 12 ∈ (IVA incluido)
DEPARTAMENTO DE CONTABILIDAD Y FINANZAS
UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
Tesis Doctoral FINANCIACIÓN Y GESTIÓN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS. ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS Autor: JOSÉ BASILIO ACERETE GIL
Directora: LOURDES TORRES PRADAS
ÍNDICE
AGRADECIMIENTO
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I. LAS PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
CAARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
CA1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADA CA1.2. ¿QUÉ SON LAS PPPS?–DEFINICIÓN CA1.3. OBJETIVOS POTENCIALES CA1.3. 1.3.1. Tipos de proyectos CA1.3. 1.3.2. Value for money
CA1.3. 1.3.2. 1.3.2.1. Transferencia de riesgos CA1.3. 1.3.2. 1.3.2.2. Public sector comparator
CA1.4. TIPOLOGÍA DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
CA1.3. 1.4.1. Participación de las administraciones públicas
CA1.3. 1.4.2. Participación del sector privado: project finance
CA1.5. FASES EN EL DESARROLLO DEL UN PROYECTO PPP CA1.6. PANORAMA INTERNACIONAL
CA1.3. 1.6.1. Programas nacionales
CA1.3. 1.6.2. Experiencias internacionales
CAPITULO II. LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE DEL REINO UNIDO CA2.1. REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO EN GRAN BRETAÑA3 CA1.3. 2.1.1. El proceso de privatización CA1.3. 2.1.2. Iniciativas para la reforma del sector público CA1.3. 2.1.3. La llegada de la private finance initiative0 CA2.2. ANTECEDENTES DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE
—5—
CA2.3. CONFIGURACION INSTITUCIONAL CA1.3. 2.3.1. Private finance panel CA1.3. 2.3.2. Public private partnership programme (4ps) CA1.3. 2.3.3. Informe bates. Treasury private finance taskforce CA1.3. 1.3.2. 2.3.3.1. Taskforce projects team
CA1.3. 1.3.2. 2.3.3.2. Taskforce policy team CA1.3. 2.3.4. Segundo informe bates: partnerships uk
CA1.3. 2.3.5. Office of government commerce (ogc) CA2.4. ALCANCE DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE CA2.5. MARCO CONCEPTUAL DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE
CA1.3. 2.5.1. Value for money CA1.3. 1.3.2. 2.5.1.1. Fuentes de value for money CA1.3. 1.3.2. 2.5.1.2. Transferencia de riesgos CA2.6. TIPOLOGIA DE PROYECTOS PFI CA1.3.
CA1.3.
CA1.3.
CA1.3.
2.6.1.
2.6.2.
2.6.3.
2.6.4.
Financially free-standing projects1 Joint ventures Services sold to the public sector Comparativa de los proyectos instrumentados por la pfi CAPÍTULO III. FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN Y GESTIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS CON
CAPARTICIPACIÓN DE LA INICITATIVA PRIVADA EN ESPAÑA
CA3.1. INCORPORACIÓN DE LA INICIATIVA PRIVADA EN LA FINANCIACIÓN DE PROYECTOS CA3.1. PÚBLICOS EN ESPAÑA CA3.2. EL PEAJE SOMBRA – MÉTODO BRITÁNICO CA1.3. 3.2.1. Características diferenciales de un proyecto con peajes sombra
CA1.3. 3.2.2. Infraestructuras viarias CA1.3. 3.2.3. Comparación casos británico y español CA1.3. 1.3.2. 3.2.3.1. Reino unido CA1.3. 1.3.2. 3.2.3.2. España CA1.3. 1.3.2. 3.2.3.3. Análisis comparado CA1.3. 3.2.4. Comparativa entre contratación tradicional y peaje sombra CA3.3. ABONO TOTAL DEL PRECIO – MÉTODO ALEMÁN CA3.4. ENTIDADES PÚBLICAS DE GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS CA1.3. 3.4.1. Sociedades mercantiles de ámbito regional CA1.3. 3.4.2. Ente público gestor de infraestructuras ferroviarias CA1.3. 3.4.3. Madrid infraestructuras de transporte (mintra) 3 —6—
CA3.5. LA FIGURA CONCESIONAL: ANTEPROYECTO DE LEY REGULADORA DEL CONTRATO CA3.5. DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CAPÍTULO V. LA CONTABILIDAD EN LAS FÓRMULAS PÚBLICO-PRIVADAS DE FINANCIACIÓN
CAY GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
CA4.1. REPERCUSIÓN EN LA CONTABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS213 CA1.3. 4.1.1. Reino unido
CA1.3. 1.3.2. 4.1.1.1. Problemática contable de los pfi CA1.3. 1.3.2. 4.1.1.2. Normativa contable CA1.3. 1.3.2. 4.1.1.3. Registro contable CA1.3. 4.1.2. Australia CA1.3. 1.3.2. 4.1.2.1 regulación contable CA1.3. 1.3.2. 4.1.2.2. Propuesta de divulgación de la información CA1.3. 1.3.2. 4.1.2.3. Registro contable CA1.3. 4.1.3. International accounting standards board CA4.2. ALCANCE EN LA CONTABILIDAD NACIONAL DE LOS ACUERDOS PÚBLICO-PRIVADOS CA1.3. 4.2.1. Consecuencias económicas de infraestructuras financiadas y explotadas por el sector
CA1.3. 4.2.1. privado CA1.3. 1.3.2. 4.2.1.1. Referencia a la modalidad de peaje sombra CA1.3. 1.3.2. 4.2.1.2. Aplicación del manual del sec-95 a casos prácticos CA1.3. 4.2.2. Entidades públicas de gestión de infraestructuras CA1.3. 4.2.3. Método alemán CAPÍTULO V. ANÁLISIS VALUE FOR MONEY Y SOCIOECONÓMICO EN LA GESTIÓN PRIVADA
CADE SERVICIOS PÚBLICOS
CA5.1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO CA5.2. REVISIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS CA5.3. METODOLOGIA DEL ESTUDIO CA1.3. 5.3.1. Elección de muestras
CA1.3. 5.3.2. Recopilación de información CA1.3. 5.3.3. Tratamiento de datos y descripción de variables2 CA1.3. 1.3.2. 5.3.3.1. Criterios objetivos de adjudicación CA1.3. 1.3.2. 5.3.3.2. Datos socioeconómicos CA1.3. 5.3.4. Técnicas estadísticas empleadas en el análisis CA1.3. 1.3.2. 5.3.4.1. Análisis factorial CA1.3. 1.3.2. 5.3.4.2. Análisis cluster CA1.3. 1.3.2. 5.3.4.3. Regresión logística —7—
CA5.4. ANALISIS EMPIRICO E INTERPRETACION DE RESULTADOS CA1.3. 5.4.1. Análisis de los criterios objetivos de adjudicación CA1.3. 1.3.2. 5.4.1.1. Análisis descriptivo de las condiciones de aplicación2
CA1.3. 1.3.2. 5.4.1.2. Aplicación del análisis factorial CA1.3. 1.3.2. 5.4.1.3. Aplicación del análisis cluster CA1.3. 5.4.2. Análisis de indicadores socioeconómicos municipales CA1.3. 1.3.2. 5.4.2.1. Análisis descriptivo de las condiciones de aplicación CA1.3. 1.3.2. 5.4.2.2. Aplicación de la regresión logística CA5.5. CONCLUSIONES
CABIBLIOGRAFÍA —8—
AGRADECIMIENTOS
Las primeras palabras de esta Tesis Doctoral quiero dedicarlas a la Directora de la misma, la
doctora Lourdes Torres Pradas, cuyas recomendaciones, constante apoyo y oportunos consejos han
hecho realidad este trabajo, así como al interés e ilusión que me ha transmitido por la investigación.
Muy especialmente, quiero mencionar a mi madre a quien le hace enorme ilusión el paso tan
importante que significa la culminación de este fruto, y que ha compartido conmigo los buenos y ma­
los ratos.
Agradezco, sinceramente, también a los compañeros y compañeras del Departamento de
Contabilidad y Finanzas de la Universidad de Zaragoza sus ánimos, que han hecho que este largo
trayecto haya sido más llevadero.
No quiero olvidar a amigos y familiares y a aquéllos con los que he compartido algún momen­
to de este trabajo y que, aunque no os nombre individualmente, cuentan con mi reconocimiento. A
quienes en esta ocasión ya no están conmigo, mi recuerdo.
Por último, quiero también agradecer al Gobierno de Aragón, la beca de investigación que me
fue concedida en 1999, gracias a la cual inicié mis pasos en la carrera universitaria, así como al pro­
yecto AREHCAS de la Comisión Europea que me dio la oportunidad de conocer y trabajar en la Uni­
versidad de Edimburgo, junto al profesor Irvine Lapsley.
—9—
INTRODUCCIÓN El protagonismo de la Administración Pública en la sociedad y en la actividad económica,
en particular, creció al comienzo de la segunda mitad del siglo XX, en un proceso en el que se nacio­
nalizaron industrias y se asumieron servicios sociales a una escala sin precedentes. El elevado grado
de intervencionismo alcanzado por el Estado –en muchos países la participación de la actividad pú­
blica alcanzó cifras superiores al 50% de los PIB nacionales–, y la percepción de que los procesos
burocráticos establecidos no se adaptaban adecuadamente al entorno complejo y cambiante de la
sociedad moderna, dio lugar a que a partir de la década de los 80 se especulara con la necesidad de
reformar la forma de ejecutar las actividades para desempeñar sus funciones.
En la década de los 90, se ponen en marcha iniciativas para la reforma de la Administra­
ción Pública, cuya denominación genérica ha sido New Public Management (NPM) o Nueva Gestión
Pública [Aucoin (1990), Caiden (1991), Hood (1991, 1995), Dunleavy y Hood (1994), Pollit (1993),
Naschold (1995), Ferlie et. al. (1996), Thompson (1997), Gruening (2001)]. No hay una definición
exacta de NPM, identificándose diversas tendencias, aunque es posible determinar algunas caracte­
rísticas, comunes a todos estos procesos de transformación:
• Desagregación de las entidades públicas en unidades independientes o agencias.
• Introducción de competencia dentro del propio sector público y entre sectores público
y privado.
• Utilización, dentro de la Administración Pública, de mecanismos de gestión privados.
• Búsqueda de fórmulas que permitan un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos.
• Elaboración explícita de normas de medición de la actividad y de los resultados.
• Control activo de las entidades públicas a través de la asignación clara de
responsabilidades.
• Mayor énfasis en el control de los outputs.
Estos factores tienen mayor o menor relevancia dependiendo del ámbito en el que nos
encontremos pero, en definitiva, subyace una idea de cambio del papel de la Administración pasando
de ejecutar directamente las políticas, a guiar su realización; de amparar estructuras rígidas, a pro­
mover procesos competitivos que fomenten la innovación y la flexibilidad; de pagar en función del
coste de bienes y servicios producidos, a establecer mecanismos que vinculen los recursos públicos
al nivel de calidad del servicio proporcionado o del activo disponible; y, de prestar servicios estándar,
descansando en manos públicas la provisión de los mismos, a fomentar estructuras adaptables en las
que sus cometidos sean variables.
Parafraseando a Blair (1998) esta corriente supone que lo que hace un Gobierno y cómo
lo hace, debe ser la clave de su rol en la sociedad moderna. Osborne y Gaebler (1992) acuñan la
expresión “reinvención del gobierno” para calificar la reforma que supone el abandono, por parte de la
Administración, de su papel tradicional y la penetración del espíritu empresarial en el sector público.
Es decir, incrementando la participación del sector privado e incorporando sus técnicas de gestión y
prácticas, es posible aprovechar sus puntos fuertes para lograr mejoras en eficiencia y ahorros en la
esfera de lo público, dejando al Estado la tarea de “dirigir” y controlar la fusión entre el interés social y
el interés económico para maximizar el bienestar de la sociedad.
— 13 — Junto a estas transformaciones, en España como en otros países de nuestro entorno eu­
ropeo, ha sido muy relevante la influencia de la Unión Económica y Monetaria, a través de los crite­
rios de convergencia de Maastricht, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria.
El proceso de integración económica ha afectado de forma decisiva a la financiación y
gestión de infraestructuras y servicios públicos. La disciplina que la UEM exige, implica establecer
límites al déficit y endeudamiento públicos, con lo que se restringen las fuentes de financiación tradi­
cionales de los proyectos de equipamientos públicos.
Para conciliar las circunstancias particulares que les afectan la reforma de la Administra­
ción Pública en la búsqueda de eficiencia, la necesidad de acometer proyectos públicos con rentabili­
dad social, las restricciones del modelo tradicional de prestación de servicios y provisión de
infraestructuras públicas, y la incorporación de la iniciativa privada en la realización de proyectos so­
ciales, se han impulsado fórmulas que presentan un cambio en las relaciones entre sector público y
sector privado en los procesos de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos.
En este sentido la tercera vía, término que transciende la concepción política tradicional
de izquierdas y derechas, se configura en una etiqueta válida para representar la filosofía subyacente
en los nuevos métodos que fomentan la cooperación entre operadores privados y entidades públicas,
soslayando los estereotipos que convencionalmente han calificado a ambos sectores. Una definición
de este concepto podría ser la dada por Lapsley (1998): “… rechazar la confianza en el mercado co­
mo solución a los problemas del sector público. Rechazar la creación de burocracias a gran escala.
En su lugar, la Tercera Vía busca promover la colaboración entre los sectores público y privado po­
niendo énfasis en la calidad del servicio, pero teniendo en cuenta los costes”.
La implementación práctica de los contenidos de la tercera vía ha dado lugar a la apari­
ción de nuevos vínculos entre Administración Pública e iniciativa privada que se han denominado
Asociaciones Público-Privadas, Public-Private Partnerships (PPP). Las relaciones PPP comparten
una filosofía en la que cada agente, público y privado, participa en los proyectos llevando a cabo
aquellas tareas para las cuales cada uno cuenta con una ventaja comparativa. La lógica de esta
transformación radica en permitir que ambos sectores, público y privado, se concentren en hacer
aquello para lo que están mejor preparados, de forma que no se limiten sus capacidades, para lograr
así resultados óptimos.
Aunque éste es un movimiento que se observa a nivel general, como pionero de la co­
rriente de creación de nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públi­
cos encontramos al Reino Unido, en quien se han fijado distintos países para desarrollar esta nueva
dimensión en la remodelación del sector público a través de colaboraciones público-privadas. Bajo el
término Private Finance Initiative (PFI) –Iniciativa de Financiación Privada–, se aglutinan las directri­
ces que se han adoptado desde principios de los 90 en este país, buscando la cooperación entre los
sectores público y privado, para desarrollar infraestructuras públicas y los servicios inherentes a las
mismas.
En España también existe un cierto nivel de colaboración del sector privado en el desa­
rrollo de procesos públicos, específicamente en el ámbito de las infraestructuras de transporte.
La reordenación de tareas públicas entre sectores público y privado origina una altera­
ción del contorno que ha definido a la Administración Pública tradicional, en la medida en que se invo­
lucran recursos públicos y bienes y servicios de interés general. La necesidad de suministrar
información sobre los mismos constituye un reto para la contabilidad pública.
— 14 — En este contexto, dada la importancia que una adecuada dotación de equipamientos
públicos tiene para la Economía y la sociedad en general, se ha planteado el desarrollo del presen­
te trabajo de investigación con el objetivo de conocer las implicaciones económico-financieras de
las asociaciones público-privadas, sus aplicaciones y consecuencias más inmediatas en la gestión.
Los objetivos que pretendemos cubrir con la realización de la presente Tesis Doctoral son los si­
guientes:
1. Definir las características diferenciales de las public-private partnerships en la finan­
ciación y gestión de infraestructuras y servicios públicos, con especial referencia al
caso del Reino Unido, que se configura en un marco para otros países interesados
en la puesta en marcha de iniciativas PPP.
2. Analizar el alcance, en España, de métodos de financiación de infraestructuras, en
los que la incorporación de la iniciativa privada supone un cambio respecto al siste­
ma presupuestario tradicional.
3. Estudiar las repercusiones que los nuevos modelos de provisión de equipamientos
públicos con participación del sector privado tienen sobre las cuentas públicas, anali­
zando la problemática contable que las nuevas fórmulas han originado en su reflejo
por parte de la Administración y sus consecuencias económicas.
4. Comparar el grado de conciliación de los planteamientos teóricos en los que se sus­
tentan las asociaciones público-privadas, con la realidad práctica, y analizar la in­
fluencia de variables socioeconómicas en la utilización de estos instrumentos.
Los objetivos presentados han sido desarrollados en cinco capítulos, a través de los cua­
les se estructura nuestro trabajo.
Así, en el Capítulo I abordamos la conceptualización del término public-private partners­
hips, para delimitar su contenido, estudiar sus características y las actuaciones necesarias para la
puesta en marcha de la participación de los sectores público y privado. Asimismo, establecemos una
tipología de asociaciones público-privadas y examinamos las experiencias internacionales que permi­
ten conocer la evolución de este enfoque de gestión pública.
En el Capítulo II se analizan en profundidad las etapas, configuración institucional y al­
cance por sectores del que puede considerarse como el programa más avanzado en el campo de las
colaboraciones público-privadas en la financiación y gestión de servicios públicos: la Private Finance
Initiative.
En el Capítulo III nos aproximamos a la realidad de modelos en los que se utilizan técni­
cas privadas, en el ámbito de la construcción y gestión de infraestructuras y servicios públicos. El
análisis pormenorizado del método denominado peaje sombra, que por sus características es el que
representa con mayor fidelidad a las PPPs, se ha complementado con el estudio de casos reales
puestos en marcha en España.
El Capítulo IV nos permite aglutinar el esfuerzo realizado por diversos países como el
Reino Unido y Australia, así como el IASB, para dotar de un marco contable estable dentro de la Ad­
ministración Pública a la información económico-financiera de proyectos PPP. Esta perspectiva se
completa con las consideraciones que desde la contabilidad nacional se han tenido presentes respec­
to a operaciones en las que la construcción y explotación de infraestructuras públicas es realizada por
el sector privado.
— 15 — En el Capítulo V realizamos una contrastación empírica de los criterios utilizados en las
concesiones de Ayuntamientos de ciudades españolas, para la construcción y explotación de apar­
camientos municipales por la iniciativa privada. El objetivo es analizar el grado de correlación entre
los objetivos teóricos de las asociaciones público-privadas y la realidad práctica y obtener conclusio­
nes sobre la homogeneidad de las Administraciones Locales a la hora de incorporar a operadores
privados en el servicio observado. Además se examinan las variables socioeconómicas que propician
la puesta en marcha de asociaciones público-privadas en el caso particular que presentamos.
Finalmente, presentamos las Conclusiones que sintetizan las principales aportaciones
que el desarrollo anterior ha generado. Asimismo incorporamos la Bibliografía consultada para la
realización del presente trabajo.
— 16 — CAPÍTULO I PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS 1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES
1.1. PÚBLICO-PRIVADAS
La provisión de equipamientos y prestación de servicios públicos, tradicionalmente se
han realizado desde dos perspectivas extremas [IPPR1 (2001)]:
— Con un enfoque de monopolio público, basado en el principio de que los servicios
públicos deben ser prestados por el sector público.
— Bajo una visión privatizadora, cuyo propósito es incrementar el protagonismo del
sector privado en la prestación y financiación de servicios públicos.
La primera perspectiva ha desempeñado el papel predominante en la prestación de ser­
vicios y equipamientos públicos y se relaciona directamente con el modelo tradicional basado en la
intervención casi exclusiva del sector público. La segunda categoría ha sido sustituta de la primera en
situaciones coyunturales en las que ha sido necesaria la utilización de recursos privados o en los
procesos de externalización y privatización de servicios públicos.
Sin embargo, concurren circunstancias que inciden negativamente en que ambos secto­
res desarrollen sus prácticas por separado, en torno a modelos casi antagónicos:
— Insostenibilidad de un modelo dependiente de recursos públicos para afrontar las in­
gentes inversiones necesarias en infraestructuras y servicios públicos.
— Corriente reformista de la función pública (New Public Management), en una bús­
queda por mejorar la eficiencia incorporando los mecanismos de mercado.
— Limitaciones a la participación privada exclusiva en muchos proyectos, debido a la
2
3
escasa rentabilidad proporcionada por éstos , sus características particulares , o, el
rechazo social.
— En la medida en que se implican bienes y servicios de interés general los responsa­
bles públicos deben asegurar una provisión adecuada por parte de los operadores
privados, por lo que su intervención es necesaria.
Así, se estima necesaria la colaboración entre los sectores privado y público, conciliando
una relación calificada muchas veces como antagónica. Estos nuevos vínculos entre Administración
1
Institute of Public Policy Research.
2
Véase Soto Ibañez, V. (2000). Según este autor en España “abundan en número y presupuesto, proyectos que ofrecen una
rentabilidad ajustada o baja, frente a proyectos que justifiquen holgadamente una inversión”.
3
[Lloveras y Soler (1988)] Los proyectos de infraestructuras y equipamientos tienen características específicas:
– Períodos largos de gestación.
– Condicionantes económicos, políticos y administrativos.
– Grandes necesidades financieras.
– Relación con otros proyectos.
– Irreversibilidad de la inversión.
– Difícil evaluación de las variables de demanda, ingresos y otras.
– Riesgos asociados al proyecto.
— 19 — Pública y agentes privados se han denominado Public-Private Partnerships –PPPs–, o Asociaciones
Público-Privadas4.
Esta relación complementaria entre sectores público y privado trata de hacer viables pro­
yectos que se consideran deseables para el conjunto de la sociedad5:
“Las PPPs operan en el límite de los sectores público y privado, de manera que no son
activos o servicios nacionalizados, ni tampoco son privados… representan una tercera
vía para que los gobiernos presten ciertos servicios públicos” [Gerrard (2001)].
La fórmula PPP puede adoptar múltiples modalidades, permitiendo su adaptación a los
objetivos de la Administración y a la propia naturaleza del proyecto. Las infraestructuras de transporte
es uno de los campos en los que su aplicación es frecuente.
Desde un punto de vista teórico, las PPPs representan formas de colaboración mediante
las cuales los sectores público y privado pretenden lograr actuando conjuntamente lo que cada uno
por separado no alcanza.
La lógica existente en la puesta en práctica de Public-Private Partnerships [Allan (2000)]
es que combinando en una PPP los incentivos privados que conducen a maximizar la eficiencia, con
una preocupación directa por el interés público, es posible conseguir un resultado óptimo.
1.2. ¿QUÉ SON LAS PPPs?–DEFINICIÓN
En la expresión Public-Private Partnership se aglutinan una serie de estructuras y con­
ceptos que implican la colaboración entre los sectores público y privado en la concepción y puesta en
marcha de proyectos de infraestructuras y equipamientos públicos, para el reparto de riesgos y res­
ponsabilidades.
“Las PPPs pueden adoptar múltiples formas como el diseño, construcción y manteni­
miento, o edificación, propiedad, explotación y transferencia. La elección del modelo de­
pende de factores como los objetivos del gobierno, la naturaleza del proyecto, la
disponibilidad de financiación y la actividad que el sector privado pueda desarrollar”
[Webb y Pulle (2002)].
Las PPPs no son únicamente una alternativa a las restricciones presupuestarias de los
Gobiernos, sino que también tratan de ser un medio para la mejora de la calidad y del nivel de servi­
cios públicos prestados. Algunas de las definiciones más relevantes son las siguientes:
4
Partnership, de forma general, se puede traducir por asociación. En el caso particular de la Economía y la empresa, part­
nership es una “organización comercial típica del mundo anglosajón; equivale parcialmente, en algunas ocasiones, a una so­
ciedad colectiva, sociedad civil o a una comunidad de bienes” [Alcaraz y Hughes (1996)]. En cualquier caso, se debe tener
presente la idea de colaboración entre los sectores público y privado implícita. En ocasiones se traduce por el neologismo
partenariado, con el fin de intentar una traducción más próxima al término original.
5
Lloveras y Soler (1988), casi una década antes de que se institucionalizasen las PPPs ya abogaban por la utilización de
sistemas semejantes, si bien, se centraban en formentar la participación privada consolidando medidas destinadas a asegurar
su rentabilidad financiera.
— 20 — “Las Public Private Partnerships (PPPs) reúnen a los sectores público y privado para su
beneficio mutuo, y son uno de los mecanismos de la estrategia del Gobierno para la pro­
visión de mayores niveles de desarrollo. Por medio de la gestión, financiación y dominio
del sector privado, las PPPs ayudarán a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios
públicos y a proporcionar mayores beneficios al resto de la economía desde activos y
negocios actualmente en manos públicas. El objetivo global de las PPPs es asegurar
que se generan ciertamente beneficios para los agentes implicados.” [Public Enterprise
Partnerships Team (1999)].
“Una PPP puede definirse generalmente como una forma de colaboración o esfuerzo
común entre los sectores público y privado con el propósito de desarrollar, construir, ex­
plotar y financiar. Una PPP está consignada por una serie de acuerdos interrelacionados
entre los agentes públicos y privados por los que se definen sus respectivos derechos y
obligaciones según la configuración legal y política existente.” [Naciones Unidas – Comi­
sión Económica para Europa (2000a)].
“En lugar de que sea la Administración Pública quien provea un activo fijo pagando su
coste inicial, el efecto de una estructura PPP típica es, normalmente, crear un negocio
independiente, financiado y gestionado por el sector privado. La finalidad es que [el sec­
tor privado] construya el activo y luego preste el servicio a la sociedad, a cambio de la
recepción de pagos por el servicio prestado durante la vida útil del activo.” [Australian
Council for Infrastructure Development Limited (2002a)].
“Public-Private Partnerships (PPPs) son una fórmula de prestación de servicios por la
que el sector privado y la administración son responsables, respectivamente, de aquellos
aspectos del proyecto para los cuales cada uno está más capacitado. Por ejemplo, el
sector privado participa diseñando, construyendo, explotando, manteniendo, financiando
y aportando su capacidad de gestión de riesgos mientras que la Administración Pública
es responsable de la planificación estratégica y la estructura industrial, obtención de
permisos, algunos aspectos sobre los derechos de los clientes, control, cumplimiento de
características de los servicios comunitarios y (en ocasiones) pago en nombre de los
usuarios.” [Australian Council for Infrastructure Development Limited (2002b)].
“…Asociación entre los sectores público y privado, que se fundamenta en la capacidad
de cada parte para cumplir de la mejor manera posible ciertas necesidades públicas a
través del adecuado reparto de recursos, riesgos y compensaciones.” [Canadian Council
for Public-private partnerships].
“…Las PPPs pueden definirse como acuerdos en los que entidades públicas participan
en acuerdos contractuales a largo plazo con agentes privados para que éstos realicen la
construcción o explotación de infraestructuras públicas o la provisión de servicios (utili­
zando equipamientos públicos) a la sociedad en nombre de las Administraciones Públi­
cas.” [Lewis (2001)].
Las citas anteriores aportan una descripción parcial, ya que cada una pone el énfasis en
un aspecto diferente de las PPPs. En el Reino Unido, cuya experiencia es tomada como referente por
múltiples países, en nuestra opinión, encontramos la definición más completa:
“Public Private Partnerships (PPPs) son un medio de utilización de financiación y técni­
cas privadas para la ejecución de proyectos tradicionalmente realizados por el sector pú­
blico. Estos incluyen proyectos intensivos en el uso de capital tales como colegios,
— 21 — hospitales, carreteras y equipamientos de agua. En lugar de que sea una entidad pública
quien desarrolle activos fijos y posteriormente detente su propiedad, los gestione y regu­
le, las PPPs generalmente implican que el sector privado sea su responsable y los ges­
tione y la Administración Pública ‘adquiera’ el servicio al contratista durante un período
de tiempo determinado.” [The Scottish Parliament (2001)].
De las anteriores definiciones se deducen las características comunes a cualquier pro­
yecto PPP:
— La Administración Pública y el sector empresarial establecen acuerdos en los que
ambos desempeñan funciones complementarias.
— La base de la relación son acuerdos con vigencia en el largo plazo.
— Los fines a lograr se refieren tanto a aspectos económicos como sociales, de forma
que ambos sectores obtienen beneficios.
— El sector privado adopta más funciones que en el modelo tradicional de provisión de
infraestructuras y servicios públicos.
— Operador privado es remunerado por los usuarios, o, por la propia Administración,
de acuerdo a la actividad desempeñada.
— Cada uno de los agentes desarrolla aquellas tareas en las que dispone, en principio,
de una ventaja comparativa, con el propósito de obtener resultados eficientes.
— A través de la colaboración público-privada y el desarrollo de las respectivas capaci­
dades, se intentan lograr mejores resultados al mismo coste o los mismos resultados
a un menor coste.
— Los contratos deben definir de forma precisa las responsabilidades de cada parte,
los costes y riesgos implicados y a quién corresponde su gestión.
La importancia de estos elementos, que caracterizan a las PPPs, puede diferir de una
partnership a otra dependiendo de las particularidades de cada proyecto y de las capacidades de los
agentes participantes.
Las PPPs, el contracting-out y la privatización de servicios comparten la característica de
que el sector público no es un prestador directo de servicios, sino que simplemente se encarga de la
regulación de los mismos. Sin embargo, hay claras diferencias entre ellos. Desde algunas posturas
teóricas el contracting-out y la privatización se consideran modalidades de PPPs. Por ejemplo, el
Public Enterprise Partnership Team del Ministerio de Hacienda británico, considera la venta de parti­
cipaciones públicas en el capital social de empresas estatales como una estructura PPP. Sin embar­
go, desde nuestro planteamiento y dado que se trata de elementos que no implican una novedad en
las relaciones público-privadas, hemos preferido no incluirlos dentro de lo que consideramos PPPs
[Allan (2000)].
A través de un acuerdo de contracting-out, el operador privado interviene, normalmente,
en la realización de una única actividad, por ejemplo mantenimiento, que previamente era desempe­
ñada por la propia Administración. Una PPP, sin embargo, implica que el sector privado se ocupe de
diversas tareas. En el contracting-out el traspaso de responsabilidades al operador privado es míni­
mo, mientras que la transferencia de riesgos es uno de los principios básicos de las PPPs. Con el
— 22 — contracting-out la Administración es responsable de los equipamientos y el operador privado realiza
los servicios anexos, mientras que en una PPP el sector privado no sólo presta el servicio sino que
también se ocupa de la provisión de los activos fijos necesarios.
Con una PPP la Administración conserva un papel importante en la gestión y regulación,
mientras que la privatización significa la transferencia de empresas y servicios públicos al sector pri­
vado, sin que la Administración Pública participe en su gestión, con la excepción de actividades que
necesiten una regulación, que en cualquier caso será temporal.
1.3. OBJETIVOS POTENCIALES
No existe un listado cerrado de objetivos a conseguir con una PPP ya que dependen, en
gran medida, de los propósitos perseguidos por la Administración Pública promotora y del tipo de
proyecto sobre el que actúe.
Farrell Grant Sparks (1998) en su estudio sobre las posibilidades de la aplicación de
PPPs en Irlanda identificó los siguientes objetivos:
— Incremento de value for money respecto a las fórmulas de contratación tradicional.
— Provisión de servicios que en otro caso –sin esa colaboración– no podrían ser prestados.
— Implicación más directa del sector privado en la provisión de activos y servicios públicos.
— Adquisición de las capacidades comerciales, de gestión e innovación del sector privado.
— Traspaso de riesgos relevantes al agente que sea capaz de realizar una mejor ges­
tión de los mismos.
— Incentivos al sector privado para que realice la prestación de servicios de acuerdo a
un estándar.
— Reducción de los gastos de capital públicos.
Allan (2000) identifica los objetivos que persigue la Administración canadiense en la con­
figuración de PPPs con sus beneficios potenciales:
— Vehículo para la introducción de financiación privada y liberación de recursos públi­
cos para usos alternativos.
— Mejora de la gestión y reparto de riesgos entre los agentes participantes.
— Mejora de la eficiencia a través de la intervención de agentes al margen de la buro­
cracia y que cuentan con mayor flexibilidad de actuación.
— Introducción de fuentes de ingresos alternativas, principalmente, implementando sis­
temas en los que pagan los usuarios.
— 23 — — Acceso a economías de escala y alcance, incorporando actividades que van más
allá del proyecto inicial.
— Fomento del uso múltiple de los equipamientos, estimulando un uso más intensivo
de los activos de capital.
— Mejora en el cumplimiento de los fines atribuidos al servicio.
Completando el espectro de experiencias internacionales, en Australia los objetivos a cum­
plir con el desarrollo de partnerships se fijan en los siguientes términos [Partnerships Victoria (2000)]:
— Maximizar el nivel de gasto en infraestructuras a partir del uso responsable de los
recursos de los sectores público y privado.
— Asegurar que las infraestructuras y servicios auxiliares son prestados en las mejores
condiciones.
— Promover las oportunidades de desarrollo.
— Mejorar la prestación de servicios para la sociedad.
— Fomentar la innovación en la provisión de infraestructuras y servicios vinculados.
— Maximizar la rentabilidad social y económica del gasto público.
— Vincular resultados y responsabilidades por los mismos.
Estas relaciones nos permiten agrupar los objetivos de las PPPs en torno a cuatro categorías:
— Evolución de los procedimientos de desarrollo de proyectos públicos hacia fórmulas
que buscan una mayor eficiencia y eficacia (value for money).
— Implicación más directa del sector privado, incorporando sus mecanismos de gestión.
— Aumentar y mejorar la cantidad y calidad de los equipamientos y servicios públicos.
— Soslayar las restricciones financieras públicas.
Sin embargo, de la misma manera que el sistema convencional adolece de ciertas ca­
rencias, también es posible encontrar una serie de deficiencias potenciales asociadas a la implemen­
tación de las PPPs y que desvían a éstas de la consecución de los objetivos anteriores [Industry
Canada–Service Industries (2001)]:
— Pérdida del control de la Administración: las PPPs por naturaleza implican compartir
la toma de decisiones, lo que impide percibir a priori quién ejerce el control sobre la
prestación de servicios; por tanto, es necesario delimitar claramente en el inicio del
proceso este tenor. En cualquier caso, la Administración detenta en último término la
responsabilidad y autoridad para asegurar que el interés público está consolidado.
— Pago por los usuarios: en la prestación de algunos servicios directamente por el sec­
tor público, el pago de los usuarios a veces no contempla el coste real del servicio,
por ejemplo, el coste por depreciación de los activos no se suele considerar. Sin
embargo, en una PPP todos aquellos costes en que incurra el operador van a ser in­
— 24 — cluidos en los pagos de los usuarios, lo que puede suponer un incremento significa­
tivo en las tarifas y un rechazo.
— Riesgos políticos: pocos gobiernos cuentan con una experiencia consolidada con
PPPs; esta inexperiencia junto con la novedad de las relaciones público-privadas
puede suscitar riesgos, como el rechazo por parte de los sindicatos, del propio per­
sonal administrativo o de la sociedad que las asimila con privatización.
— Rendición de cuentas: con las PPPs la delimitación de la accountability es difusa
respecto al modelo tradicional de prestación de servicios.
— Servicio de mala calidad: los compromisos iniciales del operador privado pueden no
alcanzarse debido a problemas financieros, disputas laborales u otras circunstancias.
— Falta de competencia: no existen suficientes operadores para asegurar cierto grado
de competencia, de manera que la PPP no difiera excesivamente de un monopolio.
— Errores en el proceso de selección: como en el procedimiento convencional, hay
riesgo de acusar a la Administración de sesgo en el proceso de selección de la ofer­
ta privada, especialmente cuando el criterio de selección no es cuantitativo.
1.3.1. Tipos de proyectos
El alcance de las PPPs abarca un amplio abanico de proyectos, cubriendo todos los sec­
tores, que se pueden agrupar en los siguientes conjuntos [Public Private Partnerships Working Group
(2002)]:
— Infraestructuras: de manera genérica engloba carreteras, abastecimiento de aguas,
aeropuertos, ferrocarriles, gestión de residuos... En estos proyectos normalmente el
sector privado se ocupa de la prestación de los servicios públicos, quedando sujeto
a la normativa específica. La duración de estos contratos es a largo plazo, superior a
20 años.
— Equipamientos inmobiliarios: incluye la construcción de los equipamientos, especial­
mente inmuebles, a través de los que proporcionar servicios públicos relacionados con
educación, sanidad, viviendas sociales, edificios públicos. También suele ser frecuente
que, además, el sector privado se ocupe de prestar servicios auxiliares asociados (lim­
pieza, mantenimiento, asistencia informática, etc.). El importe de los contratos es varia­
ble y suelen ser a largo plazo, con una duración superior a los 20 años.
— Tecnología: implica la prestación por el sector privado de servicios con un sustrato
formado por componentes tecnológicos –equipos, informáticos, telecomunicaciones,
parque móvil, material fungible, industria de tecnología de la información, etc–. Aun­
que los activos afectados no suelen ser de un gran valor, la duración de los contra­
tos también es a largo plazo. No obstante, al ser sectores sujetos a rápidos cambios
y afectados por el riesgo de obsolescencia, no sobrepasan los 10 años de vigencia.
1.3.2. Value For Money
El objetivo principal en cualquier experiencia de utilización de PPPs es ofrecer un mayor
value for money, es decir, debe proporcionar una mejora significativa respecto a los mecanismos
— 25 — públicos tradicionales de provisión y prestación de infraestructuras y servicios. La traducción literal de
esta expresión sería “valor del dinero” y puede definirse como el uso eficaz de fondos públicos en un
proyecto de capital a partir de la combinación óptima de costes, calidad, eficiencia y eficacia6. Value
for money es un concepto que debe entenderse como una filosofía de gestión que busca obtener el
uso más eficiente de los recursos económicos, especialmente públicos.
Desde diferentes planteamientos teóricos se considera que el objetivo de value for mo­
ney se materializa, específicamente, a través de diferentes drivers o indicadores [Farrell Grant Sparks
(1998), Partnerships Victoria, (2001a) Department of Finance and Administration of Australia (2002)]:
— La administración de riesgos se considera el indicador más importante de la partici­
pación de la iniciativa privada en proyectos públicos.
— La capacidad del sector privado de aportar soluciones innovadoras.
— Utilización intensiva de los equipamientos, permitiendo la obtención de ingresos de
terceros.
— Sinergias originadas por la integración de propiedad y gestión bajo la dirección de la
misma entidad.
Todos estos factores en un entorno de competencia entre agentes privados interesados
en participar en acuerdos PPP, se consideran la mejor garantía para la reducción de costes.
1.3.2.1. Transferencia de Riesgos
El elemento más importante para identificar auténticas asociaciones público-privadas, en
el sentido desarrollado en la presente Tesis Doctoral, es la asunción de riesgos por el sector privado.
Así, no todo acuerdo entre una Administración Pública y una entidad privada, por el que ésta desem­
peña más de una función respecto a equipamientos o servicios públicos, puede calificarse como PPP,
sino sólo aquellos contratos o relaciones que involucran una transferencia auténtica de riesgos al
sector privado. Por todo ello, la distribución de riesgos se configura en un aspecto fundamental en el
desarrollo de cualquier partenariado.
La razón para el traspaso de riesgos al sector privado es que éste cuenta con mayor ex­
periencia en su gestión y la utilización de procedimientos para mitigarlos o atenuarlos.
En la medida en que se traspasa al sector privado la competencia sobre los equipamien­
tos y servicios, la similitud entre riesgos de proyectos públicos y privados es coincidente. La tipología
de riesgos que afectan a cualquier proyecto de inversión y comercialización puede ser muy amplia y
la importancia que tiene cada uno de ellos es diferente en cada proyecto. La financiación y gestión de
infraestructuras y servicios públicos no son ajenas a estas circunstancias. Por ejemplo, en un proyec­
to de carreteras el riesgo más importante será el de demanda, mientras que en acuerdos que involucren
equipamientos informáticos el riesgo de obsolescencia goza del protagonismo principal.
El concepto clave es la gestión del riesgo [Allan (2000)] –risk management–, de manera
que se logre un reparto óptimo de riesgos entre los agentes participantes y cada riesgo sea respon­
sabilidad de aquél mejor capacitado para gestionar ese riesgo. Si una parte tiene experiencia en cier6
Es difícil encontrar una expresión en castellano que resuma dicha locución británica, por lo que se ha preferido mantener la
terminología originaria.
— 26 — to tipo de riesgo exigirá una compensación inferior a otra parte que no esté tan acostumbrada, lo que
redunda en un menor coste.
De forma general, la gestión del riesgo comprende las tareas de identificación, análisis,
cuantificación, reparto y establecimiento de las fórmulas de minoración de los riesgos asociados a un
proyecto concreto.
La identificación, lo más exhaustiva posible, de los riesgos que pueden intervenir en un
proyecto es fundamental. En principio, los riesgos a considerar se pueden clasificar en dos grupos
[Treasury Committee (2001)]:
— Riesgos genéricos, aquéllos que son comunes a cualquier tipo de proyecto públicoprivado; y,
— Riesgos específicos de cada proyecto sobre servicios/infraestructuras públicas, que
dependen de las características particulares de cada proyecto.
Otra sistematización genérica de los riesgos en estos proyectos, los clasifica en [Grimsey
y Lewis (2002)]:
— Riesgos globales: aquéllos que normalmente pueden ser distribuidos por medio del
acuerdo contractual, entre los que se suelen incluir aquellos relacionados con aspec­
tos políticos, legales, comerciales y medioambientales.
— Riesgos elementales: aquéllos asociados con la construcción, gestión, financiación y
generación de ingresos.
Dada la amplitud de sectores en los que se aplican PPPs (transporte, sanidad, defensa,
regeneración urbana, sistemas informáticos, prisiones, educación, tratamiento de aguas…), no es
posible establecer un registro pormenorizado de los riesgos específicos, ya que en cada sector sur­
gen riesgos que no aparecen en otras actividades.
En cuanto a los riesgos genéricos, la clasificación tampoco es invariable. No obstante se
7
puede identificar un conjunto de riesgos como común denominador :
— Diseño y construcción:
• Los estudios previos del contratista no identifican correctamente las necesidades
o requerimientos del servicio.
• Retraso en el plazo de finalización de la construcción de la infraestructura y/o
puesta en funcionamiento del servicio.
• Los equipamientos construidos o gestionados por el operador privado no son los
idóneos para cumplir las condiciones del contrato.
• Desfases en el coste de construcción.
7
Clasificaciones de riesgos genéricos en este tipo de proyectos las encontramos en documentos elaborados por Private
Finance Panel (1995), Treasury Private Finance Taskforce (1997b), House of Commons (2001b), es especialmente interesante
el trabajo desarrollado por la National Audit Office (1999b) en el Apéndice 2.
— 27 — — Riesgos operativos:
• Los costes de explotación son mayores, o menores, a los inicialmente previstos.
• Interrupciones de la disponibilidad del activo.
• Prestación del servicio por debajo de los estándares de calidad recogidos en el
contrato.
• Los activos asociados a los servicios no son mantenidos conforme a los estánda­
res de calidad necesarios.
— Riesgo de demanda: el uso que efectivamente se produce de la infraestructura está
por debajo, o por encima, de la actividad prevista.
— Valor residual: posibilidad de que al finalizar el contrato el valor de los activos fijos
utilizados no sea el que, en buena lógica, les correspondería; por ejemplo, porque no
tiene otro uso que aquél para el cual fue diseñado originariamente.
— Riesgo tecnológico o de obsolescencia: eventualidad de que los activos utilizados
dejen de ser los más adecuados para la prestación del servicio a lo largo de la dura­
ción del contrato, por mejoras técnicas alcanzadas en otros equipamientos.
— Cambios en la legislación: riesgo de que se modifique la normativa aplicable a algún
elemento relacionado con la actividad que se desarrolle o al propio contrato.
Estos cambios legales pueden producirse en la normativa específica del sector en
que se enmarque el servicio, como en la normativa general que afecta a la Econo­
mía. En este riesgo también se incluyen los riesgos de obtención de los permisos
urbanísticos pertinentes.
— Riesgo de financiación externa: principalmente, se identifica con las circunstancias
que provocan que el operador privado no sea capaz de lograr en los mercados o ins­
tituciones financieras, los recursos necesarios para poder llevar a cabo el proyecto
de inversión.
— Riesgo medioambiental: debido a las malas condiciones o impacto medioambiental.
— Fuerza mayor: hechos imprevisibles que afectan considerablemente al desarrollo del
proyecto.
— Otros riesgos: incumplimiento del contrato por el operador privado o la Administra­
ción, traspaso de activos por la Administración, concesión de licencias de urbaniza­
ción y construcción, riesgo político.
— Inviabilidad del proyecto: el proyecto no puede ser llevado a cabo como conse­
cuencia de la ocurrencia de una combinación de varios de los anteriores riesgos
enumerados.
El proceso de análisis de los riesgos es complejo y suele realizarse a través de simula­
ciones de los posibles resultados de que ocurran. A partir de la identificación de resultados se cuanti­
— 28 — fica el impacto de los riesgos, asignando el coste que suponen y probabilidades, e incorporándolos a
la previsión de la corriente económica del proyecto.
Una vez identificados y cuantificados, la siguiente tarea es la asignación de riesgos a la
parte más capacitada para su gestión y así reducir o eliminar su repercusión.
En la medida en que el objetivo primordial de las PPPs es obtener el mayor rendimien­
to posible de los recursos económicos públicos8, es decir, incrementar el value for money de los
proyectos, es deseable reducir las posibles fluctuaciones en los costes que la presencia de riesgos
pueden producir y, por ello, el reparto de riesgos desempeña un papel principal en este tipo de
acuerdos.
Los riesgos y su distribución no sólo desempeñan un papel fundamental en la configura­
ción de una PPP. También se les ha otorgado una destacada importancia en aspectos colaterales
como es el tratamiento contable de estos acuerdos, como veremos en el Capítulo IV.
1.3.2.2. Public Sector Comparator
La construcción de un Public Sector Comparator (PSC) es necesaria en casi todos los
proyectos PPP para comprobar si una oferta de inversión con participación de la iniciativa privada
ofrece value for money, es decir, mejora la fórmula más eficiente desarrollada conforme a los proce­
dimientos convencionales de prestación pública de infraestructuras y servicios.
El PSC es la evaluación hipotética de todos costes susceptibles de acaecer durante la
vida del proyecto, si éste fuera desarrollado por la propia Administración Pública, ajustada por la valo­
ración de los riesgos. El PSC permite una comparación cuantitativa teniendo en cuenta:
— La fórmula más eficiente de prestar el output deseado por el sector público.
— Todos los costes y riesgos.
— Se expresa en términos del coste actual neto que supone a la Administración Pública
la prestación del servicio y que es comparado con las ofertas realizadas por los ope­
radores privados.
A la hora de construir el PSC hay que considerar los siguientes componentes:
— El coste básico de la prestación de los servicios especificados bajo el sistema con­
vencional público, donde el activo subyacente es propiedad de la Administración o el
servicio es responsabilidad de ésta (A).
— La cuantía de las ventajas o desventajas de un servicio o infraestructura por el hecho
de que sea de propiedad pública (B).
— La valoración de los riesgos, diferenciando dos partes, tanto de aquéllos que son
susceptibles de ser transferidos al sector privado (C), como aquéllos que, en princi­
pio, son mantenidos bajo gestión pública (D).
8
El fundamento último de esta orientación no sólo es meramente económico, de ahorro de gastos públicos, sino que ese
posible ahorro en unas actividades se destine a usos alternativos, tal y como pone de manifiesto Timms (2001): buscamos
ahorros en costes que puedan ayudar a prestar más servicios por cada libra del dinero de los contribuyentes.
— 29 — FIGURA 1
PUBLIC SECTOR COMPARATOR VS. PPPS
COSTES ESPERADOS
C
E
B
E
A
D
PSC D
D
Oferta 1
Oferta 2
ALTERNATIVA
Fuente: Partnerships Victoria (2001c).
(E) Coste neto actualizado de los pagos por el servicio.
En la anterior figura observamos la comparación efectiva entre el PSC y distintas ofertas
PPP privadas, de manera que la “Oferta 1” supondría un coste inferior a la fórmula tradicional y la
“Oferta 2” supondría unos costes superiores.
Esta comprobación proporcionada por el PSC se reduce a términos monetarios y da res­
puesta a la cuestión value for money desde el punto de vista exclusivamente cuantitativo. Para lograr
un análisis value for money completo sería necesario considerar factores cualitativos, los cuáles, por
definición, no se incluyen directamente en el PSC. Entre esos factores cualitativos se incluyen
[Partnerships Victoria (2001c)]:
— La estimación de costes que no son cuantificables en un proyecto, incluidos ciertos
riesgos.
— La reputación del contratista privado.
— Cualquier diferencia respecto al servicio inicial que no haya sido cuantificada o ajustada.
— Los beneficios o costes –externalidades– que la provisión de infraestructuras a tra­
vés de un acuerdo PPP, puede originar.
— La exactitud de la información utilizada en el cálculo del PSC.
La evaluación de los factores cualitativos es especialmente importante en aquellos casos
en los que las ofertas privadas tienen un valor próximo al PSC o cuando existen aspectos significati­
vos que no pueden ser cuantificados, debiendo realizarse paralelamente a la elaboración del PSC.
— 30 — 1.4. TIPOLOGÍA DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
En la literatura especializada encontramos diversos principios para el establecimiento de
clasificaciones de PPPs. Rodal y Mulder (1992) y Kernaghan (1993) describen 4 categorías de part­
nerships de acuerdo con el nivel de reparto de potestades entre los agentes participantes:
— Consultivas: las entidades públicas reciben asesoramiento para la obtención de in­
puts que nutran de ideas el desarrollo de políticas y programas de actuación públi­
cos y para el diseño, prestación, evaluación y corrección de servicios.
— Contributivas: uno de los agentes aporta fondos económicos, con una escasa o nula parti­
cipación en la fase operativa, liberando recursos para la prestación de otros servicios.
— Operativas: los agentes participantes comparten recursos y tareas e intercambian in­
formación en la prestación de servicios.
— Colaboradoras: fomentan la toma de decisiones conjunta con respecto al desarrollo
de políticas, planteamientos estratégicos y diseño, prestación, evaluación y mejora
de servicios.
Esta primera aproximación proporciona un fundamento para la clasificación de PPPs
desde la óptica de la gestión pública y de planteamientos teóricos.
En la línea de la práctica organizacional el Treasury Board of Canada Secretariat (1998),
presenta una tipología que vincula las partnerships al logro de resultados por las mismas:
— Crear, sustituir, reformar o mantener infraestructuras públicas.
— Mejora de servicios a través del agrupamiento de servicios y prestación a través de
ventanillas únicas.
— Adquisición de información para nutrir la toma de decisiones y el proceso de desarro­
llo de políticas.
— Reducir el coste conjunto de inversiones públicas.
— Comercialización de recursos públicos o aprovechamiento de capacidades infrautili­
zadas.
— Asistir a determinados grupos sociales a tener acceso de capital del sector privado
para promover el desarrollo social, económico o cultural.
— Aprovechar las ideas de grupos sociales para mejorar el bienestar.
— Maximizar la eficiencia y racionalización de los recursos del sector público para el
bienestar social; y,
— Emprender proyectos e iniciativas para lograr el mayor desarrollo económico o social.
Variaciones de estas fórmulas pueden ser utilizadas en la consecución de, virtualmente,
cualquier output. Dado que el abanico de resultados susceptibles de ser alcanzados es prácticamente
ilimitado, no parece una propuesta de clasificación muy útil.
— 31 — Desde un punto de vista práctico, encontramos la sistematización de las PPPs según los
términos que se reflejan en los acuerdos público-privados y la combinación de tareas en ellos recogi­
das. Las tareas contempladas, fundamentalmente, son [Allan (2000)]: Design (diseño),
Build/Construct (construir), Finance (financiar), Operate (gestionar), Mantain (mantenimiento), Own
(poseer), Transfer (transferir), Lease/Rent (alquilar), Develop (desarrollar), Buy (adquirir). La combi­
nación de las anteriores funciones origina multitud de fórmulas que permiten ese reparto, tal que:
“El espectro de posibles PPPs… va desde negocios controlados casi en su totalidad por
el sector privado, en un extremo, a aquéllos controlados casi por completo por el sector
público, en el otro.” [Webb y Pulle (2002)].
La variedad de sistemas puede ser prácticamente tan amplia como el número de varian­
tes susceptibles de combinar distintas tareas en el reparto de riesgos, por lo que tampoco podemos
decir que exista un listado definitivo de PPPs. En cualquier caso esta es la fórmula de clasificación
más extendida y las siguientes podrían considerarse las combinaciones más relevantes9:
—Build-Operate-Transfer (BOT)
Un consorcio privado recibe licencia de la Administración para financiar y construir un
equipamiento, concediéndole al mismo tiempo la concesión para explotarlo comercialmente durante
un determinado período. Finalizado el plazo de concesión, la instalación pasará a depender de la
Administración Pública, quien deberá decidir si se encarga directamente de su explotación o la cede a
un operador privado.
El plazo de concesión se intenta establecer a priori de forma que la entidad privada haya
obtenido una rentabilidad adecuada sobre la inversión inicial realizada.
—Build-Transfer-Operate (BTO)
Se trata de un sistema similar al anterior, pero en esta ocasión las instalaciones para la
prestación del servicio pasan a ser propiedad de la Administración contratante, inmediatamente, tras
finalizar su construcción por el operador privado. Éste tendrá el derecho a explotarlas durante un cier­
to período, en virtud de un acuerdo de arrendamiento a largo plazo que deberá concederle la Admi­
nistración Pública, al final del cual la Administración debe decidir entre explotar el proyecto
directamente o volver a arrendarlo a un operador privado, que ahora no tiene que ser la entidad que
inicialmente lo desarrolló.
—Build-Rent-Operate-Transfer (BROT)
Se trata de una variante de los proyectos BOT ó BTO, en la que el operador privado ex­
plota las instalaciones pero arrienda los bienes físicos por la duración del acuerdo.
—Build-Lease-Operate-Transfer (BLOT)
Variedad del anterior método en la que en el arrendamiento se contempla la posibilidad
de que el arrendatario ejercite una opción de compra.
9
Como fuentes de las que se ha recopilado el listado que a continuación presentamos cabe citar: Private Finance Panel
(1995); Australian Accounting Research Foundation (1997), en este documento se remite al informe elaborado por Price Wa­
terhouse, Structuring the Public-Private Partnership (1993); Rodríguez Sandiás (1999); particularmente tiene interés el trabajo
desarrollado por las Naciones Unidas a través de su Comisión para el Derecho Mercantil Internacional: United Nations
(1999)United Nations (1999); Allan J.R. (2000).
— 32 — —Build-Own-Operate-Transfer (BOOT)
En este caso, el operador privado se compromete a financiar, construir, explotar y mante­
ner una infraestructura, a cambio del derecho a cobrar por ello a los usuarios. En virtud de este acuerdo
la entidad privada es propietaria de las instalaciones y los bienes hasta el final de la concesión. En cual­
quier caso, puede estar sujeta a restricciones legales sobre su gestión o las tarifas a cobrar.
—Build-Own-Operate (BOO)
Es una variación de la fórmula BOOT, en la que el operador privado es propietario perpe­
tuo del equipamiento y no tiene obligación de traspasarlo a la Administración.
—Buy-Build-Operate (BBO)
Un operador privado adquiere un activo a la Administración Pública. Aquél se ocupa de
la renovación o ampliación necesarias del equipamiento para la prestación de un servicio público,
según la demanda, sin que se establezca un momento de finalización. La entidad pública puede utili­
zar el acuerdo de licencia para la prestación del servicio para establecer las condiciones de acceso al
servicio, seguridad, tarifas e incluso qué instalaciones auxiliares se deben desarrollar.
—Lease-Develop-Operate (LDO)
Este caso es equivalente al anterior salvo en que en lugar de adquirir los activos, el ope­
rador privado los arrienda a la Administración. La inversión inicial es menor y el interés por la partici­
pación del sector privado reside en las mejoras en eficiencia en la prestación del servicio por su
capacidad de gestión.
—Design-Construct-Manage-Finance (DCMF)
Denominación de los proyectos de prisiones en la Private Finance Initiative británica; im­
plica su reversión al final del contrato.
—Wraparound Addition (WAA)
Un operador privado financia y construye la ampliación de una infraestructura pública ya
existente. Posteriormente gestiona y explota comercialmente ambas partes, bien por un período esta­
blecido, o bien hasta que haya recuperado la inversión inicial y una rentabilidad sobre la misma.
Desde la unidad de gestión de PPPs creada por el Gobierno del Territorio de Victoria, en
Australia, se plantean tres consideraciones a la hora de elegir una fórmula u otra [Partnerships Victo­
ria (2000)]:
— Si cualquier parte del servicio propuesto puede ser prestada por la propia Administración.
— Si la participación del sector privado va a promover value for money; y,
— Si el proyecto satisfará el interés público.
1.4.1. Participación de las Administraciones Públicas
De lo expuesto hasta el momento se concluye que la mayor parte de la responsabilidad
en la implementación de partenariados recae sobre el sector privado. En cierta medida, este argu­
mento resulta evidente por cuanto, las empresas privadas desempeñan las tareas principales.
— 33 — No obstante, la participación de la iniciativa privada en las partnerships de forma predo­
minante no exime de obligaciones a las Administraciones Públicas, como garantes del interés gene­
ral, para contribuir en la puesta en marcha de estos proyectos.
En la medida en que el sector privado con las PPPs se desprende de la mayoría de las
funciones que desempeñaba, la principal tarea de la Administración debe ser la del control de los
operadores privados y de las actividades que desarrollan, para garantizar el interés general en servi­
cios y equipamientos que siguen teniendo el calificativo de públicos:
“La Administración mantiene en todo momento la titularidad del servicio, una capacidad
de decisión relevante y un control significativo sobre las condiciones con que se presta,
así como la responsabilidad de rendir cuentas y garantizar que se proporciona en canti­
dad y calidad adecuada” [Pina, Torres, y Acerete (2003)].
No obstante, el sector público debe ejercer otras intervenciones que tengan un carácter
más próximo al desarrollo de los proyectos en cualquiera de sus fases10.
Uno de los principales escollos para atraer a la iniciativa privada a participar en PPPs es
el déficit de rentabilidad financiera del cual adolecen gran parte de los proyectos públicos, o, la incer­
tidumbre generada por los riesgos asociados. Sin embargo, la mayor parte de esos proyectos son
deseables desde el punto de vista social. Por lo tanto, la intervención más inmediata de las Adminis­
traciones se identifica con una serie de actuaciones que incrementen el valor de los ingresos futuros
de los proyectos.
La justificación de estas aportaciones se basa en considerarlas compensaciones o pagos
a cambio de los beneficios sociales que son obtenidos –adelanto en la puesta de marcha de infraes­
tructuras y servicios, mejoras en la prestación de servicios, eliminación de congestión, etc–.
Por otra parte, las infraestructuras públicas se consideran condición necesaria para el
desarrollo económico y el crecimiento de la actividad económica. Por lo tanto, los beneficios recibi­
dos por la Administración no se limitan a los efectos sociales, sino que muchos de los equipamien­
tos e infraestructuras permiten la generación de rentas adicionales que revierten en las arcas
públicas a través de impuestos y otros ingresos, de forma que las aportaciones económicas públi­
cas pueden ser recuperadas. Es el conocido “efecto multiplicador” de las nuevas infraestructuras
[Izquierdo Bartolomé (1997)].
Por ejemplo, en la construcción de una autopista de peaje, el IVA que se repercute sobre
los usuarios y el Impuesto de Sociedades que debe pagar la empresa concesionaria, serían ingresos
inmediatos que obtendría la Administración, así como los gravámenes repercutidos sobre las rentas
generadas por el efecto multiplicador: actividad generada por la creación de nuevos servicios, mayor
consumo de combustible, aumento de la actividad de empresas beneficiadas por la nueva infraestruc­
tura, crecimiento de los establecimientos comerciales, etc.
Estas medidas se pueden concretar en los siguientes aspectos [Unión Europea (1997),
Izquierdo Bartolomé (1997)]:
10
Un caso práctico y muy próximo a nuestro país es el conjunto de medidas potenciadas desde la Comisión Europea para el
desarrollo de las Redes Transeuropeas de Transporte. Los grupos de trabajo confirman un consenso sobre el importante papel
de las asociaciones público-privadas para el desarrollo de estos proyectos. A estos efectos la Comisión Europea ha desarrolla­
do una serie de medidas para que la Administración Europea pueda potenciar las partnerships. Véase Unión Europea (1997),
González-Finat (1998).
— 34 — — Subvenciones a la inversión –por el empleo creado– o a la explotación, –subvención
a las tarifas, como en el caso de los peajes “blandos”–.
— Anticipos reintegrables, similares a las subvenciones, pero que deben ser reembol­
sados en algún momento.
— Avales, seguros de cambio y garantías sobre préstamos.
— Aportaciones de capital, cuya finalidad es atraer la participación de capitales priva­
dos; una fórmula próxima es la deuda subordinada.
— Préstamos estructuralmente subordinados, cuya amortización puede diferirse hasta
que se haya reembolsado una cierta cuantía de deuda comercial.
— Garantías subsidiarias que garanticen que, en el caso de que no se generen los in­
gresos para atender al servicio de la deuda, la Administración se hará cargo de la
misma, o que aseguren un cierto nivel de ingresos.
— Cláusulas de rescisión, que permiten al operador privado transferir el proyecto a la
Administración y recuperar su inversión más un rendimiento determinado, si el uso
del equipamiento no alcanza los niveles previstos en un plazo inicial.
— Aportación de terrenos, inmuebles, equipamientos y otros elementos complementa­
rios relacionadas con la explotación de la infraestructura.
En los casos en los que intervenga la Administración, estas participaciones deben tra­
tar de no distorsionar la percepción de los potenciales inversores y que realmente exista un com­
promiso por parte de éstos. En caso contrario la intervención de la Administración puede
entenderse como una mera contribución subsidiaria de manera que no haya incentivos en los agen­
tes privados por mantener un nivel de eficiencia y que uno de los grandes objetivos de las PPPs
quede relegado.
En cualquier caso, la participación de los agentes públicos no debe limitarse al aspecto
meramente financiero o de resultados del negocio. Los sectores público y privado deben no sólo aso­
ciarse para elaborar un plan de financiación, sino también y sobre todo para concebir el proyecto y
gestionar la explotación correspondiente [Unión Europea (1997)].
Las actuaciones de las Administraciones Públicas también deben orientarse a incitar la
participación de operadores privados con medidas que disminuyan los riesgos del proyecto, o propor­
cionar los suficientes incentivos para su puesta en marcha. Estas medidas se concretan en:
— La elaboración de un marco normativo adecuado que permita el desarrollo de mode­
los público-privados con una seguridad jurídica y la adecuación de la normativa a la
11
nueva realidad .
— Una regulación que permita el acceso a nuevos mecanismos de financiación, como
es el caso de la titulización de activos.
11
Este ha sido un aspecto demandado por el sector privado en España, especialmente es reseñable el caso del sector del
transporte que desde diversos foros ha realizado un llamamiento a las autoridades para subsanar la ausencia de un marco
regulatorio común a todas las Administraciones y la falta de un modelo unificado, que serviría para fomentar las colaboraciones
público-privadas. Véase Santos Sabrás (2000).
— 35 — — Debido a que algunos proyectos son muy complejos y dadas las dificultades iniciales
para definirlos, la cofinanciación pública de los estudios iniciales y estudios de viabi­
lidad resulta una medida fundamental para la promoción de proyectos.
— Ampliación de la duración de un acuerdo público-privado para que el operador reali­
ce nuevas inversiones o reducir las tarifas con el propósito de atraer demanda.
— Concesión de otro proyecto ya en fase de explotación que permita al concesionario
obtener unos ingresos, en tanto que se alcanza el rendimiento óptimo en el nuevo
proyecto.
1.4.2. Actuaciones del sector privado: Project Finance
Las características de los proyectos públicos12 les confieren el carácter de inversiones
poco atractivas para los inversores privados, lo que impide su financiación exclusiva con capital pro­
pio de los promotores. Por otra parte, aunque éstos dispongan de capacidad para financiar operacio­
nes de envergadura, el elevado apalancamiento de este tipo de operaciones no aconseja la asunción
de la totalidad de la financiación por los promotores [Franco y Muñoz (1998a)].
Este contexto requiere del recurso a fondos ajenos, lo que, por otra parte supondría una
distorsión de la imagen financiera de las empresas privadas que acometen el proyecto13. Ante estas
circunstancias, aparece el project finance14 como técnica financiera que permite obtener los fondos
necesarios para implementar sistemas en los que la iniciativa privada participe en la financiación y
gestión de equipamientos públicos.
En el project finance los costes del proyecto –operativos y financieros–, deben quedar
cubiertos con los recursos generados por la explotación, para aislar a los promotores de compromisos
por riesgos derivados del proyecto. De esta forma, las garantías financieras las aporta el propio pro­
yecto con su capacidad para generar flujos de caja, sin necesidad de recurrir a avales adicionales
[Pérez de Herrasti (1997)]:
“En términos prácticos podemos identificar el Project Finance con un sistema de finan­
ciación que se sustenta básicamente en la bondad y viabilidad del Proyecto a financiar,
tanto técnica como económicamente, y, por tanto, en su capacidad para generar los re­
cursos suficientes, incluso ante escenarios desfavorables, para garantizar el repago de
sus obligaciones por sí mismo, ya que la decisión de acometerlo no está sujeta, en tér­
minos generales, ni a la capacidad financiera de los promotores ni al valor de los activos
del Proyecto”.
12
Véase nota a pie de página 3, pág. 24.
13
Como promotores privados de proyectos de este tipo encontramos personas físicas o jurídicas, que proveen bienes y servi­
cios, que poseen un interés económico en el desarrollo de proyectos públicos por medio de la iniciativa privada, como si fuese
una oportunidad de negocio: compañías constructoras, proveedores de equipos industriales y de materias primas, compañías
comerciales y operativas, entidades financieras [Pérez de Herrasti (1997)].
13
De las entidades mencionadas, las compañías no financieras, especialmente las constructoras, verían comprometida su
imagen financiera por asuntos no relacionados con su propia actividad.
14
Para profundizar en el project finance véase: Instituto de Crédito Oficial (1995); Pérez de Herrasti (1997); Revista Actua­
lidad Financiera, número monográfico 2/98. Rodriguez Sandiás (1999), su tesis doctoral tuvo por título El Project Finance
como sistema de financiación de proyectos, y su especial consideración en el desarrollo de infraestructuras y servicios
públicos.
— 36 — Bajo estas premisas, los promotores constituirán una sociedad con personalidad jurídica
propia, Sociedad Vehículo del Proyecto –SVP–, que concentrará los contratos relacionados con la
concesión –financieros, suministros, construcción, gestión, seguros...–, y será el medio a través del
cual aíslan sus actividades originarias. El endeudamiento no figurará en el balance de los partícipes
sino en el de la sociedad vehículo. La responsabilidad de aquéllos se limitará a sus aportaciones de
capital social y compromisos operativos, conformando un sistema de financiación sin recurso o con
recurso limitado a los socios.
La proporción de fondos propios en project finance oscila, en general, entre 10% y 30%
del valor total de la inversión, dependiendo de las características del proyecto y de las garantías exi­
gidas por los fondos ajenos. Junto a la resistencia de las empresas privadas a comprometer su patri­
monio, se encuentra el inconveniente de que un porcentaje superior encarecería el coste de
financiación de proyectos, dada la mayor rentabilidad exigida por el capital propio debido al mayor
riesgo soportado. Por el contrario, los agentes financieros que aporten el resto de fondos abogarían
por una mayor participación de los socios por cuanto supondría reforzar las garantías, aun cuando el
propio proyecto avale la deuda.
Para conciliar mayor implicación de los promotores en la SVP y contención del coste fi­
nanciero, es idóneo el uso de deuda subordinada, normalmente suscrita por los accionistas y que se
sitúa a caballo entre el capital social y el endeudamiento ordinario. Se ubica por detrás del resto de
deudores financieros en el orden de prelación y tiene como remuneración un tipo de interés inferior al
coste del capital propio, favoreciendo los costes financieros más bajos. El menor coste es debido al
menor riesgo percibido por los inversores, al recuperar antes los fondos traspasados. La deuda su­
bordinada se considera como quasi-capital y para los prestamistas computa como recursos propios
en el cálculo de la ratio de endeudamiento en sus análisis previos para el estudio de la viabilidad del
proyecto. Al valerse de los mecanismos del project finance se consigue un doble objetivo:
— Asegurar la viabilidad económico-financiera del proyecto, al mostrar capacidad pa­
ra generar ingresos suficientes que respalden adquisición y reembolso de recur­
sos; y,
— Limitar el impacto sobre la capacidad financiera de los negocios de los promotores.
1.5. FASES EN EL DESARROLLO DE UN PROYECTO PPP
Las PPPs se desarrollan a través de un proceso propio que se diferencia de los meca­
nismos de contratación pública tradicional y que tratan de ajustarse a las peculiaridades de los pro­
yectos público-privados. En principio, cualquier proyecto PPP seguirá unas directrices similares, dado
que se trata de un planteamiento flexible alejado de las rigideces de los procesos administrativos
tradicionales en cada equipamiento y servicio el procedimiento será diferente.
En este proceso identificamos las siguientes fases15:
15
HM Treasury (1999c), Partnerships Victoria (2001b). El desarrollo posterior se ha realizado tomando como base estos
mismos documentos.
— 37 — FIGURA 2 FASES EN EL DESARROLLO DE UN PROYECTO PPP ESTABLECER NECESIDADES DE SERVICIO
FASE 1
EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS
FASE 2
ESQUEMA DEL PROYECTO
FASE 3
DESARROLLO DEL EQUIPO DIRECTOR
FASE 4
FORMALIZACION DE ESTRATEGIA
FASE 5
PRECALIFICACION DE OPERADORES PRIVADOS
FASE 6
SELECCIÓN DE OPERADORES
FASE 7
REVISIÓN DE LA ALTERNATIVA
FASE 8
PRESENTACION DE OFERTAS
FASE 9
VALORACION DE OFERTAS
FASE 10
NEGOCIACION FINAL
FASE 11
FIRMA DEL ACUERDO
FASE 12
SEGUIMIENTO DEL ACUERDO
FASE 13
Fuente: Elaboración propia.
— 38 — Identificación de necesidades
La primera etapa será la identificación de una necesidad en los servicios o equipamien­
tos públicos: posibilidad de que el nivel de servicio deba aumentarse, objetivo de lograr mejoras en la
eficiencia, reforma del equipamiento.
Evaluación de alternativas
Si como consecuencia de la reflexión llevada a cabo en el apartado anterior se considera
que es necesario hacer una inversión deben identificarse y evaluarse las diferentes opciones de que
se lleve a cabo, que pueden incluir:
— Utilización de un activo existente que está bajo el dominio de otro departamento público.
— No es necesaria la creación de un nuevo activo al incrementar el uso de equipos in­
frautilizados o ampliación del tiempo de utilización.
— Es necesario acometer una nueva infraestructura.
Esquema del proyecto
Si la opción es la realización de una inversión en capital, debe examinarse la posibilidad
de utilizar una PPP y la Administración debe proceder con el análisis necesario para desarrollarla.
Debe realizar un bosquejo del proyecto que desea realizar definiendo en términos del servicio que
quiere conseguir, de que medios se va a servir. No se trata de describir un activo en particular, sino
de los resultados que espera obtener.
El proyecto de referencia debe ser una valoración realista de la opción contemplada, no
una proposición hipotética pero irrealizable. Se deben incluir todos los costes de inversión, explotación,
mantenimiento y servicios auxiliares, así como todos los riesgos previstos. El objetivo es demostrar que
existe una alternativa PPP factible. La construcción del PSC debe ser iniciada en este momento.
En este estadio debe examinarse la affordability, es decir, la capacidad de la Administra­
ción para afrontar los pagos que el planteamiento PPP supondría, sujeta a las restricciones presu­
puestarias. En caso de que el proyecto desarrollado no fuera affordable, debería replantearse la
opción elegida en la segunda etapa o revisar la dimensión del servicio que se pretende obtener.
También debe realizarse un análisis de los operadores privados a fin de determinar si
existirían agentes interesados en optar a la prestación del servicio en unas condiciones aceptables y
si existen recursos financieros privados disponibles o dispuestos a participar.
El esquema del proyecto es elaborado por el departamento público correspondiente y
debe ser sometido a la aceptación de las entidades ministeriales implicadas, para la obtención de los
correspondientes fondos en su caso.
Configuración del equipo responsable del proyecto
A partir de la especificación de los resultados que se esperan obtener y del esquema del
proyecto se inicia formalmente el proceso de contratación. El primer paso es la creación de un equipo
rector de todo el proceso que siga de cerca las evoluciones del proyecto, encargándose de centralizar
— 39 — la documentación necesaria y la selección del operador en su momento. Este equipo recibirá el ase­
soramiento de profesionales externos respecto a temas legales, técnicos, financieros, de gestión, etc.
En función de esta información se detalla la planificación del proyecto, elaborando el ca­
lendario temporal a cumplir para la realización de tareas. En esta fase el PSC es desarrollado de ma­
nera más pormenorizada, sin que sea del todo definitivo.
Formalización de estrategias
Se debe planificar cuales son los objetivos a cubrir en cada una de las fases, en especial
se debe contestar a:
— ¿Qué información va a ser la solicitada para precalificar a los contratistas privados?.
— ¿Cuándo se van a solicitar las propuestas definitivas de costes?.
— ¿En cuántas fases se va seleccionar la oferta preferida?.
Esta última cuestión hace referencia a la posibilidad de que se realice una preselección
entre las primeras ofertas presentadas y con ellas continuar una negociación más detallada.
Precalificación de operadores privados
A partir de aquí se solicita formalmente desde la Administración Pública la presentación
de ofertas desde el sector privado, incluyendo el hecho de que se piensa desarrollar una PPP. Se
debe aportar la información suficiente para que todo operador privado que pueda estar interesado
participe en el proceso de selección.
Selección de operadores
Aquellos operadores que hayan mostrado su interés deben ser evaluados respecto a la
capacidad para desarrollar el proyecto según las aspiraciones de la Administración respecto al servi­
cio y para poder mantener una relación a largo plazo. A su vez, se deben ponderar la situación finan­
ciera de las entidades privadas.
En función de esta evaluación, del listado inicial de operadores que responden a la publi­
cación del anuncio del proyecto, se realiza una selección, normalmente de 2 a 4, que serán con los se
continúe el proceso hasta elegir una única. Para aquellos operadores rechazados se suele establecer
la posibilidad de debatir sus propuestas.
Revisión de las alternativas
Durante todo el proceso descrito la Administración recaba más información que se puede
añadir a los supuestos iniciales. El esquema del proyecto y el PSC son completados a la luz de nue­
vos datos.
Presentación de ofertas
La presentación de ofertas por los operadores seleccionados inicialmente se hará en
función de los datos requeridos por un memorándum elaborado por el equipo director que, entre otros
aspectos, contempla:
— 40 — — El servicio requerido, en términos de los resultados a obtener.
— Las restricciones del servicio, su alcance o su límite inferior.
— Los términos contractuales, en especial duración del acuerdo y mecanismo de pago.
— Calendario de eventos y del proceso de negociación de condiciones, así como para
la presentación de ofertas.
— Criterios para la evaluación de ofertas; y,
— Posibilidades de que los consorcios privados puedan emitir variantes respecto al
proyecto inicial.
También suelen ser facilitados el PSC y el esquema del proyecto desarrollados por el
propio departamento público, para que los contratistas puedan comparar sus ofertas.
En cualquier caso, suele solicitarse la presentación de una oferta estándar que permita
establecer un punto de referencia en la evaluación de las ofertas.
Las negociaciones con cada oferente suelen ser comunes con el fin de que la Adminis­
tración explique de manera directa su razonamiento para ciertas condiciones, así como los agentes
privados expresen sus puntos de vista respecto a los aspectos planteados. Estos debates son confi­
denciales y la experiencia demuestra que ayudan a reducir el tiempo para el acuerdo definitivo, ya
que problemas que puedan surgir por falta de entendimiento se resuelven por adelantado.
Evaluación de ofertas
El equipo director del proyecto debe evaluar las ofertas de acuerdo a los criterios expre­
sados en el memorandum que, en particular, deben fijar el value for money del proyecto.
Puede ser necesario que el equipo mantenga debates con cada uno de los consorcios
privados que han presentado sus propuestas, en especial en aquellas que suponen variaciones res­
pecto al proyecto base.
El resultado final debe ser la elección de la oferta final, que se considera la mejor entre
todas las presentadas. No obstante, debe de haber constancia de que los agentes que aportan sus
fondos al consorcio aprueban el reparto de riesgos que la oferta comporta.
Negociación final
La oferta seleccionada debe ser comparada respecto los criterios de affordability y value
for money, este último por medio de su comparación con el PSC.
En este estadio ya se ultiman los últimos flecos respecto a la documentación de la tran­
sacción y los requerimientos de los agentes financieros para sustentar la oferta, por lo que antes de la
firma del contrato la autoridad competente debe mostrar la aprobación del proyecto.
Firma del acuerdo
El operador seleccionado firma el contrato con la Administración, y sus subcontratistas y
prestamistas deben de hacer lo propio con sus respectivos compromisos. Antes de que el equipo
— 41 — director y sus asesores finalicen su relación con el proyecto debe de revisarse todo el proceso, con el
fin de obtener aprendizaje para proyectos subsiguientes y mejora continua.
Seguimiento del contrato
La firma del contrato no significa que se finalicen las tareas a realizar desde la Adminis­
tración. Debe realizarse un seguimiento del proyecto y del servicio con el fin de confirmar si los objeti­
vos iniciales son alcanzados.
1.6. PANORAMA INTERNACIONAL
1.6.1. Programas nacionales
Desde la década de los 90 la aplicación de PPPs se ha extendido internacionalmente. El
listado de experiencias público-privadas sería extenso y su configuración parte de la elaboración de
un programa que considera a las partnerships como una herramienta estratégica para la ordenación
de la provisión de infraestructuras y prestación servicios públicos y su financiación.
De la experiencia internacional se deduce que el proceso de formación de un modelo de
PPPs en un país está caracterizado por 4 fases [Public Private Partnerships Working Group (2002)]:
— Preparación: El propósito de afrontar dicho programa PPP debe figurar en los objeti­
vos fundamentales de cualquier Gobierno. Para ello, se establecen las entidades or­
ganizativas para el desarrollo del programa PPP, denominadas como grupos
consultivos y grupos de trabajo que se encargarán de guiar el proceso –taskforce–.
Son creadas dentro de los ministerios y departamentos que se prevén estarán más
afectados por la aplicación de PPPs –hacienda, obras públicas, sanidad, educación,
medioambiente…–.
Sus funciones comprenden las siguientes tareas:
• El establecimiento de los principios y objetivos en los que se sustenta la política.
• Confección del cambio organizativo dentro del sector público.
• Elaboración de la normativa pertinente para facilitar la utilización de PPPs.
• Atribución de competencias a los responsables del proceso.
• Transmisión de los planteamientos teóricos a las entidades institucionales.
• Campañas de promoción y concienciación respecto a la nueva iniciativa y sus
efectos en términos del trabajo que debe ser desarrollado.
Los taskforces deben aglutinar expertos en diferentes materias –financiación, legis­
lación, obras públicas, política económica– y que sean capaces de aportar la visión
de ambos sectores implicados, público y privado.
— 42 — Bajo estas características encontramos a las siguientes entidades institucionales:
• Private Finance Panel, Private Finance Taskforce, Partnerships UK, UK Govern­
ment Commerce, en Reino Unido.
• Partnerships Victoria, territorio de Victoria, Australia.
• Partnerships S.A., territorio de South Australia, Australia.
• Unità Tecnica Finanza di Progetto, Italia.
• The Public-private partnerships Office, Canadá.
• Irish Central PPP Unit, República de Irlanda; y,
• Dutch PPP Knowledge Centre, Holanda.
— Proyectos piloto: posteriormente a la fase de preparación sigue una fase preliminar
de desarrollo de un grupo reducido de proyectos, con el fin de establecer pruebas
reales, mejor que modelos teóricos, para atraer a inversores privados y fomentar su
confianza, así como la de los propios responsables públicos respecto al compromiso
con la nueva política.
El objetivo final es comprobar el éxito de los planteamientos teóricos iniciales y obtener
conclusiones y denotar los posibles fallos para subsanarlos en proyectos posteriores.
— Expansión: el programa PPP se hace extensivo a otros equipamientos y servicios.
— Madurez: el programa partnerships se puede considerar que ha sido completamente
desarrollado, ya que en esta fase ya hay proyectos completamente implementados.
Las estructuras necesarias para desarrollar de manera continua PPPs y lograr el
mejor value for money están asentadas.
El Reino Unido ha sido el país en el que el progreso de la iniciativa PPP ha obtenido un
mayor grado de desarrollo y que se puede considerar el único que ha alcanzado la fase de madurez,
siendo objeto de estudio más pormenorizado en el siguiente Capítulo. Además al examinar las expe­
riencias de otros países encontramos claras referencias al caso británico en muchas de las facetas
que implica el desarrollo de PPPs.
Si bien el desarrollo de las PPPs tuvo su impulso definitivo en los 90, en los años que
llevamos de siglo XXI el progreso alcanzado es importante, tanto en aquellos países relativamente
nuevos en el uso de PPPs, como en aquellos más avanzados [Middlenton (2002b)]:
— Los países, en los que las PPPs son relativamente recientes, tratan de beneficiarse
de los avances realizados por los pioneros y ponen en marcha sus actuaciones
aprovechando el desarrollo ya realizado por otros, evitando errores iniciales y consi­
derando las adaptaciones necesarias a sus casos particulares,
— En los países más experimentados tras alcanzar un desarrollo importante de las
PPPs se observa una doble estrategia:
• Tratar de incrementar la eficiencia y eficacia de los modelos desarrollados a través,
por ejemplo, de la estandarización en los procesos, intentando reducir los costes de
transacción originados en la confección de los acuerdos público-privados.
— 43 — • Aplicar los principios subyacentes en el concepto de PPP en el desarrollo de mo­
delos nuevos e innovadores.
1.6.2. Experiencias internacionales
A continuación presentamos las experiencias en la implantación de PPPs en el ámbito
internacional, con especial referencia a los países de nuestro entorno socioeconómico más inmediato.
En las mismas se observan distintos grados en el desarrollo los programas y las razones que han
originado su puesta en marcha o su postergación.
Irlanda
Irlanda, influenciada por Reino Unido un taskforce –Irish Central PPP Unit–, y un programa
de proyectos piloto en los sectores de carreteras, transporte público, equipamientos educativos, aguas y
tratamiento de residuos. El gobierno irlandés también ha legislado una base reglamentaria que respalde
las iniciativas PPP en el ámbito nacional: State Authorities PPP Bill, Railway Procurement Bill. La prime­
ra norma permite a las entidades administrativas incluidas, la utilización de PPPs; la segunda, permite la
utilización de estructuras PPP en el sector de los transportes ferroviarios.
Irlanda se sitúa en el grupo de países que parten de un nivel inferior en el desarrollo de
PPPs y que tratan de superarse. Fruto de este esfuerzo es el documento marco Programme for Prosperi­
ty and Fairness, que destaca por su talante paccionado, al ser elaborado tras encuentros y negociacio­
nes entre diversos departamentos públicos y grupos de empresarios, sindicatos, empresas de ingeniería
y representantes del sector de la construcción, constituyendo la primera experiencia de este tipo16.
Este documento refleja el claro compromiso del gobierno por el uso del potencial de las
PPPs y evitar conflictos con otros grupos sociales, pero también resalta por el énfasis en considerar a
las PPPs como un elemento fundamental en un plan estratégico más amplio, por la búsqueda de la
competitividad económica internacional debido al desarrollo que permiten de las infraestructuras, idea
que explícitamente no encontramos en otros países para potenciar las partnerships.
Recientemente se ha publicado otro documento marco –Rail PPP Policy Framework–,
cuyo objetivo es facilitar la adopción de estructuras PPP en proyectos ferroviarios a semejanza de
otros países.
Holanda
En Holanda, también ha habido período en el que se han valorado las ventajas y desven­
tajas de las PPPs. Una de las principales circunstancias que concurren en otros países de la Unión
Europea, como las restricciones presupuestarias, no se da en Holanda, que apenas ha sufrido déficits
presupuestarios recientemente. En cualquier caso, el gobierno holandés está comprometido con la
introducción de PPPs, de forma gradual, creando la estructura pertinente. Fruto de ello es la creación
del PPP Knowledge Centre, ligado al Ministerio de Finanzas, como ente asesor de las entidades pú­
blicas. El objetivo principal es “participar en una partnership con operadores privados de manera que
se puedan prestar servicios públicos de forma más barata, rápida y/o eficiente” [van Boxtel y Schaay
(2002)].
A la par que se establecen las bases organizativas, el gobierno central ha seleccionado
una serie de proyectos piloto en algunos sectores como carreteras, ferrocarriles, transporte público,
16
Véase Deane (2002).
— 44 — tratamiento de aguas, escuelas y desarrollo urbano y de zonas rurales. También se está llevando a
cabo un estudio de los modelos PPP utilizados internacionalmente en el caso de prisiones.
El proyecto más importante afectado por contratos PPP será el tren que unirá Holanda
con la alta velocidad del resto de Europa –High Speed Rail Line–, con la construcción y mantenimien­
to del mismo. La duración del contrato es por 30 años y la remuneración del operador dependerá de
la disponibilidad de las vías, en el caso del gestor de la infraestructura. Para la empresa concesiona­
ria del servicio de transporte la duración es de 15 años. El éxito de este proyecto se considera muy
importante para el desarrollo futuro de las PPPs en Holanda.
Italia
El desarrollo de las PPPs se inicia en 1998 al aprobarse la Ley 415/1998, también llama­
da Merloni Ter, que introduce la posibilidad de utilizar las técnicas project finance para la construcción
y gestión de infraestructuras públicas.
Bajo esta Ley las Administraciones Públicas deben definir un plan trianual identificando las
obras públicas que pueden ser acometidas a través de proyectos financiables por la iniciativa privada.
Para coordinar y asesorar en esta labor se creó la Unità Tecnica Finanza di Progetto. Sus funciones son
similares a las establecidas en el Treasury Private Finance Taskforce del Reino Unido, coordinando y
estandarizando los procesos contractuales y actuando de asesor de las Administraciones Públicas. Esta
taskforce se completa con expertos del sector privado en materia técnica, financiera y legal.
Las restricciones presupuestarias con un déficit en infraestructuras, especialmente en el
sur de Italia, constituyen la principal razón para el mercado PPP. Actualmente hay proyectos acome­
tidos o en curso en los sectores de aguas, carreteras, ferrocarriles, tratamiento de residuos para ge­
nerar energía y equipamientos inmobiliarios.
Tecnoborgo es una planta de incineración de residuos urbanos que permite generar
17
energía y se considera la primera transacción que reproduce la filosofía PPP . Los promotores del
proyecto son Tesa, empresa pública de recogida de basuras, y CGEA Onyx, subsidiaria de Vivendi de
Medioambiente. Ambos se reparten la participación en el capital social al 51 y 49%, respectivamente.
La construcción de la planta se ha adjudicado a la empresa francesa CNIM Group a través de un
contrato llave en mano. Esta estructura se considera que va a ser muy utilizada en futuras PPPs en
Italia, tanto en este sector como en otros, y, especialmente, en empresas públicas municipales para el
desarrollo de proyectos conjuntos con el sector privado, para la mejora y ampliación de servicios.
Sin embargo, se observa que una importante restricción al uso de PPPs procede de la
vertiente financiera, dado que muchos proyectos requieren de una ingente cantidad de recursos para
lo que es necesario recurrir a los mercados internacionales de capitales. La presencia de un impor­
tante gravamen sobre los intereses pagados a prestamistas no residentes en Italia, supone, sin em­
bargo, un obstáculo que impide el normal desarrollo de iniciativas PPP.
Portugal
Portugal ha irrumpido en el concierto internacional a través de su programa PPP, aunque
éste está centralizado en concesiones de carreteras y la utilización de contratos DBFO con peajes
18
sombra y peajes reales . El total de inversión en este capítulo se espera que supere los 6,6 billones
de euros, para un total de 16 proyectos.
17
Véase Garnier, O; y, de La Roche, A. (2002).
18
Véase Serrano, A. (2002).
— 45 — En el sector sanitario se ha estudiado la utilización de PPPs y en algunos aeropuertos se
han comenzado a implementar partnerships. De momento no se ha creado tampoco ninguna unidad
gubernativa para el seguimiento y desarrollo de proyectos PPP.
Grecia
Grecia ha tratado de utilizar modelos PPP en la construcción y mejora de las infraestruc­
turas de cara a los Juegos Olímpicos de 2004. Algunos de estos proyectos han sido realizados con éxito
–aeropuerto de Esparta, circunvalación de Atenas y otras concesiones de carreteras–. Sin embargo, se
canceló el contrato para la construcción del estadio olímpico debido a continuos retrasos.
Con estos claroscuros, en 2000 se lanzó un programa nacional de PPPs y se estableció,
también, una unidad central para el seguimiento y desarrollo del mismo. De momento, se han identifi­
cado potenciales oportunidades en ferrocarriles, transporte urbano e infraestructuras sociales.
Alemania
Alemania fue pionera en la implicación del sector privado en la financiación y construc­
ción de infraestructuras públicas a través del conocido como “sistema alemán”, y de sistemas en los
que participan operadores privados en la construcción y mejora de carreteras. Con la incorporación
de la iniciativa privada, Alemania trató de afrontar las grandes necesidades, especialmente desde el
punto de vista financiero, que la reunificación alemana demandó19.
A pesar de esta experiencia, la preferencia por la utilización del sistema de provisión de
equipamientos públicos tradicional se ha mantenido. Una razón, es la existencia de normativa que
impide la generalización del uso de procedimientos de contratación alternativos. Sin embargo, se ha
intensificado el debate sobre la utilización de PPPs debido a una situación de las cuentas públicas deli­
cada20 y la imposibilidad de que los presupuestos públicos sean suficientes para financiar las inversio­
nes necesarias21. Así, se están estudiando los modelos desarrollados en el Reino Unido y Australia.
En Alemania, el objetivo value for money no ha sido tenido en cuenta explícitamente al
incorporar la iniciativa privada, sino únicamente aportar nuevos recursos financieros. No obstante, el
gobierno alemán está incorporando los principios del NPM por medio de la iniciativa Neue Steue­
rungsmodelle, en un intento por incrementar la eficiencia en la Administración Pública. En esta inicia­
tiva se incluyen las Public Public Partnerships22, colaboraciones entre diferentes autoridades públicas,
basándose en la idea de ordenar de manera más eficiente los presupuestos y los recursos públicos.
Los modelos PPP planteados en Alemania van desde grupos de trabajo mixtos confeccio­
nados para evaluar y desarrollar proyectos futuros –joint foundations–, a aquéllos en los que se aportan
fondos públicos y privados y hay un reparto de riesgos –modelos concesionales y de explotación–.
En Alemania no existe una cultura PPP y todavía tiene que realizarse un largo trabajo,
por ejemplo, en la construcción de elementos que permitan comparar las alternativas privadas y pú­
blicas similares al PSC. Sin embargo, el gobierno alemán parece dispuesto a poner en marcha las
medidas necesarias para expandir el alcance de las PPPs en su sentido amplio:
19
Véase Marín Marín (1997).
20
Como es conocido el déficit público alemán ha superado con creces el límite máximo del 3%, lo que ha dado lugar a la
preparación de los mecanismos del Protocolo en caso de Déficit Excesivo previstos por la Unión Europea.
21
Estimadas en 120 billones de euros en construcción y mantenimiento de carreteras y ferrocarriles, además de las necesa­
rias en equipamientos sociales (escuelas, hospitales, prisiones). Véase Drömann, D. (2002).
22
Modelo similar a la práctica australiana comentada posteriormente.
— 46 — — Reforma de la legislación sobre financiación privada de carreteras (Fernstrasenßaupri­
vatfinanzierungsgesetz), que hasta ahora sólo permite la participación de operadores
privados en segmentos especiales de las infraestructuras viarias –puentes y túneles–.
— Transformación del sistema ferroviario convencional y de alta velocidad, separando la
gestión de la infraestructura, de su explotación, a través de agentes independientes.
— Como consecuencia de la revolución provocada por Internet y dado que el know-how
necesario se localiza en el sector privado, el gobierno federal y los Länder tratan de
establecer partnerships estratégicas para reorganizar y simplificar las gestiones pú­
blicas. Con este fin se introdujo la iniciativa Medi@komm.
Francia
Aunque en Francia hay una larga tradición de participación del sector privado en servi­
cios públicos, el modelo francés se limita a la utilización de concesiones y Societés d’Economie Mix­
tes, circunscribiéndose a los sectores de carreteras y suministro de aguas. De esta forma no se han
implementado PPPs en el sentido amplio. En cualquier caso, bajo la legislación gala, las partnerships
no son un instrumento permitido en el área de las infraestructuras sociales.
23
Escandinavia
Los países escandinavos24, siguen un modelo particular que dista bastante de incorporar
PPPs en sus proyectos públicos. La principal razón es la asimilación del concepto PPP con al de pri­
vatización, lo que crea un rechazo sistemático en gran parte de la comunidad política y social, espe­
cialmente en los servicios sanitarios y de educación.
Finlandia, se ha utilizado en muchas ocasiones como ejemplo en la aplicación de PPPs,
especialmente de contratos DBFO con peajes sombra debido a la construcción de la autopista
Järvenpää–Lahti. Pero a pesar de esta actitud inicial positiva hacia ese tipo de acuerdos, los progre­
sos han sido escasos y únicamente se han desarrollado proyectos en escuelas y educación superior.
Noruega ha previsto tres proyectos piloto de carreteras, con el objetivo de construir una
red viaria en el que primen la accesibilidad y un alto grado de seguridad, sin causar grandes impactos
medioambientales. Con ello, los mecanismos de pago incluirán diferentes elementos para conseguir
esos objetivos y sin utilizar peajes directos. Todavía está por verificar si habrá consorcios internacio­
nales atraídos a participar, asegurando una competitividad suficiente.
Dinamarca sigue un modelo “danés” de confianza plena en inversiones en infraestructuras
financiadas y gestionadas por el sector público, a través de la creación de empresas ad hoc. Por ejemplo,
el mayor proyecto –Great Belt Crossing–, fue construido por una compañía de responsabilidad limitada
participada al 100% por el gobierno danés, y también se encarga de su explotación y posesión.
El emblemático puente de Øresund sería un ejemplo de public public partnership, ya que
fue llevado a cabo y es gestionado por una joint-venture participada exclusivamente por los gobiernos
danés y sueco. Sin embargo, de momento, los resultados no parecen satisfactorios, debido a que el
tráfico no responde a las expectativas por los elevados costes del peaje.
Finalmente, en Suecia el gobierno ha tratado de establecer un “modelo sueco” para la
participación de la iniciativa privada en inversiones públicas, si bien, este debate se limita al sector de
23
Noruega, Suecia, Finlandia y Dinamarca.
24
Véase Sallnäs (2002).
— 47 — infraestructuras viarias, y no se considera en otras áreas como educación, sanidad o energía, por
ejemplo. No obstante, la Ley de Infraestructuras adoptada a finales de 2001 no hace mención alguna
a las PPPs y, por el contrario, se sigue manteniendo el modelo público tradicional.
Australia
En los 90 fue pionera en la introducción de modelos PPP en prisiones y atención sanitaria
incluso más innovadores que los desarrollados en el propio Reino Unido. Por ejemplo, el hospital Latro­
be, en el territorio de Victoria, permitía al sector privado asumir la responsabilidad en la prestación de
cuidados sanitarios así como los equipamientos necesarios, de manera que los pagos dependían de la
demanda por servicios médicos. En UK, el modelo sanitario existente en esos momentos, limitaba el
alcance para externalizar los equipamientos y las actividades médicas se mantenían en la esfera pública.
Tras estos proyectos no hubo un refrendo de la difusión de las experiencias a otros pro­
yectos o sectores, sino que se entró en una fase de discusión sobre la conveniencia o no de incorpo­
rar plenamente al sector privado en la provisión de servicios públicos, que llevó, por ejemplo, a que la
prestación de los servicios del anterior hospital mencionado, volviese a ser desempeñada por el sec­
tor público.
Sin embargo, a partir de 2000 tanto el gobierno federal, como los de los diferentes territo­
rios que componen la Commonwealth de Australia, han retomado su compromiso con las PPPs. Cabe
destacar la iniciativa Partnerships Victoria, considerada como la mejor de todas las desarrolladas en
Australia. En la siguiente tabla aparecen los proyectos más importantes desarrollados en Victoria:
TABLA 1
PROYECTOS PPP MÁS IMPORTANTES EN AUSTRALIA
PROYECTO
IMPORTE*
Scoresby Transport Corridor
1.300 AUD
Western Sydney Orbital motorway
1.250 AUD
M2 Lane Cove Extension
1.800 AUD
SEA 1444 Patrol Boats Replacement
1.400 AUD
Cross-City Tunnel Sidney
1.400 AUD
Spencer Street Station
1.250 AUD
Westgate Container Terminal
1.120 AUD
* Millones de Dólares australianos (AUD). Fuente: Global PPP Directory (2002). Los anteriores proyectos son los más importantes, pero hay un gran número de proyec­
tos de menor entidad llevados a cabo en Victoria, South Australia y New South Wales, principalmente,
en sectores como justicia (Victorian County Court Project), plantas de tratamiento de aguas residuales
(Wodonga Wastewater Treatment), prisiones, comisarías y sanidad (Hospital Berwick), y está en fase
inicial el desarrollo de nuevos colegios.
En el ámbito federal, los equipamientos para el departamento de defensa son los más
demandados (simuladores, aviones).
Los gestores públicos han tratado de obtener conclusiones a partir de las experiencias
europeas. De esta forma, los tres territorios anteriormente mencionados han desarrollado sus propias
— 48 — guías para la fijación de los outputs exigidos a los proyectos, así como la identificación, valoración y
adscripción de probabilidades y consecuencias de los riesgos. También han tratado de concretar la
elaboración del PSC, cuyas guías han sido utilizadas por los propios operadores privados para lograr
los mejores resultados.
Genéricamente se denominan public infrastructure arrangements –acuerdos sobre in­
fraestructuras públicas–, a todos aquellos contratos a largo plazo de la Administración con otra enti­
dad para la provisión de una infraestructura y servicios públicos a una entidad pública o directamente
a los ciudadanos en su nombre.
En Australia, se da la particularidad de que un organismo administrativo público puede
llegar a un acuerdo con otra entidad pública para que sea ésta quién se encargue de gestionar la
infraestructura, a semejanza de los contratos con operadores privados. Genéricamente se denominan
public infrastructure arrangements -acuerdos sobre infraestructuras públicas-, a todos aquellos con­
tratos a largo plazo de la Administración con otra entidad para la provisión de una infraestructura y
servicios públicos a una entidad pública, o directamente a los ciudadanos en su nombre. Esta nueva
orientación en la provisión de servicios públicos implica que se tengan que acometer reformas fisca­
les, contables y de organización de la Administración australiana.
La política PPP está llegando a su fase de madurez en Australia, pero aún debe evolucio­
nar fuera de lo que es el sector transportes. La razón de que sea el sector infraestructuras viarias el más
desarrollado es que son empresas constructoras las que encabezan los consorcios privados y prefieren
acometer proyectos en los que es necesaria la creación de grandes infraestructuras. Por lo tanto, sería
necesario tratar de reducir el déficit en sectores como servicios sociales, escuelas y hospitales.
Canadá
En Canadá las Public-private partnerships se denominan P3 y su aplicación actualmente
está asentada tanto en el ámbito estatal como en diferentes provincias. En cualquier caso, dada la
disposición política de Canadá y la fuerte oposición de los sindicatos representantes de los funciona­
rios públicos, el compromiso de adoptar un programa de amplio alcance no ha sido una empresa fácil
[Beck (2002)].
Ha sido en las provincias, donde se inició antes la introducción de P3 como instrumento
para la prestación y provisión de servicios e infraestructuras públicas –Ontario, New Brunswick, Bri­
tish Columbia, Nova Scotia, Saskatchewan–. En cada una de ellas, se utiliza una estructura organiza­
tiva diferente, caracterizada por el compromiso del gobierno provincial para utilizar P3 (sectores
objetivo, naturaleza de las partnerships y otros factores). Ontario lidera la evolución a través de su
Ontario Superbuild Corporation, organismo dependiente del gobierno provincial con capacidad para
desarrollar proyectos de inversión con partnerships.
En abril de 2002 se instituyó una nueva política llamada Alternative Service Delivery
25
(ASD) –Prestación Alternativa de Servicios– . Esta iniciativa trata de proporcionar el marco para el
establecimiento de nuevos acuerdos y fórmulas organizativas en el Gobierno Federal, aunque se
puede hacer extensible a otros niveles y sectores. En particular en el caso de las Public-Private Part­
nerships se refiere a ellas como acuerdos entre un organismo gubernamental y una o más partes, en
los cooperan en la prestación de un servicio cumpliendo los objetivos de distribuir riesgos y respon­
sabilidad entre las partes, aportar conjuntamente recursos (tiempo, financiación, conocimientos) y
conseguir beneficios complementarios o mutuos. También se incluyen acuerdos con otros órganos
gubernativos internacionales o nacionales, estos últimos fuera del nivel federal.
25
Véase Treasury Board of Canada (2002).
— 49 — A pesar de las dificultades, el número de proyectos PPP puestos en marcha es elevado
[The Canadian Council for Public-Private Partnerships (2001)]. Entre ellos destacan: the Confedera­
tion Bridge, el mayor puente acometido bajo un contrato DBFO en Canadá; NAV Canada, que le con­
vierte en el primer país del mundo en el que el sistema de navegación aérea civil es gestionado y
financiado por el sector privado; Highway 407 ETR, el terreno, carretera y demás estructuras son
legalmente propiedad privada durante 99 años y además cuenta con sistema innovador en cuanto al
cobro de peajes26; Moncton Water Treatment Facility, que aunque es un proyecto pequeño, fue el pri­
mero en el sector de tratamiento de aguas y su funcionamiento es óptimo; y, Bruce Nuclear Power Faci­
lity, que acabó con el monopolio público separando generación, distribución y suministro eléctrico.
Hasta la fecha la aproximación a la filosofía PPP ha sido bastante fragmentada en Ca­
nadá, primando los proyectos independientes sobre la consecución de un objetivo global. La singular
configuración política de Canadá hace que el desarrollo de las PPPs siga un proceso más lento que
el normal, pero parece ser que las presiones fiscales, especialmente en los gobiernos provinciales y
locales, incrementan la presión para conformar contratos DBFO y es previsible que muy pocos secto­
res de actividad pública queden al margen en el uso de P3.
TABLA 2
Escandinavia
Francia
TECNOLOGÍA
DEFENSA
Australia
INMUEBLES
JUSTICIA
EDUCACIÓN
AGUAS
SANIDAD
TRANSPORTE
Canadá
RESIDUOS
CARRETERAS
EXPERIENCIAS PPP INTERNACIONALES POR SECTORES
Grecia
Portugal
Italia
Alemania
Holanda
Irlanda
Fuente: Elaboración propia.
En la tabla 2 se resumen las experiencias PPP puestas en marcha o aquellos sectores
que han sido objeto de estudio por los países analizados anteriormente, lo que nos permite ver gráfi­
camente el avance de las PPPs. Destacan los países de la esfera anglosajona Australia, Canadá e
Irlanda –habría que sumar el propio Reino Unido, que será objeto de un análisis profundo en el si­
guiente Capítulo–, y en el extremo opuesto encontramos a los países escandinavos, Alemania y
Francia. Portugal, Holanda, Grecia e Italia han iniciado recientemente la utilización de PPPs, que
cuentan con programas específicos.
26
Véase Béjar, J. (2000).
— 50 — CAPÍTULO II LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE DEL REINO UNIDO 2.1. REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO EN GRAN BRETAÑA
La Private Finance Initiative (PFI) forma parte de un proceso más amplio de reformas del
sector público en el Reino Unido, que incluye un amplio abanico de iniciativas y políticas puestas en
marcha en las últimas dos décadas. Una de las características comunes del conjunto de acciones
llevadas a cabo, es la mayor participación del sector privado en la provisión de servicios públicos o en
la aportación de sus procedimientos de gestión.
2.1.1. El proceso de privatización
El objetivo de mejorar la eficiencia en la función pública se pretende lograr a través de la
apertura a la competencia de las tareas públicas y el incremento de la participación del sector privado en
las mismas. Para ello, se trata de que las Administraciones Públicas pongan mayor énfasis en aquellos
servicios que deben ser privativos de su potestad, desprendiéndose o cediendo determinadas actividades
que pueden ser desarrolladas por el sector privado y optimizando el uso de los recursos públicos.
El ejemplo más evidente de este cambio lo encontramos en las privatizaciones iniciadas
por el Gobierno de Margaret Thatcher. El compromiso con el ahorro y eficiencia se planteó a través
de la liberalización de los mercados y la reducción de la dimensión del Estado. En la práctica, una de
las primeras actuaciones fue la política industrial de privatización de empresas públicas. Esta política,
que ha necesitado casi dos décadas para su completa implementación, supuso el traspaso de la pro­
piedad de grandes empresas de los sectores de telecomunicaciones, gas, electricidad, aguas, car­
bón, ferrocarriles e, incluso, energía nuclear, a manos privadas.
El término privatización, en rigor, debería aplicarse sólo a aquellas situaciones en las que
efectivamente se ha producido un traspaso de la propiedad y el control a manos privadas. No obstan­
te, esta expresión se ha utilizado de manera más amplia, para referirse a diversas iniciativas que han
significado introducir mecanismos del sector privado en el sector público, en la búsqueda de la reduc­
ción de gastos y mejora de la eficiencia.
TABLA 3
LAS 20 MAYORES EMPRESAS PÚBLICAS PRIVATIZADAS EN REINO UNIDO
EMPRESA
British Airports Authority
British Waterways Board
British Airways Board
Caledonian MacBrayne
British Gas Corporation
Civil Aviation Authority
British National Oil Corporation
London Regional Transport
British Nuclear Energy
National Bus Company
British Rail
National Coal Board
British Shipbuilders
North of Scotland Hydro Electric Board
British Steel Corporation
Post Office
British Telecom
Scottish Transport Group
British Transport Docks Board
South of Scotland Electricity Board
— 53 — 2.1.2. Iniciativas para la reforma del sector público
La reforma de la función pública en el Reino Unido se inicia en 1980 con el lanzamiento
del programa Management Information System for Ministers (MINIS), cuyo objetivo principal era eli­
minar partidas de gasto innecesarias y mejorar la eficiencia del gobierno central. Este objetivo quedó
delimitado por la Prime Minister’s Efficiency Unit, equipo formado por asesores privados y funciona­
rios públicos en la búsqueda de mejorar la eficiencia pública.
En 1982, sobre la base del MINIS, se puso en marcha la Financial Management Initiative
(FMI), bajo cuyas directrices se implementan medidas prácticas para la descentralización de respon­
sabilidades y la posterior evaluación de los resultados de las actividades. La FMI tiene tres elementos
principales:
— Delegación de presupuestos, dando a los niveles inferiores de la Administración el
control de sus propios recursos económicos, para cumplir sus obligaciones.
— Implementación de sistemas de información, de forma que se conozca rápidamente
qué labores se están desempeñando y a qué coste; y
— Establecimiento de objetivos concretos e indicadores de performance, a través de
los que evaluar el trabajo de los gestores públicos.
A partir de estos elementos distintivos, cada departamento administrativo trabaja a partir
de un presupuesto asignado y con autonomía en su gestión. Posteriormente, la valoración de los
outputs y de la relación entre costes y eficacia del trabajo desarrollado, sirven para estimar la idonei­
dad de la gestión realizada. En definitiva, se pretendía que por medio de la asignación de responsabi­
lidades a niveles secundarios, se mejorase la gestión. En cualquier caso, el énfasis se establecía en
el aspecto financiero, como el propio nombre de la iniciativa indica, de forma que a cada departamen­
to ministerial se les concede mayor responsabilidad para gestionar sus presupuestos, pero respetan­
do los límites para sus gastos corrientes.
Esta iniciativa fue clave en la introducción del cambio de cultura británica de gestión de
servicios públicos, al introducir los presupuestos descentralizados y una gestión basada en objetivos y
resultados alcanzados y no en recursos, similar a los planteamientos de las organizaciones privadas.
El siguiente paso en este proceso de reforma surge en 1988 con la iniciativa Next
27
Steps . Bajo este enfoque, en cada Ministerio se identificaron áreas que pudiesen ser agrupadas
bajo una misma dirección, que fuese responsable directamente de la prestación de servicios específi­
cos y de alcanzar determinados objetivos y resultados, debiendo rendir cuentas posteriormente ante
el Ministerio correspondiente. Cada una de estas agencias sería tratada como un órgano indepen­
diente claramente delimitado dentro de los departamentos ministeriales, denominándose Executive
Agencies o Next Steps Agencies.
La creación de estas agencias sólo era posible tras examinar las funciones de los Minis­
terios y analizar las alternativas de supresión de una actividad, su privatización o su externalización.
Las funciones ejecutivas que corresponderían al Gobierno son asignadas a cada agencia, que al es­
tar más próxima a las actividades, se esperaba que realizasen una gestión más eficaz. A través de
esta actuación, se trataba de identificar usuarios y proveedores de servicios dentro de la propia Ad­
28
ministración Pública .
27
Efficiency Unit (1988): Improving Management in Government: the Next Steps (London: HMSO).
28
Theakston, K. (1995), The Civil Service: Since 1945 (Oxford: Blackwell).
— 54 — Las principales características de estas agencias son:
— Operar dentro de un marco definido por objetivos, resultados a conseguir y recursos
disponibles.
— Responsabilizar de forma directa la dirección de la organización; y,
— Disponer de herramientas de gestión y flexibilidad suficiente para realizar su trabajo.
Una vez se acuerda la creación de una agencia se elabora documento marco –
framework document– para que el ámbito operativo de la agencia quede establecido. En él se inclu­
yen los objetivos que se pretenden alcanzar con la agencia, su ordenación financiera y contable y
aspectos relativos a personal, siendo objeto de revisión periódica. Anualmente, la agencia elabora un
informe y sus estados contables, incluyendo sus líneas de actuación, mostrando los logros alcanza­
dos en el año y el nivel de acercamiento a los objetivos previstos.
Análogamente a estas agencias del gobierno central, se crearon las Direct Service Or­
ganisations en las Administraciones locales, unidades independientes con regulación financiera pro­
pia, y las Hospital Trusts, entidades autónomas dentro del National Health Service (NHS) con consejo
directivo, objetivos financieros y estructuras similares a las de empresas del sector privado.
Paralelamente a la creación de estas agencias se estableció el Compulsory Competitive
29
Tendering (CCT) . Determinados servicios provistos por los gobiernos central y local o por el NHS,
debían abrirse a la competencia del sector privado a través de concursos de licitación obligatorios
para su suministro, si bien, desde la propia Administración Pública podían presentarse ofertas. Los
gestores públicos debían adjudicar el trabajo a aquel licitante que mejor cumpliera los criterios esta­
blecidos en el concurso, en especial, la reducción de costes. Su aplicación se extendió a servicios
como limpieza, catering, lavandería, recogida de basuras, seguridad, mantenimiento y ocio.
Como fórmula complementaria a este proceso se empleó el concepto de “market tes­
ting”, incluida dentro de la política Competing for Quality (CfQ), instaurada en 199130. La CCT logró
éxitos en el ahorro de costes31. Sin embargo, adolecía de cierta falta de eficacia en el cuidado de la
calidad de los servicios públicos. Por ello, frente al énfasis puesto en el aspecto económico por la
CCT, la CfQ pretendía llegar más allá, de forma que se incrementase el value for money, es decir,
mejorar la relación entre la calidad de los servicios públicos y los fondos públicos empleados en su
prestación. El programa originario de CfQ pone en práctica de forma decidida el principio de la NPM
por el que todas las funciones públicas deben ser objeto de revisión y clasificadas, de forma que [Bri­
tish Council (1999)]:
— Aquéllas que no sean propias de la Administración deben suprimirse o privatizarse.
— Si no corresponde a la Administración su prestación, deben ser externalizadas.
— Las tareas que sí correspondan a la Administración, deben descentralizarse a agen­
cias específicas o administración local, estando sujetas a los mecanismos del sector
privado, especialmente en lo que atañe al concepto de competencia.
29
1988 Local Government Act.
30
H.M. Government (1991): Competing for Quality, CM1730 (London: HMSO).
31
Véase: Hartley, K.; y, Huby, M (1985): “Contracting-out in Health and Local Authorities: Prospects, Progress and Pitfalls”; Public
Money, vol. 5, n.º 2, septiembre; Institute of Personnel Management (1986): Competitive Tendering in the Public Sector, Gresham
Press; House of Commons Defence Committee (1986): Statement on the Defence Estimates, HC 399 (London: HMSO).
— 55 — Precisamente, este proceso es la esencia del market testing: los departamentos guber­
namentales valoran si los servicios de los que son responsables, pueden ser prestados mejor por el
sector público o por el sector privado. En cualquier caso, aquellos servicios que se mantengan dentro
de unidades públicas, deben ser objeto de continua comparación con el mercado, para comprobar si
la provisión internalizada –in-house– sigue siendo competitiva o puede procederse a su traspaso.
En la práctica, la finalidad del contenido de este libro blanco se traduce en [Pina, Torres,
y Acerete (2003)]:
— Gestionar mejor la prestación de servicios públicos.
— Prestar servicios de calidad tanto a los usuarios externos como a los internos de la
propia Administración.
— Proporcionar a los usuarios de los servicios públicos mayor variedad de prestaciones
y servicios.
— Permitir a los gestores centrarse en las actividades esenciales de la Administración.
— Innovar en la prestación de servicios públicos.
— Mejorar el rendimiento y satisfacción del personal por el trabajo realizado, y
— Promover la identificación de nuevas fórmulas de participación del sector privado en
la prestación de servicios públicos.
En cualquier caso, el alcance de esta iniciativa no parece que haya ido más allá que su
predecesora, la CCT, en cuanto a lograr una mayor calidad y se ha limitado a conseguir ahorros en
costes, a pesar del empeño puesto por el Gobierno.
2.1.3. Llegada de la Private Finance Initiative
En 1992, asistimos a la aparición de una nueva fase en la configuración de la reforma del
sector público, el lanzamiento de la Private Finance Initiative, que se ha convertido en una piedra
angular del proceso de transformación. Más adelante, como el título del presente capítulo indica, será
objeto de un análisis más pormenorizado. Baste decir que el objetivo básico de la PFI era la introduc­
ción de financiación del sector privado y de sus mecanismos en la gestión de proyectos en las Admi­
nistraciones Públicas. Se pretendía modificar los papeles que los sectores privado y público habían
tenido hasta entonces en la prestación de servicios públicos. El sector privado deja de ser simplemen­
te productor de activos fijos que traspasa al dominio público, para ocuparse también de la explota­
ción. Los operadores privados se configuran en proveedores de servicios a largo plazo a la
Administración, quien, a su vez, se convierte en compradora de servicios, para ella misma o para el
público, en lugar de adquirir inmovilizados.
En 1997 se produce un hecho clave para la continuidad del proceso reformista público.
En ese año ocupa el poder el partido laborista, de ideología claramente divergente respecto a los
gobiernos que hasta entonces se habían ocupado del proceso reformista público. Este hecho suponía
cierta incertidumbre en cuanto a si todas las transformaciones llevadas a cabo se continuarían, o
bien, se produciría un proceso involucionista, como, por ejemplo, la renacionalización de empresas de
suministro de servicios públicos. Aunque sí hubo cambios en el procedimiento, en líneas generales
32
hubo continuidad bajo el lema Third Way (Tercera Vía) .
32
Véase Blair (1998).
— 56 — Con esta perspectiva, se trata de eliminar el debate sobre si la propiedad pública es me­
jor o si la privatización es la única respuesta. La respuesta dada por los laboristas es que se deben
tomar las características que se consideren mejores de ambos sectores, público y privado, para lograr
los servicios modernos y de calidad demandados por la sociedad.
La CCT había introducido la competencia y tratado de conseguir ahorros en costes al bus­
car el mejor proveedor al menor coste. Sin embargo, adolecía de unas excesivas miras en el aspecto
económico, dejando de lado factores como la calidad, el servicio “post-venta”, preparación, etc., si bien
estas carencias trataron de ser superadas con el market testing. La iniciativa Best Value –Mejor Valor–
fue introducida en el año 2000 y propugna que, manteniendo la idea de competencia en los servicios
públicos, los gestores públicos puedan incurrir en la elección de alternativas de mayor coste, siempre
que la inversión suponga una mejora en la eficiencia y en el servicio prestado a los ciudadanos. Best
Value trata de ser algo más que una simple reforma de los procedimientos de adquisición públicos,
formando parte del cambio cultural introducido por el programa Modernising Government, que trata de
actualizar la forma en que el Gobierno gestiona su actividad.
Finalmente, en cuanto al desarrollo último concerniente a la PFI, aunque fue una iniciati­
va con amplias posibilidades desde sus inicios, no tuvo gran repercusión hasta que el Gobierno labo­
rista apostó decididamente por su revitalización. Desde la perspectiva de colaboración entre sectores
público y privado, vio en la PFI una alternativa para poner en práctica una política afín a su ideología.
TABLA 4
INICIATIVAS DE REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO BRITÁNICO
INICIATIVA
Management
for Ministers
Information Sytem
Financial Management Initiative
AÑO
CARACTERÍSTICAS
1980
Eliminación de partidas de gasto innecesarias
1982
Descentralización de responsabilidades
Objetivo: mejora eficiencia pública
Evaluación de resultados
Next Steps
1988
Creación de agencias independientes
Compulsory Competitive Tendering
1989
Apertura de servicios públicos a la competencia privada o pública
Competing for Quality
1991
Apertura a la competencia, sin perder el objetivo de mejora de la
calidad
Best Value
2000
Elección de alternativas más costosas si mejoran la eficiencia del
servicio. Cambio de la “cultura pública”.
Fuente: Elaboración propia.
2.2. ANTECEDENTES DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE
Como consecuencia de la crisis económica acaecida en los años 70 y el establecimiento
de restricciones sobre el endeudamiento público, como política monetaria para frenar el crecimiento
de la oferta monetaria y la espiral inflacionista, las empresas públicas estaban sufriendo una subin­
versión. En el Reino Unido se abrió el debate de permitir el acceso a recursos privados a las indus­
trias que habían sido previamente nacionalizadas, que hasta entonces no se había permitido.
— 57 — El análisis oficial de dicha cuestión fue encargado al National Economic Development
Council, que, en 1981, elaboró un informe titulado “Report of National Economic Development Council
Working Party on Nationalised Industries”, aunque su denominación más común fue Ryrie Rules, por
ser Sir William Ryrie el presidente del mencionado comité.
En consecuencia, las Ryrie Rules trataron de establecer los criterios bajo los que la fi­
nanciación privada podría formar parte de los recursos con que contaran las empresas nacionaliza­
das. En cualquier caso, estas normas mostraban la reticencia de los gobiernos británicos a permitir al
capital privado participar en proyectos del sector público:
“Prevalece la visión de que el Treasury33 o las Ryrie Rules son un obstáculo para una
mayor participación del sector privado en infraestructuras. Las Ryrie Rules parecen ser
incomprensibles, e impiden la financiación privada estableciendo inconvenientes imposi­
bles de superar” [Major (1989)].
Esta visión era corroborada por David Willets, miembro del Partido Conservador:
“Como funcionario del Treasury, ayudé a la formulación y puesta en marcha de las nor­
mas del Treasury sobre financiación privada en proyectos públicos. El objetivo del Trea­
sury, aunque no siempre ha sido manifestado abiertamente, era detener tales
planteamientos. Las famosas Ryrie Rules eran un engaño, las condiciones que estable­
cían para proyectos financiados privadamente no tenían intención de ser cumplidas en la
práctica” [Willetts (1993)]34.
Aunque su origen estuvo ligado a las empresas públicas, como su título formal indica, la
subinversión también hacía mella en la inversión en infraestructuras públicas35 y por analogía en la
situación, las Ryrie Rules pasaron a ser adoptadas por el Treasury incorporando la financiación priva­
da en los programas de gasto del sector público36, a pesar de las restricciones ya mencionadas.
Las Rules fueron objeto de revisión en 1988 con el fin de que recogieran la realidad rein­
ante tras la privatización de numerosas industrias previamente nacionalizadas. En ese momento,
también se aprovechó para que en su contenido se tuviesen en cuenta el contracting-out, la financia­
ción mixta público-privada y los proyectos de partenariado. El Treasury condensó el contenido de las
Ryrie Rules en los siguientes términos [HM Treasury (1988)]:
I) Las decisiones de proporcionar fondos para inversión deberían tomarse en compe­
tencia con prestatarios del sector privado; cualquier conexión con el resto del sector
público, garantías, compromisos o poder monopolístico gubernamental no deberían
aparecer en los esquemas, ofreciendo a los inversores un grado de seguridad signifi­
cativamente mayor que el disponible en los proyectos del sector privado.
II) Tales proyectos deberían producir ganancias en términos de mejora en la eficiencia y
beneficio de la inversión adicional, conforme al riesgo de capital asumido en los mer­
cados financieros.
33
Denominación del Ministerio de Hacienda del Gobierno británico.
34
Citado en Heald (1997).
35
Véase Fleming y Mayer (1997).
36
Para un mayor análisis de las Ryrie Rules cfr.: House of Commons (1996): Sixth Report: The Private Finance Initiative; House
of Commons Session 1995-96, HC 146, especialmente el anexo 17, preparado por Pr. D. Heald (Universidad de Aberdeen).
— 58 — Dos eran los principios fundamentales que regían en la aplicación de las Ryrie Rules a la
financiación privada en proyectos públicos:
— Las alternativas de financiación privada deberían ser comparadas con soluciones fi­
nanciadas con recursos públicos y sólo podrían ser introducidas donde ofrecieran
una mayor eficiencia en costes; y,
— La financiación privada de proyectos para el sector público, como la construcción de
carreteras, debería ser tenida en cuenta por el Gobierno en su planificación del gas­
to público, de forma que, salvo casos particulares, la cantidad de fondos públicos
que se asignarían a un proyecto si lo emprendiese la Administración, se reducirá en
la cuantía de la financiación privada obtenida.
La aplicación de estas normas convivió con frecuentes críticas hacia las mismas, por­
que eran consideradas excesivamente restrictivas y no incentivaban a las entidades públicas a
buscar alternativas financiadas por el sector privado. El volumen total de fondos disponible no se
incrementaba significativamente, ya que los recursos privados no eran adicionales a los públicos,
sino sustitutivos.
A pesar de tales restricciones, se pusieron en marcha proyectos como la concesión para
el diseño, construcción, financiación y explotación del puente Queen Elizabeth II (1987) sobre el Tá­
mesis. En cualquier caso, las cifras indican que hasta que la PFI no fue oficialmente establecida, so­
lamente cinco proyectos de entidad fueron desarrollados con participación de la iniciativa privada para
crear nuevos equipamientos y servicios públicos.
En 1989 John Major, como Secretario Jefe del Gobierno británico, anunció la retirada
formal de las Ryrie Rules [Major (1989)], argumentado que habían alcanzado el final de su “vida útil”.
También manifestó que en el futuro no se exigiría una reducción en el gasto público programado
equivalente a la financiación privada obtenida. Esta retirada mostraba una relajación de la postura del
Gobierno hacia la financiación privada al fomentar “la participación del sector privado en la presenta­
ción de proyectos de carreteras financiadas con recursos privados, que ofrecieran value for money
para los usuarios y contribuyentes”.
La retirada definitiva de las Ryrie Rules se produjo en 1992, cuando el Ministro de Ha­
cienda británico con ocasión del informe de su ministerio correspondiente a otoño [HM Treasury
(1992a)], anunció “importantes cambios” en las reglas que actuaban sobre el uso de financiación pri­
vada por el sector público [HM Treasury (1992b)]. Este fue el verdadero comienzo de la Private Fi­
37
nance Initiative .
2.3. CONFIGURACION INSTITUCIONAL
La filosofía latente en la PFI se ha mantenido prácticamente inalterable desde sus oríge­
nes. No obstante, la configuración institucional responsable de supervisar e implementar su desarrollo
ha sufrido diversos cambios.
37
Véase Heald (1997), Lapsley (1998).
— 59 — 2.3.1. Private Finance Panel38
Apenas transcurrido un año desde la aparición de la PFI se creó el Private Finance Panel
(PFP), ente independiente cuyo rol principal sería el asesoramiento a agentes, públicos o privados,
para la implementación adecuada de la PFI. Este cuerpo recibía propuestas de un grupo de asesores
que conformaban el Private Finance Panel Executive. Este comité ejecutivo se configuraba en el ins­
trumento para plantear alternativas prácticas, al cual podían recurrir los partícipes en proyectos PFI
para plantear problemas, buscar sugerencias y soluciones. Por lo tanto, el Private Finance Panel de­
sempeñaría las siguientes funciones [Private Finance Panel (1995)]:
— Fomentar una mayor participación en la iniciativa por parte de ambos sectores, pú­
blico y privado.
— Estimular la generación de nuevas ideas.
— Identificar nuevas áreas de actividad del sector público en las que el sector privado
pudiese implicarse; y,
— Buscar soluciones a los problemas que pudieran obstaculizar el desarrollo de estos
proyectos.
A la vez que se puso en marcha el PFP, como otra medida para fortalecer el papel de la
PFI se estableció la “universal testing rule” –regla de revisión universal–, por la cual las opciones
ofrecidas por la PFI deberían ser consideradas para cualquier proyecto público.
El PFP, por una parte, identificaba y consignaba las preocupaciones del sector privado
que no obtenían una respuesta satisfactoria para él, y por otra informaba a los departamentos públi­
cos cuando éstos no tenía claro cómo aplicar la PFI a las circunstancias particulares.
Tras varios años en funcionamiento se le asignaron nuevas atribuciones al PFP [Owen y
Merna (1997)]:
— Actuar como administrador central de información sobre personas y entidades que
ofrecían asesoramiento sobre PFI.
— Elaborar estudios de casos de proyectos PFI realizados, con la finalidad de mejorar
la “curva de aprendizaje” y evitar que los errores detectados puedan repetirse en
proyectos futuros.
— Proporcionar un curso de formación para funcionarios públicos y sector privado.
En opinión de los anteriores autores:
“El PFP intentó resolver problemas y errores en la concepción de la PFI. El PFP espera­
ba evitar que se incrementaran costes, retrasos y la provisión de un servicio de baja cali­
dad, lo que dañaría la credibilidad de la PFI” [op. cit.].
2.3.2. Public Private Partnership Programme (4Ps)
39
Se trata de una agencia equivalente al PFP, pero cuyo ámbito de actuación son las ad­
ministraciones locales. Fue creada a instancias del Private Finance Panel Executive en 1996 y aun­
38
La traducción más aproximada que se puede hacer de este término sería “Comité para la Financiación Privada”.
39
Se puede transcribir por “Programa de Asociaciones Público-Privadas”.
— 60 — que se estimó que tendría una vigencia limitada, todavía hoy sigue en funcionamiento. Su estrategia
se centra en incrementar la inversión en servicios para la comunidad local, a través de proyectos PFI
de asociaciones público-privadas, asistiendo a las autoridades locales.
(1997)]40:
Sus objetivos podrían expresarse en los siguientes términos [Treasury Taskforce
— Identificar y ayudar a las autoridades locales a ejecutar proyectos precursores en
áreas de gran importancia –vivienda, educación, servicios sociales, transporte, se­
guridad ciudadana, bomberos, juzgados, ocio y tecnología informática–, que pue­
dan ser utilizados como modelo por otras autoridades locales (a partir de su
divulgación a través de estudios de casos, guías de mejores prácticas y material
orientativo).
— Influir en el cambio de la normativa legal y financiera, que innecesariamente restrin­
gen la PFI y otras asociaciones público-privadas.
— Asistir a las autoridades locales y al sector privado a identificar oportunidades de in­
versión y ayudar a las autoridades a iniciar y agrupar proyectos.
— Crear y mantener una base de datos de contactos, contratos y proyectos, que pueda
ser utilizada por los agentes interesados.
— Prestar formación a los miembros y funcionarios de la PFI y otras formas de asocia­
ción en términos de principios y desarrollo; y,
— Asistir a la Audit Comission for Local Authorities in England and Wales en la elabora­
ción de manuales sobre PFI y esquemas de asociación público-privada, dirigidos a
los auditores externos.
2.3.3. Informe Bates. Treasury Private Finance Taskforce
Durante los primeros años de existencia de la PFI, su éxito, medido en términos de pro­
yectos llevados a cabo, fue más bien escaso. Frente a los más de 1.000 proyectos identificados ini­
cialmente, susceptibles de ser desarrollados bajo la PFI, apenas medio centenar se habían puesto en
marcha en los 5 primeros años, como se refleja en la tabla 5. El funcionamiento y utilidad del PFP
eran puestos en entredicho, a pesar de centralizar la implementación de la PFI:
“Entre 1992 y 1997, los principales outputs de la PFI fueron una serie de publicaciones
elementales del PFP, más que configurarse en un apoyo para nuevos contratos” [Clifford
Chance Ltd. (2000)].
Esta visión de unos inicios débiles de la PFI, acentuados por el escaso bagaje del
41
PFP es destacada por varios expertos. En opinión de Lovell et al. (1996) , los documentos elabo­
rados por el PFP eran excesivamente básicos y no cubrían los temas con el detalle realmente
necesario.
40
Este documento, Partnerships for Prosperity, puede encontrarse en la página web de la Office of Government Commerce:
www.ogc.gov.uk/pfi/series_1/main.htm [14/08/02].
41
Citado en Owen y Merna (1997). Véase Goh (2000).
— 61 — TABLA 5
DISTRIBUCIÓN TEMPORAL DE PROYECTOS PFI NÚMERO DE PROYECTOS
Antes de 1993
111
1993
113
1994
113
1995
111
1996
137
1997
156
1998
192
1999
188
2000
101
2001
179
2002
168
1 2003 a
117
TOTAL
1556b
Fuente: Elaboración propia. a
b
Notas: ( ) Datos hasta 4 de abril. ( ) El listado de proyectos alcanza los 570; del resto de proyectos no se ha podido determinar su fecha. A raíz de las elecciones legislativas de 1997, el Partido Laborista pasó a ocupar el Go­
bierno y asumió el reto de revitalizar la PFI. El Treasury solicitó a Sir Malcolm Bates42 que realizase
un informe sobre la PFI identificando las dificultades para el desarrollo de la PFI, en el que realizara
propuestas prácticas para impulsar el proceso. En su informe, proponía una nueva estructura de
coordinación de la PFI desde la Administración:
“1. El Private Finance Panel debe ser desmantelado con efecto inmediato. 2. El Private
Finance Panel Executive debe ser disuelto... 3. Un nuevo Taskforce debe ser establecido
dentro del Treasury...” [HM Treasury (1997)].
Se creó el Treasury Private Finance Taskforce para que fuera el elemento centralizador
de todas las actividades relacionadas con la PFI en la Administración Pública. La sustitución del PFP
por el Treasury Taskforce y las medidas implementadas por la nueva administración laborista fueron
determinantes en los progresos que ha alcanzado la PFI, a tenor de los datos recogidos en la tabla 5.
El número de proyectos realizados cada año ha sufrido un incremento sustancial respecto a los años
previos a las reformas propuestas por Sir Malcolm Bates. En el año 2000 se alcanzó el máximo de
proyectos licitados en un año con 101.
Este Taskforce estaba compuesto por dos entidades diferenciadas, que se ocuparían de
dos vertientes complementarias: una operativa –Taskforce Projects Team–, y otra emisora de normas
–Taskforce Policy Team–.
42
HM Treasury (1997a). Se desginó a Sir Malcolm Bates para que realizase la tarea de revisar la PFI por su destacada tra­
yectoria profesional. Había sido director del Private Finance Panel, además de detentar varios cargos como directivo empresa­
rial –Pearl Group plc., grupo asegurador; Premier Farnell plc., empresa distribuidora de componentes electrónicos–. En
aquellos momentos también era miembro del Government's Industrial Development Advisory Board –Consejo Asesor para el
Desarrollo Industrial del Gobierno–, y miembro del órgano rector de la Universidad de Westminster. Previamente también había
desarrollado su carrera en otras corporaciones y como miembro de entidades consultivas del Gobierno.
— 62 — 2.3.3.1. Taskforce Projects Team
Conformado por un grupo de expertos sobre PFI del sector privado, prestaba apoyo a los
departamentos y agencias públicas en operaciones importantes.
“Con el fin de asegurar propuestas de alta calidad, evitar costes innecesarios de licita­
ción y maximizar las oportunidades de que se realizasen contratos óptimos, el Taskforce
Projects Team debía certificar la viabilidad comercial del proyecto” [Treasury Taskforce
(1997b)].
Este planteamiento trató de soslayar uno de los fallos de los que adolecía la implemen­
tación de los contratos PFI y que suponía un grave problema: bajo la operativa preexistente los pro­
yectos se ponían en marcha sin valorar su viabilidad económica, lo que originaba que en aquellos
proyectos no analizados rigurosamente, su no viabilidad se descubría a posteriori43. Esta circunstan­
cia había sido consecuencia de la vigencia de la universal testing rule, ya que los departamentos pú­
blicos habían gastado tiempo y dinero en el desarrollo de fórmulas PFI para llevar a cabo sus
proyectos, aunque no fueran idóneas44.
En la medida en que las agencias y departamentos públicos adquirieran experiencia, la
necesidad de esta división decrecería. Por ello, en previsión de que su actividad fuese cada vez me­
nor, se decidió que el Taskforce Projects Team tendría una “vida útil” de 2 años.
2.3.3.2. Taskforce Policy Team
Adoptó la responsabilidad de definir las normas que rigen la PFI y otras asociaciones
público-privadas, estableciendo los principios fundamentales de la política comunes al conjunto de la
Administración Pública, toda vez que la diversidad de tareas dentro de la misma impide una estanda­
rización de procedimientos. Debe mantener una actividad constante para asegurar que la política
mantiene plena concordancia con la realidad.
El Gobierno emitió por medio del Taskforce una serie de guías de indicaciones, docu­
mentos políticos, notas técnicas y estudios de casos45. Tal y como reseña Goh (2000), todas estas
publicaciones marcan la declaración definitiva de la orientación política del Gobierno sobre la PFI,
pero más importante es el hecho de que se deben considerar como la legislación propia que rige la
contratación de las autoridades públicas con la PFI, lo que favorece la participación del sector privado
al reducirse el riesgo legal46. Esta opinión es manifestada por las propias corporaciones susceptibles
de participar en contratos PFI47.
43
Véase Treasury Private Finance Taskforce (1997b), espccialmente apartado 3.7.
44
Véase la declaración de Geoffrey Robinson, Tesorero General del Ministerio de Hacienda, recogida en HM Treasury
(1997a), o, la nota 20 del informe elaborado por el Treasury Comittee (2000).
45
Estos documentos se encuentran disponibles en la página web de la Office of Government Commerce:
www.partnershipsuk.org.uk [19/08/02].
46
La seguridad frente al riesgo jurídico-legal es un condicionante muy importante de la participación de la iniciativa privada.
De forma general, respecto a la financiación de infraestructuras públicas por la iniciativa privada y en España, en particular, en
este sentido también se manifiestan destacados integrantes de la disciplina del Derecho Administrativo: “El empresario que
asume la construcción de una obra carece casi siempre de recursos propios para hacer frente a su financiación, ya que sólo
recuperará su inversión a lo largo de la fase de explotación. Debido a ello, necesitará acudir al mercado de capitales para
anticipar los recursos necesarios; y ese mercado únicamente reaccionará ante una perspectiva razonable de seguridad que
,actualmente, no proporciona nuestro Ordenamiento jurídico.” [Ariño y Villar, 2000].
47
Véase a este respecto Payne (1997).
— 63 — 2.3.4. Segundo informe Bates: Partnerships UK.
La primera revisión de la implementación de la PFI produjo sus frutos y en los 2 años
que se mantuvo la configuración institucional que el primer “Informe Bates” originó, el número de pro­
yectos consolidados casi dobló al de contratos puestos en marcha en los 5 años iniciales.
En 1999, con la vida útil del Taskforce Projects Team próxima a su fin, Sir Malcolm Bates
fue designado para la elaboración de un segundo informe48, en el que abogaba por la creación de una
nueva organización que le sustituyera. Esta nueva entidad, denominada Partnerships UK49 (PUK),
supondría una innovación dentro de la PFI al configurarse en sí misma como una joint-venture50 entre
Administración y sector privado para continuar la labor del Treasury Taskforce en el desarrollo de
asociaciones público-privadas. En palabras del HM Treasury existía la necesidad de crear un catali­
zador que lograse mejor y más rápidamente value for money en acuerdos PFI y PPP, utilizando las
herramientas del sector privado al servicio del interés público y evitando las restricciones financieras,
para poder incrementar el flujo de inversión en las infraestructuras del país [HM Treasury (1999b)].
Su status mercantil es equivalente al de una compañía privada, ya que su control es os­
tentado por el sector privado mediante una participación mayoritaria en su capital social, aunque la
Administración tiene una participación sustancial en el mismo51.
Una de sus tareas fundamentales es transmitir a la Administración Pública52 los recursos,
experiencia y know-how empresarial del sector privado, tal que pueda ser un “cliente” más eficaz de
las empresas privadas y logre partenariados óptimos junto a la iniciativa privada53. En cualquier caso,
su personal estará compuesto por miembros procedentes de ambos sectores económicos.
Como variación respecto a esta labor, que en mayor o menor medida ya desempeñaba el
Treasury Taskforce o el PFP inclusive, PUK también ofrece respaldo financiero. Su función, tal y como
anuncia el propio Treasury [HM Treasury (1999a)], no será la de un banco, pero sí que proporcionará
recursos para que proyectos que no los encuentren en los mercados financieros puedan emprenderse.
PUK se convierte, no sólo en un asesor, sino en un auténtico promotor de proyectos54.
Por otra parte, en su calidad de sociedad privada, por sus servicios, recibirá unos honorarios de los
proyectos que tutoriza. En cualquier caso, esos emolumentos estarán sujetos a la puesta en marcha
del proyecto, serán pagados por el consorcio privado ganador del concurso de licitación y podrán ser
efectuados en un único pago o diferidos durante el tiempo en el que el proyecto esté operativo.
48
HM Treasury (1998).
49
La llegada al Gobierno del Partido Laborista supuso, en línea generales, la continuidad de la tarea iniciada por los anterio­
res gobiernos conservadores en la incorporación de la iniciativa privada en el sector público. En cualquier caso, sí que ha
habido algunos cambios que se podrían denominar de “estilo”. De esta forma, bajo el concepto partnership se engloban todas
las medidas anteriores que suponían la reforma del sector público (PFI, outsourcing, venta de empresas públicas, concesiones,
joint-ventures), en definitiva, la política de modernización del sector público. Véase a este respecto HM Treasury (2000). Res­
pecto al caso particular de la PFI, tal y como dice Lapsley: “Sobre el concepto de partnership… es la manera en que este go­
bierno anuncia que continuará el uso de la PFI de su predecesor” [Lapsley (1998)].
50
Joint-venture: sociedad de capital-riesgo, empresa de riesgo compartido.
51
La composición inicial de su capital social fue de un 51% sector privado, el 49% restante está distribuido entre el Treasury y
el ejecutivo del Gobierno de Escocia.
52
Únicamente el sector público puede ser receptor de su labor, en concreto: Ministerio de Hacienda, Departamentos Ministe­
riales, Office of Government Commerce y 4Ps.
53
En cualquier caso, las entidades públicas no tienen la obligación de recurrir a su asesoramiento. Veáse HM Treasury
(1999a).
54
Para un mayor conocimiento sobre las funciones, estructura y actividad desarrollada por Partnerships UK, se puede consul­
tar su página web: http://www.partnershipsuk.org.uk [20/08/02].
— 64 — 2.3.5. Office of Government Commerce (OGC)
La Oficina de Comercio Gubernamental es una entidad pública integrada en el Treasury
y encargada de la supervisión de los procedimientos de contratación públicos. De manera similar a
PUK, se creó tras un informe elaborado para la revisión de los procedimientos de contratación del
Gobierno central británico, en 2000. Nació con la intención de modernizar los mecanismos de licita­
ción públicos. Se ocupa tanto de la contratación tradicional, como de aquélla que involucra a la finan­
ciación privada en sus diversas formas, sustituyendo al brazo normalizador del Treasury Private
Finance Taskforce.
Existe una división del OGC dedicada en particular a la PFI, que tiene como objetivo
proporcionar asesoramiento e informar sobre los cursos de acción relativos a la contratación bajo la
política PFI. Se considera que debe procurarse alcanzar un value for money óptimo lo antes posi­
ble, empezando por lograr la eficiencia en el propio proceso de licitación, de ahí la creación de este
órgano.
El medio más importante para lograr este objetivo ha sido la emisión de un documento,
Standarisation of PFI Contracts55. En él se abordan los distintos elementos a tener en cuenta en la
licitación de proyectos PFI para reducir costes y tiempo de negociación, identificar riesgos de los pro­
yectos para alcanzar un diseño y valoración adecuados de los mismos.
TABLA 6
EVOLUCIÓN DE LA PFI
Ryrie Rules
AÑO
CARACTERÍSTICAS
1981
Fijan los criterios para la participación de la iniciativa privada en
empresas públicas.
1988
Introducción del contracting-out, financiación mixta y partenariados.
1989
Retirada formal de las Ryrie Rules.
Private Finance Initiative
1992
Lanzamiento de la nueva iniciativa.
Private Finance Panel
1993
Creación de este ente como asesor de agentes públicos y privados
para implementar proyectos PFI.
4Ps
1996
Ente de atribuciones similares al PFP, pero en el ámbito local.
Informe Bates
1997
Reforma de la PFI.
Treasury Taskforce
1997
Entidad centralizadora de tareas relacionadas con la PFI, con dos
elementos:
– Taskforce Projects Team: analiza la viabilidad de los proyectos;
– Taskforce Policy Team: define las normas y principios de la PFI.
Segundo Informe Bates
1999
Revisión y actualización de la PFI.
Partnerships UK
2000
Joint-venture entre Administración y sector privado, para el desa­
rrollo de PPPs. Sustituye al Taskforce Projects Team.
Office of Government Commerce
Ordena los procesos de contratación pública. Sustituye al Taskfor­
ce Policy Team.
Fuente: Elaboración propia.
55
Puede consultarse en la página web de la división sobre PFI del OGC: http://pfi.ogc.gov.uk [21/08/02]. Este documento
viene a sustituir otro elaborado en 1999 por el Treasury Private Finance Taskforce.
— 65 — 2.4. ALCANCE DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE
Después de años de déficit continuado en inversiones en infraestructuras y servicios pú­
blicos, se planteó la PFI como el mecanismo que permitiría soslayar dicho desfase. En los 10 años de
existencia de la PFI se han iniciado más de 500 proyectos con un valor aproximado de más de 52.800
millones de libras esterlinas (75.000 millones de euros, aproximadamente)56.
Por otra parte, las áreas en las que han sido aplicados proyectos PFI abarcan desde
grandes infraestructuras, –carreteras, ferrocarriles–, o servicios tradicionalmente públicos –sanidad,
educación–, a actividades de menor importancia o que no parecen susceptibles de traspaso a la esfe­
ra del sector privado, como el departamento de estadística o de servicios aduaneros.
En la tabla 7 se registra la distribución de la inversión por ministerios y departamentos
públicos. Por encima de cualquier otro, destaca el Departamento de Transporte, Autoridades Locales
y Regionales, con más del 71% de la inversión en los 10 años de existencia de la PFI.
El papel predominante de las inversiones PFI en transporte se debe, en gran medida a
únicamente 4 proyectos: la conexión de alta velocidad entre el túnel bajo el Canal de la Mancha y la
ciudad de Londres (4.178 millones de libras) y los recientes acuerdos para acometer grandes refor­
mas en el metro de Londres (28.300 millones de libras).
En cualquier caso, aun cuando se consideraran aparte estos proyectos, ya que por su
envergadura se puede considerar que tienen un efecto distorsionador, los casi 5.500 millones que se
registrarían en la partida de equipamientos viarios, seguirían manteniéndole como el capítulo de ma­
yor importancia.
Inmediatamente después, aunque a gran distancia encontramos los servicios de sanidad
y educación, si bien, entre ambos está el departamento de defensa, que deberíamos considerar al
margen, dado que su actividad no desarrolla unos servicios públicos de aprovechamiento directo por
la sociedad.
Entre los departamentos de transporte, sanidad y educación se concentra más del 83%
de la inversión desarrollada por medio de la PFI hasta la fecha. No obstante, no podemos limitarnos a
interpretar las cifras monetarias para decir qué sectores públicos han sido los más beneficiados por la
PFI, ya que no todos los departamentos son igualmente intensivos en el uso de capital económico
para cubrir sus necesidades. Por ello, es interesante examinar el número de proyectos concretados
bajo las directrices PFI.
56
En la página web de la Office of Government Commerce se actualiza periódicamente el listado de contratos que se concre­
tan. Un primer listado de proyectos puestos en marcha o previsto, en su mayoría, fue recogido en Private Finance Panel
(1995).
— 66 — TABLA 7
IMPORTE DE PROYECTOS PFI POR DEPARTAMENTOS PÚBLICOS DEPARTAMENTO
VALOR ACTUAL INVERSION
%
Dpto. de transporte, autoridades locales y regionales
37.955
71,881
Dpto. de sanidad
13.564
6,75
12.798
5,30
12.359
4,47
11.934
3,66
Dpto. de medio ambiente, alimentación y agricultura
11.015
1,92
Ministerio de trabajo y jubilación
11.930
1,76
11.491
0,93
11.330
0,63
11.321
0,61
ODPM Servicios sociales
11.305
0,58
Otros proyectos (Irlanda del Norte, Escocia, Gales)
11.209
0,40
Dpto. de comercio e industria
11.194
0,37
Ministerio de Hacienda
11.118
0,22
Asuntos exteriores y Commonwealth
11.191
0,17
Servicios aduaneros
11.183
0,16
Dpto. de cultura, medios de comunicación y deportes
11.144
0,08
Dpto. de ahorro e inversión
11.137
0,07
Cabinet Office
11.112
0,02
Office of Government Commerce
11.110
0,02
Dpto. de educación
b
Dpto. de defensa
Ministerio del interior
b
Inspección y recaudación de impuestos
b
GCHQ Servicio de inteligencia
Ministerio de Justicia
b
Oficina de estadística
-
TOTAL
b
-
52.800
Fuente: Elaboración propia y Office of Government Commerce (2003).
Notas:
a
En millones de libras esterlinas.
Notas:
b
De algunos proyectos no se conoce la cuantía de inversión
Si se examina el número de proyectos puestos en marcha por cada ministerio o de­
partamento público, destaca claramente la actividad desarrollada por el servicio de sanidad britá­
nico (NHS), aglutinando más de un tercio de los proyectos emprendidos. En cualquier caso,
sanidad, educación, transporte y defensa e interior, siguen copando las primeras posiciones en la
clasificación, tal y como sucedía al considerar la cifra de inversión y destacadas sobre el resto de
actividades.
— 67 — TABLA 8
DISTRIBUCIÓN DE PROYECTOS PFI POR DEPARTAMENTOS PÚBLICOS DEPARTAMENTO
NUMERO DE PROYECTOS
%
Dpto. de sanidad
195
34,211
Dpto. de educación
122
21,401
Ministerio del interior
147
8,25
Dpto. de defensa
145
7,89
Dpto. de transporte, autoridades locales y regionales
143
7,54
Servicios sociales
128
4,91
Dpto. de medio ambiente, alimentación y agricultura
123
4,04
Otros proyectos (Irlanda del Norte, Escocia, Gales)
115
2,63
Ministerio de justicia
113
2,28
Inspección y recaudación de impuestos
110
1,75
Dpto. de comercio e industria
119
1,58
Ministerio de trabajo
117
1,23
Dpto. de cultura, medios de comunicación y deportes
113
0,53
Asuntos exteriores y Commonwealth
112
0,35
Servicios aduaneros
112
0,35
Servicio de inteligencia
111
0,18
Ministerio de Hacienda
111
0,18
Dpto. de ahorro e inversión
111
0,18
Office of Government Commerce
111
0,18
Oficina de estadística
111
0,18
Cabinet Office
111
0,18
TOTAL
570
1001,11
Fuente: Elaboración propia y Office of Government Commerce (2003).
De esta forma, considerando conjuntamente la inversión realizada y el número de traba­
jos, podemos concluir que las actividades prestadas desde los departamentos de transporte, sanidad
y educación han sido las más beneficiadas a través de la implementación de la PFI. Todos ellos tradi­
cionalmente son considerados como los servicios de mayor cariz público, por lo que en gran medida
se ha cumplido el objetivo que se perseguía con la instauración de la PFI: atraer al sector privado en
la provisión y prestación de servicios públicos.
— 68 — TABLA 9
PROYECTOS PFI MÁS IMPORTANTES POR SU VALOR DE INVERSIÓN PROYECTO
DEPARTAMENTO
a
AÑO
VALOR INVERSION
London Underground
Transporte
2002
11.426
London Underground
Transporte
2003
19.231
London Underground
Transporte
2003
17.724
Channel Tunnel Rail Link
Transporte
1996
14.178
National Air Traffic Service
Transporte
2001
11.800
PRIME (accomodation transfer to the private sector)
Trabajo
1997
11.665
Birmingham Northern Relief
Transporte
1992
11.485
Main Building Refurbishment
Defensa
2000
11.415
London Underground (new northern line trains)
Transporte
1995
11.409
University College London Hospitals NHS Trust
Sanidad
2000
11.404
London Underground Connect (new radio system)
Transporte
1999
11.355
Second Severn Crossing
Transporte
1990
11.331
New build of GCHQ headquarters
GCHQ
2000
11.330
New build of HO
HO
2002
11.311
Armed Forces Personnel Administration Agency
Defensa
1997
11.264
Project 2002–Glasgow Schools Project
Escocia– educación
2000
11.225
IT and telephony services
Trabajo
1998
11.217
M1/A1 Link Road
Transporte
1996
11.214
Croydon Tramlink
Transporte
1996
11.205
Docklands Light Railway
Transporte
1996
11.202
Queen Elizabeth II Bridge
Transporte
1987
11.180
Lothian University Hospitals NHS Trust
Escocia – sanidad
1998
11.180
Strategic Sealift (Ro-Ro ferries)
Defensa
2002
11.175
Nottingham Express Transit
Transporte
2000
11.167
Attack helicopters training
Defensa
1998
11.165
Fuente: Elaboración propia y Office of Government Commerce (2003).
Nota:
a
Cifras en millones de libras esterlinas.
En la tabla 9 se recoge el listado de los 25 proyectos PFI más importantes desde el pun­
to de vista del esfuerzo inversor requerido. Por encima de todos ellos, como ya se ha reseñado ante­
riormente, destacan la conexión ferroviaria de Londres con el túnel del Canal de la Mancha y las
inversiones en el metro de Londres. A pesar de las grandes cifras que representan estos proyectos, la
PFI también se hace extensible a operaciones de una cuantía económica más modesta, de apenas
100.000 libras esterlinas como es el caso de la adquisición de material para los colegios de Little­
hampton o el condado de Downview.
En la tabla 10 se recoge la distribución de los proyectos en grupos homogéneos, en fun­
ción de su importe. Directamente se observa que el mayor número de proyectos se concentra en
niveles de inversión medio-bajos. De esta forma, queda claro que la PFI no es una política reservada
solamente a grandes proyectos en los que el sector privado aporte grandes capitales, para resolver
— 69 — las restricciones presupuestarias de la Administración Pública. La PFI está orientada a que la incorpo­
ración de la iniciativa privada se produzca a cualquier nivel aportando sus capacidades de gestión.
TABLA 10
DISTRIBUCIÓN DE PROYECTOS PFI POR IMPORTE DE INVERSIÓN MILLONES DE LIBRAS
NÚMERO DE PROYECTOS
%
< 0,5
110
12
0,5 – 1
112
12
1–5
127
23
5 – 10
177
14
10 – 50
211
39
50 – 100
161
11
100 – 150
116
13
150 – 200
110
12
200 – 250
116
11
>250
115
13
Fuente: Elaboración propia.
Como comprobamos, el alcance de la PFI es extenso y, ciertamente, ésta fue la inten­
ción desde un principio. No se han establecido límites a las tasas de rentabilidad que puedan obtener
los operadores privados, tratando de atraer a la participación privada y preservar los recursos públi­
cos para aquellas áreas en las que la financiación privada no fuera factible, bien por falta de interés,
por el coste político provocado por las medidas o porque no fuese a producir unas mejoras sustancia­
les en los resultados57.
2.5. MARCO CONCEPTUAL DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE
La PFI se considera como un caso particular de PPP que ha adquirido una posición des­
tacada en las políticas públicas en el ámbito internacional.
La Private Finance Initiative (PFI) forma parte del abanico de alternativas puestas en
marcha por el Gobierno británico, para incrementar la participación del sector privado en la creación y
prestación de servicios públicos. La PFI como hemos visto en apartados anteriores no tiene unos
límites definidos ya que implica diversos aspectos relacionados con el diseño de contratos, valoración
de proyectos, fórmulas de participación del capital privado en actividades públicas. Su hecho diferen­
cial es que se convierte, parafraseando a Goh (2000), en el método de aplicación prioritaria por parte
de la Administración (británica) en la ejecución de proyectos, de tal forma que en todas y cada una de
las propuestas de inversión habrá de ponderarse, de manera exhaustiva y completa, las diferentes
opciones de financiación disponibles (públicas o privadas).
57
Este razonamiento fue expuesto por K. Clarke: HM Treasury (1994). “Speech of K. Clarke to the CBI Conference”, News
Release 118/94.
— 70 — La introducción de esta lógica en los procedimientos públicos trata de conseguir que am­
bos sectores puedan realizar aquellas tareas en las que disponen de ventaja comparativa, para inten­
tar obtener el mejor resultado posible.
En particular, el sector público puede mostrar una eficacia mayor [Private Finance Panel
(1995)]:
— Estableciendo el marco político y legislativo dentro del cual opere el sector privado.
— Decidiendo qué servicios deben proveerse con fondos públicos y definiendo con qué nivel.
— Licitando tales servicios y supervisando los contratos; y,
— Continuando la provisión de aquellos servicios que se considera deben permanecer
en la esfera pública.
En lo que respecta al papel del sector privado, la Private Finance Initiative fue estableci­
da con el objetivo de incrementar su implicación en la provisión de servicios públicos58. Se puede
denominar como una fórmula de colaboración entre los sectores público y privado para lograr dicho
objetivo y supone un cambio fundamental en la tradicional Administración Pública. El sector privado
ya se ocupa de la construcción de equipamientos públicos que posteriormente son adquiridos por la
Administración Pública. Mediante la PFI la Administración Pública también confiere al sector privado
el diseño, financiación y explotación de los servicios públicos vinculados a dichos equipamientos. En
definitiva, el objetivo es que el sector público no sea propietario de un activo, sino que simplemente
pase a desempeñar las funciones de fomento y control del servicio y, en todo caso, pague al sector
privado por el servicio prestado o el uso de los equipamientos durante el período de tiempo acordado.
Dos son los principios fundamentales que rigen la filosofía en la que descansa la PFI59:
— El sector privado debe asumir riesgos, sin pensar que en caso de fracaso en la acti­
vidad los contribuyentes deben asumirlas60; y,
— Debe realizarse una comprobación del value for money en el caso de que se tengan
que comprometer fondos públicos.
Así, para que se lleve a cabo un proyecto PFI, se debe justificar un mejor value for mo­
ney. Una transferencia de riesgos al sector privado óptima parece razonable que mejore el value for
money, ya que se le presupone una capacidad de gestión de los mismos más eficiente. La PFI es el
mecanismo instrumentado por el sector público para mejorar el value for money de cada proyecto, lo
cual no es posible sin una transferencia significativa de riesgos. En los contratos PFI las compañías
privadas son suministradoras a largo plazo de servicios y no simplemente constructoras de instala­
ciones. Combinan responsabilidades sobre diseño, construcción, financiación y gestión de los activos.
La política británica de sustituir endeudamiento público por capital privado crea nuevas oportunidades
de negocio para el sector empresarial. No se busca sólo de una manera de conseguir dinero del sec­
tor privado en el mercado de capitales, se trata de conseguir una estructura en la que se obtenga un
mejor value for money respecto a la vía presupuestaria a través de la innovación y gestión privadas.
58
Lamont, N. (1992): 1992 Autumn Statement by the Chancellor of the Exchequer.
59
HM Treasury (1994): “Speech of K. Clarke in the CBI Conference”, News Release 118/94; y, Private Finance Panel, (1995).
60
En el sentido de que será la Administración quién deberá subrogarse en la actividad y, por tanto, los costes deben ser
cubiertos con fondos públicos y además mayores que los previstos.
— 71 — La fórmula más común de proyectos PFI es aquélla por la cual un consorcio privado di­
seña, construye, financia y explota equipamientos de acuerdo con los requerimientos determinados
en cantidad y calidad de servicio, por el departamento público promotor del proyecto61. Al margen del
aspecto propiamente operativo, en cualquier proyecto PFI debe existir una auténtica transferencia de
riesgos al sector privado, dado que se considera que puede lograr una gestión más eficaz de los
mismos dada su mayor flexibilidad organizativa y experiencia en este aspecto.
2.5.1. Value for Money
Un proyecto PFI debe proporcionar value for money, lo que en la práctica puede tradu­
cirse en que el coste estimado a lo largo de la vida de duración del acuerdo (medido como el valor
neto presente de los pagos futuros) debe ser inferior al coste de la tradicional contratación pública.
Value for money puede definirse como la economía, eficiencia y eficacia con las que
(una entidad) ha utilizado sus recursos para conseguir sus objetivos62. Desde una aproximación más
práctica a este concepto constituye uno de los estándares más empleados en todo el ámbito de la
gestión pública anglosajona para introducir criterios de eficiencia en la adquisición de recursos y en la
producción de bienes y servicios, tanto para el uso de la Administración, como para el uso del público
[Goh (2000)].
La aplicación de value for money en la Administración británica tiene un objetivo claro y
es la gestión óptima del gasto e inversión, de forma que bajo la óptica PFI se trata de obtener un
equipamiento o servicio por el menor coste, cumpliendo con las características fundamentales de
utilidad y calidad.
Si los recursos son empleados de manera ineficiente en una parte de la Administración,
esto repercutirá en no poder utilizar fondos en otras áreas. Por este motivo, la evaluación del value for
money también se incorpora a la financiación privada de infraestructuras y servicios, especialmente,
en aquellos casos en los que los contribuyentes, por medio de la Administración, pagan en última
instancia por ellos.
Con la finalidad de comprobar si efectivamente se está logrando una relación costeservicio prestado adecuada, se debe realizar un “test” para comprobar el value for money que propor­
cionarán las ofertas planteadas desde el sector privado para la prestación de servicios públicos, ya
que hay que tener en cuenta que es posible que la mejor solución sea proporcionada por el propio
sector público, conforme a los procedimientos tradicionales de contratación. En Reino Unido, a través
de la configuración de un Public Sector Compator, se pretenden comprobar tales extremos. El PSC
es la simulación de otras alternativas para la provisión de una infraestructura y/o prestación de un
servicio, a las que puede recurrir la Administración Pública, al margen de las herramientas PFI.
En cualquier caso, aunque un PSC resultara más ventajoso económicamente, esto no
implica que se tuviera que elegir esa opción, ya que, como hemos referido anteriormente, debe existir
una relación óptima entre recursos empleados y la calidad del servicio prestado.
Los operadores privados, en la mayoría de las ocasiones, deberán endeudarse para ob­
tener la financiación necesaria con la cual afrontar las inversiones necesarias en los proyectos PFI.
Se trata de un hecho ampliamente aceptado que las entidades privadas soportan unos costes finan­
61
En otro apartado se analizarán las distinas fórmulas mediante las que se pueden presentar proyectos PFI.
62
National Audit Act (1983) del Reino Unido.
— 72 — cieros superiores, respecto a la financiación directamente obtenida por el Estado u otras entidades
públicas. Por otra parte, gran parte de los proyectos PFI acaban siendo financiados por la propia Ad­
ministración, aunque una de las razones que originó la configuración de la PFI fue la escasez de re­
cursos públicos para afrontar todas las actuaciones necesarias para mantener un nivel de servicios
idóneo. Por lo tanto, la utilización de estas fórmulas de provisión de infraestructuras y servicios pue­
den suponer un encarecimiento que limite esta vía.
Sin embargo, queda claro que el aspecto económico no debe ser el único que debe te­
nerse en cuenta a la hora de optar entre seguir una alternativa PFI o mantener un proceso de contra­
tación tradicional. La forma de superar la dificultad financiera planteada en el sector privado es
mejorando el value for money desde el aspecto de la gestión.
2.5.1.1. Fuentes de Value for Money
En los inicios de la Private Finance Initiative, sin una gran base empírica, se considera­
ron varios requisitos que los proyectos deberían reunir, para conseguir un mejor value for money a
partir de fórmulas PFI [Private Finance Panel (1995)]:
— Acuerdos en los que el operador privado maximizaba el rendimiento obtenido de una
infraestructura con los servicios prestados.
— Contratos con mayor oportunidad de transferencia de riesgos al sector privado.
— Aquellos proyectos con mayores posibilidades de generar ingresos adicionales de
terceros.
Informes posteriores, a raíz de la experiencia acumulada, han obtenido conclusiones di­
ferentes respecto a las vías principales por las que puede lograrse una mejor relación coste-eficiencia
[Treasury Committee (2000)]:
— Aptitudes del sector privado; los operadores privados pueden desarrollar una mejor
63
gestión del servicio y ahorrar dinero .
— Oportunidad para que el sector privado incorpore innovaciones, en la medida en que
la autoridad pública hace sus peticiones en términos del output que espera que re­
sulte, independientemente de la manera en que se logra; el hecho de que el opera­
dor privado sea responsable simultáneamente de la construcción y el mantenimiento
de los equipamientos, fomenta que se construyan de manera que el mantenimiento
posterior sea menos costoso.
— Una apropiada transferencia de riesgos; el hecho de que el sector privado tenga ex­
periencia en la gestión de determinados riesgos, repercutirá en un menor coste.
Los elementos citados se completan en estudios empíricos, tratando de establecer una
aproximación a la realidad de los proyectos PFI [Arthur Andersen/London School of Economics
(2000)], identificando una serie de indicadores que permitirían señalar las herramientas de gestión a
través de las que se puede mejorar el value for money de acuerdo con la opinión de agentes directa­
mente implicados en estos proyectos, en concreto, los gestores públicos. De esta forma, de mayor a
menor importancia, se identifican los siguientes indicadores:
63
Sería la prueba de fuego para demostrar que la gestión privada es más eficiente. Sin embargo,no hay pruebas suficientes
que respalden esta afirmación, porque encontramos buena y mala gestión en ambos sectores, publico y privado.
— 73 — I) Transferencia al sector privado de aquellos riesgos que sea capaz de gestionar de
una manera más eficaz.
II) Condiciones del contrato basadas en los outputs, de tal manera que los pagos estén
ligados a la calidad y oportunidad de los mismos.
III) Naturaleza temporal de los contratos, a mayor duración mayor value for money es­
perado, debido a la flexibilidad que permite al operador privado para recuperar su in­
versión inicial.
IV) Incentivos y medidas de performance, que aseguren el cumplimiento de los están­
dares recogidos en el acuerdo.
V) Competencia entre licitadores privados en precios; y
VI) Capacidad de gestión del sector privado.
Hay otra serie de indicadores que también tendrían un impacto significativo en el value
for money, pero cuya importancia, a tenor de los resultados del anterior estudio, sería menor:
— Innovación aportada por el sector privado.
— Coincidencia de intereses públicos y privados.
— Capacidad de desarrollo de proyectos por el sector público.
— Resultados del Public Sector Comparator.
— Participación de asesores externos.
— Transparencia del proceso.
— Coste de capital.
— Proceso de selección.
— Implementación realizada por el sector público.
— Valoración de activos ocultos.
— Forma de pago fraccionada; e,
— Implicación de terceros inversores.
Por último, se pueden enumerar otros elementos que contribuirían a lograr mejor value for
money, pero que según los gestores públicos tendrían sólo consideración en proyectos individuales:
— Continuidad del personal del sector público.
— Economías de escala.
— Estandarización de los contratos.
— Especialización.
— Disponibilidad de capital privado.
— Estrategia de precios.
— 74 — 2.5.1.2. Transferencia de riesgos
El tratamiento de la gestión de los riesgos asociados a los proyectos ha sido considera­
do, desde la implantación de la PFI, como uno de los elementos fundamentales en los que descansa
su implementación. La importancia otorgada al régimen de gestión de riesgos se debe a la considera­
ción de los riesgos como un elemento clave en el éxito de la PFI, ya que de ellos depende que los
proyectos se materialicen.
Por otra parte, el reparto de riesgos entre Administración Pública y sector privado tiene
una repercusión directa en el value for money y, por tanto, en la consecución de los objetivos de la
política PFI.
La importancia de la administración de los riesgos en proyectos de inversión públicoprivados, no sólo es enunciada desde los planteamientos teóricos de la PFI. Los resultados de estu­
dios empíricos, como el anteriormente mencionado de Arthur Andersen y LSE (2000), basados en los
resultados de los contratos puestos en marcha, han puesto de manifiesto que ciertamente se otorga
un papel primordial a la correcta gestión del riesgo, como el elemento decisivo para que un proyecto
PFI sea ejecutado satisfactoriamente.
Se identifican distintos tipos de proyectos PFI en función de su implementación por el
sector privado. En esa clasificación la aportación de fondos públicos también varía desde contratos
en los que, en principio, no se debe aportar ningún tipo de desembolso público a aquéllos en los que
es la propia Administración quien paga al operador privado. En la medida en que se ven comprometi­
dos fondos públicos, la evaluación del value for money debe ser más acentuada y, por lo tanto, la
distribución de riesgos sometida a un control más exhaustivo [Private Finance Panel (1995)].
Con la Private Finance Initiative como con otros tipos de Public Private Partnerships, el
value for money es logrado a través de la transferencia de riesgos al sector privado [Allen (2001)].
64
Esta afirmación ha sido dada por cierta por los propios entes rectores de la PFI , como una presun­
ción inherente a los resultados que se obtienen de los procedimientos PFI. Además, la relación dire­
cta entre transferencia de riesgos y value for money también es manifestada por instituciones como la
National Audit Office al afirmar que un apropiado reparto de riesgos entre los sectores público y pri­
vado es la llave para lograr value for money en proyectos PFI65.
Sin embargo, no se debe incurrir en una transferencia masiva de riesgos al operador pri­
vado, porque esta actitud puede provocar ineficiencia. Si se transfieren riesgos que el sector privado
no es capaz de controlar, éste rechazará asumirlo o agregará un sobrecoste por él superior en com­
paración con aquéllos que sí está dispuesto a aceptar. De esta forma, la Administración deberá reali­
zar desembolsos superiores y el value for money se verá perjudicado [Adrian Montague (2000)].
Por lo tanto, la competencia sobre un determinado riesgo debe otorgarse a aquella parte
que logre una mayor atenuación de sus consecuencias, bien sea, reduciendo su alcance en términos
económicos o minorando la probabilidad de ocurrencia, de forma que se consiga una optimización de
la asignación de riesgos entre Administración Pública y operador privado [Private Finance Panel
(1995), National Audit Office (1999b), Goh (2001)]:
“Los riesgos de un proyecto de servicios públicos deberían ser transferidos al sector pri­
vado únicamente si, y hasta el nivel en el cual, él es capaz de gestionar tal riesgo. En
64
Véase Private Finance Panel (1995); y, Treasury Private Finance Taskforce (1997b), ambos documentos han sido, en
diferentes etapas, el medio a través del cual se han divulgado los principios fundamentales de la política PFI.
65
National Audit Office (1999b).
— 75 — aquellas situaciones en las que se supone que es el más capacitado para manejar el
riesgo, como puede ser el riesgo de construcción, entonces el sector público deberá in­
tentar y transferir su responsabilidad completamente. En el caso de que el sector privado
parezca menos capaz de gestionar el riesgo del proyecto, la responsabilidad por ese
riesgo deberá permanecer dentro del sector público” [House of Commons (2001)].
FIGURA 3
RELACIÓN ENTRE VALUE FOR MONEY Y TRANSFERENCIA DE RIESGOS
VALUE FOR MONEY
Proyectos PFI
Proyectos públicos
T RANSFERENCIA DE RIESGOS
*
Fuente: Private Finance Panel (1995).
En la Figura anterior se representa el value for money frente a la transferencia de ries­
gos, de forma que el valor de aquél, teóricamente, se incrementa medida que se traspasan más ries­
gos al sector privado. Existe un nivel de transferencia de riesgos que se puede considerar óptimo (*),
ya que es donde se consigue el mayor value for money.
La transferencia de riesgos varía de un proyecto a otro, tanto porque los riesgos no son
los mismos en todos los proyectos, cuanto los efectos del traspaso son diferentes. En consecuencia,
los riesgos que es apropiado trasladar varían de un contrato a otro y deberá hacerse un análisis caso
por caso. Las pautas establecidas por el Private Finance Panel se han mantenido, de forma que:
“Como regla general los esquemas PFI deberían transmitir siempre los riesgos de dise­
ño, construcción y explotación (en costes y ejecución). El riesgo de demanda y otros
riesgos deberían ser objeto de negociación comprobando el impacto sobre el value for
money” [Private Finance Panel (1995)].
En cualquier caso, a pesar de las dificultades para hacer una evaluación generalizada de
riesgos en proyectos públicos, desde las instituciones rectoras de la PFI se ha intentado establecer
consideraciones respecto a la transferencia de los riesgos más comunes en este tipo de proyectos:
— Riesgo de diseño y construcción: normalmente, los desfases en costes y tiempo de
construcción deben ser asumidos por el operador privado, procurando que éste
cumpla las condiciones fijadas inicialmente en el contrato. De forma similar, dado
— 76 — que el propio operador privado se encarga de la construcción y explotación de los
activos, deberá tomar la responsabilidad sobre el diseño de los equipamientos.
— Riesgos operativos: principalmente se identifican con el riesgo de que los costes
operativos del proyecto crezcan por encima de lo esperado. En la medida en que
ese incremento de costes sea debido a cambios en la disponibilidad del acti­
vo/servicio o la calidad, el riesgo debe ser asumido por el operador privado.
Los incrementos en costes también se pueden deber al efecto de la inflación, debido
a que ésta difiera notablemente de las previsiones utilizadas para fijar el precio del
servicio. Este riesgo de inflación es difícil de distribuir de una forma óptima, ya que ni
sector público, ni privado tienen una capacidad de control sobre el mismo. Por ello,
deberá de ser compartido y objeto de revisión periódica.
— Riesgo de demanda: aunque este riesgo es el que principalmente caracteriza la na­
turaleza de la inversión privada y, por este motivo, debería recaer su gestión en el
sector privado, no siempre supone una actitud óptima su transferencia al operador
privado.
Si se trata de servicios vendidos al propio sector público, en el que éste se configura
en el único cliente, la capacidad del sector privado para controlar este riesgo es limi­
tada. En este caso, la solución más adecuada sería compartir el riesgo entre Admi­
nistración y operador, estableciendo unos límites superiores e inferiores de
66
demanda : por debajo del límite inferior de demanda, el riesgo es asumido por la
Administración y por encima del límite superior es tomado por el propio operador.
En el caso de servicios vendidos al público directamente, en la medida en que este
riesgo reflejará la capacidad del operador y su gestión para atraer clientes, parece
adecuado que sea él quien lo detente. De todas formas, puede haber ocasiones en
las que el volumen de demanda sea difícil de controlar y sea necesaria también la
colaboración pública67.
— Riesgo de valor residual: este riesgo afecta a quien contractualmente vaya a asumir
la propiedad del equipamiento a la finalización del contrato. En cualquier caso, el
operador privado debe asegurar que el activo es mantenido en las condiciones esti­
puladas en el contrato.
— Riesgo de obsolescencia: este riesgo debe ser objeto de negociación considerando
la posibilidad de que nuevos adelantos tecnológicos puedan afectar a la prestación
del servicio. La inclusión de una cláusula en el contrato inicial que asegure la actua­
lización de los equipamientos a las nuevas tecnologías, basta para transferir este
riesgo al operador.
— Riesgo legislativo: en principio, este riesgo debería recaer en la Administración Pú­
blica, ya que está sujeta a la actividad de los órganos legislativos públicos. El aspec­
to clave es considerar si los cambios normativos son discriminatorios para un
proyecto o no: un operador debe asumir el riesgo de cambios en la normativa legal
que afecte al conjunto de la Economía, pero cambios en la normativa específica que
afecte a su sector deben ser subsanados con una renegociación del contrato.
66
Un ejemplo sería los contratos relativos a hospitales o prisiones, en los que la demanda no puede ser controlada por el
operador privado.
67
Sería el caso de proyectos sobre carreteras. Véase National Audit Office (1998).
— 77 — — Riesgo financiero: el riesgo de project financing (financiación del proyecto) es un
riesgo que debe residir en el operador privado, de forma, que le incentive en la pres­
tación de un servicio de calidad, que asegure el cumplimiento del contrato en los
términos establecidos, y atraiga a los inversores privados. En todo caso, las condi­
ciones establecidas en el acuerdo deben dar como resultado un proyecto susceptible
de recibir financiación privada.
Este riesgo también conlleva la posible variabilidad en el tipo de interés de la finan­
ciación privada, dado que se trata de proyectos a largo plazo. En tanto que el coste
financiero afecta al coste a satisfacer al inversor privado, debe de realizarse un se­
guimiento regular de los posibles efectos en el precio final del proyecto.
Si bien, la ocurrencia de determinados riesgos puede llegar a provocar el fracaso de un
proyecto, su principal incidencia reside en que el coste de la prestación de un servicio PFI puede ver­
se afectado por circunstancias imprevistas: el coste de los riesgos asociados [Treasury Committee,
2000], que provocan un incremento significativo de la cuantía económica final del proyecto.
2.6. TIPOLOGIA DE PROYECTOS PFI
De acuerdo al contenido de los documentos oficiales que rigen las directrices de la PFI,
los proyectos que se realizan al amparo de sus preceptos pueden clasificarse en tres grandes grupos
[HM Treasury (1993), Private Finance Panel (1995)]:
— Financially free-standing projects.
— Joint ventures; y,
— Services sold to the public sector.
2.6.1. Financially free-standing projects
La traducción del nombre de este grupo sería “proyectos financieramente independien­
tes” y su equiparación sería a las concesiones administrativas. El propio nombre indica cual es su
operativa. En estos proyectos el sector privado pone en marcha el proyecto bajo el supuesto de que
los costes originados por la inversión serán recuperados, exclusivamente, a través de las tarifas que
cobre al usuario final de los servicios, generalmente usuarios privados.
La implicación de la Administración Pública se limita a crear el marco para que el proyec­
to se lleve a cabo, a través de: promover la planificación inicial, concesión de licencias, expropiacio­
nes, autorizaciones para la realización de los trabajos de construcción, proporcionando trabajos
auxiliares y otros procedimientos legales de dominio público. No hay otra contribución del gobierno al
proyecto o aceptación del riesgo, ya que tienen la consideración de negocios privados. Es más, si una
entidad pública necesita utilizar los servicios prestados, deberá satisfacer la tarifa establecida para un
usuario cualquiera.
Cuando el sector privado es responsable de un proyecto, necesitando de la autorización
de la Administración, no es necesario realizar el test que asegure el value for money, ni su compara­
— 78 — ción con un PSC. Dado que son proyectos en los que no se van a emplear recursos públicos y los
inversores privados asumen la operación por riesgo y ventura propios, se podrían equiparar a cual­
quier negocio típicamente privado.
Los ejemplos más genuinos de este tipo de proyectos son los puentes de peaje como el
Skye Bridge o el Queen Elizabeth II Bridge. Este último pasa por ser uno de los primeros proyectos
PFI con una importancia destacable por su envergadura, si bien fue licitado cuando aún estaban vi­
gentes las Ryrie Rules. El licitante designado construirá y explotará el puente, recuperando la inver­
sión a través de peajes. El período de concesión será por un máximo de 20 años, o bien, hasta la
fecha en que obtenga unos ingresos acumulados que compensen los beneficios previstos en el
acuerdo inicial, lo que suceda antes. La única contribución de la Administración Pública en este pro­
yecto, se ha limitado a sufragar los costes de adecuación de las carreteras afectadas.
2.6.2. Joint ventures
En una joint venture el coste de la inversión y explotación es cubierto en parte por fondos
públicos y en parte por otras fuentes de ingresos. Se trata de proyectos donde ambos sectores, públi­
68
co y privado, participan, pero en los que es el sector privado quien mantiene el control efectivo .
La contribución de la Administración Pública puede adoptar diversas formas: participa­
ción en el capital de la compañía –que en ningún caso debe suponer obtener su control–, concesión
de préstamos, aportación de activos o subvencionando directamente parte de las tarifas cobradas a
los usuarios finales.
Los beneficios de estos proyectos pueden materializarse en:
— Ingresos financieros directos.
— Utilización del servicio que puede prestar el equipamiento creado, o,
— Mayores beneficios sociales.
Ambos sectores contribuyen en la configuración de los proyectos y también participarán,
conjuntamente, en el reparto de los beneficios, cada uno movido por su interés: rentabilidad financie­
ra, en el caso privado, rentabilidad social, en el caso público.
Los beneficios sociales alcanzados no pueden ser internalizados en los ingresos econó­
micos, que son los que interesarán a los inversores privados. Por lo tanto, esta es la justificación de
las joint venture: asegurar que proyectos socialmente deseables se llevan a cabo logrando una mejo­
ra en el bienestar social. El ejemplo más típico de estas circunstancias lo encontramos en los proyec­
tos de reducción de la congestión del tráfico o de regeneración urbana y económica de determinadas
áreas.
El proyecto en su conjunto debe tener sentido económico y en la medida en que se utili­
zan recursos públicos debe realizarse una evaluación, en términos de value for money, de la contri­
bución pública. Ese análisis debe ajustarse a los siguientes criterios [House of Commons (2001)]:
— El participante del sector privado en la joint venture debe ser elegido por medio de
un concurso.
68
El control efectivo de una joint-venture debe recaer en el sector privado. En caso contrario, estaría sujeta a los controles
sobre gasto público vigentes.
— 79 — — El control de la joint venture debe descansar en el sector privado.
— La contribución de la Administración debe estar claramente definida y limitada. Los
costes deberán ser recuperados de los usuarios o clientes; y,
— El reparto de riesgos y su cobertura deberán ser definidos y acordados previamente,
junto con los ingresos del sector privado sujetos efectivamente a los riesgos.
El control efectivo de la joint venture vendrá determinado por el participante que designa a la
mayor parte de los miembros del cuerpo directivo, o, quién controla la mayoría de los votos de los accio­
nistas. Pero este control puede quedar también determinado por otros medios, por ejemplo, quién deter­
mina las tarifas a cobrar a los usuarios o a través de las condiciones que se deriven de la financiación.
La participación de la Administración debe ser la suficiente para que el proyecto tenga
una razonable oportunidad de éxito. En la práctica, esto significa que debe atraer al sector privado a
participar, en términos de la rentabilidad esperada. Dentro de la contribución pública se deben agluti­
nar todas las aportaciones hechas por entidades del sector público dispuestas a participar en el pro­
yecto. Así, se deberían registrar los recursos procedentes de la Unión Europea, a través de sus
organismos, como el Fondo para el Desarrollo Regional Europeo. En cualquier caso, no se considera­
rán ayudas proporcionadas directamente al sector privado, como los préstamos concedidos por el
Banco Europeo de Inversiones.
En definitiva, una joint venture consta de [Private Finance Panel (1995)]:
— Una única entidad corporativa en la que la Administración tiene una participación en
su capital social que no implica su control.
— Un acuerdo que implica a diferentes organismos, incluyendo entidades del sector
público, que actúan solidaria o separadamente; y,
— Un proyecto que es llevado a cabo por el sector privado y al que contribuye al Admi­
nistración mediante subvenciones, préstamos, activos o funciones auxiliares.
2.6.3. Services sold to the public sector
Son servicios suministrados directamente por el sector privado al sector público. El sec­
tor privado es quien se encarga de realizar las inversiones de capital pertinentes para construir o
crear los equipamientos con los cuales prestar el servicio. Estas infraestructuras y servicios pueden
ser disfrutados y/o utilizados por el propio sector público o por usuarios particulares, en nombre de
aquél. En cualquier caso, la Administración pagará por el servicio, no por la adquisición de activos fijos.
Los costes de inversión y explotación son recuperados totalmente o, al menos, mayorita­
riamente, de las tarifas cobradas por el proveedor privado a la entidad administrativa pública que
haya promovido el proyecto, de acuerdo con las condiciones de prestación establecidas y los están­
dares de calidad acordados. Esas tarifas desembolsadas desde fondos públicos serán gasto público y
ejemplos de esta tipología son:
— La puesta a disposición de plazas en una prisión que sea diseñada, construida, fi­
nanciada y gestionada por el sector privado.
— La prestación de cuidados o alojamiento para ancianos.
— La prestación de un servicio de diálisis a un hospital público por una empresa privada.
— 80 — Los proyectos que se califican como services sold to the public sector, también se deno­
minan shadow toll projects –proyectos de peaje en sombra–. Es particularmente significativo el uso de
esta terminología en el caso de proyectos para la construcción y explotación de carreteras, que han
sido el origen de esta denominación. El operador privado tiene derecho a cobrar por la circulación de
vehículos por la carretera como en las concesiones de autopistas, pero no a través de un peaje direc­
to cobrado a los conductores, sino por medio de cobros a la Administración responsable. En el Capí­
tulo III del presente trabajo de Tesis Doctoral se desarrolla de forma más detallada este caso.
En este modelo de proyectos, el comprador público debe asegurar que el uso que está
haciendo de los recursos públicos es el óptimo. Por lo tanto, será necesario que realice un análisis del
value for money que se alcanza. En principio, estos proyectos serían los que mejor representarían la
filosofía de la PFI, ya que la combinación de las tareas que conlleva un proyecto de inversión por un
mismo agente (diseño, construcción y explotación) conllevan una mejora del value for money, por las
sinergias que se generan.
En este tipo de contratos se pueden identificar elementos de un arrendamiento financie­
ro, en la medida en que un activo fijo es utilizado en exclusiva por una sola entidad pública o por un
número reducido de usuarios. Es fundamental que se pueda identificar, claramente, que el sector
público está pagando por los servicios asociados al equipamiento, no por el uso del mismo. Este ma­
tiz es importante, ya que tiene efectos sobre la consideración de los pagos públicos como un gasto
corriente o como endeudamiento público, lo cual hace que se vea afectado uno de los fundamentos
que originaron la PFI, el control del endeudamiento público.
Esta circunstancia ha provocado un debate contable sobre cual debía ser la forma más
adecuada de contabilizar por parte de la Administración Pública los pagos que efectuaba en este tipo
de contratos. Este aspecto será desarrollado más ampliamente en un Capítulo posterior.
2.6.4. Comparativa de los proyectos instrumentados por la PFI
En cada uno de los grupos de proyectos PFI identificados por el Treasury, las funciones
del sector público y del sector privado son diferentes y están, en mayor o menor medida, delimitadas:
— En los financially free-standing projects la participación de la Administración Pública
es prácticamente residual, en tanto que el sector privado realiza todas las operacio­
nes como si se tratara de un negocio propiamente privado;
— En las joint-ventures, la participación de ambos sectores debe estar claramente defi­
nidas en el inicio del proceso, si bien, el sector público se limita a proporcionar las
condiciones iniciales para que el proyecto sea emprendido por inversores privados,
que serán quienes detenten el control efectivo del proyecto;
— En los services sold to the public sector, la Administración cumple el papel de paga­
dor por los servicios prestados por el sector privado, mientras que la entidad privada
correspondiente debe encargarse de crear los requisitos necesarios para la presta­
ción del servicio, los cuales son diferentes en función de la responsabilidad que debe
69
mantener sobre el equipamiento .
69
En este último conjunto la entidad privada se encarga del diseño, construcción, financiación, explotación. Por ello se les
suele denominar proyectos DBFO, acrónimo de los términos ingleses Design-Build-Finance-Operate, correspondientes a las
funciones anteriormente enumeradas.
— 81 — TABLA 11
COMPARATIVA TIPOLOGÍA DE PROYECTOS PFI PARTICIPACIÓN PRIVADA
Financially
projects
PARTICIPACIÓN PÚBLICA
free-standing Asume todas las funciones como si se Se limita a crear el marco de actuación,
tratase de negocios privados indepen­ las “reglas del juego”.
dientes.
Detenta el control efectivo del proyecto.
Participa como un socio más, desempe­
ñando funciones delimitadas inicialmente.
Services sold to the public Realiza las funciones de diseño, cons­
trucción, financiación de las infraestruc­
turas y la explotación del servicio.
Principal usuario y receptor de los equi­
pamientos y servicios. La Administración
paga por la prestación del servicio a ella
o a la colectividad.
Joint-ventures
Fuente: Elaboración propia.
— 82 — CAPÍTULO III FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN Y GESTIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS CON PARTICIPACIÓN DE LA INICITATIVA PRIVADA EN ESPAÑA 3.1. INCORPORACIÓN DE LA INICIATIVA PRIVADA EN LA FINANCIACIÓN DE
3.1. PROYECTOS PÚBLICOS EN ESPAÑA
La Administración Pública moderna participa en la actividad socioeconómica garantizan­
do la provisión de equipamientos e infraestructuras susceptibles de ser utilizados por la colectividad.
La gestión de la explotación ha quedado, en la mayoría de las ocasiones, bajo el control de las enti­
dades públicas y la financiación ha procedido, fundamentalmente, de los presupuestos públicos.
Como enuncia Hernández (1999) de un tiempo a esta parte hay una mayor exigencia de
eficiencia en la utilización de los recursos, por parte de todos los agentes económicos, tanto privados
como públicos. Las empresas del sector privado se han desprendido de actividades que no propor­
cionaban resultados óptimos. En el caso de la Administración Pública esta actuación se refleja en la
puesta en práctica del criterio value for money70.
Estas circunstancias han suscitado la incorporación de mecanismos de gestión privada
en la provisión de bienes y servicios que tradicionalmente han estado bajo el control íntegro de la
Administración Pública. Con la participación de la iniciativa privada en la gestión de infraestructuras
públicas, se pretende incorporar la capacidad del sector privado para producir bienes y servicios y
aprovechar su capacidad para lograr eficiencia71.
El mayor protagonismo de la iniciativa privada también ha sido requerido en la vertiente
financiera de los proyectos. Ha sido una práctica común que los gastos públicos sean superiores a los
ingresos y el déficit resultante en las cuentas públicas sea cubierto a través del endeudamiento. Sin
embargo, en la década de los 90 se consolidó una conducta de disciplina presupuestaria, mediante la
reducción del déficit y deuda públicos, con el fin de evitar sus efectos negativos72.
La construcción de infraestructuras se ha realizado de manera genérica con cargo a los
presupuestos públicos. En particular, el endeudamiento público se vincula directamente con las acti­
vidades de inversión pública73,74, por lo que las restricciones a la sistemática presupuestaria tradicio­
nal repercuten en el desarrollo de proyectos públicos. Este hecho ha sido especialmente relevante en
España y el resto de países miembros de la Unión Económica y Monetaria75.
70
Volvemos a hacer referencia a este término porque, como ya hemos reseñado en el capítulo anterior, representa una lógica
de gestión pública que puede emplearse como común denominador de la corriente que describimos, sea cual sea el país o
entidad pública.
71
Suele argüirse que el sector privado logra una mayor eficiencia que el sector público, sin embargo, esta afirmación no ha
sido demostrada de una manera rotunda. El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (2000), realiza un interesante
análisis sobre la controversia entre sistemas públicos y privados de gestión de equipamientos y servicios públicos.
72
Inflación, subida de tipos de interés, efecto expulsión.
73
Este hecho es consecuencia del cumplimiento de la llamada Regla de Oro de las finanzas públicas: los gastos públicos
corrientes deben ser cubiertos con ingresos fiscales y otras fuentes similares; la deuda pública quedaría reservada para la
financiación de inversiones públicas. El objetivo es evitar que los gastos corrientes sean financiados con deuda, en detrimento
de inversiones, que tienen capacidad para generar recursos futuros y poder atender al endeudamiento.
74
No toda la deuda pública puede vincularse con la realización de inversiones, porque no toda es fruto del déficit presupuesta­
rio. La deuda llamada flotante se trata de deuda emitida para solventar problemas de liquidez derivados, por ejemplo, de la
estacionalidad en la recaudación de impuestos y no tiene un origen presupuestario directo.
75
La disciplina presupuestaria asumida por estos países quedó expresada el artículo 1 del Protocolo sobre el procedimiento
aplicable en caso de déficit excesivo, anexo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, enuncia: “Los valores de refe­
rencia que se mencionan en el apartado 2 del artículo 104 del Tratado [constitutivo de la Comunidad Europea] serán:
75
3 % en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado;
75
60 % en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado.”
— 85 — Asimismo, el desarrollo del Estado del Bienestar ha originado partidas de gasto que tie­
nen un carácter incremental entre ejercicios –pensiones, sanidad, educación, gastos sociales, costes
de administración de organismos públicos, etc–. La sociedad demanda que se mantenga e incremen­
te el bienestar social, lo que en la práctica se traduce en la exigencia de más y mejores servicios e
infraestructuras públicas. De esta forma hay un aumento, cualitativo y cuantitativo, de las necesidades
públicas que se traducen en un mayor gasto que deben cubrir las Administraciones Públicas. En el caso
de España, debe tenerse en consideración la preocupación por incrementar el volumen de fondos des­
tinados a inversión pública, con el fin de reducir el déficit histórico respecto al resto de economías de
nuestro entorno en materia de infraestructuras y lograr, a la vez, una convergencia real76.
Con todo ello, la actuación de las Administraciones Públicas para estabilizar sus cuentas
se ha concretado en la disminución de la inversión pública77.
Bajo estas circunstancias –objetivo de mejora del value for money, disciplina presupues­
taria, demanda de más y mejores equipamientos–, se ha configurado un escenario en el que las Ad­
ministraciones Públicas han recurrido a fórmulas de provisión de infraestructuras y prestación de
servicios públicos alternativas al modelo presupuestario convencional.
En España podemos identificar distintos métodos de financiación de infraestructuras y ser­
vicios públicos en los que se introducen, con diferente nivel de intensidad, criterios privados y que han
sustituido al sistema convencional basado en los presupuestos y gestión de la Administración Pública:
— Contrato de obra bajo la modalidad de abono total del precio, denominado “método
alemán”.
— Concesión de obra pública con pagos a cargo de la Administración en régimen de
peaje sombra, o “método británico”.
— Construcción y/o explotación de obras públicas mediante sociedades instrumentales,
también conocido como “método español”.
3.2. EL PEAJE SOMBRA–MÉTODO BRITÁNICO
Uno de los métodos de financiación y gestión alternativos al sistema público es la explo­
tación privada en régimen de peaje sombra o método inglés. “Peaje sombra” es un término traducido
75
El Consejo Europeo de Santa María de Feira, en junio de 2000, instó a los países miembros a que adoptaran una política
permanente en el saneamiento de las cuentas públicas y no se limitasen al cumplimiento de los niveles mínimos de convergen­
cia, instituyéndose el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Fruto de esta recomendación en España se ha puesto en marcha la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, también conocida como “Ley de Déficit Cero”.
76
Esta carencia era patente a principios de los 90, como reflejan varios estudios: Biehl, D. (1986): The Contribution of Infras­
tructure to Regional Development (Luxemburgo: Official Publications of the European Communities); Carbonell Romero, A., et.
al. (1990): Las infraestructuras en España: carencias y soluciones (Madrid: Instituto de Estudios Económicos); Vickerman, R.
(1991) “Other regions’ in a region’s development”, Infrastructure and Regional Development (Londres: European Research in
Regional Science).
77
En España desde 1990 la inversión pública en infraestructuras sufrió un paulatino descenso pasando de 3,2 % del PIB a
cifras por debajo del 2% en 1997.
— 86 — del inglés –shadow toll–, ya que ha sido en el Reino Unido donde ha tenido su origen y, en concre­
to, en el ámbito de infraestructuras viarias. Es frecuente encontrar la dicción peaje en la sombra o
peaje en sombra, por no ser posible hacer una transcripción literal exacta. Alternativamente, es
utilizada la expresión canon de demanda78, denominación que tal vez resulte más apropiada que la
traducción directa del término anglosajón, al reflejar efectivamente lo que sucede: el pago por el
servicio que presta una infraestructura en función de la demanda. En Francia se han empleado
diversas locuciones, peaje virtual, peaje público o peaje ficticio, y en Portugal estos proyectos se
denominan como portagem sem cobrança aos utilizadores (peaje sin coste para los usuarios), o
mediante su acrónimo SCUT.
Un contrato con shadow toll, según Bousquet (1998), es aquél:
“Que permite a la Administración Pública delegar la construcción y financiación de una
infraestructura a una compañía concesionaria. En este caso, la concesionaria no cobra el
peaje a los usuarios, para quienes la infraestructura es gratuita. La Administración Públi­
ca remunera a la compañía concesionaria, remuneración basada principalmente en el ni­
vel de utilización de la infraestructura”.
En cualquier caso, los pagos de la Administración Pública no se basan exclusivamente
en el nivel de uso; también dependen del servicio prestado por el operador privado, a través de la
evaluación de los estándares de calidad y de servicio. Con este fin, se introducen mecanismos de
incentivos y penalizaciones económicas sobre el régimen de pagos públicos, que evalúen la calidad
del servicio prestado por el concesionario.
Por consiguiente, la característica diferencial de una concesión con peajes sombra es
que en lugar de los usuarios, la propia Administración abona los costes por el uso del equipamiento
con el fin de sufragar todos los gastos en que se incurre en la inversión y explotación.
3.2.1. Características diferenciales de un proyecto con peajes sombra
Los contratos de concesión de obra pública y explotación en régimen de peaje sombra
verifican el principio fundamental del project finance, en la medida en que el propio proyecto genera
los recursos para la financiación de los gastos de inversión inicial y de explotación, por medio de los
importes abonados por la Administración Pública.
En la Figura 4 se detallan las relaciones que surgen en este tipo de acuerdos, entre las
que destaca, por su carácter exclusivo, el contrato DBFO entre Administración y entidad concesio­
naria. En él se determinan el diseño del equipamiento, fecha de finalización de los trabajos de
construcción de nuevas infraestructuras o mejora de las existentes para su puesta en uso, caracte­
rísticas del equipamiento y especificar las condiciones clave que se deben satisfacer en la presta­
ción del servicio.
78
Este término se utiliza en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en su legislación para referirse al sistema de
peaje sombra [Boletín Oficial de la Región de Murcia (1997)].
— 87 — FIGURA 4 ESTRUCTURA DE AGENTES PARTICIPANTES Y PRINCIPALES RELACIONES EN UN PROYECTO CON PEAJES SOMBRA
Memorandum
I
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
ACUERDO
SOCIOS
PROMOTORES
INCORPORACIÓN
INICIATIVA
PRIVADA
Constitución
consorcio
FUENTES DE
FINANCIACIÓN
Contrato
P
DBFO
PAGOS
PERIÓDICOS
COMPAÑÍA CONCESIONARIA
C
(Sociedad Vehículo del Proyecto)
Contrato
construcción
COMPAÑÍAC
CONSTRUCTORA
INFRAESTRUCTURA
/ EQUIPAMIENTO
PÚBLICO
RIESGOS
SERVICIO
USUARIOS
Fuente: Elaboración propia.
COBERTURA
Gestión /
explotación
[subcontratación]
CONSTRUCCIÓN
Necesidad
social
percibida
COMPAÑIAS
ASEGURADORAS
Otro elemento distintivo de los contratos son los pagos públicos basados, fundamental­
mente, en el uso del equipamiento. De acuerdo con las condiciones fijadas en el contrato DBFO, la
Administración Pública puede imputar sanciones en el régimen de pagos por incumplimiento de los
términos del contrato, o bien, conceder bonificaciones según los objetivos de servicio logrados. La
Administración ejerce una función de control sobre el servicio como garante del interés general por
cuanto se trata de un bien y servicio públicos. A través del sistema de incentivos y penalizaciones se
trata de verificar la eficiencia en la prestación del servicio público.
La compañía concesionaria, creada a partir de una unión de empresas que se presentan
a la licitación, se configura en sociedad vehículo del proyecto y en ella se centralizan todos los contra­
tos y compromisos originados en la implementación del proyecto, entre ellos, los pagos de la Adminis­
tración Pública por el servicio prestado.
El conjunto de costes originados por el proyecto –diseño, construcción, gestión, conser­
79
vación, financieros – corre a cargo de la propia compañía concesionaria, por lo que debe obtener
recursos de fuentes financieras.
Una vez dispuesto el equipamiento para su explotación, la sociedad concesionaria es
responsable de la misma durante un plazo determinado – normalmente superior a 20 años –, que
puede subcontratar con operadores externos. Llegado el final del contrato, la infraestructura pasa a
ser responsabilidad de la Administración Pública, que puede decidir explotarla directamente o volver a
externalizar su gestión y la del servicio asociado.
Las liquidaciones que efectúe la Administración Pública deben cubrir el servicio de la
deuda utilizada por la sociedad privada en la inversión inicial, los gastos de mantenimiento y conser­
vación durante el período de explotación y el margen de remuneración del capital invertido por los
promotores que se haya pactado [Grimsey y Graham (1997)]. Se debe planificar una estructura de
pagos que permita lograr el equilibrio económico-financiero de la concesión y evite un posible deterio­
ro en la normal prestación del servicio.
El acuerdo a largo plazo con peajes sombra permite a los gestores públicos fraccionar el
reembolso de grandes volúmenes de inversión inicial: la primera consecuencia clara de la licitación de
una concesión en régimen de Peaje-Sombra es el escalonamiento en el tiempo de los pagos de la
Administración [de Águeda Martín (1999)].
3.2.2. Infraestructuras viarias
Anteriormente se ha comentado que el sistema shadow toll tiene su principal origen en la
construcción y explotación de carreteras por consorcios privados. No obstante, es una fórmula aplica­
ble a cualquier tipo de equipamiento público en la medida en que pueda ser cuantificado e imputado
el coste por el uso que se haga del mismo: servicios hospitalarios, prisiones, polideportivos, nuevas
estaciones depuradoras de agua, colegios, cementerios, etc. Por ejemplo, en un hospital los pagos de
la Administración Pública al gestor privado se podrían formalizar en función del número de camas
hospitalarias ocupadas o del gasto efectivo de cada paciente, además de intervenir factores correcto­
res en función de la eficacia del servicio prestado.
Se puede considerar una fórmula equiparable a las concesiones administrativas de auto­
pistas, con la diferencia de que el pago no es efectuado por los conductores sino por la Administra­
79
En su caso, también se hará cargo de los costes de expropiación, en lugar de la propia Administración.
— 89 — ción Publica. A semejanza de lo que acontece en una concesión administrativa, en la que los usuarios
de la vía pagan por la distancia recorrida, la Administración debe hacer efectivos los pagos al opera­
dor de acuerdo con el uso que se hace de la carretera. A estos efectos, el uso se calcula en función
de la unidad vehículo-kilómetro, que es la distancia total recorrida por cada vehículo en el tramo suje­
to a peaje sombra. El importe de los pagos es el resultado de multiplicar la suma de vehículokilómetros registrados por las tarifas unitarias fijadas en el contrato de concesión.
CANTIDAD A PAGAR = (VEHÍCULO – KILÓMETROS) X TARIFA UNITARIA
La estructura tarifaria fija distintos niveles (bandas) de uso (tráfico)80 medido en vehículokilómetros, reduciendo el importe de las tarifas progresivamente, conforme aumenta el tráfico registrado.
Cuando se alcanza cierto nivel de tráfico anual no hay pago por vehículo-kilómetros adicionales.
Un posible ejemplo de la distribución de los pagos al operador en función del uso lo pro­
porciona la siguiente figura:
FIGURA 5
DISTRIBUCIÓN DE PAGOS CON PEAJES SOMBRA
PAGOS ANUALES
BANDA D
Pago
máximo
BANDA C
BANDA B
BANDA A
Vehículo – Kilómetros
Fuente: Elaboración propia.
80
También hay una diferenciación entre vehículos ligeros y pesados, importando unas mayores tarifas estos últimos ya que el
desgaste al que somenten a la vía se entiende que es mayor o porque se quiere que los operadores privados incentiven la
utilización de transportes colectivos.
— 90 — En el ejemplo se han incluido cuatro posibles bandas (A, B, C, D), cada una de ellas ca­
racterizadas por unos límites de volumen de tráfico y una tarifa diferente, que disminuye al pasar de la
banda ‘A’ a la banda ‘B’ y así sucesivamente. La última banda, ‘D’, únicamente tiene límite inferior de
vehículo-kilómetros, que establece el valor a partir del cual la tarifa a aplicar es nula. Esta limitación
en los ingresos tiene su fundamento en los riesgos del proyecto.
Uno de los principios fundamentales en la implementación de acuerdos DBFO es “trans­
ferir un nivel adecuado de riesgo al sector privado... siempre y cuando, y hasta el nivel que, sea ca­
paz de gestionarlo” [Highways Agency, (1998)].
El riesgo fundamental del negocio en estos proyectos, dadas sus características, es el
riesgo de demanda, o de forma práctica, el hecho de que los ingresos previstos no se materialicen81.
Las peculiaridades en la forma de pago de este método –vinculada tanto al uso, como a la calidad del
servicio– hacen que el riesgo de demanda difiera del concepto tradicional y que no sea soportado
exclusivamente por el operador privado.
En tanto que en la corriente económica intervienen ambos sectores, público y privado,
los dos están afectados. En el supuesto de que el tráfico sea inferior al previsto por los estudios técni­
cos previos, la viabilidad del negocio se vería amenazada. Esta circunstancia coincide con la visión
tradicional de este riesgo, que es asumido únicamente por el operador. Si la circulación de vehículos
es superior a la inicialmente prevista como más probable, puede suponer un coste demasiado eleva­
do para la Administración. Por ello, los pagos deben ser estructurados de manera que permitan opti­
mizar la distribución de este riesgo entre operador y Administración.
En este sentido, pueden establecerse cláusulas en las que, en el caso de que el tráfico re­
gistrado sea inferior a un umbral mínimo, la Administración pague de igual forma la diferencia entre el
82
tráfico efectivamente contabilizado y el límite inferior . De esta forma se minimiza el riesgo asumido por
el operador privado. Las características de muchos de estos proyectos –desdoblamiento de antiguas
carreteras, construcción de nuevas vías con el objetivo de descongestionar la circulación, no existencia
de rutas alternativas o el propio peaje sombra, por cuanto el usuario no percibe que paga por circular,
aunque lo haga como contribuyente–, aseguran un nivel más que aceptable de tráfico y el riesgo de
demanda queda prácticamente atenuado. En este caso, no sería necesario adoptar tales medidas.
En el otro extremo se encuentra la minimización del riesgo a soportar por la Administración
Pública al realizar unos desembolsos excesivos, debido a que el tráfico efectivo sea muy superior al
previsto en los estudios preliminares. Poniendo un ejemplo extremo, podría suceder que el propio con­
cesionario hiciese circular coches por la carretera, con el fin de incrementar sus ingresos. Esta es la
razón por la que en estos proyectos se establece la particularidad de fijar un límite superior por encima
del cual no habrá pagos adicionales de la entidad pública, aunque el tráfico efectivo supere dicho límite.
3.2.3. Comparación casos británico y español
Europa se ha convertido en precursora de proyectos en los que se ha aplicado la técnica
del peaje sombra. Si bien el primer antecedente de este sistema lo encontramos en la década de los
83
60 en Bélgica , el Reino Unido ofrece el referente más destacado y a cuya experiencia han recurrido
los países que han puesto en marcha proyectos con peajes sombra84.
81
Smith et. al. (1994): The Management of Market Risk in BOT Projects, citado en Grimsey y Graham (1997). Estas medidas han sido aplicadas en Murcia: Autovía del Noroeste (Alcantarilla-Caravaca). 83
Véase al respecto Pérez y Pastor (1998). 84
Estos proyectos han sido desarrollados por la Secretaría de Estado para Transportes a través de la agencia ejecutiva High­
ways Agency. La descripción del desarrollo de los proyectos se puede consultar en Highways Agency (1998).
82
— 91 — Tanto Finlandia como Portugal han seguido las directrices británicas en los aspectos
fundamentales para implementar el método de peaje sombra. En Finlandia la autopista Järvenpää –
Lahti, ya está en explotación bajo este sistema, y la autopista Loviisa– Kotka, ha considerado su utili­
zación, si bien aún no se ha decidido. Portugal, en su Plan Nacional de Carreteras, incluye vías de
gran capacidad que contemplan peajes reales y peajes sombra, entre ellas se encuentra el mayor
proyecto shadow toll financiado hasta la fecha, por un valor de inversión de 1.200 millones de euros85.
En Eire se configuró en 1998 una estructura institucional similar a la existente en el Re­
ino Unido, que planteó la utilización de peajes sombra. Holanda no utiliza un sistema shadow toll di­
rectamente, pero algunos túneles han sido financiados con un esquema equivalente, de manera que
son gestionados por un operador privado que es remunerado con una cuota anual. Grecia tampoco
tiene un sistema de peajes sombra, pero puede ser aplicado si los niveles de demanda no son sufi­
cientes para atraer a la iniciativa privada a concesiones administrativas. Estados Unidos ha hecho un
seguimiento de los casos británicos a fin de analizar la idoneidad de su aplicación por las autoridades
públicas para cumplir con sus programas de transporte86.
En España las Administraciones Autonómicas han sido pioneras en la promoción de este
método de provisión de obras públicas. Las Comunidades Autónomas de Madrid y de la Región de
Murcia y la Comunidad Foral de Navarra87 han desarrollado la legislación pertinente a efectos de utili­
zar el régimen de peaje sombra en proyectos de infraestructuras viarias de alcance regional88, ante la
ausencia de normativa nacional que amparase el pago del peaje de una concesión de obra pública
por la Administración89.
En Murcia hasta el momento sólo se ha licitado una concesión, que ha sido la primera in­
fraestructura española con peajes sombra90. En Madrid son cuatro las concesiones en régimen de
peaje sombra que se han adjudicado, si bien tres de ellas corresponden a sendos tramos en los que
se ha dividido la nueva variante M-45 y el cuarto responde al desdoblamiento de la llamada Ruta de
los Pantanos. En Navarra se ha firmado, hasta el momento, el mayor contrato en España de peaje en
la sombra, por importe de 300 millones de euros.
3.2.3.1. Reino Unido
En 1994 la Highways Agency, agencia ejecutiva del Departamento de Transportes, puso
en marcha el programa de carreteras con peajes sombra91 a través de contratos DBFO para la cons­
trucción y mejora de quince rutas. Este programa se configuró en tres fases, de las cuales se han
ejecutado dos –ocho proyectos–, con una inversión próxima a 1.100 millones de euros. De la tercera
fase se ha ejecutado un proyecto y hay dos en fase de licitación92.
85
Para poner en perspectiva la magnitud de este proyecto, los proyectos DBFO puestos en marcha en el Reino Unido repre­
sentaron, en conjunto, en torno a 1.100 millones de euros.
86
Véase al respecto Urs Greiner, Inc. (1998).
87
La última en incorporarse a este grupo ha sido la Comunidad Autónoma de Aragón, que también ha previsto para la primera
autopista competencia exclusiva del Gobierno autónomo la utilización del método del peaje sombra.
88
Boletín Oficial Comunidad de Madrid (1997), Boletín Oficial de la Región de Murcia (1997), Boletín Oficial de Navarra (2001).
89
La Comunidad Autónoma de Extremadura también se planteó su utilización en dos proyectos concretos, pero finalmente se
ha adoptado el sistema ordinario de certificaciones de obra.
90
Se trata del desdoblamiento de la carretera Autovía del Noroeste, entre Alcantarilla y Caravaca.
91
La evolución de este programa, con los proyectos puestos en marcha y futuros se puede consultar en:
http://www.highways.gov.uk/roads/dbfo/dbfo_home.htm [19/11/02].
92
La autoridad administrativa del Condado de Essex y el Gobierno autónomo de Escocia también han desarrollado un nuevo
proyecto cada uno.
— 92 — Dentro de la filosofía PFI los objetivos específicos de cada proyecto shadow toll son
[Highways Agency (1998)]:
— Minimizar los pagos del sector público y optimizar su responsabilidad en la asunción
de riesgos.
— Asegurar que las carreteras son diseñadas, conservadas y gestionadas satisfacto­
riamente, así como minimizar cualquier impacto negativo sobre el medio ambiente y
maximizar los beneficios para los usuarios.
— Promover la innovación, no sólo técnica y operativa, sino también en aspectos finan­
cieros y mercantiles; y,
— Fomentar la creación en el sector privado de una industria nacional de empresas pa­
ra la gestión de carreteras.
La introducción de peajes sombra se puede considerar una categoría intermedia entre el
método presupuestario convencional y el establecimiento de concesiones con peaje a pagar por los
usuarios93, con el fin de armonizar la falta de tradición de peajes en el Reino Unido94 y la intención de
incorporar a la iniciativa privada en el sector de infraestructuras viarias.
Por otra parte, con el programa DBFO se pretende soslayar las ineficiencias detectadas
en el sistema tradicional de certificaciones de obra, con desfases en tiempo y coste de construcción,
que son asumidas por la Administración en la mayoría de las ocasiones.
Al vincular los ingresos privados a la explotación del activo, en lugar de únicamente a
la construcción95, el operador procura que la configuración del proyecto sea lo más eficiente posible
ya que, en caso contrario, perjudica sus propios intereses. Las concesiones son por un período de
30 años, en el que se incluye el tiempo de ejecución de obras. Por lo tanto, si prolonga la construc­
ción más allá de esa fecha pierde ingresos potenciales. En este sentido, la integración de construc­
ción y explotación, a priori, repercute en la obtención de beneficios respecto al método
convencional.
El esquema shadow toll pretende el reparto de riesgos entre Administración y conce­
sionario96. El elemento a través del cual se materializa este objetivo es el mecanismo de pago de
peajes acordado con la Administración. Fundamentalmente se vincula con el tráfico registrado, pero
con el fin de asegurar que se logra calidad en el servicio hay dos criterios que modifican la corriente
económica:
93
Una de las principales razones para la utilización de shadow tolls como el método fundamental para remunerar a las com­
pañías DBFO, fue acostumbrar al sector privado en el concepto de pago por vehículo, como paso intermedio para la posible
introducción de peajes reales [Haynes, L.; y Roden, N. (1999)]. El objetivo de establecer peajes en las carreteras británicas ya
fue enunciado por el Departamento de Transportes en su informe Paying for Better Motorways (1993).
93
Este impás también tiene por objeto permitir el desarrollo de la tecnología para que se eliminen los lugares físicos para el
cobro de peaje en las carreteras, ya que, dadas las características de la red británica (muy mallada) supondría un obstáculo
para conseguir fluidez en la circulación.
94
La población británica muestra una aversión psicológica a los peajes directos, con la única excepción de puentes de peaje
[Infrastructure Journal (2000)].
95
Esta práctica es consistente con los principios de la PFI que pretende pagar por servicios, en lugar de adquirir activos [Na­
tional Audit Office (1998)].
96
En los casos implementados en el Reino Unido cabe destacar el tratamiento exhaustivo de los riesgos como queda de
manifiesto en los informes elaborados por la National Audit Office (1997a), (1998), (1999a).
— 93 — — DISPONIBILIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA PARA EL USO: trata de evitar el incumplimien­
to de la fecha establecida para la entrada en funcionamiento; en caso de retraso el
concesionario soporta una pérdida de ingresos al no ampliarse el plazo de conce­
sión.
— PRESTACIÓN DEL SERVICIO: comprende 2 aspectos:
• Seguridad vial: bonificaciones por la mejora del servicio manifestada en una re­
ducción del número de accidentes.
• Disponibilidad/cierre de carriles: penalizaciones en el caso de que haya cortes en
el tráfico en tramos de la carretera97.
De la experiencia británica, analizamos 2 proyectos –A1(M) Peterborough-Alconbury; y,
A417-419 Swindom-Gloucester–, dado que ambos han sido configurados conjuntamente.
Respecto al sistema de pagos, los licitadores gozaron de libertad en la presentación de
ofertas respecto al número de bandas de la estructura tarifaria, límites de tráfico de cada una y la
tarifa correspondiente. Finalmente la adjudicación contempla 4 bandas y sin establecer un importe
mínimo de ingresos asegurado al concesionario.
El 15% de la financiación de la compañía concesionaria procede de aportaciones de los
socios: capital social (7,5%) y deuda subordinada (7,5%). El porcentaje restante procede de un prés­
tamo del Banco Europeo de Inversiones (34%) y una emisión de bonos (51%).
Esta operación con bonos supuso una innovación financiera98, al ser la primera opera­
ción PFI financiada a través de los mercados de capitales y con una misma emisión se desarrollan
dos proyectos independientes. Esta alternativa resultó más idónea que la financiación de bancos co­
merciales, ya que hubiera resultado más cara y no ofrecía plazos superiores a 15 años para cancelar
la deuda [Oleaga Gonzalo y Sánchez Salmerón (1998)].
Previamente a la decisión de concertar un contrato DBFO, la Highways Agency99 realizó
una evaluación del proyecto. El objetivo era contrastar si los costes del sector privado eran mayores o
menores que los asumidos por el sector público con el sistema presupuestario convencional No sólo
se realizaron estimaciones en términos económicos, sino que también se consideraron los objetivos
de servicio que se podrían lograr. Tras este análisis se concluyó que se obtiene un mejor value for
money a través del contrato DBFO.
3.2.3.2. España
Como ejemplo de la práctica española en materia de peajes sombra, hemos elegido el
último proyecto puesto en funcionamiento: Autovía M-45.
97
Este mecanismo de retribución, ligado fundamentalmente al tráfico registrado, se ha modificado sustancialmente en otros
proyectos posteriores.
97
En el contrato DBFO de la vía de circunvalación de Londres A13, el mayor peso de los pagos públicos se liga a la disponibi­
lidad para el uso de los carriles y a la ausencia de congestión en el tráfico a determinadas horas. También se prima la circula­
ción de transporte público o vehículos de mercancías y de ese modo evitar los problemas de saturación y contaminación
provocados por el tráfico privado [London Transport (on line) www.londontransport.co.uk (28/11/02)].
97
Otro ejemplo es un proyecto puesto en marcha por las autoridades del Condado de Essex (A130) la estructuración de pagos se
concreta en que el 60% del importe de una tarifa se vincula al nivel de tráfico y el 40% depende de la disponibilidad de los carriles.
98
Véase Bliss y Stewart (1997). 99
De acuerdo con las estimaciones, los proyectos de carreteras licitados bajo contratos DBFO han supuesto un ahorro medio
de un 15% del coste, respecto al procedimiento tradicional [Highways Agency (1998)]. — 94 — La Comunidad de Madrid denomina a los contratos para el desarrollo de infraestructuras
de carreteras con participación de la iniciativa privada concesiones Proyectar, Financiar, Construir,
Gestionar y Conservar100. Los objetivos que se persiguen a través de este sistema son:
— Transferencia de la mayor parte de riesgos al sector privado, en particular el riesgo
de demanda.
— Abono del peaje a que tiene derecho el concesionario a cobrar al usuario, confirien­
do a los pagos el carácter de subvención asociada a la prestación de un servicio –el
uso público de la carretera–.
— Traspaso de la responsabilidad de la gestión operativa y mantenimiento a la compa­
ñía concesionaria.
Los promotores del proyecto crean Concesiones de Madrid, S.A. como sociedad vehícu­
lo del proyecto, configurándose en la empresa concesionaria del proyecto de construcción, conserva­
ción y gestión del servicio público de la nueva carretera M-45. El objetivo social de la construcción de
esta nueva infraestructura es solucionar los problemas de congestión del tráfico en el área metropoli­
tana de Madrid, tanto para los ciudadanos particulares como para las industrias de la zona, así como
contribuir al desarrollo urbanístico de la misma.
En los pliegos de condiciones se fija la estructura tarifaria en cuatro bandas y los lími­
tes del intervalo de vehículo-kilómetros de cada una, de forma que los licitadores únicamente tení­
an que presentar ofertas respecto a las tarifas que proponían en cada una de ellas. No obstante, el
nivel de circulación a partir del cual el concesionario no recibiría remuneración adicional fue rebaja­
do por los licitadores en un 15% respecto al límite propuesto por la Administración. Esta circunstan­
cia permite afirmar que el riesgo de demanda que tiene que soportar la Administración se ha
reducido.
En cuanto al riesgo de demanda para el operador privado, dadas las características de la
carretera, una vía de gran capacidad para descongestionar otras carreteras del área metropolitana,
parece asegurado que se alcancen los umbrales previstos para afirmar la viabilidad del proyecto. Se
barajó la idea de fijar un límite inferior asegurado de ingresos del concesionario, pero finalmente no
se estableció, ya que se estimó que el riesgo de demanda del operador sería prácticamente inexisten­
te. Los aspectos considerados para evaluar la calidad del servicio prestado por la empresa concesio­
naria y que suponen modificar la corriente económica son:
— Seguridad de la carretera en términos de accidentes registrados.
— Estado de conservación de la carretera durante el período de concesión; y,
— Cierre de carriles para la circulación.
El capital social de Concesiones de Madrid, S.A. está participado, a partes iguales, por
las sociedades promotoras y representa aproximadamente el 15 % del total de inversión previsto,
porcentaje mínimo del valor del proyecto que deben cubrir los accionistas según exige el Pliego de
Cláusulas Administrativas Particulares. En el caso de que la inversión final resultase superior a la
100 Consejería Obras Públicas, Urbanismo y Transportes; Comunidad Autónoma de Madrid (1998).
— 95 — cuantía prevista inicialmente, se debe proceder a incrementar la aportación de los socios hasta resta­
blecer el anterior porcentaje101.
Los promotores también pueden participar en la sociedad concesionaria mediante la
suscripción de deuda subordinada, que no se puede agregar a las aportaciones de capital social para
que su participación alcance el 15% de la inversión. Esta decisión pretende que los socios privados
adquieran un compromiso fijo a lo largo de la vida del proyecto, evitando que reduzcan su responsabi­
lidad a medida que se amortice la deuda subordinada. No obstante, en este caso no se ha previsto la
utilización de deuda subordinada.
El restante 85% de los fondos necesarios para llevar a cabo la construcción y posterior
explotación de la carretera procede de fondos ajenos. La Comunidad de Madrid insta a una emisión
de deuda en el mercado de capitales, tal que una parte significativa de los fondos ajenos proceda de
una colocación en el mercado minorista. No obstante, la emisión de deuda propuesta no se ha lleva­
do a efecto, conformándose exclusivamente un préstamo sindicado. Las razones para relegar la emi­
sión de valores de renta fija fundamentalmente son dos:
— Para asegurar el éxito de la colocación entre los potenciales inversores, es funda­
mental la realización de una campaña publicitaria, sin embargo, los gastos de emi­
sión y publicidad serían relativamente elevados y difíciles de asumir por el volumen
de emisión.
— Las condiciones del mercado de valores en España, poco propenso a emisiones dife­
rentes a las de deuda pública; adicionalmente, los inversores minoristas españoles no
invierten con un horizonte temporal superior a 10 años, lo que constituye un freno a una
emisión a muy largo plazo en ese tramo específico, tal y como se proponía.
Para sortear estas dificultades y que una emisión de obligaciones tuviera éxito, sería
idóneo la organización de una única emisión de títulos para el conjunto de la carretera M-45, aun
cuando su construcción esté dividida en tres proyectos independientes. De esta forma, se puede
maximizar el uso de la publicidad, distribuyendo más racionalmente sus costes, y minimizar la reper­
cusión de gastos de emisión. Igualmente, podría aprovecharse el efecto de vincular la inversión al
conjunto de la carretera, lo que permite atenuar el riesgo del negocio percibido por los inversionistas.
A su vez, se lograría una emisión de mayor volumen y liquidez, pudiendo constituir distintos tramos
en los que diversificar el riesgo financiero, mejorando sustancialmente las condiciones del producto
para los inversores.
La Consejería madrileña consideró oportuno incorporar la posibilidad de que la sociedad
concesionaria utilizara el Derecho de Cobro de Tarifas, como un activo susceptible de integrarse en
un fondo de titulización, para reforzar los mecanismos financieros al alcance de los operadores priva­
dos. Sin embargo, la titulización planteada no puede interpretarse como un instrumento de financia­
ción, ya que la propia Consejería sugiere la emisión de deuda como fuente de recursos. Sí que puede
considerarse como una alternativa para la refinanciación de deuda o incluso como origen de recursos
102
con los que la empresa concesionaria pueda emprender nuevos proyectos . En cualquier caso, ini­
cialmente no se ha previsto el uso de la titulización.
101
El montante de la inversión de este tramo asciende a cerca de 115 millones de euros, sobre un total de 525 millones que
supone el conjunto de la autovía M-45.
102
En el apartado 3.4.3. página 201 del presente trabajo se aborda un caso práctico de titulización en España. Para una
ampliación sobre la titulización y su uso como instrumento financiero de proyectos públicos véase; Actualidad Financiera,
nº Monográfico 3/1998 (Madrid: Escuela de Finanzas Aplicadas); en particular Franco, D., y, Muñoz, D.: “Titulización en infraes­
— 96 — 3.2.3.3. Análisis comparado
El programa de proyectos DBFO del Reino Unido tiene un alcance uniforme, cuya
administración está centralizada bajo una misma entidad. Las autoridades territoriales también han
desarrollado proyectos de este tipo pero manteniendo criterios comunes. En España, hasta su
regulación por la futura Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, los proyec­
tos con peajes sombra tienen un carácter disperso a través de distintas administraciones autonó­
micas, con los objetivos particulares de cada una y que de momento se ha limitado a
infraestructuras viarias.
Los objetivos planteados por el modelo shadow toll británico, fundamentalmente, son el
tratamiento óptimo de riesgos, como el conjunto de la iniciativa PFI, y un carácter instrumental, dadas
las dificultades político-sociales de establecer peajes reales, para crear una industria de empresas
encargadas de gestionar carreteras con peaje.
En la Comunidad de Madrid el objetivo está más próximo a que sea una herramienta que
permita mantener inversiones públicas, sorteando las restricciones presupuestarias con el fracciona­
miento de la inversión, sin que sea óbice para la búsqueda de una mayor eficiencia en servicio y uso
de los recursos [de Águeda Martín (1999)].
El hecho de que España forme parte de la llamada “Europa del peaje” [Izquierdo Barto­
103
lomé (1997)], hace que el sector de empresas de peaje esté suficientemente desarrollado y el mé­
todo de peaje sombra sea considerado con escepticismo.
En el análisis comparado de los proyectos analizados de cada país se observa una clara
correlación, de forma que el caso madrileño toma como referencia los proyectos amparados por la
Highways Agency, tanto en la configuración del proyecto, como en su estructura financiera, asimilan­
do directamente diversos asuntos planteados en aquéllos.
En los casos británicos las concesiones contemplan 4 bandas para la distribución de los
pagos, dado que en la mayoría de las ofertas presentadas ese fue el número considerado. En la vía
autonómica madrileña este criterio se incorporó a las condiciones de licitación, de forma que se res­
tringe la capacidad de los licitadores a formular sus propias proposiciones.
En el Reino Unido la suscripción de deuda subordinada por los socios capitalistas de la
compañía concesionaria sí que se considera como fondos propios, ya que el total de capital social y
deuda subordinada suma 15% de la inversión, mientras que en Madrid tal porcentaje debe alcanzarse
sólo con capital social, sin considerar la deuda subordinada.
La proposición financiera contemplada por la Comunidad de Madrid para efectuar una
emisión de deuda en el mercado de capitales muestra la influencia de los proyectos PFI británicos. En
este caso el influjo no ha sido completo, ya que para que esa emisión fuera factible, debería aco­
meterse una operación similar a la aplicada en el Reino Unido, donde distintos proyectos se finan­
ciaron con la misma emisión de deuda. No obstante hay que tener en consideración las
tructuras y servicios públicos. Especial referencia al sector autopistas” pp 55-72. Tintoré, X.; y, Pérez, C. (2000): “La técnica de
la titulización aplicada a la financiación de grandes infraestructuras”, Revista de Obras Públicas (3.400): pp. 103-104 (Madrid:
Colegio de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos).
103
Dragados, en concreto, forma parte del consorcio de las empresas que gestionan los dos proyectos británicos menciona­
dos y también de un tramo de la M-45.
— 97 — divergencias en cuanto a los sistema financieros español y británico, lo que impide una uniformidad
de planteamientos104.
En cuanto a los elementos de valoración de la calidad del servicio son equivalentes, y el
riesgo de demanda, manifestado a través de la estructura tarifaria, cuentan con un tratamiento similar
en ambos casos.
3.2.4. Comparativa entre contratación administrativa y peaje sombra
Para evaluar esta modalidad de financiación de infraestructuras, compararemos la finan­
ciación a la que tendrá que recurrir el gestor privado, con la que se realizaría conforme a la tradicional
inversión pública a través de los presupuestos de las Administraciones Públicas, con el fin de deter­
minar qué alternativa significa un menor coste. Este análisis conformaría la parte económica cuantita­
tiva del Public Sector Comparator.
Para ello nos serviremos de la información contenida en el pliego de condiciones, de los
pagos anuales en concepto de peaje en sombra que la Consejería de Obras Públicas murciana debe­
rá satisfacer en el proyecto de la Autovía del Noroeste.
El coste de la construcción de la Autovía no debe sobrepasar los 73.540.000 de euros
(12.236 millones de pesetas) según expone el pliego de condiciones del contrato. En la medida en
que su construcción será realizada por empresas constructoras privadas en ambos casos, podemos
considerar que el coste de construcción y las necesidades financieras en ambas alternativas serán
equivalentes. En el caso de que el servicio vaya a ser desarrollado por un operador privado tanto en
la construcción como posterior explotación, se considerarán técnicas de project finance.
En el pliego de condiciones se establece que el capital social no debe ser inferior al 15%
de la inversión, el resto deberá obtenerse mediante endeudamiento. Aunque se fija ese porcentaje
como el mínimo que deben representar los fondos propios respecto al total de la inversión inicial, en
principio, se puede suponer que la participación real no se alejará mucho de ese porcentaje. Esta
circunstancia se debe a que el coste del capital propio es superior al de la financiación ajena, por­
que el mayor riesgo al que se expone debe compensarse con una mayor rentabilidad como contra­
prestación.
A la vista de esta situación, en el pliego de condiciones se contempla la posibilidad de
emitir deuda subordinada una vez que la explotación de la carretera se inicie. La razón para incluir
esta rúbrica es que la deuda subordinada supone un menor coste que los fondos propios, si bien se
comporta como tales, ya que suele ser suscrita por los propios accionistas manteniendo éstos su
compromiso con el proyecto. La deuda subordinada se computa como recursos propios del proyecto.
Su menor coste se debe a que el riesgo que conlleva es inferior al soportado por el capital social, al
situarse, en orden prelación, por detrás del resto de deudores financieros y por delante de los accio­
nistas. En cualquier caso, en este proyecto en particular, si se realizara la emisión de deuda subordi­
nada, el capital social no debe ser inferior al 10% de la inversión total.
En cuanto a la financiación ajena, una de las fórmulas más empleadas, para la obtención
del importante volumen de fondos que requieren este tipo de inversiones en infraestructuras, es el
104
“En el mundo anglosajón y, en particular en EE.UU., la principal fuente de financiación a largo plazo es el mercado de
valores ... en la Europa Continental y Japón la financiación a largo plazo tiene fundamentalmente su origen en entidades de
crédito” (Hernández, 1999).
— 98 — préstamo sindicado: varios bancos relevantes aportan cada uno, una parte del importe total del prés­
tamo solicitado. La opción de que sea un único banco el que suministre el dinero no es muy común,
porque no suelen estar dispuestos a asumir los riesgos en solitario.
Este préstamo senior se convierte en la fuente financiera principal del proyecto. Previa­
mente a su concertación se dispondrá de otros créditos, uno que actúe como financiación puente
hasta que la explotación se ponga en marcha y sirva para financiar la construcción, y otro que cubra
los costes por IVA. Estos créditos quedarán cancelados por el instrumento financiero definitivo, el
préstamo sindicado, por lo que a efectos de nuestra comparación consideraremos relevantes única­
mente las consecuencias económicas producidas por éste.
El periodo máximo para el reembolso del préstamo en este tipo de operaciones se sitúa
en torno a los 20-25 años, si bien el plazo de amortización será objeto de negociación con cada pres­
tatario de forma que la explotación del mismo asegure los fondos suficientes para hacer frente a los
pagos. No obstante, en este tipo de contratos el período de financiación de la deuda principal no pue­
de exceder del plazo de concesión. Tal limitación se recoge en el propio pliego de condiciones de la
Autovía del Noroeste.
Una posibilidad del consorcio privado para obtener financiación ajena, es la obtención de
un préstamo del Banco Europeo de Inversiones, entidad financiera respaldada por los estados miem­
bros de la Unión Europea, que al no tener un fin lucrativo tiene la ventaja de exigir márgenes más
reducidos. Sin embargo, para tener acceso a este tipo de financiación más favorable, el proyecto
debería tener el reconocimiento concedido por la administración europea de que “contribuye al desa­
rrollo equilibrado de las regiones”. En principio, dado que este proyecto no ha obtenido esta califica­
ción, no estudiaremos esta alternativa. En el caso de que se hubieran concedido subvenciones y
subsidios al proyecto por medio de fondos europeos, se descontarían de las necesidades totales de
fondos y, por tanto, un menor coste financiero.
Supondremos que la devolución del principal se inicia en el año 2004, estableciendo un
período de carencia de 3 años, para permitir que la autovía haya generado ingresos con los que
afrontar la deuda. Los gastos de formalización del préstamo suponen un 0,2% de la cuantía disponi­
ble (67 millones de euros). Estableceremos un plazo de 20 años desde la primera disposición.
Atendiendo a las condiciones del mercado en el momento en que realizamos el análisis,
el tipo de interés que correspondería a un préstamo de esas características es el 6,40% anual. Aun­
que podría concertarse un tipo de interés variable referenciado en el EURIBOR más una tasa. Esta
opción supondría exponerse al riesgo tipo de interés, por lo que acordando un tipo de interés fijo pue­
de cubrirse de este riesgo. También puede lograr una cobertura mediante una operación swap para
así conseguir una deuda a un interés fijo.
Nuestro objetivo, en este apartado, es construir un comparador del sector público, con el
fin de examinar los costes financieros de un contrato DBFO, con los generados por la inversión públi­
ca tradicional con cargo directo sobre los presupuestos públicos. Aunque una emisión de deuda pú­
blica no es dedicada específicamente para financiar ninguna inversión pública, a efectos de poder
realizar la comprobación que hemos planteado la consideraremos como el instrumento financiero que
utilizaría hipotéticamente la Administración Pública para financiar la construcción de equipamientos
públicos como es el desdoblamiento de la autovía.
Para hacerla comparable con el préstamo sindicado, tomaremos Bonos del Estado a 15
años. Según la última subasta del Banco de España estos bonos son vendidos a un precio 91,92% y
pagan un cupón anual del 4,75%, con la devolución del nominal al finalizar los 15 años.
— 99 — CUADRO FINANCIERO PRÉSTAMO SINDICADO
DEUDA VIVA
INTERESES
AMORTIZACIÓN
CUOTA ANUAL
AÑO
PESETAS
EUROS
PESETAS
EUROS
PESETAS
EUROS
PESETAS
EUROS
2001
11.250.000,11 67.613,86 720.000,11
4.327,29
11.720.000,11 114.327,11
2002
11.250.000,11 67.613,86 720.000,11
4.327,29
11.720.000,11 114.327,11
2003
11.250.000,11 67.613,86 720.000,11
4.327,29
11.720.000,11 114.327,11
2004
11.250.000,11 67.613,86 720.000,11
4.327,29
661.764,71 3.977,29 11.381.764,71 118.304,57
2005
10.588.235,29 63.636,58 720.000,11
4.327,29
661.764,71 3.977,29 11.381.764,71 118.304,57
2006
19.926.470,59 59.659,29 677.647,06
4.072,74
661.764,71 3.977,29 11.339.411,76 118.050,03
2007
19.264.705,88 55.682,00 635.294,12
3.818,19
661.764,71 3.977,29 11.297.058,82 117.795,48
2008
18.602.941,18 51.704,72 592.941,18
3.563,65
661.764,71 3.977,29 11.254.705,88 117.540,93
2009
17.941.176,47 47.727,43 550.588,24
3.309,10
661.764,71 3.977,29 11.212.352,94 117.286,39
2010
17.279.411,76 43.750,15 508.235,29
3.054,56
661.764,71 3.977,29 11.170.000,00 117.031,84
2011
16.617.647,06 39.772,86 465.882,35
2.800,01
661.764,71 3.977,29 11.127.647,06 116.777,30
2012
15.955.882,35 35.795,57 423.529,41
2.545,46
661.764,71 3.977,29 11.085.294,12 116.522,75
2013
15.294.117,65 31.818,29 381.176,47
2.290,92
661.764,71 3.977,29 11.042.941,18 116.268,20
2014
14.632.352,94 27.841,00 338.823,53
2.036,37
661.764,71 3.977,29 11.000.588,24 116.013,66
2015
13.970.588,24 23.863,72 296.470,59
1.781,82
661.764,71 3.977,29 11.958.235,29 115.759,11
2016
13.308.823,53 19.886,43 254.117,65
1.527,28
661.764,71 3.977,29 11.915.882,35 115.504,56
2017
12.647.058,82 15.909,14 211.764,71
1.272,73
661.764,71 3.977,29 11.873.529,41 115.250,02
2018
11.985.294,12 11.931,86 169.411,76
1.018,19
661.764,71 3.977,29 11.831.176,47 114.995,47
2019
11.323.529,41 17.954,57 127.058,82
1.763,64
661.764,71 3.977,29 11.788.823,53 114.740,92
2020
11.661.764,71 13.977,29 184.705,88
1.509,09
661.764,71 3.977,29 11.746.470,59 114.486,38
2021
11.323.520,11 11.930,11 142.352,94
1.254,55
661.764,71 3.977,29 11.704.117,65 114.231,83
* Cifras en miles de pesetas y euros.
Fuente: Elaboración propia.
— 100 — TOTAL
21.271.764,71 127.845,88
VAN
13.288.267,51 179.864,10
CUADRO FINANCIERO BONOS DEL ESTADO
CUANTÍA DISPONIBLE
Intereses
NOMINAL
PESETAS
EUROS
PESETAS
EUROS
AÑO
11.260.200,11
67.675,161
12.250.000
73.623,98
2001
534.860
3.214,57
2002
534.860
3.214,57
2003
534.860
3.214,57
2.004
534.860
3.214,57
2005
534.860
3.214,57
2006
534.860
3.214,57
2007
534.860
3.214,57
2008
534.860
3.214,57
2009
534.860
3.214,57
2010
534.860
3.214,57
2011
534.860
3.214,57
2012
534.860
3.214,57
2013
534.860
3.214,57
2014
534.860
3.214,57
PESETAS
EUROS
2015
534.860
3.214,57
12.250.000
73.623,98
20.272.892,50
121.842,541
11.444.118,16
68.780,54
VAN
REEMBOLSO NOMINAL
* Cifras en miles de pesetas y euros. Fuente: Elaboración propia.
A partir de la comparación de ambas alternativas vemos que la cuantía total a desembol­
sar por el sector público, si tiene que reembolsar al sector privado por la financiación, es superior al
coste que le supondría la emisión de deuda pública destinada a financiar sólo la construcción. Esta
diferencia se aproxima a los 6 millones de euros (un 9% del montante de la inversión).
Este resultado era previsible, dado que el coste de la deuda para la Administración Pú­
blica es menor que la mejor opción que pueda obtener una entidad privada. Pero esta diferencia es
más acusada si tenemos en cuenta el valor intertemporal del dinero en términos de VAN. Para su
cálculo aplicamos una tasa de descuento del 5%, que es la recogida en el pliego de condiciones del
contrato. Así, el VAN correspondiente a la financiación privada del proyecto es superior en cerca de
11 millones de euros.
La primera valoración, a tenor de estos resultados económicos, sería desfavorable res­
pecto al project finance desarrollado por la iniciativa privada. Sin embargo, hay que considerar el he­
cho constatable de que en la contratación pública tradicional, son muy comunes las alteraciones al
alza en el coste definitivo de ejecución respecto de la presupuestación inicial de los proyectos, en
cifras que oscilan entre un 15% y un 30%. Por lo tanto, éste es un factor muy a tener en cuenta, ya
que hace que esa diferencia en términos monetarios se reduzca o llegue compensarse por completo,
resultando un menor coste si la financiación corre a cargo de la propia empresa constructora.
Con la participación de la iniciativa privada en la financiación y gestión de infraestructu­
ras destinadas a proporcionar servicios públicos, se pretende que el nivel de riesgo asumido por el
— 101 — sector privado sea mayor, ya que se presupone goza de una mayor capacidad para su gestión. El
riesgo de construcción, es decir, de desviaciones en la cuantía inicial, se considera que será asumido
por completo por el consorcio privado, a excepción de situaciones muy excepcionales. Así, el importe
por el que se firmaría un contrato como éste con un licitador privado sería inamovible y no surgirían
las desviaciones presupuestarias aludidas, salvo causa mayor.
Otro factor a considerar que reduce la disparidad entre los costes en la contratación a
través de un operador privado y los que supone la gestión directa, son los ingresos impositivos que
podría recaudar la Administración, de la empresa operadora que se encargue de la explotación y
mantenimiento de la autovía. A estos ingresos habría que sumar los que indirectamente generaría el
incremento de la dotación de infraestructuras lo que permitiría que la actividad económica de la zona
también se incremente.
La segunda parte de nuestro análisis hace referencia a los flujos de pago que tendrá
que satisfacer la Consejería de Obras Públicas de Murcia. Con ello se trata de determinar qué parte
de los mismos se puede atribuir a la amortización y pago de intereses de la deuda utilizada en la
construcción, y qué parte se puede considerar gasto corriente por destinarse a cubrir los gastos de
explotación y mantenimiento. Para la determinación de estos flujos deberemos considerar varias
hipótesis.
En primer lugar hay que tener en cuenta que los pagos dependen de cual sea la deman­
da, es decir, la intensidad de tráfico. Dado que la obra es el desdoblamiento de una carretera ya exis­
tente, es lógico pensar que se debe a motivos de congestión, por lo que se supone que existirá una
demanda suficiente. Estimamos la intensidad media diaria mensual (IMD) en 250.000 vehículos.
Como en cualquier proyecto de inversión, a partir de la IMD que hemos estimado inicial­
mente, podemos establecer varios escenarios posibles respecto a la demanda:
— Uno optimista, que supere las expectativas del caso base, con una demanda que
supere el umbral superior, de manera que habrá un segmento de vehículo-kilómetros
por los que la Administración no efectuará desembolso alguno; y,
— Otro pesimista, en el que el volumen de tráfico no alcanza el umbral superior de la
primera banda.
En el caso de que se produjera esta última contingencia, entraría en vigor la aplicación
de la “garantía de ingresos mínimos” recogida en el pliego de condiciones. En virtud de esta prerroga­
tiva la Consejería de Obras Públicas de Murcia garantiza un nivel mínimo de ingresos al concesiona­
rio, el cuál será igual al importe resultante de multiplicar la tarifa aplicable a la primera banda por la
diferencia entre la demanda real y el límite superior de la escala más baja. En definitiva, deberá abo­
nar la cuantía que correspondería al nivel máximo de vehículo-kilómetros de la banda inferior, como si
efectivamente se hubiera contabilizado esa demanda.
Podrían realizarse múltiples simulaciones para obtener una estimación cercana a la rea­
lidad; dada la información de la que disponemos consideramos que el nivel de detalle que ofrecemos
es suficiente para reflejar la naturaleza financiera de estos contratos.
La estructura tarifaria del canon de demanda distingue 2 tipos de vehículos, ligeros
(VHL) y pesados (VHP), para los que supondremos una distribución del 90 y 10%, respectivamente,
sobre el total de tráfico. Asimismo, suponemos es el límite superior de la segunda banda se sitúa en
170.000.000 vehículo-kilómetros/año.
— 102 — ESCENARIOS DE EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO
ESCENARIOS
IMD MENSUAL (vehículos)
LONGITUD TRAMO (kilómetros)
CASO BASE
ESCENARIO OPTIMISTA
ESCENARIO PESIMISTA
250.000 vh.
330.000 vh.
200.000 vh.
60 km.
60 km.
60 km.
IMD MENSUAL (vh-km)
15.000.000 vh-km
19.800.000 vh-km
12.000.000 vh-km
IMD ANUAL VH-KM
180.000.000 vh-km
237.600.000 vh-km
144.000.000 vh-km
IMD ANUAL VH-KM VHL (90%)
163.636.364 vh-km
216.000.000 vh-km
130.909.091 vh-km
IMD ANUAL VH-KM VHP (10%)
16.363.636 vh-km
21.600.000 vh-km
13.090.909 vh-km
Fuente: Elaboración propia.
La última hipótesis que es necesario adoptar corresponde a las tarifas unitarias por vehí­
culo-kilómetro aplicables a la primera banda de peaje, ya que es a partir de ellas como se determina­
rá el valor de las tarifas del resto de bandas. Esos importes deberán establecerse diferenciando
vehículos ligeros y pesados. Igualmente, tienen que estimarse los porcentajes aplicables a las tarifas
de la banda inferior para determinar las tarifas de las bandas 2 y 3.
VHL
Tarifa banda 1
6 Pta.
VHP
0,04 €
8 Pta.
0,05 €
Porcentaje banda 2
75%
80%
Porcentaje banda 3
50%
60%
Porcentaje banda 4
0%
0%
El pliego de condiciones establece que no habrá ningún otro pago por parte de la Admi­
nistración salvo el canon de demanda. Sin embargo, teniendo en cuenta que durante los primeros
ejercicios de explotación los gastos son mayores, mientras que los ingresos necesitan un período de
ajuste hasta alcanzar el nivel óptimo. Por ello, se permite incrementar hasta un 15% las tarifas ante­
riores, durante los primeros 5 años de explotación. En aplicación de esta facultad, las tarifas unitarias
de la primera escala durante los 5 primeros años pasarían a ser:
5 PRIMEROS AÑOS
Tarifa banda 1
VHL
8 Ptas.
VHP
0,05 €
10 ptas.
0,06 €
Estos importes estarán referidos a pesetas de 1998 por lo que deberán actualizarse los
pagos según una tasa de inflación que supondremos constante del 2%. A los pagos resultantes se les
sumará el IVA -que también deberá desembolsar la Consejería-, con un tipo del 7% para vehículos
ligeros y del 16% para vehículos pesados.
Aunque no todos los vehículos que entren en el tramo de peaje lo recorrerán íntegra­
mente, también habrá otros que accederán al mismo por los enlaces y accesos, por lo que, por sim­
plicidad, consideramos la longitud total del tramo construido de 60 km.
En las siguientes tablas, a partir de las hipótesis señaladas, se recogen los pagos anua­
les correspondientes a cada uno de los 3 escenarios del canon de demanda, destinados a la devolu­
ción de la financiación empleada por el consorcio privado en la construcción de la autovía y la
considerada gasto corriente al estar destinada al mantenimiento y explotación.
— 103 — PAGOS ANUALES POR CANON DE DEMANDA EN LOS 5 PRIMEROS AÑOS
ESCENARIO CASO BASE
BANDA
TIPO
VH.
TARIFA
PTA.
A
B
C
D
PAGO
€
ESCENARIO OPTIMISTA
DEMANDA
ANUAL
(Vh-Km)
€
PTA.
PAGO
PTA.
ESCENARIO PESIMISTA
DEMANDA
ANUAL
Vh-Km)
€
VHL
8
101
0,06
13.000
130.000
781
13.000
130.000
781
13.000
VHL
6
0,04
33.636
201.818 1.213
40.000
201.818 1.442
0
VHP
8
0,05
3.364
4.000
26.909
192
0
VHL
4
0,02
0
30.000
120.000
721
0
VHP
6
0,04
0
3.000
18.400
108
0
26.909
162
VHL
0
0,00
0
16.000
0
0
0,00
0
1.600
0
(inicio
1/1/04)
VHP
€
0,05 130.000 1.040.000 6.251 130.000 1.040.000 6.251 130.000 1.040.000 6.251
VHP
VHL
PAGO
PTA.
VHP
PAGO
ANUAL
IVA
DEMANDA
ANUAL
(Vh-Km)
1.241.818 7.463
1.400.000 8.414
156.909
943
VHL
86.927
522
98.500
VHP
25.105
151
28.800
130.000
781
1.040.000 6.251
180.000 1.082
130.000
781
589
72.800
438
173
20.800
125
* Cifras en miles de Vh.-Km., pesetas y euros.
PAGOS ANUALES POR CANON DE DEMANDA RESTO DE AÑOS
ESCENARIO CASO BASE
BANDA
TIPO
VH.
TARIFA
PTA.
A
B
C
D
VHL
DEMANDA
ANUAL
(Vh-Km)
DEMANDA
ANUAL
(Vh-Km)
PAGO
€
PTA.
ESCENARIO OPTIMISTA
€
4.688 130.000
DEMANDA
ANUAL
(Vh-Km)
PAGO
PTA.
ESCENARIO PESIMISTA
€
PTA.
6
0,04 130.000 780.000
VHP
8
0,05
13.000 104.000 1.625
13.000
104.000 1.625
VHL
5
0,03
33.636 151.364 1.910
40.000
180.000 1.082
0
VHP
6
0,04
3.364 121.527 1.129
4.000
25.600 1.154
0
13.000 104.000 1.625
VHL
3
0,02
0
30.000
90.000 1.541
0
5
0,03
0
3.000
14.400 1.187
0
VHL
0
0,00
0
16.000
0
VHP
0
0,00
0
1.600
0
VHL
(inicio
1/1/04)
VHP
IVA
€
780.000 4.688 130.000 780.000 4.688
VHP
PAGO
ANUAL
PAGO
931.364 5.598
1.050.000 6.311
780.000 4.688
125.527 1.754
144.000 1.865
104.000 1.625
VHL
165.195 1.392
73.500 1.442
154.600 1.328
VHP
120.084 1.121
23.040 1.138
116.640 1.100
* Cifras en miles de Vh.-Km., pesetas y euros.
— 104 —
APLICACIÓN DEL CANON DE DEMANDA
ESCENARIO CASO BASE
AÑO
ESCENARIO OPTIMISTA
ESCENARIO PESIMISTA
REMANENTE
REMANENTE
REMANENTE
PAGO ANUAL PAGO ANUAL
PAGO ANUAL PAGO ANUAL
PAGO ANUAL PAGO ANUAL
PARA GASTOS
PARA GASTOS
PARA GASTOS
ACTUALIZADO PRESTAMO
ACTUALIZADO PRESTAMO
ACTUALIZADO PRESTAMO
EXPLOTACION
EXPLOTACION
EXPLOTACION
2001
4.327.287 -4.327.287
4.327.287 -4.327.287
4.327.287 -4.327.287
2002
4.327.287 -4.327.287
4.327.287 -4.327.287
4.327.287 -4.327.287
2003
4.327.287 -4.327.287
4.327.287 -4.327.287
4.327.287 -4.327.287
2004
10.025 8.304.573 1.720.315 11.325.743 8.304.573 3.021.170 8.437.904 8.304.573
133.331
2005
10.225 8.304.573 1.920.813 11.552.258 8.304.573 3.247.685 8.606.662 8.304.573
302.089
2006
10.430 8.050.027 2.379.867 11.783.303 8.050.027 3.733.276 8.778.796 8.050.027
728.769
2007
10.638 7.795.481 2.843.011 12.018.969 7.795.481 4.223.489 8.954.372 7.795.481 1.158.891
2008
10.851 7.540.934 3.310.328 12.259.349 7.540.934 4.718.414 9.133.459 7.540.934 1.592.525
2009
8.368 7.286.388 1.081.502 19.454.888 7.286.388 2.168.500 7.045.267 7.286.388
-241.121
2010
8.535 7.031.842 1.503.406 19.643.986 7.031.842 2.612.145 7.186.172 7.031.842
154.331
2011
8.706 6.777.295 1.928.657 19.836.866 6.777.295 3.059.571 7.329.896 6.777.295
552.600
2012
8.880 6.522.749 2.357.323 10.033.603 6.522.749 3.510.854 7.476.494 6.522.749
953.745
2013
9.058 6.268.203 2.789.471 10.234.275 6.268.203 3.966.073 7.626.024 6.268.203 1.357.821
2014
9.239 6.013.656 3.225.170 10.438.961 6.013.656 4.425.304 7.778.544 6.013.656 1.764.888
2015
9.424 5.759.110 3.664.493 10.647.740 5.759.110 4.888.630 7.934.115 5.759.110 2.175.005
2016
9.612 5.504.564 4.107.511 10.860.695 5.504.564 5.356.131 8.092.797 5.504.564 2.588.233
2017
9.804 5.250.018 4.554.299 11.077.909 5.250.018 5.827.891 8.254.653 5.250.018 3.004.636
2018
10.000 4.995.471 5.004.932 11.299.467 4.995.471 6.303.996 8.419.746 4.995.471 3.424.275
2019
10.200 4.740.925 5.459.486 11.525.456 4.740.925 6.784.531 8.588.141 4.740.925 3.847.216
2020
10.404 4.486.379 5.918.041 11.755.965 4.486.379 7.269.587 8.759.904 4.486.379 4.273.525
2021
10.612.508 4.231.832 6.380.676 11.991.085 4.231.832 7.759.252 8.935.102 4.231.832 4.703.270
2022
10.824.758
10.824.758 12.230.906
12.230.906 9.113.804
9.113.804
2023
11.041.253
11.041.253 12.475.524
12.475.524 9.296.080
9.296.080
2024
11.262.078
11.262.078 12.725.035
12.725.035 9.482.002
9.482.002
2025
11.487.320
11.487.320 12.979.536
12.979.536 9.671.642
9.671.642
2026
11.717.066
11.717.066 13.239.126
13.239.126 9.865.075
9.865.075
2027
11.951.407
11.951.407 13.503.909
13.503.909 10.062.376
10.062.376
2028
12.190.436
12.190.436 13.773.987
13.773.987 10.263.624
10.263.624
2029
12.434.244
12.434.244 14.049.467
14.049.467 10.468.896
10.468.896
2030
12.682.929
12.682.929 14.330.456
14.330.456 10.678.274
10.678.274
— 105 — 3.3. ABONO TOTAL DEL PRECIO – MÉTODO ALEMÁN
El contrato de obra bajo la modalidad del abono total del precio constituye la adaptación
de la figura puesta en marcha en Alemania105 –Mogendorfer Modell–, a principios de la década de los
90. Otros países también han adoptado este modelo, por lo que en el ámbito internacional se ha dado
en llamar, genéricamente, método alemán.
Jurídicamente este contrato se define como aquél en el que el precio del contrato será
satisfecho por la Administración mediante un pago único en el momento de la terminación de la obra,
obligándose el contratista a financiar la construcción adelantando las cantidades necesarias hasta
que se produzca la recepción de la obra terminada [BOE (1996), art. 147].
De acuerdo con sus características originales es equiparable a un contrato “llave en ma­
no”: el contratista se obliga frente al cliente, en este caso la Administración Pública, a construir un
equipamiento público para su puesta en marcha a cambio de un precio. La nota distintiva es que el
pago del importe total del contrato no se efectúa hasta la finalización de la obra, en un único pago (o
en varias anualidades), a diferencia del sistema de certificaciones de obra, en el que los desembolsos
públicos se realizan a medida que avanza la construcción.
Durante el período de construcción el adjudicatario debe procurar la financiación de las
obras necesarias para la utilización de la infraestructura o explotación del servicio. El énfasis se pone
en la responsabilidad que asume el contratista frente a la Administración, al asumir los riesgos de la
fase de construcción. En tanto no haga disponible el equipamiento en las condiciones previstas, la
Administración no satisfará sus compromisos económicos adquiridos. La adjudicación se efectúa a un
precio y con un plazo de construcción cerrado, sin admitir modificaciones y estableciéndose penaliza­
ciones en caso de retrasos en la fecha fijada para la entrega.
FIGURA 6
CONFIGURACIÓN DE RELACIONES BAJO EL “MÉTODO ALEMÁN”
Contrato “llave en mano”
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
CONTRATISTA
Pago aplazado de la inversión
Recursos financieros
Servicio de la deuda
MERCADOS
FINANCIEROS
105
El programa del Gobierno alemán para la inclusión de la iniciativa privada en la financiación de infraestructuras es desarro­
llado por Marín Marín (1997).
— 106 — Una vez dispuesta la entrada en funcionamiento, la inversión inicial efectuada por el ad­
judicatario se reembolsa a través de presupuestos públicos, sin que existan fuentes alternativas de
recursos para la entidad privada. Los pagos públicos deben cubrir costes de construcción, IVA y gas­
tos financieros originados por la estructura financiera adoptada en la financiación del proyecto. Aquel
proyecto que, manteniendo similares características del bien respecto a otros, suponga menores cos­
tes de construcción y financieros es, en principio, la opción más idónea. En este modelo, la eficiencia
en calidad de construcción y servicio no son consideradas conjuntamente.
El operador privado, en este modelo, no tiene por finalidad la explotación o gestión de la
infraestructura, siendo la Administración quien debe ocuparse, pudiendo recurrir a la externalización
del mantenimiento y explotación del equipamiento y servicio.
Los proyectos en los que es susceptible la aplicación del contrato de obra bajo la moda­
lidad de abono total del precio son106:
— Construcción de infraestructuras de carreteras, ferroviarias, hidráulicas, costeras; el
importe de las obras debe superar los siguientes umbrales, sin tener en cuenta los
gastos de capitalización de intereses:
• Carreteras: 4.000 millones de pesetas (24 millones de euros).
• Infraestructuras ferroviarias: 3.000 millones de pesetas (18 millones de euros).
• Infraestructuras hidráulicas: 3.000 millones de pesetas (18 millones de euros).
• Infraestructuras en la costa y medioambientales: 1.000 millones de pesetas (1 millón
• de euros).
— No es posible su aplicación para acometer reforma, reparación, conservación o man­
tenimiento o demolición de infraestructuras existentes.
Esta figura contractual fue introducida en la Ley de Acompañamiento de los Presupues­
tos Generales del Estado para 1997, junto a otra serie de medidas para impulsar la realización de
inversiones públicas, en un escenario de restricciones presupuestarias para el cumplimiento de los
criterios de convergencia. No obstante, su utilización ha sido intermitente. Tuvo una vigencia limitada
a los años 1997 y 1998 en los cuales los proyectos adjudicados alcanzaron un valor superior a los
107
11.000 millones de euros . En los ejercicios siguientes, 1999 y 2000, se suspendió la celebración de
contratos bajo esta fórmula y en 2001 y 2002 se han vuelto a concertar actuaciones con el método de
abono total del precio, especialmente, a través del Ministerio de Fomento.
En Alemania, este modelo también ha disfrutado de una vigencia temporal, si bien, des­
de un principio se le otorgó un carácter experimental y transitorio, como sistema puente para la intro­
ducción de peajes puros [Izquierdo Bartolomé (1997)] y atendiendo al fuerte condicionante que
supone para presupuestos futuros [Marín Marín (1997)].
En el caso de España la vigencia temporal se ha debido, fundamentalmente, a este se­
gundo aspecto: la reconsideración del propio método, dado que no supone un sistema de financiación
privada en sí sino un aplazamiento de los desembolsos públicos, con su repercusión en ejercicios
siguientes. Como ejemplo de esta circunstancia, el Gobierno ha renunciado en el año 2003 a la utili­
zación del método alemán, para aplicar el montante anualmente originado por este modelo a pagar
las obligaciones contraídas en años anteriores.
106
107
Boletín Oficial del Estado (1997).
Véase Cañas Fuentes (2000).
— 107 — En la normativa reguladora se establece una restricción al volumen de inversión que
puede ser contratado bajo esta modalidad: en cada ejercicio no se puede superar el 30% de los crédi­
tos iniciales dotados en el Capítulo VI (Inversiones Reales) del estado de gastos del departamento
correspondiente, si bien este porcentaje puede modificarse justificadamente. Con esta limitación se
trata evitar que los compromisos originados por este tipo de contrato supongan cargas excesivas en
presupuestos futuros.
3.4. ENTIDADES PÚBLICAS DE GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
Bajo este sistema se aglutina la creación de sociedades estatales y entes públicos, cuya
finalidad es la participación en alguna o varias fases en la implementación de proyectos públicos.
Las primeras son sociedades mercantiles participadas, total o mayoritariamente y de
forma directa o indirecta, por una Administración Pública, aunque se rigen por el Derecho privado. A
esta tipología corresponden diversas empresas creadas por Administraciones autonómicas, para
operar dentro de su ámbito competencial, así como las sociedades de aguas creadas a partir de la
Ley de Acompañamiento de los presupuestos de 1997 [BOE (1996), art. 158], para la gestión de in­
fraestructuras hidráulicas.
Los entes públicos desempeñan su función de acuerdo a la normativa específica esta­
blecida por su ley de creación. El Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) represen­
ta el ejemplo más significativo.
3.4.1. Sociedades Mercantiles de Ámbito Regional
El modelo se fundamenta en la creación de sociedades públicas [Izquierdo Bartolomé
(2000)] de carácter instrumental, es decir no generadoras de ingresos, con capacidad de endeuda­
miento que, actuando en nombre propio y por cuenta y mandato de su correspondiente Administra­
ción, se encargan de la construcción y gestión de algunas infraestructuras. Este modelo de gestión
directa de construcción y explotación de equipamientos públicos se ha dado en denominar con el
término “modelo español”.
Son varias las Comunidades Autónomas que han creado sociedades públicas de ámbito
108
regional para promocionar obras de interés territorial :
— Gestió d’Infraestructures, S.A. (GISA), en Cataluña.
— Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. (GIASA).
— Areas de Promoción Empresarial, S.A. (ARPEGIO), en Madrid.
— Gestión de Infraestructuras de Castilla y León, S.A. (GICALSA).
— Sociedad Pública de Investimentos de Galicia, S.A. (SPI).
108
Además de estas sociedades, que son responsables de actuaciones sobre diferentes tipos de infraestructuras y servicios,
también se han creado otras entidades territoriales cuya atribución ha tenido un objeto más específico en la gestion de un único
tipo de equipamiento o cuya aparición se justifica por la realización de una obra determinada (vivienda, medio ambiente, suelo
público, infraestructuras invernales, etc.).
— 108 — — Gestión de Infraestructuras de Castilla-La Mancha, S.A.
— Bideak-Bizkaiko Bideak, Diputación Foral de Vizcaya.
La nota distintiva de esta figura es la existencia de una entidad diferenciada de los cen­
tros administrativos públicos responsables de las infraestructuras, que se ocupe de llevar a cabo las
actuaciones que considere la Administración.
Uno de los principales argumentos que justifica su creación es la mayor flexibilidad en la
planificación y desarrollo de las infraestructuras por la agilidad con que cuentan en la contratación y la
disposición de medios técnicos que ofrece su sujeción al Derecho Privado [Consejo Económico y
Social de la Región de Murcia (2000)]. No obstante, como empresas públicas, deben cumplir en sus
procesos de gestión con los principios de publicidad y libre concurrencia, establecidos por la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas.
La flexibilidad se logra a través de la distribución de responsabilidades en la gestión del
proyecto: la planificación, regulación y control continúan residiendo en los órganos administrativos
públicos, mientras que la sociedad pública gestiona las iniciativas acordadas, concertando su ejecu­
ción con profesionales y empresas del sector privado.
Estas sociedades reciben el apelativo de instrumentales, porque se convierten en un
“instrumento” de la Administración para la realización de una serie de actividades respecto a infraes­
tructuras públicas determinadas por ésta. Aunque actúan en nombre propio, siempre lo harán por
cuenta de un mandato de la Administración correspondiente, por lo que también se denominan socie­
109
dades mandatarias .
Esta figura responde a un esquema funcional similar en sus diferentes experiencias au­
tonómicas: sus Estatutos, el Convenio en el que se define el marco global de las relaciones entre la
Administración y la Sociedad así como las bases que habrán de regir los encargos, y el Plan Econó­
mico-Financiero en el que se concretan los costes y compromisos económicos de los encargos reali­
zados [Izquierdo Bartolomé, 1997].
El objeto social de las sociedades anteriores abarca actuaciones sobre diferentes tipos
de infraestructuras y servicios –mantenimiento y construcción de infraestructuras de transporte, edifi­
caciones, construcción de centros docentes, comisarías, centros de atención primaria, edificios judi­
ciales, centros asistenciales, etc.–.
El convenio es el documento que regula las relaciones entre Administración y sociedad
pública. Mediante dicho convenio la Administración encarga a la sociedad la construcción y/o gestión
de equipamientos de interés público. Se distinguen dos tipos de sociedades en función del alcance de
su participación en el proceso de implantación de infraestructuras:
— Aquéllas cuya actuación se limita a las funciones de gestión y financiación de obras y
actuaciones para la prestación de un servicio, como es el caso de GIASA cuya compe­
tencia se circunscribe al desarrollo de los proyectos y las obras que se le encomienden.
— Aquéllas que disfrutan de un ámbito de intervención más amplio, que incluye la ges­
tión y explotación de los proyectos, por ejemplo GISA, que tiene por objeto “proyec­
tar, construir, conservar, explotar y promocionar, por ella misma o por terceras
personas, actuando por encargo el Gobierno de la Generalitat en nombre y por cuen­
109
Este sistema se ha identificado con las figura jurídicas de “encomienda de gestión” o “contrato de mandato”: Esquivias
Ferriz (1999); y, Montesinos ; y, Benito (1999); et al. (2001).
— 109 — ta propia o en nombre propio y por cuenta de la Generalitat de Catalunya, según los
términos de los encargos y los mandatos de actuación, toda clase de infraestructuras
que la Generalitat promueva o en las que participe, y también los servicios que se
puedan instalar o desarrollar en dichas infraestructuras”110.
El plan económico-financiero establece las bases que rigen en las operaciones derivadas
de los encargos de la Administración a la sociedad mandataria. Será objeto de revisión periódica en
función de modificaciones en las condiciones de financiación o en caso de que se agreguen nuevas
actuaciones. Debe contemplar las cuestiones relativas a las circunstancias económico-financieras del
proyecto –coste actualizado de las actuaciones, coste financiero, fórmulas de pago, operaciones de en­
deudamiento, aportaciones públicas– y el periodo y participación de la Administración en la financiación.
Las sociedades no disponen de los fondos necesarios para financiar las actuaciones en­
comendadas, por lo que es preciso que acuda a los mercados financieros. Pese a su carácter instru­
mental, tienen capacidad de endeudamiento, basada en los compromisos adquiridos por la
Administración para reembolsar a la sociedad pública la totalidad de los costes originados por el
mandato, incluidos los gastos financieros, mediante consignaciones en el Capítulo VI de los presu­
puestos públicos –inversiones reales–. Estas sociedades asumen la responsabilidad de concertar en
las mejores condiciones las operaciones de endeudamiento que sean necesarias.
La Administración debe determinar el importe máximo del endeudamiento en el que pue­
de incurrir la sociedad mandataria y la cuantía de las partidas anuales a entregar a la sociedad públi­
111
ca para hacer frente al servicio de la deuda con cargo a los presupuestos públicos .
FIGURA 7
CONFIGURACIÓN DE RELACIONES DE LAS SOCIEDADES INSTRUMENTALES
MERCADOS
FINANCIEROS
Recursos financieros
Servicio de la deuda
[Garantía]
Aportaciones
ADMINISTRACION
PÚBLICA
AUTONÓMICA
Servicios
SOCIEDAD
INSTRUMENTAL
Convenio
SUMINISTROS
MANTENIMIENTO
EQUIPAMIENTO
Pagos
Construcción
Ingresos propios
Pago certificaciones
CONTRATISTAS
110
111
Disposición adicional 25 de la Ley 14/1996, de 29 de julio. Izquierdo Bartolomé (1997), pp. 178-183, describe de manera práctica el montaje entre la Comunidad de Madrid y ARPEGIO, S.A.
— 110 — A pesar de su carácter instrumental, estas sociedades repercuten un determinado por­
centaje a los contratistas –entre el 4 y el 6%–, que tiene la naturaleza de un ingreso propio. Estos
ingresos sirven para cubrir los costes de funcionamiento de la sociedad –personal, mantenimiento,
etc.–, así como, otros gastos originados por los proyectos.
3.4.2. Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias
Dado el volumen de fondos necesario para acometer las obras de las nuevas infraestruc­
turas de tren de alta velocidad, se planteó la incorporación de la iniciativa y capital privados a través
de la creación de un ente público112. Este nuevo ente se enmarca en el proceso de liberalización de
servicios públicos y su creación responde al objetivo de facilitar la participación de la financiación
privada vía endeudamiento o a través de la creación de consorcios que participen directamente en la
gestión de la infraestructura [Izquierdo Bartolomé, 1996].
Aunque comparte las consideraciones expuestas en la configuración de las sociedades
regionales, presenta ciertas divergencias en su implementación.
Esta entidad nace con el propósito de adoptar una naturaleza comercial, es decir, la ma­
yor parte de sus recursos se espera que procedan de ingresos por el ejercicio de su actividad. Esta
característica le confiere capacidad de endeudamiento y dar entrada al capital privado, a diferencia de
las sociedades regionales en las que por su carácter instrumental, los compromisos públicos son el
instrumento que permite el recurso a fondos ajenos.
El GIF, en cualquier caso, es titular de los nuevos equipamientos que construya así co­
mo de aquellas infraestructuras, de titularidad pública, que le sean transferidas por las autoridades.
Los recursos necesarios para cumplir su fin tienen diversos orígenes [Gómez Agustín (2000)]:
— Público: aportaciones patrimoniales estatales, fondos comunitarios, subvenciones,
aportaciones del Estado a título de préstamo.
— Privado: recursos procedentes de operaciones de endeudamiento, operaciones fi­
nancieras activas y pasivas de crédito y préstamo por medio de la emisión de bonos,
obligaciones y pagarés.
— Ingresos comerciales por el cobro del canon correspondiente por ceder el uso de la
infraestructura a los operadores de las líneas.
En cualquier caso, el Estado en sus presupuestos fija los límites que deben ser observa­
dos por el GIF en sus operaciones de endeudamiento.
Las actuaciones del GIF también son determinadas por acuerdos con la Administración
Pública, en este caso el Gobierno central a propuesta del Ministerio de Fomento, y desarrolladas a
113
través de programas anuales de inversiones y financiación . Su configuración definitiva se articula
en torno a tres elementos [Álvarez-Cascos (2001)]:
112
Su creación se establece en el artículo 160 de la Ley 13/1996 [BOE (1996)] y su estatuto se determina en el Real Decreto
613/1997 [BOE (1997)].
113
En el caso del GIF se reconoce explícitamente el recurso a la figura de “encomienda de gestión”, ya anunciada en el caso
de las sociedades regionales, como queda reflejado en acuerdos ya implementados, por ejemplo: “Resolución de la Secretaría
de Estado de Infraestructuras de 13 de Septiembre de 2002, de Encomienda de Gestión a Favor de la Entidad Pública Empre­
sarial Gestor de Infraestructuras Ferroviarias” (BOE 14-9-02).
— 111 — — Empresas gestoras de infraestructuras para la construcción y el mantenimiento de
las líneas.
— Empresas operadoras de servicios que abonarán un canon objetivo por el uso de la
infraestructura; y,
— Una administración reguladora que defienda la competencia sin detrimento de la se­
guridad ni la calidad.
FIGURA 8
CONFIGURACIÓN DE RELACIONES DEL GIF
MERCADOS
FINANCIEROS
Recursos financieros
Servicio de la deuda
Fondos
ADMINISTRACION
PÚBLICA
(ESTADO, UE)
GIF
INGRESOS
Acuerdos
Construcción
Pago certificaciones
CONTRATISTAS
El modelo establecido con la implementación del GIF es similar al de sectores como el
aéreo o el marítimo, en los que las infraestructuras son dominio de una entidad pública –AENA, Puer­
tos del Estado–, aunque en estos casos, son estas mismas entidades quienes regulan la participación
de empresas privadas en el servicio. Los operadores privados deben desembolsar un canon por el
uso de la infraestructura, lo que abarca los ingresos propios del GIF que permiten recuperar parte de
la inversión inicial. Ese canon será variable en función del tipo de servicio prestado, tipo de tren y
peso, tiempo de utilización de la vía y los ingresos que el propio operador obtenga.
Con la implantación del GIF se ha configurado un sistema que además de permitir la fi­
nanciación establece un nuevo procedimiento de administración de infraestructuras y servicios públi­
cos, que trata de incentivar la reducción de costes y la mejora de la calidad.
La configuración del GIF ha supuesto el primer paso en el inicio del cambio del modelo
ferroviario en España. De acuerdo con las exigencias europeas, se pretende abrir al sector privado
las redes ferroviarias, empezando por las líneas transeuropeas. Por el momento el nuevo modelo no
está completamente configurado y todavía se encuentra en proceso de trámite parlamentario.
— 112 — 3.4.3. Madrid Infraestructuras de Transporte (MINTRA) y la Titulización de Derechos de Cobro
En la Comunidad de Madrid se presenta un caso que supone una evolución de las so­
ciedades instrumentales autonómicas y en el que se introduce un elemento financiero con amplias
posibilidades en el ámbito de la financiación de infraestructuras públicas, la titulización de activos.
Para la ampliación del metro de Madrid se constituyó el ente de derecho público Madrid
Infraestructuras de Transporte (MINTRA). Esta sociedad se encarga de todas las tareas para la reali­
zación de las obras de acuerdo con la política de transportes de la Comunidad de Madrid. Asimismo,
se ocupará de la explotación de la red construida y su adjudicación a operadores privados, que paga­
rán un canon por el uso de las infraestructuras y equipamientos adyacentes, en concepto de arren­
damiento. En principio, el principal arrendatario será Metro de Madrid, S.A..
MINTRA se compromete al reembolso de las obras una vez que se hayan puesto en mar­
cha, es decir, comenzará a efectuar desembolsos en 2004. Esta configuración significa un aplazamiento
en el pago similar al método alemán, aunque en el período de construcción abona los intereses.
Los contratistas privados deben financiar la inversión inicial y para ello bancos institucio­
nales europeos y entidades de la banca comercial española ofrecieron la posibilidad de titulizar los
derechos de crédito que obtengan como titulares de las obras frente a MINTRA. Esta operación ha
contado con el respaldo de la Administración autonómica y MINTRA deberá pagar a los suscriptores
de los títulos y no a los constructores, ya que éstos han satisfecho sus deudas.
La titulización de activos consiste en la cesión por una entidad –entidad cedente–, en
nuestro caso las constructoras, de derechos de cobro, presentes o futuros, a una sociedad vehículo
–fondo de titulización de activos–, la cual acude a los mercados financieros y emite valores negocia­
bles de renta fija –bonos de titulización de activos– respaldados por esos activos traspasados. El
fondo de titulización carece de personalidad jurídica y es administrado por una sociedad gestora. El
principal requisito para su utilización es la existencia de ingresos recurrentes, de magnitud conocida o
predecible, en los que se materialicen los activos económicos entregados. “La financiación de gran­
des infraestructuras, ya sean viarias, de ferrocarril, aeroportuarias, o relacionadas con el medio am­
biente, siempre que cuenten con un ingreso recurrente en forma de peaje, canon o precio podrían ser
financiadas mediante las técnicas de titulización” (Tintoré; y, Pérez, 2000).
Aunque el principal objetivo es acudir al mercado de valores, la contrapartida también
puede proceder de préstamos concertados con entidades crediticias o aportaciones de inversores
114
institucionales . En cualquier caso, la financiación obtenida por el fondo de titulización estará res­
paldada por los activos cedidos y no por la entidad emisora, de forma que la garantía no reside en la
solvencia de ésta sino en la bondad del activo subyacente. La calidad crediticia de la emisión puede
ser mejorada a través de compañías aseguradoras -monoline insurers- y estará sujeta a la calificación
otorgada por una agencia de rating.
El marco legal se desarrolla en el Real Decreto 926/1998, de 14 de mayo, que regula los
Fondos de Titulización de Activos y Sociedad Gestoras de Fondos de Titulización. Previamente se
legisló la titulización de préstamos hipotecarios, operaciones derivadas de la actividad de pequeñas y
medianas empresas y créditos de la moratoria nuclear115.
114
La normativa exige que al menos el 50% de la financiación provenga de valores de renta fija, salvo que concurran otras
circunstancias que deberán ser debidamente explicadas.
115
Cada una de estas operaciones se regula, respectivamente, por las siguientes normas: Ley 19/1992, de 7 de julio; Real
Decreto-Ley 3/1993, de 14 de abril; Ley 40/1994, de 30 de diciembre.
— 113 — FIGURA 13 PROCESO DE TITULIZACIÓN DE ACTIVOS Fuente: Elaboración propia.
La titulización de activos tiene en la financiación de infraestructuras públicas un campo
de acción, en el que desarrollarse como técnica financiera que sirva para cubrir las necesidades de
financiación de proyectos e impulsar nuevos métodos de financiación de equipamientos y servicios
públicos. El Real Decreto, anteriormente mencionado, contempla la posibilidad de incorporar a un
fondo de titulización el derecho del concesionario al cobro del peaje de autopistas y derechos de na­
turaleza análoga (art. 2).
3.5. LA FIGURA CONCESIONAL: ANTEPROYECTO DE LEY REGULADORA
3.5. DEL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS
Respecto a las fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras puestas en marcha
en España, observamos que no gozan de una uniformidad y tampoco se aproximan de manera apre­
ciable a la noción de PPP que hemos manejado en capítulos anteriores. Las modalidades presenta­
das han disfrutado de un auge especialmente en la época de restricciones presupuestarias previa al
cumplimiento de criterios de convergencia para el acceso a la tercera fase de la UEM. Se ha puesto
un especial énfasis en la captación inicial de recursos para financiar los proyectos, sin embargo, no
se ha realizado un trabajo adicional en fomentar la calidad de los servicios, de ahí el alejamiento del
concepto genuino de PPP.
— 114 — Frente a estas circunstancias surge el Proyecto de una nueva Ley reguladora del contra­
to de concesión de obras públicas, en un intento por crear un marco legal común para todas las Ad­
ministraciones e incorporar de manera coherente distintos mecanismos de financiación de
equipamientos públicos y, lo que es más novedoso, velar por la calidad del servicio, acoplándose a la
tónica internacional.
Dada la larga tradición de la figura concesional en España, frente a las relaciones tradi­
cionales entre sector público y privado a través de contratos administrativos, se ha instituido a la con­
cesión como instrumento vertebrador de las relaciones entre ambos sectores, con el objetivo de
flexibilizar y agilizar los proyectos públicos. La concesión se configura en la fórmula de colaboración
entre Administraciones Públicas y sector privado por antonomasia en España, lo que se ha tratado es
adaptarla a las nuevas condiciones percibidas.
A continuación enumeramos las novedades que introduce el proyecto de Ley y que re­
fuerzan el cambio de filosofía en el reparto de papeles entre sector público y privado:
1. Mayor capacidad decisoria de la iniciativa privada: la exclusividad decisoria de la
Administración respecto a que proyectos deben acometerse, dejaría de existir, abriéndose la posibili­
dad de que el sector privado no limite su actividad a la construcción, financiación, gestión y/o explota­
ción, sino que pueda proponer proyectos; de esta forma, la capacidad para identificar oportunidades
de negocio en la esfera privada, se hace extensible a los proyectos públicos.
2. Reparto equilibrado de riesgos: resulta una auténtica innovación, mientras que en el
concepto de PPP el reparto óptimo de riesgos entre Administración y operador privado es un principio
básico, en España pocas veces se aborda el tratamiento de los riesgos en un proyecto público; aun­
que predomina la postura de que el concesionario debe asumir gran parte de los riesgos de construc­
ción, conservación y explotación, no es lógico que asuma todos los riesgos del proyecto, sino sólo
aquellos que pueda gestionar de forma más eficiente, por lo que inicialmente se debe realizar un es­
tudio sobre posibles eventualidades que afecten al normal desarrollo de la concesión y las actuacio­
nes de Administración y operador para su mitigación.
3. Indicadores de calidad: se contempla la introducción en los pliegos de concesiones
de mecanismos para la medición y valoración de la calidad del servicio ofrecido por el concesionario a
los usuarios de la infraestructura; los parámetros de calidad que se establezcan podrán servir de base
para la aplicación de incentivos o penalizaciones económicas al concesionario.
4. Cláusula de progreso: otro aspecto relevante es la presentación de la llamada “cláu­
sula de progreso”, por la cual los concesionarios deberán realizar por su cuenta las actualizaciones
necesarias en el servicio o infraestructura según el desarrollo técnico, medioambiental o de seguri­
dad; con esta propuesta se trata de reforzar la calidad del servicio ofrecido.
5. Peaje sombra : se regula por primera vez por la Administración Central este sistema,
basándose en razones de rentabilidad económica y social, haciendo financieramente viables proyec­
tos que en condiciones normales no se llevarían a cabo, pero manteniendo las características del
sistema concesional.
6. Valor residual de la concesión: se hace factible el establecimiento de concesiones a
corto plazo, de forma que si las condiciones en las que ha desarrollado el concesionario su tarea no
son suficientemente satisfactorias, la concesión pueda ser traspasada a otro que pagaría el valor
residual de la concesión, introduciendo una competencia ex – post que vele por la calidad.
— 115 — 7. Fuentes de financiación: se intenta ampliar su abanico para atraer a inversores pri­
vados, dotándoles de seguridad jurídica mediante diversas fórmulas, emisión de obligaciones y títulos
en el mercado de capitales, títulos negociables de los derechos de crédito del concesionario o tituliza­
ción de activos, hipoteca de la concesión y créditos participativos.
8. Zonas complementarias de explotación comercial: con el fin de aumentar las posibili­
dades de retribución de la concesión, se prevé la posibilidad de que las zonas comerciales o indus­
triales próximas sean también explotadas por el concesionario; de esta forma se trata de reducir la
carga para usuarios o los propios presupuestos públicos.
— 116 — CAPÍTULO IV LA CONTABILIDAD EN LAS FÓRMULAS PÚBLICO-PRIVADAS DE FINANCIACIÓN Y GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS 4.1. REPERCUSIÓN EN LA CONTABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES
4.1. PÚBLICAS
Las fórmulas de financiación de infraestructuras públicas con participación de la iniciativa
privada, en la medida en que son operaciones relativamente nuevas, precisan un tratamiento conta­
ble ad hoc que presente adecuadamente su realidad económica. Una apropiada contabilización re­
dundará en un mejor conocimiento por todos los usuarios –gestores públicos, constructoras, opinión
pública,...–, de la realidad de estas operaciones. Por tanto, es necesario indagar en la naturaleza de
estas operaciones y determinar cuál debe ser su registro contable.
La generación de un adecuado registro contable es especialmente relevante en el sector
público, porque suponen una innovación respecto al sistema tradicional, al crearse una relación a
largo plazo entre sector público y privado que va más allá de la fase de construcción o de la externali­
zación de una actividad. En el sector privado las dudas contables son menores, ya que éste se limita
a realizar una prestación de bienes y servicios y queda supeditado a las implicaciones que en las
Administraciones Públicas se originen.
En este epígrafe realizamos una aproximación a la normativa contable que regula el re­
gistro de estas operaciones en las cuentas públicas. Por el momento, esta labor ha sido realizada
únicamente por Reino Unido y Australia. El IASB, ante la convergencia de normas contables prevista
para 2005, también ha tratado de proporcionar una guía para la interpretación de los proyectos, tanto
para sector público como para el privado.
4.1.1. Reino Unido
La introducción de la Private Finance Initiative por la Administración británica tuvo co­
mo objetivo generar proyectos en los que se involucrara más activamente el sector privado en la
construcción y gestión de infraestructuras y servicios públicos. Su aparición generó la necesidad de
dar un tratamiento contable adecuado a los mismos ya que el volumen de fondos implicados y su
ámbito de aplicación, desde carreteras a prisiones pasando por escuelas y hospitales, eran y son
muy importantes.
De las modalidades PFI de provisión de infraestructuras y provisión de servicios públi­
cos, los servicios vendidos al sector público a través de contratos DBFO, han requerido un trabajo
meticuloso por la práctica contable para llegar a unos resultados satisfactorios. Aunque directamente
se relacionan con la metodología de peaje sombra, en general, se hace extensible a todas aquellas
transacciones en las que la Administración Pública se convierte en el principal o único usuario de una
infraestructura o receptor de servicios y, por tanto, los fondos públicos son el principal origen de fi­
nanciación final del activo y del servicio prestado.
En las modalidades en las que, aunque hay aportación gubernamental, la parte más sus­
tancial de los pagos proceden de los usuarios, el sector privado realiza una prestación de servicios
habitual y no se plantea ninguna incertidumbre en su contabilización.
— 119 — 4.1.1.1. Problemática contable de los PFI
Con los antecedentes expuestos, resulta imprescindible determinar las pautas contables
que las entidades públicas implicadas en estos proyectos deben seguir para registrar correctamente
los bienes gestionados y las obligaciones económicas que su construcción genera116. Es preciso con­
cretar quién –agente público o agente privado– y cómo debe efectuar el registro de los activos y car­
gas financieras, según estemos ante una operación corriente de prestación de servicios o ante una
operación de capital con financiación privada de la inversión.
Surge un debate entre dos posturas, la primera una considera que no deberían aparecer
en el balance del Estado los activos y los correspondientes fondos comprometidos, defendida por el
ejecutivo británico a través del Treasury Taskforce, mientras que desde el órgano de regulación con­
table, Accounting Standards Board –ASB– se manifiesta que esta afirmación no es aplicable, con
generalidad, a todas las operaciones debiendo abordarse la regulación expresa de las mismas117.
El argumento empleado por el Treasury Taskforce para justificar su postura contable,
parte de una de las premisas sobre las que descansa esta iniciativa: son contratos entre un suminis­
trador privado y un adquirente público para la generación de una corriente de servicios, sin que ello
implique la adquisición de un activo. Por ello, considera que una infraestructura construida por el sec­
tor privado a través de un contrato DBFO no constituye capital público, sino un bien necesario para la
prestación del servicio que se contrata ya que, por sí misma, no proporciona valor hasta que se recibe
el servicio contratado. De acuerdo con el principio enunciado anteriormente, el contrato se equipara a
un contrato de servicios y como tal no debe capitalizarse.
En este sentido, se entiende que la financiación del bien no aumenta el endeudamiento
público, en tanto que el equipamiento es sufragado íntegramente con fondos privados, aun cuando la
Administración se compromete a realizar los desembolsos necesarios para reembolsar al operador pri­
vado su inversión más una determinada tasa de rentabilidad. Con todos estos argumentos, la contabili­
dad pública británica siguió una práctica de no capitalización registrando simplemente el gasto corriente.
Este planteamiento se conoce como “off-balance sheet financing” la idea subyacente es
118
que la responsabilidad por la deuda no debe reconocerse en el balance del sector público . Sin em­
bargo, normalmente, en estos acuerdos la Administración se compromete a realizar pagos en el futu­
ro para cubrir el coste del servicio y la propia inversión. Por ello, la naturaleza de los acuerdos no
arroja seguridad de que realmente se estén contratando sólo servicios. Puede tratarse de una inver­
sión pública en capital que se vale de una sociedad privada como intermediario financiero.
En esta línea, el ASB argumenta que en aquellas operaciones que comprenden múltiples
fases e instrumentos, como sucede en la PFI, el efecto económico de las mismas puede no estar
adecuadamente reflejado actuando conforme a la fórmula legal bajo la que se acuerda [ASB (1994)].
Por ello, insiste en que es preciso profundizar en el fondo de cada contrato y actuar de acuerdo con
las conclusiones que se obtuvieran, para concretar si los activos implicados son capital público o, por
119
el contrario, son propiedad de los consorcios privados .
116
Heald y Geaughan (1997), Broadbent y Laughlin (1999), ponen de manifiesto la problemática.
117
Broadbent, et. al. (2001) exponen que no sólo se trata de un problema técnico-contable, sino que ponen de manifiesto
consideraciones que atañen a la esencia misma de la iniciativa PFI.
118
Véase Broadbent y Laughlin (1999a), Allen (2001).
119
En el ámbito del Derecho Administrativo también ha surgido una controversia sobre si las obras e infraestructuras públicas
sólo pueden ser de titularidad y dominio público o jurídicamente nada impide que una obra pueda ser de titularidad privada y
abierta al uso público. Evidentemente escapa a la intención de este trabajo, pero en el fondo, se plantea una discusión similar
en materia jurídica. Véase a este respecto Jiménez de Cisneros Cid (1999).
— 120 — El problema contable supone discernir si el activo subyacente del contrato y las obliga­
ciones de pago asociadas al mismo deben reflejarse en las cuentas de la entidad pública120, contrac­
tualmente receptora del servicio y usuaria del bien, en tanto que el operador privado registra como
activo financiero la deuda reconocida por el contratante público, o, si por el contrario, se trata de la
simple contratación de un servicio, la Administración únicamente paga por él y es el operador privado
quien registra la infraestructura y deuda en su balance.
Por lo tanto, hay que delimitar si se está realmente ante la contratación de un servicio,
como defiende el Treasury Taskforce121, o, como sugiere el ASB, si de las condiciones económicas
del contrato se deduce que se adquiere a la vez el uso de un bien, generando una figura similar al
arrendamiento financiero.
4.1.1.2. Normativa contable
Dado el problema que suponía que la PFI no tuviera un tratamiento contable concreto
tras 5 años desde su puesta en marcha, el Treasury Taskforce Private Finance Policy Team emitió,
en septiembre de 1997, una “guía provisional” sobre la contabilidad de la PFI122. En ella, es firme al
enunciar que ningún ente público debería reconocer el activo subyacente y las obligaciones derivadas
como endeudamiento, si los partícipes del consorcio privado están expuestos al riesgo comercial
durante el período de vigencia del contrato, midiendo ese riesgo por la variación potencial en la ren­
tabilidad de los promotores privados. En esa rentabilidad influirían todos los riesgos identificables en
el proyecto, por lo que era difícil que se pudiera atribuir al sector público la propiedad del activo y las
obligaciones financieras derivadas.
A finales de 1997 el ASB elabora el borrador de un anexo a la norma Financial Reporting
Statement: Reporting the Substance of Transactions (FRS5), en el cual se abordaba la problemática
planteada por la PFI y contratos equivalentes: Amendment to Financial Reporting Statement 5: Private Finance Initiative and Similar Contracts (FRS5A). En él se desarrolla un procedimiento de análisis
de los acuerdos público-privados para determinar su auténtica naturaleza y, a partir de ella, su conta­
bilización.
La emisión de esta normativa está íntimamente relacionada con la implantación de la
contabilidad de devengo –resource accounting and budgeting– por el gobierno británico, tal y como
reconocía el presidente del ASB: “es crucial asegurar que estas transacciones que dan lugar a pasi­
vos financieros para el gobierno sean recogidas en informes de manera que, el Parlamento conozca
los pagos a que se han comprometido para el futuro” [Tweedie (1998)].
Accounting Standards Board
El ASB concretó su trabajo en dar respuesta a si [Management Accounting (1998)]:
120
A diferencia del tratamiento contable que se otorga en España a las infraestructuras y equipamientos públicos, el Reino
Unido forma parte de la lista de países que registran en los balances públicos los activos de inversión. Véase Montesinos,
et al. (2001).
121
En cualquier caso el Treasury Taskforce ha sido consciente de que no debe ser la práctica contable quien condicione
realizar un contrato -PFI- o no; esa decisión se debe tomar según el análisis del value for money [Geoffrey Robinson
(1998)], en referencia a la perspectiva que veía en estos contratos una alternativa para soslayar restricciones presupuesta­
rias públicas.
122
How to Account for PFI Transactions.
— 121 — — El comprador en un contrato PFI debe registrar un activo que refleja la propiedad
de un bien usado para prestar servicios contratados, junto con el correspondiente
pasivo a pagar al operador o, simplemente ha concertado un contrato de servicios; y,
en este caso.
— El operador registra un activo que refleja la propiedad del bien utilizado para la pres­
tación de los servicios contratados o, un activo financiero que refleja la deuda paga­
dera por el comprador.
Para determinar el tratamiento contable, en esta normativa se enuncian como determi­
nantes dos principios:
— Imagen fiel o primacía de la naturaleza de una transacción sobre su forma legal;
aunque la Administración considera estos contratos como de servicios, los activos no
van a tener otra utilidad que la prestación de los mismos, lo que se equipara a una re­
lación de arrendamiento financiero [Hodges y Mellett (1999)].
— Corresponde a la Administración Pública la contabilización de un bien si es receptora
directa de los beneficios y riesgos asociados a su disposición (diseño, construcción,
utilización); por tanto, el riesgo se convierte en el elemento clave a la hora de fijar la
naturaleza de un contrato DBFO.
Para poder aplicar este último principio, la FRS5A introduce el concepto de fragmenta­
ción del contrato –separability–, distinguiendo en los flujos económicos unitarios [Cearns (1998)]:
elementos del servicio y elementos del activo.
El ASB trata de determinar el tratamiento en las cuentas en función de los riesgos que
son asumidos por los participantes en un contrato PFI. La valoración de los riesgos se basa, funda­
mentalmente, en la variación potencial de los beneficios o pérdidas durante la duración del contrato
[HM Treasury (1999e)]. El fin de la separación del contrato es evaluar la transferencia de riesgos,
para fijar la responsabilidad, y en última instancia quién soporta las variaciones en los flujos, el pro­
veedor o el adquirente.
Como elementos del servicio se identifican aquellos flujos ligados a la prestación que se
realiza con la infraestructura construida o cedida a raíz del contrato, mediante alguno de los siguien­
tes signos [ASB (1998)]:
— Una parte de la corriente de pagos fluctúa según el uso o ejecución de los servicios
contemplados.
— Una parte del contrato funciona en diferentes períodos o puede extinguirse indepen­
dientemente, y
— Una parte puede renegociarse separadamente.
Los elementos referidos al activo son aquéllos ligados al reembolso de la inversión y es a
partir de los que se puede determinar quien obtiene beneficios y riesgos generados por el bien y de­
cidir sobre su titularidad y compromisos económicos ligados. Por lo tanto, los elementos del contrato
vinculados exclusivamente al servicio pueden ser omitidos en el análisis, ya que sólo están ligados al
nivel de prestación del servicio.
— 122 — La siguiente fase del análisis propuesto por la FRS5A, una vez hecha la fragmentación y
descartados los elementos referentes al servicio, es la clasificación de los contratos a efectos de apli­
car la regulación contable que les sea pertinente:
— En aquellos contratos en los que las partes separadas restantes representan pagos
por el inmovilizado, se debe aplicar la norma SSAP21123; y
— En aquellos contratos en los que no es posible separar elementos del servicio, es
decir, cuando los desembolsos son una combinación de pagos por el servicio y por el
activo, se debe seguir aplicando el procedimiento marcado por la FRS5.
En la práctica, se debe proceder a identificar los riesgos que intervienen en cada contra­
to y hacer un análisis cuantitativo y cualitativo de los factores que son relevantes a la hora de originar
esos riesgos124.
Para examinar la variabilidad de la corriente de pago y si se ha producido una transfe­
rencia de riesgos significativa, la FRS5A propone el análisis de factores que son relevantes a la hora
de provocar riesgos por el disfrute del activo [ASB (1998)]:
— Variación en la demanda/uso.
— Presencia de ingresos de terceros.
— Quién, agente público o privado, determina las características fundamentales.
— Si se prevén penalizaciones por incumplimientos de los términos del contrato.
— Quién asume potenciales cambios en costes relevantes.
— Efectos de la obsolescencia y de cambios en la tecnología; y,
— Decisiones al final del contrato y valor residual.
Habrá que analizar por separado cada uno de los anteriores factores y la decisión sobre
quién disfruta de los beneficios del bien y sufre los riesgos, será fruto de una apreciación global de
estos factores concediendo mayor importancia a aquéllos que tengan un mayor peso específico en el
desarrollo del contrato.
Si del análisis se deduce que los pagos de la Administración al operador pueden fluctuar
significativamente, se concluye que se paga en función del uso del servicio y los riesgos inherentes a
la propiedad del bien los asume el operador privado, éste disfruta de la titularidad del bien, por lo que
es como si se hubiera concertado un contrato de servicios. Si por el contrario, los pagos no varían
aunque lo haga el nivel de servicio prestado, el departamento público no ha transferido suficientemen­
te los riesgos y está incurriendo en una inversión, es decir, en un arrendamiento financiero.
El siguiente esquema resume el proceso de decisión de la FRS5A [ASB (1998)]:
123
Statement of Standard Accounting Practice 21: Accounting for Leases and Hire Purchase Contracts. Esta norma sirve de
marco para la contabilización de contratos de arrendamiento, pero también rige la contabilización de un contrato PFI si los
elementos identificables en el mismo implican únicamente pagos por el activo.
124
En el Capítulo II se han avanzado las consideraciones que respecto a quien detenta la responsabilidad en los proyec­
tos PFI.
— 123 — FIGURA 9 PROCESO DE APLICACIÓN DE LA NORMA FRS5A (ASB) ¿Puede separarse el contrato en
elementos de servicio y del activo?
Sí
No
¿Varían los pagos del activo
con factores tales como el uso?
Sí
Aplicar FRS5 – valorar quien tiene
los beneficios y riesgos del bien y
cualquier servicio no separable
Entidad pública
No
Aplicar
SSAP2
Operador privado
El operador reconoce la
propiedad del activo y el
comprador –entidad pública–
realiza pagos corrientes
Como comprador reconoce
la propiedad del activo y las
obligaciones a pagar por él
Treasury Taskforce
Aunque la FRS5A podría ser de aplicación directa al tratarse de una normativa específi­
ca para contratos tipo PFI, el Treasury Taskforce, en su labor de asesor de las agencias públicas que
ponían en marcha proyectos bajo las directrices PFI, decidió elaborar una nueva guía con el mismo
nombre que la anterior guía provisional: How to Account for PFI Transactions. Esta guía tuvo un enfo­
que más práctico y próximo a las experiencias de las Administraciones Públicas, con el fin de evitar
cualquier ambigüedad a la hora de implementar la nueva norma contable por los gestores públicos,
proporcionándoles el marco contable definitivo.
La guía provisional del Treasury también se basaba en las fluctuaciones de ingresos del
operador privado, pero centrándose en las variaciones potenciales de su rentabilidad de acuerdo con
el impacto que pudieran provocar todos los riesgos identificables. La nueva versión concreta esa
perspectiva, valorando exclusivamente los riesgos relacionados con el activo como el factor determi­
nante en la titularidad de la propiedad y obligaciones asociadas, tal como se hace en la norma
FRS5A. Se busca una mayor exactitud en el criterio de identificación del propietario, al eliminar las
consecuencias comerciales de riesgos únicamente relacionados con la prestación del servicio que
están al margen de la propiedad del inmovilizado.
Para determinar el tratamiento contable, el Treasury Taskforce se basa en los riesgos
asumidos por las partes del contrato PFI –el sector público como comprador y el sector privado como
operador– realizando la valoración en función de las fluctuaciones potenciales de la corriente de pa­
gos y cobros asociada al activo.
— 124 — Este documento, aceptado por la ASB, es de aplicación obligatoria para todas las cor­
poraciones públicas a la hora de elaborar sus estados financieros e incorporar proyectos PFI. La
aplicación propuesta de la FRS5A se corresponde con el siguiente esquema [HM Treasury Taskfor­
ce (1999)]:
FIGURA 10
ESQUEMA DE APLICACIÓN DE LA FRS5A (TREASURY)
¿Hay elementos de los pagos
PFI que operan
independientemente entre si?
• Corrientes de pagos separadas
• Finalización en diferentes períodos
• Renegociaciones diferentes
Sí
Excluir
No
¿Los elementos restantes son únicamente
pagos por el activo?
Sí
Análisis
SSAP21
No
Análisis
FRS5
¿Es la separabilidad un aspecto
clave para el análisis FRS5?
Del mismo modo que en la FRS5A, el primer paso en el análisis debe ser verificar si el
contrato es fragmentable, y separar los elementos identificados que se refieran exclusivamente al
servicio a prestar deben ser excluidos. También asume las causas de fragmentación del contrato en
las partes expuestas en la FRS5A, desarrollando cada una de ellas de forma individualizada.
Una vez realizada esta primera separación del contrato, en caso de no obtener resulta­
dos concluyentes, propone cual debe ser el procedimiento a seguir para determinar la propiedad del
activo, estructurando los factores intervinientes en 3 categorías:
— Cualitativos: finalización del contrato por causas atribuibles al operador, naturaleza
de la financiación del operador, parte que determina las características de los equi­
pamientos;
— Cuantitativos: los riesgos identificados por el ASB; y,
— Evaluación de otros riesgos que no son susceptibles de cuantificación.
Este segundo análisis propuesto por seguiría el siguiente proceso [HM Treasury Taskfor­
ce, 1999]:
— 125 — FIGURA 11 ESQUEMA APLICACIÓN HOW TO ACCOUNT FOR PFI Es obvio tras un análisis inicial de los
riesgos de la transacción, ¿qué parte tiene la
propiedad del activo
Sí
No se necesita
proseguir con el
análisis
No
Análisis más detallado ponderando todos los indicadores relevantes
Indicadores Cualitativos
– ¿Quién determina la
– naturaleza del activo?
– Finalización por –
incumplimiento del –
operador
– Naturaleza de la –
financiación del operador
Indicador Cuantitativo
Iniciar un análisis
cuantitativo de aquellos
riesgos que es posible
una cuantificación
significativa
Otros indicadores
Aquellos riesgos, si existen,
que no tienen una
cuantificación debido a la
incertidumbre que los rodea
Juicio final sobre el tratamiento contable basado en los indicadores anteriores
En función del resultado de la evaluación de los indicadores identificados se acometerá el trata­
miento contable como un contrato de servicios o como un arrendamiento financiero.
La divulgación o presentación de la información sobre estos contratos, en el caso de
operaciones “off balance sheet”, es decir, sin reflejo en las cuentas públicas del activo y deuda, dada
la naturaleza a largo plazo de estas operaciones, habrá que realizarla mediante informes financieros
públicos anexos a las mismas.
4.1.1.3. Registro contable
Supongamos un acuerdo entre la Highways Agency, departamento público británico de
carreteras, y un consorcio de empresas privadas, por el que éste asume la responsabilidad del dise­
ño, construcción, financiación y explotación del equipamiento viario durante 30 años, tras los cuales
revierte al dominio público.
Titularidad pública – arrendamiento financiero
Cuando el servicio contratado se ponga en marcha, la infraestructura subyacente pasará
a integrar el patrimonio público, reconociendo como contrapartida un pasivo que refleja el compromi­
so de la Administración para cubrir la inversión efectuada:
— 126 — Activo fijo – Inmovilizado
Obligación (a largo plazo) de pago
por el inmovilizado
Este registro se haría en el momento que el bien comienza a utilizarse, pero si el adqui­
rente público asumiese riesgos significativos durante la etapa de construcción, ya debería reconocer
su propiedad entonces.
Las partidas referidas se valorarán por el valor razonable –fair value– del activo material
subyacente, que incluye todos los costes incurridos por la entidad constructora para que la infraes­
tructura reúna las condiciones necesarias para la prestación del servicio.
Periódicamente, la Administración pagará al operador privado en función del tráfico re­
gistrado. Esos desembolsos se descomponen en tres componentes: reembolso del pasivo asociado a
la propiedad del inmovilizado, carga financiera imputada a ese pasivo125 y costes de explotación:
Obligación (a largo plazo) de pago por el inmovilizado Carga financiera imputada por la obligación de pago por el inmovilizado
Costes de explotación
Tesorería
Anualmente la Administración procede a amortizar el inmovilizado:
Amortización del inmovilizado
Amortización acumulada inmovilizado
Titularidad de la empresa privada – arrendamiento operativo
Cuando se presume que la entidad privada que asume la construcción y explotación del
equipamiento soporta los riesgos derivados de la misma y disfruta de los beneficios de su propiedad,
el inmovilizado permanecerá en el balance del operador privado. La Administración se limitará a re­
conocer, a la entrada en vigor del contrato firmado, un activo inmaterial por el valor razonable que se
supone tendrá la infraestructura en el momento de reversión:
Inmovilizado inmaterial
Activo a revertir
Posteriormente, durante cada uno de los años que dure la relación contractual, efectuará
los pagos en función del servicio proporcionado por la vía para el tráfico:
Contrato de servicios
Tesorería
125
El tipo de interés con el que valorar dicha carga financiera también es considerado dentro del contenido del anexo
Amendment to Financial Reporting Statement 5: Private Finance Initiative and Similar Contracts.
— 127 — 4.1.2. Australia
En Australia, la Administración Pública ha fomentado acuerdos con sociedades privadas
para que se ocupen de la construcción, gestión y/o explotación de infraestructuras públicas. El sector
público tiene la obligación de rendir cuentas sobre sus actuaciones –principle of accountability–, a
través de sus informes financieros y no financieros. El cumplimiento de este principio exige un ma­
yor compromiso en aquellas operaciones que tradicionalmente han sido desarrolladas por el propio
sector público y cuya responsabilidad ha sido traspasada a la esfera privada. Las normas contables
preexistentes no se ajustan a la naturaleza de estas operaciones y se demanda una normativa pre­
cisa126.
4.1.2.1 Regulación contable127
En 1997, el Public Sector Accounting Standards Board (PSASB) elaboró un documento
en el que establecía y examinaba los principales asuntos a tener en cuenta respecto al reconocimien­
to, valoración y difusión de acuerdos BOOT y BOO: “Private Sector Provision of Public Infrastructure:
Accounting by Public Sector Entities for ‘BOO’ and ‘BOOT’ Arrangements”. Esta primera aproxima­
ción, amparada por la Australian Accounting Research Foundation (AARF) en su labor de análisis
técnico para el desarrollo de normas contables, permitió a los expertos analizar y debatir los diferen­
tes aspectos contables a considerar y el tratamiento más adecuado.
En 1999, el PSASB inició el proyecto denominado Public Infrastructure Disclosures, para
la elaboración de una futura norma contable que específicamente regule de qué manera el sector
público debe reflejar en sus informes financieros y de gestión, los acuerdos sobre infraestructuras
públicas con otras entidades en los que participe como promotor. El resultado fue el “Arrangements
128
for the Provision of Public Infrastructure by Other Entities–Disclosure Requirements” , borrador que
aborda los requisitos de presentación de la información por las entidades públicas respecto a los
acuerdos. El objetivo final del proyecto es incluir también contenidos respecto al reconocimiento y
medición de las partidas implicadas.
En definitiva, este borrador propone las reglas que debe seguir cualquier entidad pública
al elaborar su información financiera y no financiera, respecto a acuerdos en los que participe como
promotora, para la provisión de infraestructuras y servicios públicos por una entidad pública o privada.
No obstante, dados los comentarios recibidos a dicho borrador el desarrollo del proyecto
de normalización se ha dilatado notablemente, de forma que incluso ha cambiado su nombre, Ac­
counting for Service Concession Arrangements, y todavía no hay fecha para su finalización. A esta
circunstancia se añade el hecho de la participación del AASB en un equipo patrocinado por el Interna­
tional Accounting Standards Board para la elaboración de una normativa internacional respecto a
acuerdos concesionales.
4.1.2.2. Propuesta de divulgación de la información
Los contratos BOO y BOOT fueron las primeras experiencias de la Administración aus­
traliana para incorporar a la iniciativa privada en la provisión de infraestructuras públicas. Sin embar­
126
Véase New South Wales Treasury (2002).
127
Los contenidos desarrollados todavía no se han materializado en una norma definitiva y no existe una fecha concreta para
ello. Sin embargo, exponemos los parámetros sobre los que se está trabajando serán que muy probablemente adoptados.
128
El proyecto de normalización inicialmente fue denominado Public Infrastructure Disclosures.
— 128 — go, son conscientes de que éstas no son las únicas modalidades de colaboración público-privada129,
Esta circunstancia hace necesario un alcance más amplio de la normativa, y que se haga extensible a
todos aquellos convenios de provisión de infraestructuras públicas por el sector privado. Genérica­
mente, se denominan public infrastructure arrangements –acuerdos sobre infraestructuras públicas–,
a todos aquellos contratos a largo plazo de la Administración con una entidad privada para la provi­
sión de una infraestructura y servicios públicos a una entidad pública, o directamente a los ciudada­
nos, en su nombre.
Hay que diferenciar los acuerdos sobre infraestructuras públicas, que implican la cons­
trucción de bienes duraderos y gestión de los servicios que se derivan de tales equipamientos, del
contracting out o simple externalización de la gestión de servicios que son necesarios para el normal
funcionamiento de los departamentos públicos (limpieza, mantenimiento, soporte informático…).
Asimismo, existe la posibilidad de que un organismo administrativo público llegue a un
acuerdo con otra entidad pública para que sea ésta quién se encargue de gestionar la infraestructura,
como si se tratase de una entidad privada. La naturaleza de un contrato perfeccionado por una enti­
dad pública se equipara a la de otro ejecutado por una empresa privada, por cuanto son equivalentes
las consecuencias económicas en términos de activos, pasivos, derechos, obligaciones, flujos mone­
tarios... Por ello, la futura normativa también será aplicable a acuerdos entre unidades públicas.
De forma similar al planteamiento adoptado en el Reino Unido, el principio presente en el
trabajo desarrollado para la elaboración de la norma final es que “la información a divulgar debe estar
guiada por la realidad comercial subyacente en los contratos y no dejarse llevar por la forma legal”
(PSASB, 1999).
La información que esta regulación prevé elaborar tiene como objetivo permitir a los
usuarios de la información financiera pública conocer las consecuencias de los acuerdos públicoprivados, identificando derechos, obligaciones, activos, pasivos, ingresos, gastos y servicios origina­
dos. A la vez, debe ser útil para valorar la posición financiera, operativa y de gestión de las entidades
públicas, evaluando la inversión realizada y los costes y pasivos generados. En definitiva, el objetivo
es que de la forma más adecuada posible queden reflejados los acuerdos sobre infraestructuras pú­
blicas en informes públicos.
Cuando una entidad pública haya participado como promotora de un public infrastructure
arrangement, en los informes financieros del primer ejercicio financiero en el que tenga acceso a los
derechos generados por el acuerdo –disfrute de la infraestructura o del servicio–, o incurra en obliga­
ciones –compromisos futuros de pago–, deberá detallar una descripción del contrato: duración, valor
contable de activos y pasivos cedidos o adquiridos, hipótesis empleadas en la valoración.
En ocasiones, la configuración definitiva de los términos de un contrato no llega hasta
después de un largo proceso de negociación. A la finalización de las negociaciones se deberán regis­
trar por su valor contable los derechos y obligaciones sujetas a las mismas, en el primer informe
anual tras esa fecha. Si el contenido de un contrato es modificado sustancialmente a raíz de conve­
nios posteriores entre las partes, se tendrá que describir la variación suscitada y sus efectos sobre la
información presentada en ejercicios anteriores.
En cada uno de los años de vigencia del contrato, el borrador propone que se haga una
ordenación por categorías de los acuerdos en los que haya participado la entidad pública emisora de
la información. La agrupación de acuerdos por categorías deberá hacerse en función de característi­
129
Otras modalidades han sido enumeradas en el Capítulo I.
— 129 — cas comunes, por ejemplo: si el acuerdo lo ejecuta una entidad privada o pública, el tipo de equipa­
mientos subyacentes (edificios, carreteras...) o el tipo de servicio prestado (salud, transporte...). Para
cada una de las categorías se deberá precisar información sobre los activos y pasivos incluidos, así
como las modificaciones por altas, bajas o cambio de categoría de los contratos incluidos. Queda al
margen de esta regla el primer año en el que se tiene acceso a los derechos y se incurre en obliga­
ciones, donde se tendrá que dar información de cada acuerdo por separado. Una información porme­
norizada de cada uno de los contratos, individualmente, durante todos los años de vigencia,
provocaría un aumento de la información publicada que no aportaría ninguna ventaja.
La elaboración de información respecto a un acuerdo sobre infraestructuras públicas de­
be cumplir el principio de importancia relativa –materiality–. Este concepto implica que un determina­
do elemento de la información contable es considerado importante si su omisión en los estados
financieros tiene una influencia significativa en la actuación de los usuarios de tal información. La
aplicación del principio de importancia relativa depende del tipo de contrato, su importancia y natura­
leza, por lo que no se puede establecer una lista cerrada de elementos que pueden ser excluidos o
no de la información elaborada.
Los flujos monetarios generados por un acuerdo sobre infraestructuras públicas también
deben tener un reflejo pormenorizado. En el primer año, en el que el acuerdo queda plenamente con­
figurado, deben registrarse las cuantías de las entradas y salidas de fondos, clasificadas según su
variabilidad y de acuerdo a su horizonte temporal de realización. Esta información debe acompañarse
de las hipótesis utilizadas para la determinación de los flujos variables. Posteriormente, en cada uno
de los ejercicios de vigencia, debe realizarse el mismo desglose temporal de flujos según las catego­
rías de contratos establecidas. De igual forma, aquellos derechos y obligaciones económicas que
fuesen definidos o sufriesen modificaciones en períodos posteriores, tienen que reflejarse en su debi­
do momento.
4.1.2.3. Registro contable
Desde la perspectiva contable, a diferencia del tratamiento británico, el planteamiento
australiano no distingue entre operaciones corrientes o de inversión: en un acuerdo sobre infraes­
tructuras públicas se registran como activos y pasivos todos los derechos y obligaciones, económi­
cos y operativos, que se deriven de los términos del contrato. Sin embargo, sí que diferencia entre
derechos y obligaciones asociadas al equipamiento y aquéllos procedentes del servicio. La corrien­
te monetaria derivada del contrato tiene dos componentes: un canon por hacer disponible el bien –
availability charge–; y, una tasa por el servicio prestado –service charge–.
Supongamos un contrato DBFO por el que un departamento público concierta con una
entidad privada la construcción de una carretera y su posterior gestión durante 25 años, transcurridos
los cuales pasará a ser competencia pública exclusiva.
La Administración se compromete a pagar la construcción de la infraestructura. El reflejo
en las cuentas anuales será mediante un pasivo cuyo valor será la suma del canon de disponibilidad
de cada uno de los 25 años. Su importe cubrirá costes de construcción, costes de explotación y man­
tenimiento y la remuneración del capital propio pactada.
El pasivo vinculado a la disponibilidad del bien incluye la adquisición del derecho al uso
público de la infraestructura durante la vigencia del contrato y el derecho a recibir el equipamiento en
la finalización. Este hecho implica que la Administración adquiere el derecho a utilizar el bien durante
toda su vida útil, la cual es superior a la duración del acuerdo. En consecuencia, cada uno de los de­
rechos mencionados origina un activo:
— 130 — Derecho al uso público del equipa­
miento Derecho de reversión del equipa­
miento Deuda (a largo plazo) por el canon
de disponibilidad
El derecho al uso de la infraestructura se valora inicialmente por el valor de mercado de
alquilar un bien semejante durante 25 años. El derecho de reversión se valora por el valor residual
estimado que tendrá el equipamiento en la fecha de traspaso.
La Administración debe reflejar en su contabilidad el compromiso en firme de pagar por
el servicio prestado a los ciudadanos por el operador privado con la infraestructura durante 25 años.
Esto da lugar a que aparezca un pasivo que tendrá correspondencia con un activo que refleje el dere­
cho a recibir ese servicio:
Derecho a recibir el servicio
Deuda (a largo plazo) por el canon
de servicio
Periódicamente, la Administración procede a abonar el canon anual por la disponibilidad
de la infraestructura. Estos abonos deben diferenciar entre reintegro de la deuda contraída, lo que
disminuye paulatinamente el pasivo contraído, y el pago de intereses devengados:
Deuda por el canon de disponibilidad
Gastos por intereses
Tesorería
Los pagos regulares por el servicio, al igual que en caso del canon por disponibilidad,
deben dividirse en dos componentes, una parte para liquidar el pasivo originado y otra que consigne
los intereses implícitos:
Deuda por el canon de servicio
Gastos por intereses
Tesorería
Anualmente se procede a la amortización lineal del activo generado por el derecho al uso
público:
Amortización del derecho al uso
Derecho al uso público del equipa­
miento
También se procederá a amortizar el activo que representa el derecho a recibir el servicio:
Amortización del derecho a recibir el
servicio Derecho a recibir el servicio
— 131 — 4.1.3. International accounting standards board
La amplitud del ámbito geográfico en el que se han desarrollado asociaciones públicoprivadas no ha pasado desapercibido al International Accounting Standards Board (IASB). La futura
adaptación de los países a las normas contables en 2005 puede afectar de manera decisiva a acuer­
dos PFI [Accounting Standards Board, 2003] y, por extensión, a otros proyectos público-privados en
los que se involucren infraestructuras y servicios públicos. Por ello, el IASB ha iniciado un proyecto
para desarrollar una normativa sobre el registro contable de contratos de concesión de servicios pú­
blicos. Este trabajo de investigación va a ser llevado a cabo junto a representantes de Australia, Re­
ino Unido, Francia y España.
Hasta el momento el IASB, a través del International Financial Reporting Interpretations
Committee, ha desarrollado una “Interpretación” llamada SIC –29 : Disclosure– Service Concession
Arrangements, en la que se recoge la información que debe ser divulgada en las notas de los estados
financieros de las partes que intervienen en contratos de concesión de servicios.
Define como acuerdo de concesión de servicios, aquel contrato en el que una empresa
–concession operator– acuerda con una empresa privada, pública o una entidad administrativa públi­
ca –concession provider–, la prestación de los servicios públicos vinculados a grandes equipamien­
tos. Ejemplos de estos acuerdos son: tratamiento y suministro de aguas, autopistas, aparcamientos,
túneles, puentes, redes de telecomunicaciones [SIC, 2001].
El acuerdo implica para la Administración, fundamentalmente, el derecho a poner a dis­
posición de la sociedad los servicios ligados a los equipamientos. Mientras que el operador privado
adquiere los compromisos de proporcionar los servicios de acuerdo con los términos y condiciones
establecidas, durante el período concesional; y, la devolución al final del período concesional de los
derechos adquiridos.
Algunos de los aspectos relativos a los acuerdos de concesión de servicios están conte­
130
nidos en algunas Normas Internacionales de Contabilidad , pero la Interpretación SIC–29 proporcio­
na contenidos adicionales. En este sentido, a continuación enunciamos la información que debe ser
transmitida por las partes intervinientes [SIC–29]:
— Descripción del acuerdo.
— Elementos significativos que influyan la cuantía, periodicidad y certeza de cash-flows
futuros (duración de la concesión, fechas de revisión de precios, fundamentos para la
renegociación de precios o del propio contrato).
— Naturaleza y alcance de:
I) Derecho a usar determinados activos.
II) Obligaciones y derechos respecto a la prestación de servicios.
III) Obligaciones para adquirir o construir equipamientos.
IV) Obligación a prestar y derechos a recibir determinados activos a la finalización
IV) del contrato.
V) Condiciones de finalización o renovación; y,
130
NIC 16, NIC 17, NIC 37, NIC 38.
— 132 — VI) Otros derechos y obligaciones (por ejemplo, grandes reparaciones).
— Cambios en el acuerdo durante el período concesional.
Este conjunto de información puede ser proporcionado de manera individual, para cada
contrato, o conjuntamente, para cada tipo de acuerdo.
4.2. ALCANCE EN LA CONTABILIDAD NACIONAL DE ACUERDOS PÚBLICO­
4.2. PRIVADOS
4.2.1. Consecuencias económicas de infraestructuras financiadas y explotadas por el sector
4.2.1. privado
En la zona euro y, en particular, en el ámbito de las Administraciones Públicas, el interés
por examinar su actividad desde la perspectiva proporcionada por la contabilidad nacional ha pasado
a ser un asunto relevante. Esta circunstancia tiene su origen en la necesidad de cumplir las exigen­
cias de la Unión Económica y Monetaria y la disciplina presupuestaria impuesta, en cumplimiento de
los criterios de convergencia del Tratado Constitutivo de la Unión, comúnmente conocido como Tra­
tado de Maastricht (1992)131.
En el Consejo de Amsterdam (1997) se estableció el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
a raíz del cual se elaboró el Programa de Estabilidad para el Reino de España y que ampliaba el al­
cance del objetivo de mantener el déficit presupuestario por debajo del 3% del PIB incluso después
del acceso a la tercera fase de la UEM. En el Consejo de Europa de Santa Maria de Feira (2000) se
fijaron recomendaciones para llevar el objetivo de saneamiento de las cuentas públicas más allá de
los límites mínimos.
Los anteriores acuerdos se determinan para el conjunto de España y no tienen en cuenta
el elevado grado de descentralización existente en las Administraciones Públicas españolas. Por este
motivo se elabora la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), cuyo objetivo es adecuar la
política presupuestaria de todas las entidades públicas al cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria, en el marco de la UEM. Este principio se ha configurado en determinante de la políti­
ca económica española.
Para evaluar los indicadores económicos de las Administraciones Públicas en la UEM se
utilizan criterios de contabilidad nacional, que permiten lograr una información económica que contri­
buya a cumplir los objetivos de la Unión Europea, suministrando datos homogéneos para todos los
países.
En este entorno de control del gasto público, los proyectos de financiación y gestión de
equipamientos y servicios públicos, tienen una singular importancia dentro de las funciones de las
Administraciones Públicas y un significativo efecto en el déficit y endeudamiento públicos, al repre­
sentar elevadas cuantías en la inversión pública. Hasta el momento el registro de las operaciones en
131
Se trata de los referidos criterios de convergencia respecto al déficit y deuda pública, recogidos en el Protocolo anexo al
Tratado constitutivo de la Unión Europea sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo [Office for Official Publi­
cations of European Communities, 1999].
— 133 — las que el sector privado participa en la financiación y explotación que se corresponden con operacio­
nes DBFO, se consideran como una subvención a los usuarios y se imputan como una transferencia
corriente el capítulo IV del presupuesto de gastos.
Independientemente del registro que se efectúe en contabilidad pública de estos acuer­
dos, sea contrato de servicios, sea una inversión, la cuantía total a desembolsar por la Administración
será prácticamente equivalente en ambos casos al conjunto de la inversión y gastos de explotación y,
además, existen unos compromisos de gasto en firme adquiridos por una Administración Pública, es
necesario explorar la configuración de estas operaciones con la finalidad de analizar sus efectos eco­
nómicos y su repercusión en el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, según se trate de ope­
raciones que simplemente supongan el pago por un servicio o que además signifiquen una inversión
en infraestructuras.
Por estabilidad presupuestaria se entiende la situación de equilibrio o de superávit, en
términos de capacidad de financiación definida por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Re­
gionales (SEC-95) [LGEP. art. 3.2.]. Esta capacidad financiera se define por la diferencia entre forma­
ción bruta de capital fijo más otros gastos –entre ellos el consumo de capital fijo–, y la cuantía del
ahorro y otras transferencias de capital recibidas. Si el resultado es positivo el ahorro ha sido suficien­
te para financiar las inversiones en capital fijo, en caso contrario se ha tenido que recurrir al endeu­
damiento. Por lo tanto, el ahorro es una magnitud clave para definir el criterio de estabilidad
presupuestaria.
Con el objetivo de mostrar la situación de una entidad pública y por cuestiones de facili­
dad operativa, se puede equiparar el criterio de estabilidad presupuestaria a términos presupuestarios
de la contabilidad pública, como la diferencia entre ingresos no financieros y gastos no financieros.
Sin embargo, habrá diferencias entre la capacidad financiera calculada por el SEC-95 y la resultante
de los datos del presupuesto, debido a la aplicación del criterio de devengo a todas las operaciones
registradas por la contabilidad nacional, mientras que en el presupuesto se presenta una dualidad de
ese criterio con el de vencimiento.
El hecho de que en contabilidad pública el ahorro se pueda obtener por varias vías per­
mitiría evitar esta dificultad, así, deberíamos utilizar la cuenta del resultado económico-patrimonial de
las Administraciones Públicas que es calculada según criterio de devengo.
Además de esta diferencia en criterios de imputación también hay otros ajustes que de­
berían realizarse, para conciliar criterios de SEC y de contabilidad nacional, en lo que respecta espe­
cíficamente a infraestructuras.
Una divergencia a tener en cuenta es el tratamiento que en cada sistema contable se
otorga a las infraestructuras e inversiones destinadas al uso general. En el momento en que se entre­
ga a la unidad institucional que los utilizará en su producción, se registran en la cuenta de capital
como formación bruta de capital fijo, compensada con un préstamo imputado en la cuenta financiera,
lo que supone un incremento de las necesidades financieras. En el caso de que la construcción de la
infraestructura la gestione directamente la entidad, permanece en balance durante el tiempo en que
se lleve a cabo su construcción como “inmovilizado en curso”. Estos activos son dados de baja de los
balances públicos en el momento en que se ponen a disposición de los ciudadanos, constituyendo
una transferencia a la sociedad. Sin embargo, el SEC-95 prevé su mantenimiento en balances. Este
hecho hace que, mientras en contabilidad nacional se recoja un concepto similar a la amortización de
inmovilizados, consumo de capital fijo, que afecta a la capacidad o necesidad de financiación, en la
contabilidad pública no se registra ningún gasto por amortización de infraestructuras, con lo que no se
modifican las necesidades de financiación por este concepto y en todo caso no se incrementan.
— 134 — Otra cuestión referida a las operaciones que nos ocupan, es la relacionada con el arren­
damiento financiero. En contabilidad nacional la naturaleza económica que subyace en esta opera­
ción se considera equiparable a un préstamo concedido por el arrendador al arrendatario para que
éste adquiera un bien duradero, de forma que éste debe reconocer la adquisición del activo, como
propietario de facto, y una deuda asociada. Los pagos efectivos por arrendamiento satisfechos por el
arrendatario al arrendador deben subdividirse en amortizaciones del principal y pagos de intereses
del préstamo imputado, de forma que sólo estos últimos afectarán al déficit público. En el presupues­
to, las nuevas contrataciones de bienes en régimen de arrendamiento financiero, no son registradas,
ni el pasivo financiero asociado. Únicamente considera como gasto presupuestario las cuotas paga­
das periódicamente que se imputan al capítulo 9 del presupuesto de gastos por la devolución del
principal y al capítulo 3 de intereses por los gastos financieros.
Opcionalmente, la capacidad o necesidad financiera de una Administración Pública tam­
bién se puede calcular por la diferencia entre la variación de activos y pasivos financieros, lo que nos
permite analizar los efectos de las operaciones desarrolladas sobre la situación económicopatrimonial: si el resultado de sus operaciones proporciona capacidad financiera, la entidad pública
podrá incrementar sus activos financieros o, alternativamente, reducir el exigible que debe afrontar; si
por el contrario incurre en necesidades financieras, o bien reduce sus activos financieros, o deberá
endeudarse más.
4.2.1.1. Referencia a la modalidad de peaje sombra
Debido a las necesidades particulares del sector Administraciones Públicas y la impor­
tancia de los estadísticos a él referidos en el proceso de convergencia, la Oficina de Estadísticas de
las Comunidades Europeas (Eurostat) trata de implicar a los países en la rigurosa aplicación del mar­
co de referencia conceptual que es el SEC-95. Con este objetivo elaboró el Manual del SEC-95 sobre
el déficit público y la deuda pública [Eurostat (2000)].
Este documento incluye una serie de normas adicionales a las reflejadas en el SEC-95
para la interpretación de algunos de los principales criterios contenidos en éste y que afectan a las
operaciones realizadas, directa o indirectamente, por el sector Administraciones Públicas. Por otra
parte, trata de responder adecuadamente a problemas estadísticos y contables en la Unión Europea
para el cálculo del déficit público. Entre las operaciones en las que se identifican posibles confusiones
y problemas conceptuales desde el plano de la contabilidad nacional están aquéllas que involucran
infraestructuras públicas financiadas, construidas y explotadas por el sector privado o conforme a
técnicas empleadas por éste.
En este sentido, la Parte IV del Manual del SEC-95 sobre el déficit público y la deuda
pública aborda, en exclusiva, la problemática referida a las infraestructuras públicas financiadas y
explotadas por el sector privado.
En el caso de que una infraestructura sea construida por una sociedad privada, sea utili­
zada para suministrar servicios públicos y la Administración realice pagos regulares a la sociedad
132
privada por los servicios prestados , las reglas de contabilidad nacional aplicables se corresponden
con la normativa contable utilizada genéricamente para arrendamientos (una unidad es productora de
un bien duradero y otra diferente disfruta de su uso y efectúa pagos a aquélla).
132
Más en concreto, toma como ejemplo práctico la celebración de un contrato para el diseño, construcción y mantenimiento
de una carretera, realizando pagos al adjudicatario en función del tráfico, o el caso de una prisión. Por lo tanto, la regulación
contable contenida es de aplicación directa a contratos de obra pública con explotación en régimen de peaje sombra.
— 135 — El tratamiento contable específico de cada contrato depende de las condiciones concre­
tas establecidas entre Administración y operador privado, de acuerdo con los tipos de arrendamiento
existentes, operativo y financiero. En el Anexo II del SEC-95 se desarrollan los aspectos conceptuales
del arrendamiento operativo y financiero. Para poder vincular las operaciones de peaje sombra con
uno de estos tipos de arrendamiento se establece el criterio de asunción de riesgos y beneficios liga­
dos a la propiedad de la infraestructura por cada una de las partes, de forma que:
— En el caso de que de los términos del contrato se infiera que es el operador privado
quien asume la mayoría de riesgos y beneficios derivados de la propiedad del equi­
pamiento, el contrato es equiparable a un arrendamiento operativo.
— Si es la Administración Pública quien afronta la mayoría de los riesgos y disfruta de
los beneficios ligados a la propiedad, entonces el contrato tiene el tratamiento de un
arrendamiento financiero.
Este planteamiento es similar al adoptado en el Reino Unido por el ASB respecto al aná­
lisis contable de operaciones PFI, que también se apoyaba en el análisis de riesgos.
La caracterización que hace el SEC-95 del arrendamiento, operativo y financiero, es in­
suficiente para poder analizar los contratos, por lo que el Manual actúa como complemento. Así, para
examinar detalladamente el criterio de riesgos y beneficios derivados de la propiedad del equipamien­
to público subyacente en los acuerdos público-privados, en un anexo de la Parte IV del Manual se
plantean los factores que permiten concretar de forma práctica si una operación es arrendamiento
operativo o financiero. Estos factores quedan definidos a través de las siguientes preguntas:
1. ¿Quién es el responsable del mantenimiento y del aseguramiento del activo?
2. ¿Quién reembolsa la financiación en caso de rescisión anticipada del contrato?
3. ¿Quién determina la naturaleza del activo?
4. ¿Quién hace frente al riesgo en cuanto al nivel de la demanda?
5. ¿Existen ingresos de terceros?
6. ¿Paga menos la Administración Pública si la calidad del servicio no alcanza los es­
tándares establecidos en el acuerdo?
7. ¿Aumentan los pagos públicos en el caso de aumentar los costes del operador privado?
8. ¿Quién se enfrenta al riesgo del valor residual?
Tras evaluar razonadamente las anteriores preguntas, se establece quién, agente públi­
co o privado, afronta la mayor parte de riesgos y obtiene los beneficios de la propiedad del bien. Si se
concluye que la Administración soporta el riesgo y percibe los beneficios, el contrato tendrá las carac­
terísticas de un arrendamiento financiero y si es la sociedad adjudicataria, será un contrato de servi­
cios.
En la siguiente tabla se presentan las respuestas genéricas a cada una de las cuestiones
anteriores que apuntarían hacia un arrendamiento operativo o financiero:
— 136 — TABLA 9
ANÁLISIS FACTORES DEL TIPO DE ARRENDAMIENTO FACTOR
ARRENDAMIENTO OPERATIVO
ARRENDAMIENTO FINANCIERO
1.
El operador privado prepara y abona el seguro La Administración se ocupa directamente del
y mantenimiento del activo subyacente.
mantenimiento y seguro del equipamiento.
2.
En caso de rescisión anticipada del contrato el La Administración Pública queda subrogada en
operador privado debe hacerse cargo de las el reembolso de deudas en caso de rescisión
deudas contraídas.
anticipada del acuerdo.
3.
La sociedad privada tiene potestad en la forma El diseño, construcción y características del
de cumplir el contrato, diseño y construcción servicio son determinadas por la Administra­
del activo y decide el modo de explotación.
ción.
4.
Los ingresos del adjudicatario varían en fun­
ción de la demanda efectiva.
Aunque haya variaciones en la demanda, los
pagos públicos no varían significativamente.
5.
El único flujo monetario corresponde a los pa­
gos públicos.
La sociedad privada recibe ingresos de terceros.
6.
Los pagos de la Administración se reducen si Los pagos de la Administración no fluctúan en
el servicio prestado no alcanza la calidad re­ función del nivel de calidad.
querida.
7.
El mecanismo de ingresos no prevé incremen­
tos aunque los costes relacionados con el acti­
vo aumenten.
8.
La Administración no ejerce la opción de adqui­ La Administración debe ejercer la opción de
rir el activo al final del contrato o el operador compra del equipamiento al final del período
privado debe asegurar que está en buen estado. contractual.
Los desembolsos públicos pueden incremen­
tarse si los costes a que debe hacer frente la
sociedad crecen.
Fuente: Elaboración propia y Eurostat (2000).
Es evidente que respecto a un mismo contrato no todas las respuestas a las anteriores
cuestiones tienen por qué ser en el mismo sentido, es decir, unas pueden sugerir arrendamiento ope­
rativo y otras financiero. En tal situación, se debe delimitar la importancia relativa de cada factor en el
desarrollo del contrato. En función de cual sea el tipo de arrendamiento que resulte con un mayor
peso específico por la importancia de los factores en el conjunto del proyecto, se decidirá qué tipo de
contrato es y, en consecuencia, la forma de registro contable.
Registro en contabilidad nacional
En el caso de que estemos ante un arrendamiento operativo, se asume que el operador
suministra un servicio a la Administración, ya sea para ella o para los ciudadanos, cuya prestación
realiza con la infraestructura, por lo que ésta deberá registrarse en el balance del sector sociedades
durante el período de explotación. Los pagos efectuados por la Administración se consideran gasto
en consumo intermedio necesario para suministrar servicios a la colectividad. Pero, puesto que los
beneficiarios de los servicios no se pueden individualizar133, por convenio el consumo intermedio de la
Administración Pública forma parte de su consumo final.
Al final del período contractual, si la infraestructura revierte a la Administración, se regis­
trará como formación bruta de capital fijo, compensada con una transferencia de capital. Los pagos
públicos anuales tendrán el carácter de corrientes y repercutirán sobre el déficit público.
133
Carrasco Canals (1999) p. 144.
— 137 — Si se considera que durante el período de explotación, el contrato es un arrendamiento
financiero, es la Administración quien presta el servicio a los ciudadanos a través de una infraestruc­
tura, de la cuál dispone plenamente mediante ese contrato.
Contablemente, la infraestructura debe figurar en el balance de la Administración Pública
como formación bruta de capital fijo, teniendo como contrapartida un préstamo. El déficit y endeuda­
miento públicos se ven repercutidos en la cuantía de la formación bruta de capital y del pasivo finan­
ciero imputado, respectivamente. En cuanto a los pagos periódicos, debe diferenciarse entre el
importe que es reembolso del principal y los pagos de intereses del préstamo imputado, de forma que
éstos últimos tienen repercusión sobre el déficit de la Administración Pública.
4.2.1.2. Aplicación del Manual del SEC-95 a casos prácticos
En este apartado vamos a realizar la aplicación de los criterios fijados por el Manual del
SEC-95 a dos casos reales, para analizar el reflejo en las cuentas económicas nacionales de las ope­
raciones genéricamente denominadas peaje sombra y su comparación con el tratamiento en las
cuentas públicas.
Para ello, nos serviremos de los Pliegos de Cláusulas Administrativas, Técnicas y Eco­
nómicas Particulares del Procedimiento Negociado para la concesión del tramo N-II – Eje O’Donnell
en la Comunidad de Madrid y del Pliego de Cláusulas Económico Administrativas que rigen el con­
curso público de la construcción, conservación y explotación de la Autovía del Noroeste, proyecto
desarrollado por la Región de Murcia.
M-45: N-II – EJE O’DONNELL
1. ¿Quién es el responsable del mantenimiento y del seguro del activo?
Las responsabilidades legales del concesionario abarcan gastos de seguros y preserva­
ción en perfecto estado de la carretera. A tenor de estas consideraciones nos encontramos ante un
arrendamiento operativo.
2. ¿Quién reembolsa la financiación en caso de rescisión anticipada del contrato?
En el caso de que se produzca el rescate por la Administración por motivos de interés
público, el concesionario será compensado por el beneficio futuro que deje de percibir. Con esa cuan­
tía podrá hacer frente a sus obligaciones financieras. Si la resolución es por causas imputables al
concesionario se le abonará el valor neto contable de las obras e instalaciones que pasen a ser titula­
ridad pública, descontando las obligaciones de pago generadas por los créditos contraídos. Si los
recursos ajenos están garantizados con hipoteca de la concesión, la liquidación a favor del concesio­
nario se retiene y se pone a disposición de los acreedores. Aunque directamente la Administración no
queda subrogada en los créditos concertados por la sociedad concesionaria, será a partir de sus re­
cursos con los que se cubrirá la deuda, lo que es indicativo de arrendamiento financiero.
3. ¿Quién determina la naturaleza del activo?
Los licitadores presentarán un proyecto de construcción basado en el proyecto de traza­
do aprobado por la Comunidad de Madrid, sin permitir modificaciones. No obstante, se podrán justifi­
car alternativas que estarán sometidas al juicio de la Administración. La carretera se ejecutará
ajustándose al proyecto de construcción aprobado, aunque puede haber cambios por circunstancias
no previstas en el momento de redacción. Si estas alteraciones las plantea la Administración deberán
ser ejecutadas, sin embargo, si son iniciativa del licitador quedarán a criterio de la Comunidad.
— 138 — Los licitadores elaborarán un plan de explotación y conservación que cumpla las especi­
ficaciones del Pliego de Condiciones Técnicas. Aunque en este documento se establecen las condi­
ciones mínimas que se deben ejecutar, el adjudicatario no cuenta con libertad suficiente para decidir
cómo cumplir su objeto social y es la Comunidad quien, directa o indirectamente, determina las carac­
terísticas del bien, explotación y conservación.
Aunque uno de los objetivos de la Comunidad de Madrid es incentivar al sector privado a
participar en este tipo de proyectos y que promueva alternativas para el desarrollo de infraestructuras,
tanto desde el punto de vista técnico como operativo, las decisiones clave en cuanto a diseño, cons­
trucción, y explotación del activo son dominio de la Administración, lo que conduce a un arrendamien­
to financiero.
4. ¿Quién hace frente al riesgo en cuanto al nivel de demanda?
Esta concesión se ubica en un tramo de nueva construcción, pero con una demanda so­
cial elevada y sin coste para los usuarios, por lo que el riesgo comercial no existe y no se ha podido
transferir. Además, el concesionario tiene derecho a percibir la adecuada compensación para asegu­
rar el equilibrio económico-financiero de la concesión, y la Administración debe compensar al conce­
sionario, en el caso de que la demanda de uso de la carretera disminuya significativamente. Por ello,
el riesgo de demanda es asumido por la Administración.
5. ¿Se reciben ingresos de terceros?
No está previsto tal término, los ingresos provienen sólo de la Administración, lo cual su­
giere arrendamiento financiero.
6. ¿Paga menos la Administración Pública si la calidad del servicio no es suficiente?
Se prevén aspectos que tendrían incidencia en el importe de la cantidad a abonar, para
fomentar la calidad del servicio prestado (accidentalidad, estado de conservación de la carretera,
cierre de carriles). Habrá penalizaciones en los pagos si la gestión o disponibilidad de la infraestructu­
ra no es la apropiada, lo cual implica arrendamiento operativo.
7. ¿Aumentan los pagos de la Administración Pública en el caso de que aumenten los
costes?
Si hay aumento de los costes soportados por la sociedad por motivos imputables a la
Administración –más expropiaciones, mayor volumen de obra requerido, modificación de las condi­
ciones–, y son hechos económicamente significativos, sí que se incrementarán los pagos ya sea con
aumentos en las tarifas o con pagos directos. Si los incrementos en costes provienen de modificacio­
nes propuestas por el concesionario o por cuestiones relativas a gestión o mantenimiento, no habrá
aumento de pagos. Este factor es indicativo tanto de un arrendamiento financiero como operativo por
lo que no ayuda a tomar una decisión.
8. ¿Quién se enfrenta al riesgo del valor residual?
Al final de la concesión la infraestructura revertirá a la Administración sin contrapresta­
ción. El concesionario deberá asegurar que la infraestructura está en condiciones normales y se dota­
rá un fondo de reversión durante los 5 últimos años de concesión, que creará la propia Comunidad de
Madrid a partir de los pagos que vaya a realizar. Ello es coherente con el arrendamiento operativo.
— 139 — AUTOVÍA DEL NOROESTE
1. ¿Quién es el responsable del mantenimiento y del seguro del activo?
El adjudicatario deberá concertar pólizas de seguro para cubrir los riesgos derivados de
la construcción y explotación de la autovía y de los accesos. Igualmente el mantenimiento es por
cuenta y riesgo del concesionario. Este factor sugiere un arrendamiento operativo.
2. ¿Quién reembolsa la financiación en el caso de rescisión anticipada del contrato?
La Comunidad no prestará aval en la obtención de financiación ajena, y entre los riesgos
y responsabilidades asumidos por la sociedad concesionaria en el Pliego de Cláusulas Económico
Administrativas, se encuentra el de financiación.
Si se produce el rescate de la concesión, la Comunidad Autónoma se subrogará en los
contratos relativos a la construcción, explotación, mantenimiento y conservación, pero no se mencio­
nan los de financiación. En cualquier caso deberá resarcir al concesionario por los daños y perjuicios
estimados, como el valor actual de los flujos netos de caja, y sufragar los activos afectos a la explota­
ción por su valor neto contable.
Si la rescisión la causa el operador, la Administración no contraerá obligación alguna de­
rivada de las relaciones contractuales del concesionario con terceros de cualquier tipo, aunque sí
asumirá un compromiso patrimonial por el valor neto contable de los activos.
Este riesgo financiero parece responsabilidad del concesionario, pero los desembolsos
de la Administración, en el caso de rescisión anticipada, servirán para cubrir el servicio de la deuda
en último término, lo que indica un arrendamiento financiero.
3. ¿Quién determina la naturaleza del activo?
En principio, es la Administración Pública contratante quien tiene la potestad para deter­
minar los términos fundamentales de la construcción, explotación y mantenimiento, aunque se conce­
de a los licitadores la libertad de proponer alternativas. La sociedad concesionaria no tiene margen de
maniobra suficiente en cuanto al modo de cumplir el contrato y decisiones clave respecto al diseño y
construcción del activo. Esto sugiere un arrendamiento financiero.
4. ¿Quién hace frente al riesgo en cuanto al nivel de demanda?
El hecho de que haya unos ingresos mínimos asegurados reduce ostensiblemente el riesgo
de incertidumbre de los ingresos y más aún cuando se trata del desdoblamiento de una vía ya existente
con uso gratuito. Por lo tanto, no existe riesgo de demanda salvo por causas imputables a la Administra­
ción, como el cambio del régimen de subvención del peaje y que lo paguen los propios usuarios, lo que sí
podría hacer descender el nivel de uso. El hecho de que haya un mínimo de ingresos garantizado supo­
ne un fundamento decisivo para afirmar que este contrato es un arrendamiento financiero.
5. ¿Se reciben ingresos de terceros?
La única contraprestación prevista es el canon de demanda satisfecho por la Administra­
ción por el uso de la Autovía. El concesionario no tendrá derecho a explotar las áreas de servicio ni
los terrenos sobre los que se asiente la infraestructura. Por lo tanto, no se prevén ingresos de terce­
ros y el equilibrio económico-financiero de la concesión recae en los pagos realizados por la Adminis­
tración, lo que implica arrendamiento financiero.
— 140 — 6. ¿Paga menos la Administración Pública si la calidad del servicio no es suficiente?
En el Pliego de Condiciones Económico Administrativas, se exige a la sociedad conce­
sionaria que garantice un nivel de servicio adecuado acorde a los estándares establecidos en el Plie­
go de Condiciones Técnicas. Estar por debajo de ese nivel supondrá sanciones. Igualmente, se
establece la posibilidad de incrementar el importe del canon de demanda si se constata una reduc­
ción de la siniestralidad como incentivo a mejorar la calidad del servicio prestado. Este criterio sugiere
un arrendamiento operativo.
7. ¿Aumentan los pagos de la Administración Pública en el caso de que aumenten los
costes?
La Comunidad Autónoma se compromete a mantener, en todo momento, el equilibrio
económico financiero de la concesión en condiciones normales. No obstante, la compañía concesio­
naria asumirá los riesgos y responsabilidades de financiar, construir, explotar y mantener la carretera
y en el caso de que se modifiquen las condiciones iniciales por causas extraordinarias o imputables a
la Administración, ésta deberá responder. La única contraprestación a recibir por el concesionario
será el canon de demanda y sólo depende de la evolución del tráfico y revisión de tarifas en función
del IPC, independientemente de la modificación de los costes inherentes a la concesión.
De todo esto se deduce que el operador privado asume cierto riesgo de incremento de
los costes pero, si hay modificación de las condiciones del contrato, será la Administración quien la
asuma por lo que es un elemento tanto de arrendamiento operativo como arrendamiento financiero,
por lo que no es un factor útil para el análisis.
8. ¿Quién se enfrenta al riesgo del valor residual?
Al término del plazo de concesión, el concesionario hará entrega de las infraestructuras e
instalaciones necesarias para su explotación al Gobierno autonómico, sin que se haya previsto nin­
gún pago como contrapartida. Los bienes deberán encontrarse en un estado de conservación y fun­
cionamiento que permita la continuidad de la explotación. En tanto no se verifique que se cumple esta
condición, la garantía de explotación no será devuelta al concesionario y asumirá este riesgo. Este es
otro elemento que correspondería a la concertación de un contrato de servicios.
La tabla siguiente recoge el resumen de los criterios analizados para ambos proyectos.
TABLA 10
CUADRO RESUMEN DE EVALUACIÓN DE LOS CRITERIOS DE ARRENDAMIENTO APLICANDO EL MANUAL DEL SEC-95 CRITERIO
M-45: NII-EJE O’DONNELL
AUTOVÍA DEL NOROESTE
MANTENIMIENTO Y SEGURO
Arrendamiento operativo
Arrendamiento operativo
RESCISIÓN ANTICIPADA
Arrendamiento financiero
Arrendamiento financiero
NATURALEZA DEL ACTIVO
Arrendamiento financiero
Arrendamiento financiero
RIESGO DE DEMANDA
Arrendamiento financiero
Arrendamiento financiero
INGRESOS DE TERCEROS
Arrendamiento financiero
Arrendamiento financiero
CALIDAD DEL SERVICIO
Arrendamiento operativo
Arrendamiento operativo
AUMENTO COSTES SOCIEDAD
RIESGO VALOR RESIDUAL
—
Arrendamiento operativo
— 141 — —
Arrendamiento operativo
Análisis de factores
Como observamos en el cuadro resumen de los factores que inciden en los riesgos y
beneficios de los proyectos, hay concordancia en los dos casos analizados y similitud en las respues­
tas utilizadas para argumentar hacia qué tipo de arrendamiento se decanta cada factor. Esto es un
indicador de homogeneidad en la estructuración de este tipo de proyectos y de los términos fijados en
los elementos del acuerdo de construcción, financiación y explotación.
Como era previsible, no todos los elementos de análisis arrojan el mismo resultado: unos
sugieren arrendamiento operativo y otros arrendamiento financiero. Ante esta situación el Manual insta a
juzgar la importancia relativa de cada pregunta para el caso concreto, estableciendo una clasificación de
los factores en función de su peso específico en el desarrollo del contrato. No se puede establecer una
ordenación general para todos los proyectos, ya que cada uno cuenta con sus propias particularidades.
En cualquier caso, como uno de los principales rasgos básicos de la actividad desarro­
llada por el sector privado es la fluctuación en el nivel de producción o servicio prestado motivada por
variaciones en la demanda, el factor determinante para caracterizar el conjunto del proyecto es el
riesgo económico de demanda, que se identifica en este caso con el tráfico. Dado que las caracterís­
ticas de las vías estudiadas -elevada demanda social, gratuidad del uso, ausencia de vías alternati­
vas-, hacen que el riesgo de oscilaciones significativas en el tráfico, y en consecuencia en los
ingresos, no sea comparable al de una actividad propiamente empresarial, no se puede justificar la
existencia de un riesgo económico de explotación, por lo que en nuestra opinión se trata en ambos
casos de arrendamientos financieros.
Por tanto, aunque estos contratos sean contabilizados como una subvención a los usua­
rios (transferencia corriente), sus efectos económicos en los criterios de estabilidad o convergencia
serán como los de un arrendamiento financiero, incrementando el endeudamiento público en el mo­
mento en que se pongan en funcionamiento las infraestructuras y afectando al déficit por los gastos
financieros devengados, aunque en cualquier caso su impacto será menor que en el caso de un
arrendamiento operativo, ya que en éste también afectarán al déficit los pagos que tengan por objeto
reembolsar la inversión efectuada.
4.2.2. Entidades públicas de gestión de infraestructuras
El alcance internacional de la contabilidad nacional hace necesario evitar la utilización de
134
aspectos jurídicos y administrativos como elementos que definan al sector Administraciones Públi­
cas, ya que presentan notables diferencias entre países y no permitirían lograr la homogeneidad de la
información que se desea obtener. Por este motivo, la aplicación de los criterios de contabilidad nacio­
nal establece la delimitación del sector Administraciones Públicas con arreglo a criterios económicos.
Esta circunstancia genera una revisión del proceso de descentralización del sector públi­
co a través de entidades mandatarias y, en especial, de sus implicaciones en el registro del endeu­
damiento de estas sociedades por la Administración Pública.
La práctica general ha sido que estas sociedades se endeudan para financiar una inversión,
sin que ese endeudamiento pertenezca a las Administraciones que realizan el mandato, ya que se consi­
deraba que los pagos públicos a las mismas son una contraprestación por los bienes y servicios suminis­
trados por ellas y en ningún caso una inversión pública directa. De esta forma, una entidad podía
134
Entre ellos puede citarse el régimen de contabilidad, de forma que según criterios de la contabilidad nacional unidades
sometidas al régimen de contabilidad privada también pueden quedar dentro del sector Administraciones Públicas.
— 142 — endeudarse sin que quedara reflejado en las cuentas de las Administraciones Públicas, aunque fuera ella
el responsable último de la deuda, como en el caso de las sociedades de gestión de infraestructuras.
A continuación examinamos los aspectos abordados en el SEC-95 y que atañen a la
consideración de las entidades instrumentales de construcción y gestión de infraestructuras, espe­
cialmente su endeudamiento, dentro de nivel de las Administraciones Públicas.
Según las reglas de contabilidad nacional el sector Administraciones Públicas está con­
formado por unidades institucionales públicas o instituciones sin fines de lucro. En ningún caso un
productor privado formará parte de dicho sector, en cambio sí que se pueden encontrar productores
públicos en el sector sociedades.
Es necesario precisar las unidades públicas que sí que forman parte del sector Adminis­
traciones Públicas. Para ello, adicionalmente, el SEC-95 indica que se incluyen a todas las unidades
institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo indi­
vidual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unida­
des pertenecientes a otros sectores o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la
riqueza [Eurostat (1996), par. 2.68].
Por consiguiente, es preciso determinar el carácter de una unidad institucional como pú­
blica y no de mercado para clasificarla dentro del sector Administraciones Públicas.
La identificación de una unidad institucional como pública o privada se realiza en función
de la ubicación de la entidad que detente su control económico y efectivo. Este concepto se traduce
135
en la capacidad para determinar la política general de la unidad .
En cuanto al tipo de productor, las unidades institucionales son agrupadas en las si­
guientes categorías:
— De mercado.
— Para uso final propio.
— No de mercado.
Las unidades públicas nunca van a tener como producción prioritaria la destinada al uso
final propio y la distinción entre “productor de mercado” y “no de mercado”, tanto en el SCN 93 como
en el SEC-95, se realiza en función del criterio “precio económicamente significativo”. Un precio se
considera económicamente significativo si influye de forma decisiva en las cantidades que los produc­
tores están dispuestos a suministrar y las cantidades que los compradores están dispuestos a adqui­
rir. A la inversa, se considera que un precio no es económicamente significativo si tiene poca o
ninguna influencia en las cantidades que los productores suministren.
Los productores de mercado son aquéllos que venden su producción o prestan el servi­
cio a precios económicamente significativos, mientras que los productores no de mercado son quie­
nes suministran la mayor parte de su producción a otras unidades de forma gratuita o a precios
económicamente no significativos.
135
El control sobre una sociedad se manifiesta a través de:
La capacidad para nombrar a los administradores.
135
La posesión de más de la mitad de las acciones, aunque ésta es una condición necesaria, pero no suficiente; y,
135
Que la Administración Pública se asegure el control mediante una disposición legal que le autorice a determinar la política
o a nombrar a los administradores.
135
— 143 — En la práctica, este criterio se vincula con el cumplimiento de la “regla del 50%”: si las
ventas cubren más del 50% de los costes de producción, entonces se considera que se aplica un
precio económicamente significativo, en el caso de no superar ese porcentaje, el precio no se aprecia
como económicamente significativo136. Este criterio debe aplicarse en función de las expectativas de
su cumplimiento durante una serie de años.
La aplicación de la regla del 50% plantea problemas cuando el receptor principal de la
actividad de una unidad institucional pública es una Administración Pública y es ésta quien la financia
mayoritariamente. En este caso deben verificarse las características de las prestaciones económicas.
Si los pagos realizados por la Administración Pública se establecen en función de los
costes en los que incurre la unidad institucional o de acuerdo con un “presupuesto global” determina­
do por diversos factores –producción final, mantenimiento de edificios, inversiones, remuneración de
asalariados, etc.–, la entidad debe clasificarse en el sector Administraciones Públicas, ya que dicha
financiación no corresponde a ventas.
En los casos en que los pagos de las Administraciones a la unidad pública sean con
arreglo a los servicios efectivamente prestados, la clasificación sectorial dependerá del carácter de
dichos pagos para la aplicación de la regla del 50%:
— Si se estima que los pagos corresponden a ventas, la unidad pública será de merca­
do y se considera dentro del sector sociedades;
— Si no se considera que la corriente económica corresponde a ventas, la unidad no es
de mercado y se deberá clasificar dentro del sector Administraciones Públicas137.
En cualquier caso, si las Administraciones Públicas cubren sistemáticamente cualquier
déficit de las unidades públicas los pagos de la Administración a la unidad pública están vinculados a
los costes, no al servicio prestado o activo provisto, y los pagos no son por ventas.
Las sociedades de construcción y/o explotación de infraestructuras son unidades pú­
blicas, ya que están controladas por Administraciones Públicas. No desarrollan una actividad de
reparto de riqueza nacional o de intermediación financiera y deben considerarse productores no de
mercado, por cuanto los pagos que reciben, mayoritariamente, provienen de la Administración y no
son económicamente significativos al proceder de acuerdos –planes económico-financieros–, que
aseguran sus ingresos en función de diversos factores –previsión del coste actualizado de las
obras, coste de financiación, pago de las obras y de su financiación–, todos ellos vinculados fun­
damentalmente a los costes que soportan y no tienen una influencia significativa sobre el volumen
de oferta o demanda.
Esos ingresos no proceden de una venta de bienes o servicios, tal y como se define en
el SEC-95, sino que son transferencias públicas, de una Administración nacional o incluso de fondos
europeos, que se realizan con el objetivo de cubrir las necesidades financieras de las sociedades.
136
Por “ventas” se entiende la cuantía de las mismas incluídos los pagos de las Administraciones Públicas o instituciones de
la Unión Europea vinculados al volumen o al valor de la producción, excluyendo los impuestos sobre los productos y subven­
ciones para cubrir pérdidas recurrentes.
136
El concepto de “costes de producción” comprende la suma de los consumos intermedios, remuneración de asalariados, el
consumo de capital fijo y otros impuestos sobre la producción. También se deben excluir los costes correspondientes a la
formación de capital por cuenta propia. Sin embargo, no se deducen otras subvenciones a la producción.
137
En la Parte I del Manual del SEC-95 se concretan los casos en los que los pagos son considerados económicamente
significativos, o no, y, por lo tanto, corresponden a ventas, o no.
— 144 — Por lo tanto, las empresas públicas de gestión de infraestructuras deben considerarse
dentro del sector Administraciones Públicas y a la hora de consolidar las cuentas públicas deben te­
nerse en cuenta los endeudamientos de estas empresas mandatarias138. No obstante, esta alternativa
de utilizar entidades instrumentales para financiar y explotar infraestructuras públicas puede ser valo­
rada positivamente si se cumplen los supuestos de mejora en la gestión al utilizar mecanismos priva­
dos, que permiten financiar, controlar, comparar costes y mejorar la productividad interna de las
unidades públicas.
4.2.3. Método alemán
En este modelo una empresa privada es elegida para construir una infraestructura y se
encargue de su financiación previa, para posteriormente pasará a integrarse en el patrimonio de la
Administración Pública quien se compromete a reembolsar la inversión realizada. La ventaja es que el
pago no se realiza hasta que la obra no está terminada y además se contempla la posibilidad de frac­
cionarlo.
En las circunstancias en que se originó, época de máximo control presupuestario para
cumplir los criterios de convergencia, supuso una ventaja su aplicación, ya que únicamente los pagos
afectan al déficit y además podían ser fraccionados y la deuda reconocida al ser a medio o largo pla­
zo quedaba excluida de su inclusión como deuda pública a efectos de los criterios de convergencia.
Sin embargo, la entrada en vigor del SEC-95 ha variado considerablemente esas ca­
racterísticas. El sistema registra los flujos ateniéndose al principio del devengo, es decir, cuando se
crea, transforma o extingue el valor económico, o cuando nacen, se transforman o se cancelan los
derechos y las obligaciones. Por lo tanto, cualquier producto se registra cuando se obtiene, no
cuando la paga el comprador, y la venta de un activo se registra cuando se transfiere la propiedad
del activo, no cuando se realiza el pago correspondiente. Asimismo, los intereses se registran en el
período contable en que se devengan, independientemente de que se paguen o no realmente du­
139
rante dicho período .
De esta forma, se obliga al registro del gasto total del contrato en el momento de recep­
ción de la obra, por lo que las ventajas del fraccionamiento del pago y el aplazamiento de su repercu­
sión sobre el déficit desaparecen.
Estas circunstancias han hecho que el modelo haya tenido una vigencia supeditada a la
existencia de crédito suficiente para financiar el importe total de la obra, lejos de las intenciones inicia­
les que preveían únicamente la retención de créditos por el importe de los fraccionamientos corres­
pondientes que podían ser hasta de 10 años.
138
En Cinco Días, 23/02/2000. Se pone de manifiesto el incremento en el endeudamiento autonómico que este cambio genera.
139
Eurostat (1996), par. 1.57.
— 145 — CAPÍTULO V ANÁLISIS DEL VALUE FOR MONEY EN LA GESTIÓN PRIVADA DE SERVICIOS PÚBLICOS 5.1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
El estudio que presentamos pretende comprobar la correspondencia entre los plantea­
mientos teóricos de las PPPs, que proponen la aplicación de mecanismos para maximizar la efectivi­
dad de los servicios, y lo que realmente se infiere de la práctica de la experiencia en la
implementación de concesiones administrativas. Por otra parte, se desea contrastar el grado de
homogeneidad entre Administraciones Públicas e identificar los aspectos socioeconómicos que pue­
den provocar la externalización de un servicio.
Se analiza la casuística presentada a través de los aparcamientos públicos municipales
en ciudades españolas, construidos por un operador privado y, posteriormente, gestionados por éste,
en régimen de concesión administrativa.
En este sentido, podemos distinguir dos partes en nuestro estudio:
— Evaluación de las condiciones que establecen las Administraciones locales para de­
terminar la configuración del equipamiento; y,
— Revisión de aspectos socioeconómicos de los municipios que inciden en la imple­
mentación de un servicio de las características precisadas.
En la primera parte de nuestro estudio, el propósito es contrastar si hay una adecuación
140
de la modalidad PPP estudiada a las hipótesis de obtención de un mejor value for money y, en
cualquier caso, distinguir cuales son los criterios que priman. Este objetivo general permite determinar
los parámetros que orientan a los Ayuntamientos en el establecimiento de las características que
deben verificarse en la construcción de la infraestructura y prestación del servicio. Simultáneamente,
se pretende fijar el grado de importancia que conceden los Ayuntamientos a cada una de esas carac­
terísticas, con el fin de evaluar si existe un comportamiento uniforme entre ellos y, en cualquier caso,
que dimensiones son las que condicionan principalmente a cada grupo de ciudades que se establece
en función de la similaridad entre ellas.
En esta primera parte del estudio se han utilizado como datos las puntuaciones máximas
de los criterios objetivos de adjudicación de contratos que establecen los Ayuntamientos, contenidos
en los pliegos de cláusulas económico-administrativas vigentes en los procesos de concurso público.
Estos criterios son los que efectivamente determinan la configuración del servicio y las particularida­
des que deben ser cumplidas por los operadores privados.
En una segunda parte se lleva a cabo un análisis de la incidencia de ciertas variables
socioeconómicas de cada municipio, como elemento determinante para la utilización del modelo con­
cesional por las entidades administrativas locales, en la provisión de infraestructuras y prestación de
servicios públicos.
En lo que respecta a la segunda parte del estudio, se ha incorporado una batería de indi­
cadores socioeconómicos susceptibles de representar una influencia en el dinamismo de la ciudad y
en la oferta de servicios. Asimismo, dado el objeto del estudio, se considera un componente que intui­
140
Conceptualmente value for money se define [Farrell Grant Sparks, 1998: 39] como la combinación óptima de costes, cali­
dad, eficiencia y eficacia.
— 149 — tivamente afecta a la prestación del servicio de aparcamiento, en concreto se trata el parque automo­
vilístico municipal. También debe tenerse en cuenta algún factor que determine la capacidad de desa­
rrollo de servicios y equipamientos por el propio Ayuntamiento, en términos de las magnitudes que se
pueden calcular a partir de los presupuestos públicos municipales.
Nuestra investigación se concreta en los siguientes objetivos:
— Exploración de los parámetros de adjudicación de contratos, con el propósito de de­
terminar si son independientes entre sí, o, por el contrario, puede identificarse una
estructura –técnica, económica–, no observable directamente, que determina la im­
plementación del servicio.
— Identificación de la existencia de un comportamiento homogéneo de los Ayuntamien­
tos españoles, manifestada a través de los objetivos perseguidos en la utilización de
este tipo de contratos.
— Evaluación de las dimensiones que actúan como directrices principales para diferen­
ciar y agrupar a los Ayuntamientos españoles; el fin último es determinar el grado de
adaptación entre la definición de value for money y la implementación de un método
PPP en España;
— Análisis de la incidencia de ciertas variables socioeconómicas de cada municipio,
como elemento determinante para la utilización de este modelo por las entidades
administrativas locales, en la provisión de infraestructuras y prestación de servicios
públicos.
5.2. REVISIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS
El Reino Unido como pionero en el desarrollo de PPPs cuenta también con un amplio
repertorio de trabajos que examinan los proyectos ejecutados. Es especialmente destacada la labor
desarrollada por la National Audit Office, que publica una serie de informes relativos a la perfor­
mance, proceso de contratación, beneficios del proyecto y aspectos del value for money generado
por contratos PPP/PFI específicos141. En estos trabajos se pone en relación cuestiones que supo­
nen una innovación con las practicas del modelo tradicional, así como la comparación económica
entre ambos sistemas. Su intención es proporcionar una guía válida para evaluar el value for mo­
ney de acuerdos PPP/PFI.
Es importante también la preocupación por demostrar la mejoría que supone la introduc­
ción de mecanismos privados. Varios trabajos tratan de verificar si la participación del sector privado
logra una mayor eficiencia. Un estudio elaborado por Arthur Andersen y London School of Economics
[1999] intenta examinar las categorías que componen el value for money de casos prácticos desde
varias perspectivas (informes de la NAO, opiniones de los gestores públicos de los proyectos). Con­
cluye que los proyectos PPP británicos, permiten un ahorro promedio del 17% respecto al proceso
141
El listado completo de informes de la NAO sobre value for money en proyectos PPP/PFI se puede consultar en la dirección
web: www.nao.gov.uk/publications/vfmsublist/vfm_ppp.htm.
— 150 — tradicional. En 2003 la National Audit Office afirma que los acuerdos PPP permiten reducir las desvia­
ciones en plazo y coste respecto al modelo convencional. No obstante, hay autores que haciendo
especial referencia al desarrollo de PPPs en el sector sanitario obtienen unas conclusiones diame­
tralmente opuestas142.
La contribución de nuestro trabajo respecto a la literatura publicada hasta la fecha es la
utilización de metodología empírica para analizar el grado de aproximación entre teoría y práctica de
las PPPs, lo que permite obtener conclusiones generales y no simplemente realizar análisis parciales
caso por caso.
Torres y Pina [2001] presentan un estudio en el que analizan el grado de utilización de
PPPs en el conjunto de las Administraciones locales de ciudades europeas. En él se concluye la amplia
difusión de esta metodología y cuales son las fórmulas aplicadas en diversos servicios municipales.
Entre ellas se enumera la utilización de servicios privados en los aparcamientos públicos municipales.
5.3. METODOLOGIA DEL ESTUDIO
El análisis de las concesiones administrativas municipales sobre construcción y explota­
ción de aparcamientos públicos para cumplir los objetivos marcados en el estudio, citados en el epí­
grafe anterior, utilizando las siguientes técnicas143:
— Análisis factorial.
— Análisis cluster o de conglomerados.
— Regresión logística.
Estos mecanismos de análisis forman parte de las llamadas técnicas estadísticas multi­
variantes, cuyo principal objetivo es el estudio de un grupo de casos, en función de los datos recogi­
dos de múltiples variables observables. Sirve de ayuda en la clasificación de objetos o individuos, en
el estudio de dimensiones subyacentes en los datos y en el análisis de la situación existente o en la
predicción de circunstancias futuras, a partir del contexto proporcionado por la información que sumi­
nistran las observaciones manejadas. Estas técnicas se completarán con el análisis gráfico de perfi­
les, para facilitar la formulación de conclusiones.
5.3.1. Elección de muestras
En la medida en que se trata de analizar la repercusión de estos contratos en España, el
alcance del estudio debería establecerse en una muestra lo suficientemente amplia para lograr un
conocimiento lo más completo posible y, ya que se aplica metodología estadística, cuanto más amplia
sea dicha muestra los resultados obtenidos gozarán de una mayor fiabilidad.
142
Gaffney, Pollock, Price, y, Shaoul (1999).
143
Estas técnicas estadísticas son tratadas con mayor profundidad en las siguientes obras: Everitt y Dunn (1990), Cuadras
(1996), Hair, et al. (1998), Martínez Arias (1999), García Jiménez, et. al. (2000), Gil Flores (2001).
— 151 — Para determinar las ciudades sería oportuno a observar para centrar el análisis, se ha
estimado oportuno examinar el caso de ciudades con más de 30.000 habitantes144, considerando que
son los municipios que en función de su volumen de actividad municipal, y número de automóviles en
circulación, pueden soportar dificultades de aparcamiento y hacer un mayor uso del sistema conce­
sional para solventar dicho problema. Este argumento fue corroborado en consulta a la Intervención
General de la Administración del Estado, que como órgano responsable de la elaboración de las
cuentas económicas de la Administración Pública y su relación directa con las Administraciones terri­
toriales, podría tener un mayor conocimiento sobre la asiduidad en la utilización de este sistema por
entidades locales y, en consecuencia, ofrecer una apreciación oportuna.
A partir de este conjunto inicial, en función de los objetivos a ejecutar se distinguen dos
grupos, aquellas poblaciones en las que se haya llevado a cabo la construcción y explotación de
aparcamientos por la iniciativa privada en régimen de concesión y municipios que no cuenten con
este servicio o es suministrado por medio de otra fórmula.
Así, encontramos 180 municipios con población superior a 30.000 habitantes, que son el
punto de partida en la recopilación de información. En función de la información recabada, esta po­
blación inicial se desglosa en los siguientes términos:
— En 65 de ellas no se dispone del servicio o éste no cumple las condiciones requeri­
145
das para efectuar nuestro estudio .
— Se ha obtenido una respuesta efectiva de 84 ciudades, aunque en 7 casos la infor­
mación no ha resultado de utilidad146.
— En 31 poblaciones no se ha obtenido una contestación concluyente, la mayoría de
ellas potencialmente podría formar parte de nuestro estudio, pero no han facilitado
datos. En algunas ocasiones, no se ha podido llegar a determinar si cuentan con este
servicio municipal por falta de colaboración.
Dadas las características de las variables socioeconómicas, que están en constante evo­
lución, y en las que el aspecto temporal debe ser tenido en cuenta, en la segunda parte del estudio la
muestra viene definida por un período de tiempo que sirva de referente. La Figura 12 muestra que el
mayor número de proyectos de los que se recibió información corresponde a aquéllos que se celebra­
ron en el año 2001.
144
Esta cifra de población sería la correspondiente a 1 de enero de 2000. El censo referente a dicha fecha era el último dispo­
nible en el momento de inicio del trabajo de investigación.
145
Un sistema muy habitual como alternativa a la explotación privada, es la externalización del servicio a través de una em­
presa pública municipal.
146
Aunque todas las ciudades examinadas adoptan una formulación similar de los criterios de adjudicación en los pliegos de
condiciones, mencionaremos el caso de Mollet del Vallés, que difiere notablemente del resto. Como tónica general observada,
a cada criterio se le adjudica una puntuación absoluta entre cero y un valor máximo, sin embargo, el Ayuntamiento de Mollet
del Vallés utiliza un criterio de puntuación relativo. No se establece una valoración máxima, sino que otorga puntos por objeti­
vos que se alcancen respecto a cada criterio en las ofertas presentadas. De esta forma se pretende que sean los propios
concursantes quienes determinen la importancia de cada aspecto referente al proyecto. Se trata de que los operadores priva­
dos se comprometan en obtener la máxima eficiencia, en la medida en que son ellos quienes se encargarán de la gestión
integral del mismo y, por tanto, puede considerarse que tratarán de buscar el servicio óptimo. Una vez evaluadas todas las
ofertas, se realiza una selección de manera que, aquéllas que no superen un cierto nivel de puntuación no prosiguen en el
proceso de adjudicación. En cualquier caso, esta ciudad no ha podido incluirse en la primera parte de nuestro estudio por su
divergencia con el resto, sin embargo, entendemos que ofrece una fórmula adecuada para lograr una gestión óptima de servi­
cios públicos a través de la iniciativa privada y que debe ser tenida en cuenta.
(*) Nota: hasta junio de 2002.
— 152 — FIGURA 14 DISTRIBUCIÓN TEMPORAL DE PROYECTOS RECIBIDOS Número de
proyectos
30
25
20
15
10
5
0
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002*
Año
La muestra poblacional definida en el estudio de los criterios objetivos de adjudicación, sirve
de referente en la configuración de la muestra para la evaluación de las variables socioeconómicas.
Esta circunstancia permitió acotar la muestra de ciudades sobre las que se estudiará la
influencia de variables socioeconómicas en la creación de proyectos público-privados en la construc­
ción y gestión de aparcamientos públicos:
— Ciudades en las que se ha celebrado algún contrato de la tipología señalada en 2001; y,
— Poblaciones en las que no se ha utilizado este sistema.
En la tabla 11 se reseñan las ciudades incluidas en nuestro estudio:
TABLA 11
CIUDADES INCLUIDAS EN EL ESTUDIO EMPÍRICO CIUDADES
1. ALBACETE*
73. MISLATA
2. ALCALÁ DE GUADAIRA
74. MOLINA DE SEGURA*
3. ALCALÁ DE HENARES
75. MOLLET DEL VALLÈS**
4. ALCANTARILLA
76. MÓSTOLES*
5. ALCOBENDAS**
77. MURCIA**
6. ALCOY**
78. NARÓN*
(Sigue)
— 153 —
(Continuación)
CIUDADES
7. ALICANTE*
79. ONTINYENT
8. ALZIRA
80. OURENSE*
9. ANTEQUERA
81. OVIEDO*
10. ARANJUEZ
82. PALACIOS Y VILLAFRANCA (LOS)
11. ÁVILA
83. PALENCIA**
12. AVILÉS
84. PALMA DE MALLORCA*
13. BADAJOZ*
85. PALMAS DE GRAN CANARIA (LAS)**
14. BARAKALDO*
86. PAMPLONA*
15. BARCELONA*
87. PATERNA
16. BILBAO*
88. PLASENCIA*
17. BURGOS*
89. PONFERRADA*
18. BURJASSOT
90. PONTEVEDRA**
19. CÁCERES**
91. PORTUGALETE**
20. CÁDIZ*
92. PRAT DE LLOBREGAT (EL)
21. CALVIÁ
93. PUERTO DE SANTA MARÍA (EL)*
22. CASTELLDEFELS
94. PUERTO REAL
23. CASTELLÓN*
95. PUERTOLLANO
24. CERDANYOLA DEL VALLÉS
96. REALEJOS (LOS)
25. CEUTA
97. RONDA*
26. CIEZA
98. ROQUETAS DE MAR
27. CIUDAD REAL**
99. ROZAS DE MADRID (LAS)
28. COLLADO VILLALBA
100. RUBÍ
29. CÓRDOBA
101. SABADELL*
30. CORNELLÁ DE LLOBREGAT
102. SAGUNTO*
31. CORUÑA (A)*
103. SALAMANCA*
32. COSLADA
104. SAN FERNANDO*
33. CUENCA
105. SAN FERNANDO DE HENARES
34. CHICLANA DE LA FRONTERA**
106. SAN SEBASTIÁN*
35. DOS HERMANAS
107. SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES**
36. ÉCIJA
108. SAN VICENTE DEL RASPEIG**
37. ELDA
109. SANLÚCAR DE BARRAMEDA**
38. ESTEPONA*
110. SANT ADRIÁ DE BESÓS
39. FIGUERES**
111. SANT BOI DE LLOBREGAT
40. FUENGIROLA*
112. SANT FELIÚ DE LLOBREGAT
41. FUENLABRADA
113. SANTA COLOMA DE GRAMANET
42. GANDÍA*
114. SANTA CRUZ DE TENERIFE*
43. GAVÁ
115. SANTANDER*
44. GETAFE
116. SANTIAGO DE COMPOSTELA*
(Sigue)
— 154 —
(Continuación)
CIUDADES
45. GETXO**
117. SEGOVIA*
46. GIJÓN**
118. SEVILLA*
47. GIRONA*
119. SIERO
48. GRANADA**
120. TALAVERA DE LA REINA
49. HOSPITALET DE LLOBREGAT (L´)**
121. TARRAGONA*
122. TERRASSA
51. HUELVA**
123. TERUEL
52. HUESCA
124. TOLEDO*
53. IGUALADA**
125. TORREJÓN DE ARDOZ
54. IRÚN
126. TORRELAVEGA
55. JAÉN*
127. TORRENT*
56. LANGREO
128. TORREVIEJA*
57. LEGANES**
129. TORTOSA
58. LEÓN*
130. TRES CANTOS
59. LINARES
131. ÚBEDA*
60. LOGROÑO*
132. UTRERA
61. LUCENA
133. VALENCIA**
62. LUGO*
134. VALLADOLID**
63. MADRID**
135. VÉLEZ-MÁLAGA
64. MAJADAHONDA*
136. VIC*
65. MÁLAGA
137. VIGO*
66. MANACOR
138. VILADECANS
67. MANRESA*
139. VILAGARCÍA DE AROUSA*
68. MELILLA
140. VILA-REAL*
69. MÉRIDA*
141. VILLENA
70. MIERES
142. VITORIA**
71. MIJAS
143. ZAMORA
72. MIRANDA DE EBRO
144. ZARAGOZA*
(*) Ciudades con aparcamientos municipales en concesión.
(**) Aparcamientos aprobados en 2001.
5.3.2. Recopilación de información
Para recabar la documentación administrativa de los pliegos de condiciones se estable­
ció comunicación directa con los Ayuntamientos. Este contacto tenía por objeto, en primer lugar, iden­
tificar las ciudades de la población objetivo que dispusieran de aparcamientos cuya construcción y
explotación hubiese sido llevada a cabo por un operador privado.
— 155 — Si la respuesta era afirmativa, se realizaba una petición al departamento administrativo
municipal correspondiente147, para que nos facilitara una copia de los pliegos de condiciones econó­
mico-administrativas que hubieran regido en los últimos contratos que se habían celebrado según el
citado sistema.
Las observaciones respecto a la información socioeconómica municipal han sido obteni­
das, principalmente, de bases de datos e informes económicos y estadísticos de ámbito nacional148.
5.3.3. Tratamiento de datos y descripción de variables
A continuación describimos el tratamiento de los datos en cada parte del estudio, para
obtener las variables.
5.3.3.1. Criterios objetivos de adjudicación
La primera labor desarrollada ha sido la identificación de los criterios en los pliegos de
cláusulas económico-administrativas recibidos y, posteriormente, la asignación de una valoración que
permita establecer su importancia relativa para cada Ayuntamiento. Una vez establecidos los criterios
y fijada su valoración, a efectos de nuestro estudio, pasan a convertirse en variables y observaciones
asociadas, respectivamente.
La falta de uniformidad en la elaboración de los pliegos de condiciones hizo que, aunque
en distintos pliegos se hiciera referencia al mismo concepto, debido a la complejidad de la redacción
de los criterios de adjudicación, sólo tras un análisis detallado se podía inferir dicha equivalencia.
En todo caso, los términos recogidos en los pliegos consultados deberían obedecer a los
criterios para la adjudicación de un concurso público, que se recogen en el artículo 86 del Texto Re­
fundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, R. D. Legislativo 2/2000, de 16 de
junio:
“En los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso se establecerán
los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación, tales como el
precio, la fórmula de revisión, en su caso, el plazo de ejecución o entrega, el coste de
utilización, la calidad, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o
funcionales, la posibilidad de repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el ser­
vicio postventa u otros semejantes, de conformidad a los cuales el órgano de contrata­
ción acordará aquélla.”
147
En este punto hay que denotar las dificultades para la obtención de la información necesaria, lo que provocó la dilatación
del período de recogida de datos. En primer lugar debido a una falta de uniformidad de la organización administrativa en los
entes locales españoles, de forma que no fue posible determinar un departamento genérico al que dirigir nuestras peticiones.
Así debimos dirigirnos, entre otros, a departamentos de contratación, contabilidad, intervención, urbanismo, patrimonio, vías, o,
servicios jurídicos. Por otra parte, respecto a la recopilación de la información, también hay que reseñar los obstáculos plan­
teados por un número relevante de Ayuntamientos, para facilitar una documentación que ha sido de carácter público y que
entendíamos no tenía un carácter confidencial.
148
En particular es relevante la información elaborada por el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), distintas edicio­
nes del Anuario Económico de España confeccionado por La Caixa e informes elaborados por el Instituto Nacional de Estadís­
tica (INE).
148
No obstante, también hay que reseñar que, en la obtención de la información referida a los presupuestos municipales
se plantearon unas dificultades similares a las mencionadas en el caso de los pliegos de condiciones administrativas de los
contratos.
— 156 — No obstante, en numerosos pliegos no se hace una referencia directa a los términos inclui149
dos en el citado artículo legislativo o no se contemplan todos los criterios enumerados . Para solventar
esta dificultad, se procedió a la confección de un listado de los criterios consignados en las cláusulas
económico-administrativas, de acuerdo con su transcripción literal que y una vez finalizada la revisión
de todos los documentos administrativos, se realizó un proceso de asociación de los términos enumerados, bajo rúbricas que reflejan los criterios objetivos de adjudicación que efectivamente representan.
Fruto de esta labor se identificaron once criterios a través de los cuales los Ayuntamientos
150
manifiestan las condiciones que se deben verificar en la implementación del servicio
y que conformarán las variables del análisis estadístico:
1. Número de plazas: capacidad total del aparcamiento y régimen del reparto entre
residentes y rotatorio, en su caso.
2. Solvencia del licitador: técnica, económica o financiera para desarrollar su cometido;
experiencia en la ejecución de contratos similares u otros aparcamientos en la propia
ciudad, así como la calidad contrastada de equipos personales y técnicos.
3. Plazo de ejecución: tiempo de construcción y puesta en marcha del servicio; también
incluye la valoración de que el planteamiento constructivo provoque las menores molestias posibles para el tráfico, viandantes o actividades comerciales.
4. Calificación del sistema constructivo: una valoración desde el punto de vista operativo, considerando aspectos como el sistema técnico de construcción propuesto, seguridad del equipamiento, características funcionales, calidad de materiales, o,
durabilidad prevista.
5. Solución parking-superficie: evaluación de la solución adoptada para integrar el aparcamiento y la superficie bajo la que se ubique.
6. Mejoras en el servicio: valoración específica de mejoras cuantitativas o cualitativas, puestas de manifiesto en la oferta, que redundarán en la prestación de un mejor servicio.
7.
Tarifas: tasas, precios de abono y demás modalidades de pago por los usuarios
fina- les del aparcamiento; en particular, se valora positivamente aquellas ofertas
con me- nor coste para el usuario.
8. Canon a satisfacer al ayuntamiento: en cada uno de los años de duración del contrato; se valora en este punto el rendimiento que tendrá la concesión para el Ayuntamiento; también se han incluido en este epígrafe otros aspectos relativos a las
repercusiones económicas de estos contratos para un Ayuntamiento como subvenciones aportadas o volumen de participación municipal en la inversión.
9. Equilibrio económico-financiero: valoración de la solidez ofrecida por el estudio del
equilibrio económico-financiero de la explotación que efectúen los concursantes, respecto a la viabilidad del proyecto.
10. Duración de la concesión: aunque en ocasiones se fija en el pliego un período
máximo de concesión, se suele solicitar a los licitadores que presenten sus ofertas
pa
149
Hay que tener en cuenta que el artículo legislativo mencionado se refiere genéricamente a cualquier tipo de concurso
público, por lo que los pliegos económico-administrativos harán referencia a las condiciones particulares del tipo de contrato.
150
Algunos de los criterios identificados no son contemplados, explícitamente, en el citado art. 86 de la LCAP, sin embargo
son reiteradamente referidos en las cláusulas económico-administrativas de este tipo de contratos.
para reducir dicho período o que ellos mismos formulen la duración de la concesión
que desearían.
11. Condiciones particulares: bajo este epígrafe se han recogido cuestiones exclusivas
contempladas en cada contrato, por ejemplo, realizar prospecciones arqueológicas,
fomento de la estabilidad del empleo, contratación de personal con minusvalías, o,
distintas circunstancias no especificadas.
A partir de la definición de value for money –combinación óptima de los aspectos relativos
a las categorías de costes, calidad, eficiencia y eficacia–, estos criterios podemos agruparlos de manera
que nos permita conocer el grado de correlación entre value for money y criterios de adjudicación:
— En la categoría costes recogemos aquellos aspectos directamente relacionados con
aspectos económicos, tarifas a satisfacer por los usuarios y canon al Ayuntamiento,
incluyendo también la duración de la concesión ya que estará íntimamente ligada a
los desembolsos económicos de usuarios y concesionaria;
— Como elementos que específicamente mejoran la calidad de la prestación identifi­
camos las consideraciones sobre el sistema constructivo y mejoras en el servicio
propuestas por los operadores privados.
— La solvencia del licitador y la valoración del equilibrio económico-financiero se con­
forman como componentes para lograr la eficiencia, definida como el mejor servicio
con un uso óptimo de recursos, por cuanto los operadores plantean la robustez de
su alternativa para conseguir el fin.
— La capacidad para obrar o para conseguir el resultado esperado, es decir, la eficacia
respecto a la prestación del servicio, viene determinada por el número de plazas,
plazo de ejecución y la solución parking-superficie.
El criterio de condiciones particulares no se puede incorporar en ninguna de las catego­
rías anteriores y, en cualquier caso, debido a su especificidad será incorporado a nuestro análisis de
manera secundaria.
Otra consideración respecto a los criterios objetivos de adjudicación está referida a la
ponderación de los mismos, distinta en cada ciudad, lo que no permitía una comparabilidad directa
entre ellas. En el 30% de las ciudades de la muestra la valoración de los criterios se establece sobre
base 100, en el resto, el rango de puntuaciones máximas abarca un intervalo entre 14 y 230 puntos.
Con el objetivo de lograr la homogeneidad en la información disponible, se procedió a
elaborar una baremación uniforme de la valoración de los criterios. Se tomó en cada pliego de cláusu­
las, como valor de referencia, la suma total de las puntuaciones máximas otorgadas a los criterios
considerados. Estableciendo una escala común con base 100 unidades para todas las ciudades, se
calculó la cantidad porcentual que la valoración máxima que cada criterio representaba. De tal modo
se determina que cuanto mayor sea la medida porcentual, mayor importancia se concede a ese crite­
rio, manteniendo la proporcionalidad entre los diferentes Ayuntamientos.
En la siguiente tabla se registra la valoración que se ha atribuido a cada uno de los crite­
rios anteriormente formulados, tanto la original como la resultante de esta homogeneización –en ne­
grita–, en las ciudades consideradas
151
En el caso de que alguno de los criterios considerados no fuera contemplado por el Ayuntamiento correspondiente, el valor
asignado ha sido cero. Como observamos ciertos criterios cuentan con un número considerable de ceros.
— 158 — TABLA 12
VALORACIÓN DE CRITERIOS OBJETIVOS CIUDAD
NÚMERO
PLAZAS
SOLVENCIA
LICITADOR
PLAZO DE
EJECUCION
CALIFICACION
SOLUCION
SISTEMA
PARKING­
CONSTRUCTIVO SUPERFICIE
ALBACETE
16,11 20 10,1
33
ALCOBENDAS
10,11
0 15,5
17
ALCOY
14,11 11 10,1
0
ALICANTE
10,11
0 18,1
13
5
BADAJOZ
10,11
0 35,1
30
3
3
BARAKALDO
10,11
0 25,1
31
10
13
BARCELONA
17,11 17 10,1
0
38
38
BILBAO
13,11
4 15,1
7
6
9
BURGOS
10,11
0 10,1
0
10
CÁCERES
10,11
0 15,1
3
35
CÁDIZ
15,11
5 15,1
5
CASTELLÓN DE LA PLANA
10,11
0 10,1
CIUDAD REAL
10,11 12 10,1
CORUÑA (A)
11,11
0 49,1
24
0
7
0
CHICLANA DE LA FRONTERA
10,11
0 10,1
0
3
0
0
ESTEPONA
13,11
7 11,1
2
8
18
8
18
FIGUERAS
40,11 40 20,1
20
0
0
10
10
0
0
FUENGIROLA
16,11 32 10,1
0
18
36
8
16
0
0
GANDÍA
20,11 20 10,1
0
0
0
0
0
0
0
GERONA
10,11
0 13,1
21
3
21
0
0
0
0
GETXO
10,11
0 25,1
21
5
4
20
17
0
0
GIJÓN
30,11 30 30,1
30
5
5
0
0
0
0
GRANADA
10,11
0 16,1
29
3
14
0
0
0
0
HOSPITALET DE LLOBREGAT (L')
10,11
0 10,1
10
15
15
20
20
0
0
HUELVA
10,11
0 10,1
0
5
5
15
15
15
15
0
0
4
0
0
10
29
8
MEJORAS
SERVICIO
0
0
TARIFAS
5
17
EQUILIBRIO
CANON
ECONÓMICO­
AYUNTAMIENTO
FINANCIERO
5
17
0
0
PLAZO
CONDICIONES
CONCESION PARTICULARES
13
0
0
0
0
0
0
0
0
5
16
0
0
0
0
0
0
0
0
5
14
3
9
3
9
0
0
7
20
0
0
0
0
21
67
3
9
0
0
14
23
0
0
0
0
10
17
10
17
0
0
10
17
3
5
10
8
20
17
0
0
0
0
50
42
0
0
0
0
0
0
20
25
0
0
5
6
5
6
0
0
10
13
5
6
0
0
0
0
0
0
13
13
26
26
0
0
0
0
6
6
0
0
5
7
0
0
6
9
30
43
10
14
5
7
0
0
0
0
29
5
14
0
0
5
14
5
14
5
14
0
0
5
14
0
0
23
25
17
30
20
15
10
30
20
0
0
0
0
0
0
10
7
0
0
25
25
0
0
5
5
0
0
40
40
0
0
20
20
0
0
0
3
21
0
0
0
0
2
14
5
36
4
29
0
0
0
0
0
0
53
0
0
30
0
0
0
0
4
0
7
40
11
20
0
10
13
0
0
0
0
19
4
7
6
7
10
12
0
12
12
12
0
0
30
8
0
3
0
3
0
5
40
5
20
5
10
0
0
0
0
3
7
10
22
8
18
0
0
3
7
1
2
0
0
20
20
5
5
0
0
5
5
0
0
0
0
3
6
5
10
0
0
0
0
0
0
30
30
20
20
15
15
0
0
15
15
0
0
2
14
0
0
4
29
0
0
2
14
0
0
5
4
5
4
5
4
20
17
5
4
30
25
0
0
25
25
5
5
5
5
0
0
0
0
3
14
3
14
1
5
0
0
0
0
5
24
0
0
10
10
30
30
15
15
0
0
0
0
0
0
10
10
35
35
0
0
20
20
0
0
(Sigue)
(Continuación)
CIUDAD
NÚMERO
PLAZAS
SOLVENCIA
LICITADOR
PLAZO DE
EJECUCION
CALIFICACION
SOLUCION
SISTEMA
PARKING­
CONSTRUCTIVO SUPERFICIE
MEJORAS
SERVICIO
TARIFAS
EQUILIBRIO
CANON
ECONÓMICO­
AYUNTAMIENTO
FINANCIERO
PLAZO
CONDICIONES
CONCESION PARTICULARES
IGUALADA
10,11
0 15,1
25
3
15
5
25
0
0
4
20
1
5
2
10
0
0
0
0
0
0
JAÉN
10,11
6 25,1
15
10
6
0
0
30
18
10
6
20
12
20
12
0
0
15
9
25
15
LEÓN
10,11
0 20,1
20
35
35
10
10
15
15
0
0
0
15
0
0
5
5
0
0
0
0
LOGROÑO
10,11
0 12,1
20
2
20
0
0
6
60
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
LUGO
10,11
0 10,1
10
20
20
10
10
0
0
20
20
10
10
10
10
10
10
10
10
0
0
MADRID
12,11
7 16,1
20
5
17
5
17
0
0
0
0
12
40
0
0
0
0
0
0
0
0
MAJADAHONDA
10,11
0 10,1
0
36
36
30
30
0
0
0
0
22
22
12
12
0
0
0
0
0
0
MANRESA
10,11
0 15,1
18
0
0
25
30
0
0
0
0
12
15
20
24
0
0
10
12
0
0
MÉRIDA
10,11
0 10,1
0
30
30
0
0
0
0
40
40
15
15
15
15
0
0
0
0
0
0
MOLINA DE SEGURA
18,11 33 10,1
0
3
13
10
42
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
13
0
0
MÓSTOLES
15,11 17 10,1
0
5
17
0
0
5
17
5
17
5
17
5
17
0
0
0
0
0
0
MURCIA
20,11 36 19,1
16
3
5
0
0
0
0
0
0
0
0
15
27
0
0
3
5
5
9
NARÓN
10,11
0 10,1
25
0
0
0
0
0
0
0
0
20
50
10
25
0
0
0
0
0
0
OURENSE
10,11 11 15,1
5
5
5
45
47
0
0
0
0
10
11
10
11
2,5
3
5
5
2,5
3
OVIEDO
10,11
0 10,1
0
10
10
50
50
0
0
0
0
5
5
10
10
25
25
0
0
0
0
PALENCIA
10,11
0 10,1
0
11
10
20
19
15
14
0
0
20
19
25
24
5
5
10
9
0
0
PALMA DE MALLORCA
10,11
0 15,1
10
45
30
40
27
30
20
0
0
0
0
20
13
0
0
0
0
0
0
PALMAS DE GRAN CANARIA (LAS)
10,11
0 10,1
11
20
22
20
22
0
0
10
11
10
11
10
11
0
0
0
0
10
11
PAMPLONA
15,11
5 25,1
25
15
15
20
20
0
0
0
0
20
20
5
5
10
10
0
0
0
0
PLASENCIA
10,11
0 14,1
8
2
4
0
0
0
0
15
29
10
20
10
20
0
0
10
20
0
0
PONFERRADA
10,11
0 24,1
24
24
24
12
12
12
12
0
0
12
12
12
12
6
6
0
0
0
0
PONTEVEDRA
10,11
0 18,1
18
14
14
18
18
0
0
18
18
18
18
14
14
0
0
0
0
0
0
PORTUGALETE
10,11
0 35,1
35
10
10
15
15
0
0
0
0
20
20
20
20
0
0
0
0
0
0
PUERTO DE SANTA MARÍA (EL)
10,11
0 10,1
17
10
17
0
0
0
0
10
17
10
17
10
17
0
0
10
17
0
0
RONDA
25,11 25 10,1
0
0
0
0
0
0
0
25
25
0
0
25
25
0
0
25
25
0
0
SABADELL
10,11
0 10,1
13
0
0
8
11
0
0
10
13
35
47
0
0
0
0
0
0
12
16
SAGUNTO
10,11
7 10,1
0
5
3
8
5
15
10
0
0
53
36
30
21
0
0
0
0
25
17
(Sigue)
(Continuación)
CIUDAD
NÚMERO
PLAZAS
SOLVENCIA
LICITADOR
PLAZO DE
EJECUCION
CALIFICACION
SOLUCION
SISTEMA
PARKING­
CONSTRUCTIVO SUPERFICIE
MEJORAS
SERVICIO
TARIFAS
EQUILIBRIO
CANON
ECONÓMICO­
AYUNTAMIENTO
FINANCIERO
PLAZO
CONDICIONES
CONCESION PARTICULARES
SALAMANCA
10,11
0 10,1
0
0
0
10
40
0
0
0
0
5
20
5
20
0
0
5
20
0
0
SAN FERNANDO
10,11
0 70,1
30
15
7
0
0
0
0
0
0
0
0
35
15
30
13
30
13
50
22
SAN SEBASTIÁN
10,11 14 10,1
14
5
7
10
14
0
0
0
0
20
29
10
14
0
0
5
7
0
0
SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES
12,11
7 14,1
13
5
17
5
17
2
7
0
0
10
33
0
0
0
0
0
0
2
7
SAN VICENTE DEL RASPEIG
13,11
6 10,1
0
6
12
10
20
0
0
0
0
19
38
2
4
0
0
10
20
0
0
SANLÚCAR DE BARRAMEDA
10,11
0 15,1
6
30
35
0
0
20
24
0
0
10
12
20
24
0
0
0
0
0
0
SANTA CRUZ DE TENERIFE
10,11
0 15,1
15
25
25
40
40
0
0
0
0
10
10
10
10
0
0
0
0
0
0
SANTANDER
15,11 15 25,1
25
10
10
30
30
0
0
0
0
5
5
5
5
0
0
10
10
0
0
SANTIAGO
10,11
0 10,1
13
10
13
40
50
0
0
0
0
17
21
3
4
0
0
0
0
0
0
SEGOVIA
15,11 15 10,1
0
5
5
10
10
5
5
10
10
20
20
20
20
0
0
15
15
0
0
SEVILLA
10,11
0 10,1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10
33
0
0
10
33
10
33
TARRAGONA
10,11
0 10,1
0
20
10
30
15
70
35
10
5
0
0
50
25
0
0
0
0
20
10
TOLEDO
10,11
0 10,1
0
10
10
0
0
0
0
30
30
20
20
30
30
0
0
10
10
0
0
TORRENT
10,11 16 10,1
16
2
3
10
16
5
8
0
0
5
8
5
8
0
0
1
2
15
24
TORREVIEJA
12,11 10 13,1
15
3
15
0
0
0
0
0
0
6
30
3
15
0
0
3
15
0
0
ÚBEDA
10,11
0 30,1
21
15
11
5
4
10
7
0
0
45
32
0
0
0
0
35
25
0
0
VALENCIA
25,11 25 10,1
0
10
10
20
20
0
0
0
0
45
45
0
0
0
0
0
0
0
0
VALLADOLID
13,11
3 16,1
6
15
15
9
9
0
0
6
6
10
10
40
40
6
6
5
5
0
0
VIC
10,11
0 40,1
18
40
18
20
9
0
0
20
9
20
9
20
9
20
9
20
9
20
9
VIGO
10,11
0 10,1
0
19
40
10
21
0
0
0
0
8
17
5
10
0
0
3
6
3
6
VILAGARCÍA DE AROUSA
10,11
0 25,1
18
10
7
30
21
25
18
50
36
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
VILLAREAL
131,1
9 16,1
17
6
17
0
0
0
0
0
0
8
23
12
34
0
0
0
0
0
0
VITORIA
121,1 18 10,1
0
0
0
10
15
0
0
0
0
20
31
13
20
10
15
0
0
0
0
ZAMORA
10,11
0 10,1
0
15
18
30
35
0
0
0
0
15
18
10
12
0
0
15
18
0
0
ZARAGOZA
11,25
1 15,1
11
5
4
10
8
30
23
20
15
50
38
2
2
0
0
0
0
0
0
5.3.3.2. Datos socioeconómicos
A partir de las categorías que pretendemos incorporar a nuestro estudio (población, par­
que automovilístico, finanzas municipales, bienestar municipal) determinamos los indicadores socioe­
conómicos que pueden influir en la celebración de proyectos y contratos de parkings públicos como
variables a incluir en el análisis estadístico:
1. Ahorro bruto sobre la cifra de presupuesto municipal: diferencia entre los ingresos y
gastos de las operaciones corrientes del Ayuntamiento152, relativizada por la cifra de
presupuesto municipal. El superávit indicaría la capacidad de la Administración Local
para emprender operaciones de inversión.
2. Transferencias de capital sobre presupuesto municipal: cuantía de las transferencias
de capital recibidas por el Ayuntamiento que deberían destinarse a operaciones de
inversión, recogidas en el capítulo VII del presupuesto de ingresos, relativizada por el
total del presupuesto municipal.
3. Variación de pasivos financieros sobre presupuesto municipal: ingresos recibidos por
operaciones de endeudamiento, registradas en el capítulo IX del presupuesto de in­
gresos, relativizada por el total del presupuesto municipal.
4. Gasto en inversiones sobre presupuesto municipal: importe de las inversiones
previstas en el capítulo VI del presupuesto de gastos, relativizado por el presu­
puesto total; esta partida incluye proyectos como los de construcción de aparca­
mientos.
5. Parque de turismos sobre población municipal: cifra del parque de turismos de cada
municipio dividida por el número de habitantes.
6. Renta disponible por ciudadano: la renta personal disponible se define como “el nivel
de renta de que disponen las economías domésticas para gastar y ahorrar, o bien
como la suma de todos los ingresos efectivamente percibidos por las economías
domésticas durante un período”; la magnitud utilizada es la marca de clase de los in­
tervalos que definen el nivel económico de las poblaciones, a partir de la estimación
de la renta personal disponible realizada en el Anuario Económico de España 2002
[La Caixa (2002)].
7. Porcentaje de paro sobre población de derecho municipal: paro registrado en cada
ciudad a 1 de julio de 2000, relativizado por la población del Padrón de Habitantes a
1 de enero de 2000, según el registro del INEM.
8. Índice de bienestar económico del municipio: como magnitud representativa del índi­
ce de bienestar municipal se ha tomado la cuota de mercado que figura en el Anuario
Económico de España 2002 [La Caixa (2002)]. La cuota de mercado se configura en
un “índice que expresa la capacidad de consumo comparativa de los municipios...
constituye una orientación adecuada para valorar y ponderar la cantidad de produc­
152
El ahorro bruto de una Administración Pública se define como la diferencia entre los capítulos I (Impuestos directos), II
(Impuestos indirectos), III (Tasas y otros ingresos), IV (Intereses) y V (Transferencias y subvenciones corrientes), del presu­
puesto de ingresos; y, los gastos correspondientes a los capítulos I (Gastos de personal), II (Compra de bienes y servicios), III
(Intereses) y IV (Transferencias y subvenciones corrientes).
— 162 — tos y servicios que, teóricamente y en igualdad de condiciones, pueden absorber los
municipios”.153.
Las variables socioeconómicas, por su propia condición, están en constante evolución y
es ésta la que proporciona en cierta medida su carácter explicativo. Se han incluido 4 variables más
que reflejan la variación entre 1996 y 2000 del número de turismos por habitante, renta disponible,
paro e índice de bienestar.
Estos indicadores son los que hemos identificado como factores que inciden en los ser­
vicios demandados por los ciudadanos y que potencialmente tienen capacidad para influir en la pues­
ta en marcha de un proyecto de construcción y explotación de un aparcamiento público por la
iniciativa privada.
Como la muestra está compuesta por ciudades muy diferentes en cuanto a su tamaño, los
valores presupuestarios inicialmente considerados han sido relativizados por la cifra total del presupues­
to municipal154. Se ha procedido de la misma forma con la cifra del parque de turismos municipal.
La decisión del equipo de gobierno municipal sobre promover la construcción de un
aparcamiento subterráneo por la iniciativa privada, al ser un proyecto de inversión, debe ser tomada
con cierta antelación. Por lo tanto, las observaciones de las variables socioeconómicas deben prece­
der en el tiempo a la ocurrencia del suceso señalado, para que gocen de capacidad explicativa. De
acuerdo con las anteriores consideraciones, se tomó el año 2000 como referencia en la recopilación
de los datos correspondientes a las variables identificadas, y el año 1996 como año de referencia
para las variables de variación de los indicadores.
Los municipios seleccionados y observaciones asociadas a cada uno de ellos referidas a
las variables socioeconómicas, aparecen en la siguiente tabla:
153
Es un índice calculado de manera que el total de todos los municipios españoles suma 100.000 unidades. Para su cálculo
no sólo se tiene en cuenta la importancia de la población, en términos del número de habitantes, también se consideran varia­
bles representativas del poder adquisitivo.
153
Se ha tratado de utilizar un índice de bienestar en términos económicos, diferenciándolo del bienestar social de las ciencias
sociales, en cuya estimación participarían factores como la salud, la educación, cultura, etc., que harían perder significatividad
el mencionado índice en el objeto de nuestro estudio.
154
Para las magnitudes presupuestarias se han tomado las cifras de los presupuestos municipales inicialmente aprobados
para el año 2000.
— 163 — TABLA 13
VALORACIÓN VARIABLES SOCIOECONOMICAS CIUDAD
AÑO
AHORRO /
TRANSF. CAP. /
PRESUPUESTO PRESUPUESTO
VARIACION VARIACION
PASIVOS
TURISMOS
VARIACION
INVERSION /
RENTA
INDICE DE TURISMOS
RENTA
VARIACION
FINANC. /
/
DESEMPLEO
INDICE DE
PRESUPUESTO
DISPONIBLE
BIENESTAR
POR
DISPONIBLE DESEMPLEO
PRESUPUESTO
HABITANTE
BIENESTAR
HABITANTE HABITANTE
ALCALÁ DE GUADAIRA
*
0,1486
0,1876
0,0905
0,3877
0,3901
17.387,5
0,074
1.131
0,1094
0,2938
-0,069
0,0472
ALCALÁ DE HENARES
*
0,0542
0,0850
0,0643
0,1824
0,4641
19.652,5
0,047
1.372
0,1091
0,2844
-0,034
0,0217
ALCANTARILLA
*
0,0752
0,0469
0,0871
0,1614
0,4004
17.037,5
0,032
1.175
0,0868
0,2325
-0,030
0,0704
ALCOBENDAS
2001
0,0233
0,0000
0,0003
0,1687
0,6959
11.700,0
0,028
1.244
0,3632
0,5569
-0,029
0,3850
ALCOY
2001
0,1012
0,0252
0,0483
0,1395
0,4202
18.700,0
0,036
1.150
0,0810
0,5236
-0,055
-0,0903
ALZIRA
*
0,0516
0,0535
0,1111
0,2199
0,4066
18.700,0
0,049
1.199
0,1003
0,3788
-0,029
0,0102
ANTEQUERA
*
0,0493
0,3027
0,0008
0,3307
0,3194
17.387,5
0,040
1.192
0,0906
0,5359
-0,028
0,0000
ARANJUEZ
*
0,0039
0,0173
0,0000
0,3493
0,3899
19.652,5
0,036
1.188
0,0735
0,2844
-0,031
-0,0449
ÁVILA
*
0,0998
0,1628
0,0507
0,3319
0,4478
10.790,0
0,044
1.123
0,0513
0,7100
-0,023
-0,0560
AVILÉS
*
0,0569
0,0000
0,1553
0,1316
0,3716
18.700,0
0,056
1.192
0,0644
0,3788
-0,030
-0,0955
BURJASSOT
*
0,0975
0,0204
0,0000
0,0494
0,4314
18.700,0
0,046
1.184
0,0888
0,3788
-0,057
0,0000
2001
0,0352
0,0000
0,0000
0,1118
0,4251
18.700,0
0,058
1.198
0,0660
0,5236
-0,017
0,0256
CALVIÁ
*
0,0580
0,0038
0,1866
0,1821
0,7630
12.500,0
0,013
1.116
0,1234
0,5404
-0,034
0,1287
CASTELLDEFELS
*
0,0906
0,0000
0,1647
0,1492
0,4407
11.700,0
0,024
1.104
0,0735
0,4418
-0,015
0,1354
CERDANYOLA DEL VALLÉS
*
0,0733
0,0000
0,0962
0,0975
0,4673
10.790,0
0,034
1.126
0,0461
0,4358
-0,013
0,0079
CEUTA
*
0,1024
0,0010
0,0617
0,0864
0,5012
18.700,0
0,046
1.162
0,0372
0,3788
-0,014
-0,0255
2001
0,0585
0,0872
0,0172
0,2776
0,2969
17.387,5
0,056
1.124
0,0729
0,2325
-0,016
0,0290
*
0,0940
0,0686
0,1071
0,1407
0,2993
17.037,5
0,037
1.170
0,0436
0,5236
-0,010
-0,0329
CÁCERES
CHICLANA DE LA FRONTERA
CIEZA
CIUDAD REAL
2001
0,0568
0,1060
0,2702
0,1768
0,3905
18.700,0
0,058
1.153
0,0753
0,3296
-0,024
0,1333
COLLADO VILLALBA
*
0,0213
0,0000
0,0875
0,3763
0,4312
10.790,0
0,031
1.199
0,0645
0,2325
-0,022
-0,0428
CÓRDOBA
*
0,1874
0,0166
0,0948
0,0593
0,3478
17.037,5
0,067
1.717
0,0669
0,4358
-0,031
-0,0637
CORNELLÁ DE LLOBREGAT
*
0,1159
0,0887
0,0990
0,1782
0,3890
10.790,0
0,030
1.196
0,0921
0,4358
-0,030
0,0112
COSLADA
*
0,0517
0,0019
0,0000
0,2055
0,4472
10.790,0
0,034
1.176
0,0604
0,5297
-0,008
0,0088
CUENCA
*
0,0578
0,0918
0,0883
0,2889
0,4117
19.652,5
0,037
1.115
0,0850
0,4457
-0,042
0,1478
DOS HERMANAS
*
0,0717
0,1321
0,0845
0,3606
0,3617
17.387,5
0,076
1.201
0,1018
0,2938
-0,030
0,0681
ÉCIJA
*
0,3077
0,1884
0,0707
0,2790
0,3139
17.387,5
0,057
1.181
0,0973
0,2938
-0,033
-0,0123
ELDA
*
0,0700
0,1023
0,0602
0,1914
0,4401
17.037,5
0,053
1.126
0,0764
0,2325
-0,075
-0,0752
2001
0,1258
0,0373
0,0721
0,1469
0,5462
13.000,0
0,019
1.101
0,0903
0,7299
-0,025
-0,0673
FUENLABRADA
*
0,1653
0,0446
0,0000
0,3516
0,3834
19.652,5
0,044
1.380
0,0851
0,3964
-0,035
0,0891
GAVÁ
*
0,0417
0,0200
0,1148
0,1261
0,4059
10.790,0
0,026
1.197
0,0809
0,4358
-0,019
0,0104
GETAFE
*
0,0509
0,1035
0,0986
0,1677
0,3940
19.652,5
0,040
1.325
0,0719
0,2844
-0,038
0,0062
GETXO
2001
0,1068
0,0287
0,0943
0,1627
0,4295
13.000,0
0,033
1.189
0,0606
0,6020
-0,013
-0,0928
FIGUERES
(Sigue)
(Continuación)
CIUDAD
AÑO
AHORRO /
TRANSF. CAP. /
PRESUPUESTO PRESUPUESTO
VARIACION VARIACION
PASIVOS
TURISMOS
VARIACION
INVERSION /
RENTA
INDICE DE TURISMOS
RENTA
VARIACION
FINANC. /
/
DESEMPLEO
INDICE DE
PRESUPUESTO
DISPONIBLE
BIENESTAR
POR
DISPONIBLE DESEMPLEO
BIENESTAR
PRESUPUESTO
HABITANTE
HABITANTE HABITANTE
GIJÓN
2001
0,1707
0,0534
0,0657
0,2530
0,3582
18.700,0
0,062
1.611
0,0475
0,2586
-0,033
GRANADA
2001
0,0492
0,0960
0,0122
0,2133
0,4441
18.700,0
0,056
1.607
0,0488
0,5236
-0,018
-0,0788
HOSPITALET DE LLOBREGAT (L´)
2001
0,0782
0,0000
0,0959
0,0959
0,3699
10.790,0
0,022
1.577
0,0402
0,4358
-0,021
-0,1154
HUELVA
2001
0,0584
0,0625
0,1052
0,0721
0,3774
17.037,5
0,048
1.326
0,0732
0,2325
-0,020
-0,0667
HUESCA
*
0,1012
0,1159
0,1610
0,2492
0,4492
11.700,0
0,026
1.123
0,0749
0,5569
-0,031
-0,0403
IGUALADA
-0,0906
2001
0,1411
0,0000
0,0209
0,0198
0,4636
10.790,0
0,028
1.190
0,0866
0,4358
-0,016
-0,0532
IRÚN
*
0,2181
0,0312
0,0686
0,2452
0,3823
10.790,0
0,042
1.138
0,0743
0,4358
-0,028
-0,0519
LANGREO
*
0,0854
0,0178
0,1140
0,1533
0,3352
18.700,0
0,054
1.108
0,0745
0,3788
-0,023
-0,1239
LINARES
*
0,0487
0,1008
0,0486
0,0889
0,3359
19.652,5
0,048
1.128
0,0882
0,2325
-0,039
-0,0157
LEGANES
2001
0,0972
0,0300
0,0596
0,1512
0,3968
17.037,5
0,039
1.377
0,0750
0,3964
-0,025
-0,0611
LUCENA
*
0,0924
0,1071
0,1905
0,2671
0,3158
17.387,5
0,040
1.186
0,0825
0,4457
-0,024
0,0976
MADRID
2001
0,1705
0,0053
0,0915
0,1407
0,5442
11.700,0
0,030
7.389
0,0622
0,4418
-0,025
-0,0319
MÁLAGA
*
0,0386
0,0073
0,1677
0,0564
0,3932
17.037,5
0,059
1.186
0,1078
0,3772
-0,034
-0,0361
MANACOR
*
0,2510
0,0498
0,1472
0,3399
0,6447
10.790,0
0,013
1.190
0,1854
0,3296
-0,030
0,0568
MELILLA
*
0,1151
0,0780
0,0000
0,1584
0,3925
18.700,0
0,031
1.138
0,0385
0,5236
-0,015
0,0507
MIERES
*
0,0300
0,1409
0,0766
0,2185
0,3247
18.700,0
0,055
1.109
0,0563
0,3788
-0,028
-0,1217
MIJAS
*
0,1466
0,0236
0,0000
0,1276
0,5833
17.037,5
0,031
1.100
0,1210
0,3772
-0,031
0,2529
MIRANDA DE EBRO
*
0,0918
0,0273
0,0756
0,2018
0,3540
10.790,0
0,036
1.187
0,0739
0,7100
-0,018
-0,1000
MISLATA
*
0,0929
0,0085
0,0789
0,1864
0,3990
19.652,5
0,043
1.190
0,0745
0,5297
-0,037
-0,0538
MOLLET DEL VALLÈS
2001
0,1350
0,0470
0,1149
0,1772
0,4276
10.790,0
0,036
1.112
0,0896
0,4358
-0,024
0,0566
MURCIA
2001
0,0658
0,0276
0,1346
0,1523
0,4182
18.700,0
0,030
1.876
0,0887
0,5236
-0,026
0,0570
ONTINYENT
*
0,0861
0,1117
0,1726
0,3027
0,4350
18.700,0
0,020
1.180
0,0840
0,2586
-0,042
0,0125
PALACIOS Y VILLAFRANCA (LOS)
*
0,0558
0,1045
0,0891
0,2021
0,2729
17.387,5
0,054
1.169
0,0953
0,4457
-0,032
0,0597
2001
0,0397
0,0592
0,1300
0,2501
0,3676
19.652,5
0,054
1.197
0,0558
0,5297
-0,019
-0,0704
PALMAS DE GRAN CANARIA (LAS) 2001
0,2073
0,0165
0,0000
0,1732
0,4023
18.700,0
0,058
1.851
0,0808
0,5236
-0,022
0,0188
PATERNA
*
0,0485
0,1107
0,2473
0,3940
0,4385
19.652,5
0,041
1.116
0,1156
0,5297
-0,048
0,0541
PONTEVEDRA
2001
0,1111
0,0994
0,1366
0,2878
0,4731
18.700,0
0,048
1.187
0,0723
0,5236
-0,026
-0,0426
PORTUGALETE
PALENCIA
2001
0,1374
0,0000
0,0094
0,1307
0,3490
10.790,0
0,049
1.111
0,0657
0,4358
-0,043
-0,1345
PRAT DE LLOBREGAT (EL)
*
0,0582
0,0495
0,0731
0,1765
0,5459
10.790,0
0,030
1.155
0,1452
0,4358
-0,037
-0,0195
PUERTO REAL
*
0,2587
0,0000
0,0000
0,0349
0,2837
16.687,5
0,070
1.170
0,0741
0,3087
-0,001
0,0448
PUERTOLLANO
*
0,0803
0,0951
0,0616
0,1812
0,3185
17.037,5
0,071
1.109
0,0730
0,2325
-0,021
-0,0708
REALEJOS (LOS)
*
0,1060
0,0698
0,0000
0,1371
0,3840
18.700,0
0,053
1.178
0,0942
0,3788
-0,027
0,1333
ROQUETAS DE MAR
*
0,2225
0,0000
0,0596
0,3641
0,4442
18.700,0
0,026
1.113
0,0618
0,5236
-0,009
0,2323
ROZAS DE MADRID (LAS)
*
0,0000
0,0000
0,0000
0,3140
0,5002
13.000,0
0,021
1.123
0,0271
0,7299
-0,011
0,1892
(Sigue)
(Continuación)
CIUDAD
AÑO
AHORRO /
TRANSF. CAP. /
PRESUPUESTO PRESUPUESTO
VARIACION VARIACION
PASIVOS
TURISMOS
VARIACION
INVERSION /
RENTA
INDICE DE TURISMOS
RENTA
VARIACION
FINANC. /
/
DESEMPLEO
INDICE DE
PRESUPUESTO
DISPONIBLE
BIENESTAR
POR
DISPONIBLE DESEMPLEO
BIENESTAR
PRESUPUESTO
HABITANTE
HABITANTE HABITANTE
RUBÍ
*
0,2207
0,0175
0,1113
0,3189
0,4369
10.790,0
0,029
0,0868
0,4358
-0,025
SAN FERNANDO DE HENARES
*
0,0716
0,3303
0,1057
0,7918
0,5006
10.790,0
0,034
1.183
0,0702
0,4358
-0,032
0,1154
SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES
2001
0,0427
0,0368
0,1214
0,2515
0,4582
10.790,0
0,034
1.138
0,0939
0,4358
-0,027
0,0667
SAN VICENTE DEL RASPEIG
2001
0,0823
0,0000
0,0086
0,0096
0,3963
18.700,0
0,028
1.189
0,0762
0,5236
-0,040
0,0833
SANLÚCAR DE BARRAMEDA
2001
0,1073
0,0763
0,0000
0,0798
0,2705
16.687,5
0,061
1.128
0,0850
0,3903
-0,027
0,0079
SANT ADRIÁ DE BESÓS
*
0,1194
0,0205
0,0870
0,1564
0,3756
19.652,5
0,040
1.179
0,0758
0,2844
-0,035
-0,0723
SANT BOI DE LLOBREGAT
*
0,0682
0,0479
0,1014
0,2082
0,4024
10.790,0
0,026
1.187
0,0667
0,4358
-0,028
-0,0160
SANT FELIÚ DE LLOBREGAT
*
0,1180
0,0000
0,0859
0,0859
0,3875
10.790,0
0,029
1.189
0,0506
0,4358
-0,038
0,0225
SANTA COLOMA DE GRAMANET
*
0,0564
0,1806
0,0387
0,2194
0,3579
19.652,5
0,030
1.270
0,0636
0,3964
-0,017
-0,1224
SIERO
*
0,1053
0,0045
0,2664
0,3784
0,3782
18.700,0
0,045
1.116
0,0738
0,3788
-0,018
0,0174
TALAVERA DE LA REINA
*
0,0586
0,0432
0,1043
0,1475
0,3996
18.700,0
0,068
1.184
0,0635
0,3788
-0,025
0,0165
TERRASSA
*
0,1248
0,0150
0,1153
0,1557
0,4539
10.790,0
0,031
1.431
0,0771
0,4358
-0,027
0,0403
TERUEL
*
0,0822
0,0532
0,2286
0,2696
0,4368
11.700,0
0,032
1.183
0,0593
0,4418
-0,049
0,0000
TORREJÓN DE ARDOZ
*
0,0447
0,0444
0,0000
0,1026
0,5529
10.790,0
0,039
1.219
0,0583
0,4358
-0,041
0,0556
TORRELAVEGA
*
0,0886
0,0626
0,1549
0,2291
0,3780
19.652,5
0,036
1.138
0,0816
0,3964
-0,031
-0,1151
TORTOSA
*
0,0756
0,0300
0,1832
0,2467
0,4129
11.700,0
0,030
1.184
0,0847
0,5569
-0,023
-0,0345
TRES CANTOS
*
0,0578
0,0610
0,1682
0,2500
0,3676
12.500,0
0,024
1.177
0,1401
0,6633
-0,007
0,2742
UTRERA
*
0,0737
0,0880
0,0542
0,1587
0,2777
17.387,5
0,065
1.195
0,0870
0,4457
-0,030
-0,0105
1.142
0,1111
VALENCIA
2001
0,0860
0,0014
0,1104
0,1205
0,4670
10.790,0
0,041
1.895
0,0731
0,5609
-0,032
-0,0795
VALLADOLID
2001
0,1569
0,0760
0,1136
0,3195
0,4035
10.790,0
0,051
1.758
0,0671
0,5609
-0,021
-0,0792
VÉLEZ-MÁLAGA
*
0,0572
0,0615
0,0000
0,1154
0,3510
17.387,5
0,049
1.131
0,0830
0,5359
-0,047
0,0469
VILADECANS
*
0,0939
0,0000
0,1296
0,1320
0,4104
19.652,5
0,028
1.131
0,0877
0,2844
-0,032
0,0640
VILLENA
*
0,0694
0,0281
0,1451
0,1894
0,3610
18.700,0
0,027
1.176
0,0717
0,5236
-0,057
-0,0130
VITORIA
2001
0,1456
0,0076
0,0349
0,2539
0,4430
12.500,0
0,033
1.529
0,0972
0,6633
-0,031
-0,0371
Nota (*): estas ciudades no han celebrado un proyecto del tipo estudiado.
5.3.4. Técnicas estadísticas empleadas en el análisis
5.3.4.1. Análisis Factorial
El análisis factorial es un método de análisis multivariante que intenta explicar un conjun­
to extenso de variables observables, mediante un número más reducido de variables hipotéticas,
llamadas factores. La consecución de este objetivo estará sujeta a que se produzca la menor pérdida
de información posible y se mantenga el carácter explicativo originario de las variables primarias
[Cuadras (1996)].
De forma más específica, con el análisis factorial se pueden lograr dos objetivos [Hair, et al.
(1998)]:
— Resumen de datos, con el que se puede identificar la estructura de las relaciones en­
tre variables a partir de su correlación, identificando las dimensiones no observables
directamente.
— Reducción de datos, manteniendo la naturaleza y carácter de las variables iniciales,
pero reduciendo su número para análisis multivariantes posteriores.
A partir de una muestra de observaciones sobre m individuos, de n variables cuantitati­
vas, a través del análisis factorial se podrá determinar un conjunto de p factores o dimensiones no
observables empíricamente, con p < n. Los factores identificados estarán formados por una combina­
ción lineal de las variables originarias, de forma que, en cada factor las variables estarán relacionadas
entre sí, representando el factor la información que tienen en común dichas variables. Sin embargo,
las variables pertenecientes a distintos factores mostrarán una correlación prácticamente nula. De
esta forma, se crea una nueva serie de variables, más reducida en número, que reemplaza parcial o
completamente a la serie original.
Es fundamental que los factores o dimensiones resultantes no sean directamente obser­
vables, obedeciendo a conceptos de naturaleza más abstracta que las variables originales.
El estudio de la interrelación entre variables efectuado por el análisis factorial, permite
identificar qué variables originarias tienen un impacto real en el análisis del hecho observado y cuáles
podrían agruparse. Una vez completado su desarrollo, los resultados del análisis factorial pueden
servir de base para la aplicación de otras técnicas estadísticas.
5.3.4.2. Análisis Cluster
El análisis cluster o análisis de conglomerados es una técnica multivariante de interde­
pendencia aplicable a variables cuantitativas. Su objetivo es clasificar un conjunto de objetos en un
número reducido de grupos mutuamente excluyentes (conglomerados) basándose en las semejanzas
entre los objetos, de acuerdo a las características que poseen. De esta forma, la agrupación de datos
puede ayudar al análisis de un número elevado de observaciones al conformar conjuntos más fáciles
de interpretar [Martínez Arias (1999)].
Los conglomerados resultantes deben mostrar un alto grado de homogeneidad interna,
de manera que cada objeto sea muy parecido a los que hay en el conglomerado, y un alto grado de
heterogeneidad externa, entre conglomerados [Hair, et. al. (1998)].
Los datos se configuran en una matriz en la que las ciudades (o Ayuntamientos que han
celebrado contratos sobre aparcamientos subterráneos) serán los elementos a clasificar, en función
— 167 — de las seis variables o características identificadas (los criterios de adjudicación), en la que se registra
el valor que adopta cada criterio en cada ciudad.
La semejanza entre elementos es el punto de partida de cualquier clasificación en el
análisis cluster. Esta semejanza se definirá en términos de las variables o características considera­
das, las cuales se asociarán en función de una medida de similitud, que se evalúa para cada par de
objetos. De esta forma, los objetos o elementos se comparan de acuerdo con el resultado de aplicar
la medida de similitud a las características y, con el procedimiento cluster, se procede a agrupar obje­
tos similares en los conglomerados.
Hay diferentes formas de medir la similitud entre objetos, pero hay tres principalmente
utilizadas por el análisis cluster: medidas de correlación, medidas de distancia y medidas de asocia­
ción [Everitt y Dunn (1990)].
La aplicación de cada una de estas medidas depende del objetivo perseguido y del tipo
de datos. Las medidas de asociación son para datos no métricos o cualitativos, por ejemplo respon­
der sí o no a preguntas. Las medidas de correlación y distancia son para datos métricos o cuantitati­
vos. Las primeras son menos utilizadas ya que el interés en la aplicación del análisis cluster reside no
en evaluar el patrón seguido por los valores, sino, en 4las magnitudes de los objetos, que sí permite
cualquier medida de distancia [Hair, et. al. (1998)].
Las medidas de distancia muestran la similitud entre individuos de acuerdo con la proxi­
midad entre observaciones en el espacio, que será multidimensional al considerar todas las variables.
Encontramos distintas medidas de distancia, pero la más utilizada habitualmente es la distancia
Euclídea:
p
dr , s =
∑ (Xr, j − Xs, j)2
j=1
La fórmula euclidiana calcula la distancia, d, entre los puntos r y s en un espacio multidi­
mensional formado por p criterios. La presencia del cálculo de la raíz cuadrada puede complicar las
operaciones, por lo que es común la utilización de la distancia Euclídea cuadrada, o absoluta:
p
d 2r , s =
∑ (Xr, j − Xs, j)2
j=1
La formación de los grupos o conglomerados implica la toma de dos decisiones que con­
dicionarán los resultados a obtener y su interpretación: qué algoritmo o procedimiento se va a seguir
en la partición y cuántos conglomerados se van a formar. Los algoritmos de obtención de conglome­
rados pueden clasificarse en dos categorías generales [Hair, et. al. (1998)]:
— Métodos jerárquicos, la creación de los conglomerados se asemeja a la construcción
de una estructura en forma de árbol. Cada elemento forma un conglomerado y en el
siguiente paso los objetos más próximos conforman un nuevo conglomerado, redu­
ciéndose el número de grupos paso a paso.
— Métodos no jerárquicos, en este caso los objetos son asignados a los conglomera­
dos una vez que éstos han sido determinados.
— 168 — No puede decidirse a priori qué método debe ser utilizado, ya que tampoco pueden
apreciarse ventajas entre ellos155. En cualquier caso, los métodos jerárquicos cuentan con una mayor
facilidad operativa.
Respecto a la decisión del número de conglomerados, no existe una regla de parada
universal. Normalmente, se suele recurrir a evaluar en cada paso los cambios en la medida de simili­
tud, de forma que cuando ésta excede de un valor fijado no se realizan más agrupaciones, comple­
tando esta decisión con un análisis gráfico. No obstante, el conocimiento del investigador sobre el
problema a clasificar debe guiar la decisión sobre si las agrupaciones obtenidas son coherentes.
5.3.4.3. Regresión logística
La regresión logística es válida para el estudio de situaciones en las que puede estable­
cerse de antemano alguna discriminación entre los individuos que conforman la muestra, de acuerdo
a alguna característica. El objetivo es obtener una regla que identifique a los grupos y permita deter­
minar qué individuos pertenecen a cada uno de ellos.
Para resolver este tipo de situaciones puede utilizarse el análisis discriminante. Cuando
únicamente se identifican 2 grupos en la muestra, se recurre a la regresión logística. Esta inclinación
es debida a las mejores condiciones operativas que ofrece, al no estar afectada por el incumplimiento
de supuestos estadísticos –normalidad, linealidad, homocedasticidad–, que no siempre se verifican
en las variables empleadas [Hair (1998); Martínez (1999)], y porque únicamente es necesario saber si
un suceso ha ocurrido o no para emplear un valor dicotómico como variable dependiente.
El modelo de regresión logística permite predecir o estimar la probabilidad de que un in­
dividuo caiga en un estado –variable dependiente–, en función de determinadas características indivi­
duales –variables independientes– [Martínez Arias (2000)]. El modelo permite identificar la
importancia y contribución relativa de cada una de las características individuales, representadas por
las variables predictoras. Sus objetivos se concretan en:
I) Determinar la existencia o ausencia de relación entre variables independientes y la
variable dependiente y medir la magnitud de dicha relación;
II) Estimar la probabilidad de que se produzca el suceso de interés en función de los va­
lores de las variables independientes.
Matemáticamente el modelo se formula:
Ln [p / (1− p )] = b 0 + b1X i1 + b 2 X i2 + K+ bp X ip
donde:
b 0 es un término constante.
b j es el peso de las variables predictoras incluidas en el modelo (j=1,2, …, p).
X ij , valores del individuo i-ésimo en el predictor j-ésimo (i=1,2, …, n; j=1,2, …, p).
155
Una solución habitual a este problema, cuando se encuentran variables cuantitativas, es utilizar ambos métodos y compa­
rar las soluciones obtenidas, disfrutando de los beneficios de cada uno. Aplicando, inicialmente, una técnica jerárquica se pueden
establecer el número de conglomerados y su centro. A partir de esta situación, mediante un método no jerárquico se pueden tomar
los centros de los conglomerados como los puntos iniciales, permitiendo ajustar los resultados del método jerárquico.
— 169 — El modelo selecciona el conjunto de variables que predice de forma óptima la probabili­
dad de ocurrencia del suceso, frente a su no ocurrencia, a través de la estimación de los coeficientes
bj. Existen diversos métodos de estimación, pero el más utilizado es el de máxima verosimilitud, que
trata de estimar los valores de los parámetros que darían la verosimilitud más alta de ocurrencia de
un suceso a partir de los datos que realmente se han observado.
5.4. ANALISIS EMPIRICO E INTERPRETACION DE RESULTADOS
El tratamiento estadístico de los datos recopilados ha sido realizado a través del paquete
informático Statistics Programs & Service Systems–SPSS–, versión 10.0 para Windows156.
5.4.1. Análisis de los criterios objetivos de adjudicación
5.4.1.1. Análisis descriptivo de las condiciones de aplicación
El tamaño muestral para la realización del análisis factorial no debe ser inferior a 50 indi­
viduos. Este criterio se cumple en nuestro estudio, ya que en la recopilación de información hemos
conseguido las observaciones correspondientes a 77 sujetos (ciudades).
Por otra parte se establece que el mínimo es disponer por lo menos un número de ob­
servaciones 5 veces mayor que el número de variables a analizar. Nosotros incluimos 11 variables, lo
que resulta en una ratio de 7 casos por variable. Por consiguiente, se cumplen las condiciones en
cuanto al tamaño muestral para la aplicación del análisis factorial.
En el estudio de conglomerados, no hay fijado un mínimo de componentes de la mues­
tra. La única condición posible es que la muestra disponible sea verdaderamente representativa de la
población objetivo. Contamos con observaciones de 77 ciudades, sobre un total de 115 ciudades que
potencialmente podrían incluirse en nuestro estudio, al disponer del servicio de aparcamientos subte­
rráneos públicos gestionado por operadores privados, lo que representa un 67%. Esta cifra es indica­
tiva de que los resultados pueden ser generalizables a la población a estudiar.
En el análisis factorial, en el de conglomerados y en el de perfiles, se puede prescindir
de los supuestos estadísticos de normalidad, homocedasticidad y linealidad, al tratarse de técnicas
descriptivas.
5.4.1.2. Aplicación del análisis factorial
La extracción de los factores depende de la relación que existe entre las variables origi­
narias. Por ello, en primer lugar, hay que analizar las correlaciones para determinar si resulta apro­
piado utilizar el modelo de factorización. Si las correlaciones entre el grupo de variables consideradas
son muy bajas, se interpreta que el vínculo entre ellas prácticamente no existe. Es muy probable que
esas variables sean prácticamente independientes entre sí y, por tanto, no tenga sentido buscar otras
dimensiones que las identifiquen.
156
Este programa se trata de uno de los más difundidos para el tratamiento estadístico de datos. Para conseguir un manejo
óptimo del mismo se pueden consultar las obras de Visauta (1997), (1998); y, Ferrán Aranaz, M. (2001).
— 170 — TABLA 14
MATRIZ DE CORRELACIONES ENTRE CRITERIOS OBJETIVOS NUMERO SOLVENCIA PLAZO DE
PLAZAS LICITADOR EJECUCION
CALIFICACION SOLUCION
EQUILIBRIO
MEJORAS
CANON
PLAZO
CONDICIONES
SISTEMA
PARKING­
TARIFAS
ECON
SERVICIO
AYTO.
CONCESION PARTICULARES
CONSTRUCTIVO SUPERFICIE
FINANC.
1,000
,003
-,208
-,158
-,155
-,005
,208
-,082
-,150
,088
-,084
SOLVENCIA
LICITADOR
,003
1,000
,125
,018
,041
-,008
,003
,103
,405
,290
,415
PLAZO DE EJE­
CUCION
-,208
,125
1,000
,309
,294
,166
,105
,040
,130
-,070
,059
CALIFICACION
SISTEMA CONS­
TRUCTIVO
-,158
,018
,309*
1,000
,184
-,084
-,008
,150
,248
-,095
-,061
SOLUCION
PARKING­
SUPERFICIE
-,155
,041
,294*
,184
1,000
,165
,063
,325
-,143
-,093
,231
MEJORAS
SERVICIO
-,005
-,008
,166
-,084
,165
1,000
,106
,049
-,065
,126
-,011
TARIFAS
,208
,003
,105
-,008
,063
,106
1,000
-,119
-,118
,037
,013
CANON
AYUNTAMIENTO
-,082
,103
,040
,150
,325*
,049
-,119
1,000
,239
,303
,219
EQUILIBRIO
ECON-FINANC.
-,150
,405*
,130
,248
-,143
-,065
-,118
,239
1,000
,215
,430
PLAZO
CONCESION
,088
,290
-,070
-,095
-,093
,126
,037
,303*
,215
1,000
,242
CONDICIONES
PARTICULARES
-,084
,415*
,059
-,061
,231
-,011
,013
,219
,430*
,242
1,000
NUMERO PLAZAS
(*) Correlaciones significativas.
Según observamos en la matriz de correlaciones calculada según el criterio de Pearson,
el número de coeficientes significativos es muy pequeño. Esta circunstancia es indicativa de que no
es necesario seguir el proceso de factorización, ya que es muy probable que las variables no compar­
tan factores comunes.
Para certificar este razonamiento, otro indicador utilizado es la medida de adecuación de
muestreo de Kaiser-Meyer-Olkin157 (KMO). Los valores de este estadístico descriptivo próximos a
0,50 consideran como “inaceptable” la correlación entre variables. En nuestro estudio el valor alcan­
zado por el estadístico KMO es 0,52, por lo tanto se confirma la conclusión avanzada en el examen
de correlaciones.
En el procesamiento de la información recibida se ha mostrado que todos los criterios
identificados no han sido valorados por todos los Ayuntamientos de la muestra. Eso provoca que el
número de casos atípicos de las variables asociadas – número de plazas, solución parking-superficie,
mejoras en el servicio, equilibrio económico-financiero, condiciones particulares –, sea elevado o in­
cluso que todas las observaciones recogidas se consideren atípicos. Por este motivo, son variables
candidatas a quedar excluidas del estudio, con la consiguiente pérdida de información al reducir el
número de variables.
Se ha optado por redefinir las variables originales, agregándolas según su afinidad, de
manera que se produzca la menor pérdida de información posible.
157
Kaiser, H. G.; y, Caffrey, J. (1964): “Alpha Factor Analysis”; Psychometricka, 30.
— 171 — TABLA 15
MATRIZ DE CORRELACIONES SOBRE 6 VARIABLES CONDICIONES IDONEIDAD PLAZO DE CONSTRUCCIÓN ASPECTOS
CANON
PARTICULARES LICITADOR EJECUCIÓN
TÉCNICA
ECONÓMICOS AYUNTAMIENTO
CONDICIONES PARTICULARES
1,000
1,339
-,112
-,109
1,248
1,233
IDONEIDAD LICITADOR
1,339*
1,000
1,210
1,062
1,207
1,112
PLAZO DE EJECUCIÓN
-,112
1,210
1,000
1,384
1,195
1,040
CONSTRUCCIÓN TÉCNICA
-,109
1,062
1,384*
1,000
1,077
1,303
ASPECTOS ECONÓMICOS
1,248*
1,207
1,195
1,077
1,000
-,011
CANON AYUNTAMIENTO
1,233
1,112
1,040
1,303*
-,011
1,000
(*) Correlaciones significativas.
Como comprobamos en la matriz de correlaciones entre las variables agregadas, los re­
sultados son similares a los obtenidos a partir de las variables originales, no apreciándose un número
destacado de correlaciones significativas. El estadístico KMO alcanza un valor de 0,50. La suposición
es que las nuevas variables tampoco están correladas.
A partir del análisis de las condiciones de aplicación se concluye que no es necesario
proseguir con el análisis factorial, ya que las variables definidas a partir de los criterios objetivos de
adjudicación identificados son suficientemente independientes entre sí y pueden ser estudiadas direc­
tamente, interpretándose como representativas del proceso de adjudicación de contratos de conce­
sión a un operador privado de la construcción y explotación de aparcamientos públicos.
5.4.1.3. Aplicación del análisis cluster
Dado el alto número de variables, no es posible estimar a priori el número de conglome­
rados por medios gráficos. En este caso los métodos jerárquicos poseen una mayor facilidad operati­
va Entre ellos, se ha aplicado el método de Ward, basado en la suma de la distancia Euclídea al
cuadrado entre dos conglomerados, para todas las variables. Se trata de un proceso aglomerativo en
el que, en cada paso, se reduce el número de grupos, agregando dos conglomerados resultantes de
etapas precedentes, para minimizar la suma de cuadrados.
En el análisis cluster, la formación de los conglomerados se representa gráficamente a
través del denominado dendrograma –figura 13––. Este gráfico refleja la clasificación jerárquica de
los casos resultante y permite el seguimiento del proceso de incorporación de cada elemento a un
conglomerado.
— 172 — FIGURA 15
DENDROGRAMA
DISTANCIA
CIUDAD
0
5
10
15
20
25
+---------+---------+---------+---------+---------+
MADRID
SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES
31
56
Ø8ØÞ
Ø ß ØÞ
SAN VICENTE DEL RASPEIG
57
VALENCIA
SAN SEBASTIÁN
TORREVIEJA
69
55
67
Ø8Ø Ù
Ø
ßØØØÞ
ÚBEDA
68
SABADELL
ZARAGOZA
BILBAO
51
77
8
CASTELLÓN DE LA PLANA
SAGUNTO
12
52
VITORIA
NARON
75
38
GETXO
SAN FERNANDO
21
54
GRANADA
TORRENT
SEVILLA
23
66
63
ALCOBENDAS
FIGUERAS
GIJÓN
MURCIA
2
17
22
37
BARAKALDO
6
PAMPLONA
SANTANDER
ALBACETE
44
60
1
PORTUGALETE
CIUDAD REAL
ALICANTE
48
13
4
MANRESA
33
SALAMANCA
ZAMORA
OURENSE
53
76
39
ØÞ
Ù
ØÚØØØ
Ù
Ù
Ø
Ø8ØØØÞ
ß ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ
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Ù Ù
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Ù
Ù
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ØØØ
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
ØØØØØØØØØ9ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ
Ù
Ù
ØØØØØØØØØ
Ø8ØÞ
Ø ß ØØØØØØØÞ
Ù
Ù
ß ØØØØØØØØØØØØØØØ
Ù
Ù
Ù
Ù
ØØØ
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Ù
ØÞ
ßØØØØØØØØØØØØØØØØØ
ØÚØØØÞ
Ù
Ø
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Ù
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Ù
Ù
Ø8ØÞ Ù
Ø ß Ø
Ù
Ù
ØØØ
ØÞ
Ù
Ù
ØÚØØØØØÞ
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Ù
Ù
Ù
Ø
ØÞ
Ù
Ù
Ù
ß ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ
ØÚØÞ
Ù
Ø ß ØÞ Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
ØØØ ßØ
ØØØØØ
Ø8ØÞ
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
SANTIAGO DE COMPOSTELA
61
SANTA CRUZ DE TENERIFE
OVIEDO
MOLINA DE SEGURA
59
40
35
LEÓN
PONFERRADA
28
46
CÁCERES
PALMA DE MALLORCA
10
42
MÓSTOLES
SANLÚCAR DE BARRAMEDA
36
58
Ù
BARCELONA
FUENGIROLA
MAJADAHONDA
7
18
32
ØØØ8ØÞ
Ù
ØØØ ßØØØ
Ø8ØÞ Ù
ß ØØØØØØØØØØØØØÞ
Ù
VIGO
72
BURGOS
ESTEPONA
ALCOY
9
16
3
Ø ß Ø
ØÞ Ù
ØÚØ
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ø
Ù
Ù
Ù
LOGROÑO
29
HOSPITALET DE LLOBREGAT
VALLADOLID
24
70
VILLAREAL
74
BADAJOZ
CÁDIZ
CHICLANA DE LA FRONTERA
5
11
15
HUELVA
25
PALENCIA
TARRAGONA
GANDIA
41
64
19
SEGOVIA
62
RONDA
PLASENCIA
TOLEDO
50
45
65
MERIDA
GERONA
34
20
PUERTO DE SANTA MARÍA
CORUÑA (A)
49
14
JAÉN
LUGO
27
30
VIC
IGUALADA
PONTEVEDRA
71
26
47
PALMAS DE GRAN CANARIA
43
VILAGARCÍA DE AROUSA
73
Ø ß ØÞ
Ù
Ù
Ø8Ø ßØØØÞ
Ø
Ù Ù
ØØØ8Ø
ß ØØØØØØØÞ
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
ØØØ
Ù
ß ØØØØØ
Ù
Ù
Ù
Ù
ØØØØØØØØØØØØØØØØØ
ØÞ
ØÚØØØÞ
Ù
Ù
Ù
Ù
ß ØØØØØØØØØØØ
Ø
ßØÞ
ØØØØØ ß ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ
Ù
Ù
Ø8ØØØØØÞ
Ø
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ø8ØÞ
Ù
Ø ß ØØØ
Ù
Ù
Ù
Ù
ØØØ
ØÞ
Ù Ù
ß ØØØ
ØÚØØØØØÞ
Ø
ß ØØØØØØØØØÞ
Ù
Ù
Ø8ØÞ
Ù
Ø ß ØØØ
ØØØ
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ù
Ø8ØÞ
ß ØØØØØØØØØ
Ø ß ØØØÞ
Ø8Ø
Ù
Ø
Ù
Ù
Ù
Ù
ØÞ
ß ØØØØØØØØØ
ØÚØØØÞ Ù
Øà
ÙÙ
Øà
ßØ
Ø
Ù
ØØØØØ
— 173 — Existen diferentes métodos, o reglas de parada, para la determinación del número de
grupos que se deben tomar para la obtención de resultados significativos en el análisis cluster. Uno
de los criterios que ofrece soluciones precisas en los estudios es la observación del coeficiente de
aglomeración158 –recogido en la tabla 16–. Este coeficiente representa la similaridad dentro de cada
conglomerado a través de la suma de los cuadrados de las distancias entre los dos clusters que se
unen en cada etapa.
El criterio de parada en la formación de conglomerados sería la búsqueda de un coefi­
ciente grande o un cambio brusco en su valor. Como se observa en la tabla 16, el valor del coeficien­
te aumenta conforme se van realizando agrupaciones mostrando que las distancias dentro del mismo
aumentan. No obstante, no se puede decir a qué nivel se considera que adopta un valor suficiente­
mente grande.
Como alternativa hemos calculado el porcentaje de cambio del coeficiente en cada paso, que
nos mostrará la variación relativa que se produce entre dos etapas de aglomeración, de manera que un
gran porcentaje de cambio indicará que se han unido 2 conglomerados muy diferentes. Según observa­
mos, este porcentaje disminuye paulatinamente su valor, con algunas oscilaciones al alza de centésimas.
En el paso de 9 a 8 conglomerados esta tendencia cambia súbitamente y el diferencial
se aproxima a 2 puntos porcentuales. Este hecho es indicativo de que se está llegando al límite acep­
table de homogeneidad dentro de los cluster y, por tanto, de la solución buscada. En fases sucesivas
la variación porcentual se mantiene e intensifica en las etapas finales, lo que muestra que la homoge­
neidad intragrupo no se mantiene.
Si analizamos la representación gráfica proporcionada por el dendrograma, la combinación
de conglomerados presenta distancias pequeñas hasta la solución de 9 conglomerados (inferior o igual
a 6 en el gráfico). En la solución de 8 conglomerados la distancia en la que se unen las líneas es mayor.
TABLA 16
COEFICIENTE DE AGLOMERACIÓN
Número de
conglomerados
Coeficiente de
aglomeración
Cambio porcentual en el coeficiente de
aglomeración en cada paso
76
75
74
73
72
71
70
69
68
67
66
65
64
1188,89
1191,86
1318,86
1456,88
1600,88
1750,52
1904,15
1078,64
1265,79
1459,51
1653,51
1850,38
2050,38
115,84%1
66,20%
43,28%
31,52%
24,90%
20,47%
19,30%
17,35%
15,30%
13,29%
11,91%
10,81%
10,06%
(Sigue)
158
Milligan, G.; y, Cooper, M.C. (1985): “An examination of procedures for determining the number of clusters in a data set”,
Psychometrika 50(2): 159-79.
— 174 —
(Continuación)
Número de
conglomerados
Coeficiente de
aglomeración
Cambio porcentual en el coeficiente de
aglomeración en cada paso
63
62
61
60
59
58
57
56
55
54
53
52
51
50
49
48
47
46
45
44
43
42
41
40
39
38
37
36
35
34
33
32
31
30
29
28
27
26
25
24
23
12256,61
12469,08
12705,56
12943,65
13203,06
13466,95
13766,95
14066,95
14369,35
14681,60
14999,06
15327,18
15680,42
16095,42
16521,92
16957,07
17397,48
17841,69
18291,00
18741,00
19196,52
19652,08
10124,65
10641,34
11169,02
11708,78
12257,39
12852,39
13479,75
14108,33
14760,58
15415,15
16075,49
16742,26
17545,21
18351,96
19173,27
20029,26
20915,68
21862,48
22820,67
9,42%
9,58%
8,80%
8,81%
8,24%
8,65%
7,96%
7,44%
7,15%
6,78%
6,56%
6,63%
7,31%
7,00%
6,67%
6,33%
6,00%
5,73%
5,43%
5,21%
4,95%
4,90%
5,10%
4,96%
4,83%
4,69%
4,85%
4,88%
4,66%
4,62%
4,43%
4,28%
4,15%
4,80%
4,60%
4,48%
4,46%
4,43%
4,53%
4,38%
4,61%
(Sigue)
— 175 —
(Continuación)
Número de
conglomerados
Coeficiente de
aglomeración
Cambio porcentual en el coeficiente de
aglomeración en cada paso
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
23873,37
24965,30
26094,68
27230,97
28451,00
29678,49
31089,72
32525,85
34076,40
35681,23
37382,30
39289,09
41238,46
43439,35
46537,72
49820,11
54796,94
60214,47
66213,52
74264,03
82780,02
92217,19
4,57%
4,52%
4,35%
4,48%
4,31%
4,76%
4,62%
4,77%
4,71%
4,77%
5,10%
4,96%
5,34%
7,13%
7,05%
9,99%
9,89%
9,96%
12,16%1
11,47%1
11,40%1
—
Se concluye que los Ayuntamientos analizados que han promovido proyectos para la cons­
trucción y posterior explotación de aparcamientos públicos subterráneos a través de la iniciativa privada,
en función de los criterios objetivos de adjudicación, se pueden agrupar en 9 conjuntos159. En la tabla 17
se indica el número de ciudades que componen cada cluster y en la tabla 18 el nombre de las ciudades:
TABLA 17
NÚMERO Y PORCENTAJE DE CIUDADES QUE COMPONEN CADA CLUSTER SOBRE LA MUESTRA
CLUSTER
NÚMERO DE COMPONENTES
1
2
3
4
5
6
7
8
9
14
16
19
19
13
11
19
16
10
159
Porcentaje sobre la muestra
18%
8%
11,5%
11,5%
17%
1,5%
11,5%
8%
13%
Uno de los conglomerados resultantes está conformado por una sola ciudad, Logroño. Su consideración en el análisis
posterior puede tener un efecto distorsionador, por lo que se ha omitido y se examinan los 8 clusters restantes.
— 176 —
No podemos limitar las conclusiones de nuestro estudio a esta simple afirmación, inten­
taremos encontrar la justificación para los agrupamientos resultantes a través de otras herramientas
de análisis. Empleando perfiles sobre las agrupaciones de ciudades resultantes del análisis cluster
podremos determinar cual es la característica que predomina en cada una de ellas y comprobar la
vinculación entre los planteamientos teóricos de las PPPs y la aplicación práctica.
El alto número de grupos y variables a representar haría que la representación gráfica de
los perfiles fuera poco clarificadora, por lo que nos hemos servido de diagramas de barras para asig­
nar una etiqueta descriptiva a cada conglomerado [FIGURA 16].
TABLA 18
CONGLOMERADOS OBTENIDOS EN EL ANÁLISIS CLUSTER
cluster 1
cluster 2
cluster 3
cluster 4
cluster 5
cluster 8
cluster 9
GERONA
PONFERRADA
VALLADOLID
SEGOVIA
PUERTO DE
SANTA MARÍA
(EL)
SALAMANCA
CÁCERES
VILLAREAL
RONDA
CORUÑA (A)
BARAKALDO
ZAMORA
PALMA DE
MALLORCA
BADAJOZ
PLASENCIA
JAÉN
SEVILLA
PAMPLONA
OURENSE
MÓSTOLES
CÁDIZ
TOLEDO
LUGO
ALCOBENDAS
SANTANDER
SANTIAGO
SANLÚCAR DE
BARRAMEDA
CHICLANA DE
LA FRONTERA
MERIDA
VIC
ALBACETE
SANTA CRUZ
DE TENERIFE
BARCELONA
HUELVA
FIGUERAS
ALICANTE
LEÓN
SAN SEBASTIÁN
DE LOS REYES
SAN
FERNANDO
GIJÓN
MANRESA
SAN VICENTE
DEL RASPEIG
GRANADA
MURCIA
VALENCIA
TORRENT
SAN SEBASTIÁN
TORREVIEJA
LOGROÑO
cluster 7
GANDIA
GETXO
ÚBEDA
cluster 6*
HOSPITALET
DE
LLOBREGAT
(L')
MADRID
IGUALADA
SABADELL
PORTUGALETE OVIEDO
FUENGIROLA
PALENCIA
PONTEVEDRA
ZARAGOZA
CIUDAD REAL
MAJADAHON­
DA
TARRAGONA
PALMAS DE
GRAN CANA­
RIA (LAS)
MOLINA DE
SEGURA
BILBAO
VIGO
CASTELLÓN DE
LA PLANA
BURGOS
SAGUNTO
ESTEPONA
VITORIA
ALCOY
VILAGARCÍA
DE AROUSA
NARÓN
(*) El Cluster 6, que como vemos está formado únicamente por Logroño no será objeto de análisis, ya que no resulta significa­
tivo y muestra un caso atípico.
— 177 — FIGURA 16 DIAGRAMA DE BARRAS SOLUCIONES CLUSTER
45
%
TARIFAS
CANON AYTO.
40
PLAZO CONCESION
35
CALIFICA CION SISTEM A
CONSTRUCTIVO
M EJORAS SERVICIO
SOLVENCIA LICITADOR
EQUILIBRIO ECON­
FINANC.
NUM ERO PLAZAS
30
PLAZO DE EJECUCION
25
SOLUCION PARKING­
SUPERFICIE
CONDICIONES
PARTICULA RES
20
15
10
5
0
CLUSTER 1
CLUSTER 2
CLUSTER 3
CLUSTER 4
CLUSTER 5
CLUSTER 7
CLUSTER 8
CLUSTER 9
Cluster
Los criterios identificados son los que mayoritariamente los equipos técnico-admi­
nistrativos municipales consideran necesarios para cubrir el servicio de aparcamiento municipal. Su­
poniendo que una combinación óptima de factores referidos a costes, calidad, eficiencia y eficacia se
refleja en una distribución proporcional de los criterios considerados, y dado que el criterio “caracterís­
ticas particulares” tiene un carácter secundario, se considerarán significativos aquellos criterios que
tengan al menos una participación promedio del 10% dentro de cada conglomerado o cluster. Cuanto
mayor sea el número de criterios que alcancen dicho umbral se puede considerar que habrá una con­
tribución a obtener value for money a través de una concesión.
En el Cluster 1 destaca la valoración de los Ayuntamientos para que los licitadores pre­
senten las ofertas más económicas para los usuarios finales, siendo el más numeroso al estar con­
formado por 14 ciudades (un 18 % de la muestra). El resto de criterios no superan el 10% y, en
especial, el equilibrio económico-financiero del proyecto, duración de la concesión y la integración del
parking y la superficie bajo la que se ubica, apenas son considerados por este grupo de ciudades.
Otro aspecto económico es el más destacado en el Cluster 7, en este caso, es el referido
a la rentabilidad que el Ayuntamiento obtendrá de la concesión, expresada a través del canon oferta­
do por los licitadores. El resto de criterios apenas tienen cierta importancia, salvo la calificación del
sistema constructivo.
Entre estos dos conglomerados se reúnen casi el 30% de ciudades de la muestra evalua­
da, de manera que se reseña la preponderancia de los criterios económicos sobre el resto de factores.
La solvencia económica y técnica del licitador y el número de plazas de aparcamiento
son los elementos más valorados en el Cluster 3. También tienen un papel relevante en este grupo la
calificación del sistema constructivo y las tarifas a cobrar al usuario. Opuestamente, estos municipios
— 178 — no evalúan la solución adoptada para el aparcamiento y el entorno superficial afectado o la presenta­
ción de ideas para mejorar el servicio.
El Cluster 4 se caracteriza por la apreciación de la calificación del sistema constructivo y la
nula ponderación de la solución aportada para integrar parking y superficie, la aportación de ideas inno­
vadoras en el servicio o la calidad de las previsiones de que el proyecto mantenga un equilibrio económi­
co-financiero. Vuelven a aparecer los criterios económicos de tarifas y canon como significativos.
Una preocupación lógica y común de cualquier Ayuntamiento a la hora de que se acometa
una obra pública es que tenga la menor duración posible. Justamente este es el aspecto más valorado
por las ciudades del Cluster 5. Nuevamente tarifas y canon, así como la valoración del sistema cons­
tructivo, superan el umbral del 10%. A su vez, estas Administraciones locales no recogen ninguna pre­
ocupación por el equilibrio económico-financiero de la concesión o la solvencia de los licitadores.
En el Cluster 8 prevalece la apreciación de iniciativas de los operadores privados para
que se mejore el servicio final, junto con el mayor canon que se pague a las arcas municipales y los
costes para los usuarios. Con relevancia aparece también el plazo de concesión. Por el contrario,
apenas se tienen en cuenta la solvencia del licitador, el sistema constructivo que se ejecute o la solu­
ción parking-superficie.
El Cluster 9 reparte su elemento distintivo entre la solvencia del licitador, el menor plazo
de ejecución y puesta en marcha, la presentación mejoras aportadas al servicio y el canon a desem­
bolsar. El número de plazas y el equilibrio económico-financiero apenas son considerados. No obs­
tante, se configura en el que existe una menor divergencia entre los criterios más y menos valorados
y por tanto el grupo que mantiene un mayor equilibrio entre las diferentes categorías.
Por último, mencionamos los contratos analizados en las ciudades del Cluster 2 que otorgan
la valoración más importante a condiciones específicas que no se repiten en otras ciudades. Este criterio
apenas es valorado en el resto de clusters. Por ejemplo, en Torrent el criterio objetivo recogido en sus
pliegos de condiciones más valorado es la realización de prospecciones arqueológicas.
En la tabla 19 hemos agregado los porcentajes que representan los distintos criterios anali­
zados en cada uno de los clusters, en función de las categorías de value for money identificadas en su
definición, manteniendo al margen el criterio de “condiciones particulares”. Para que se dé una combina­
ción óptima de las cuatro categorías asumimos la hipótesis de que para que una categoría sea significati­
va debe de estar representada en un intervalo entre el 20 y el 25% de la puntuación total.
TABLA 19
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL CATEGORÍAS DE VALUE FOR MONEY
COSTES
CALIDAD
EFICIENCIA
EFICACIA
CLUSTER 1
52,66%
13,47%
11,66%
19,37%
CLUSTER 2
23,99%
18,50%
23,81%
11,31%
CLUSTER 3
28,22%
13,77%
32,97%
24,03%
CLUSTER 4
34,12%
39,79%
10,22%
15,01%
CLUSTER 5
28,76%
19,04%
15,83%
45,20%
CLUSTER 7
49,60%
17,48%
12,61%
19,19%
CLUSTER 8
50,64%
29,07%
11,31%
18,99%
CLUSTER 9
28,36%
26,38%
20,82%
20,90%
— 179 — Como observamos únicamente el Cluster 9 valora simultáneamente a las cuatro catego­
rías de manera representativa y el Cluster 3 valora a tres categorías. En el resto de conjuntos de ciu­
dades únicamente se consideran dos categorías, salvo en los clusters 1 y 7, en los que la
preponderancia del criterio “costes” es tal, que impide al resto de criterios alcanzar el umbral conside­
rado como significativo. Por otra parte, hay que destacar que la categoría de “costes” mantiene su
importancia en todos y cada uno de los clusters y que el resto de categorías sólo son importantes en
3 grupos cada una.
5.4.2. Análisis de indicadores socioeconómicos municipales
5.4.2.1. Análisis descriptivo de las condiciones de aplicación
En nuestro estudio, la variable dependiente es la variable dicotómica que representa si
un Ayuntamiento ha otorgado, en 2001, un contrato para la construcción y explotación de un aparca­
miento público por la iniciativa (valor 1) o no disfruta de este servicio en las mencionadas condiciones
(valor 0). Las variables independientes son los indicadores socioeconómicos citados anteriormente.
Como ya se adelantó en la descripción de la metodología de la regresión logística, esta
técnica estadística es idónea debido a los mínimos requerimientos que necesita desde el punto de
vista del cumplimiento de supuestos estadísticos. En cualquier caso, hay que examinar la multicoli­
nealidad entre las variables independientes. En caso de que se presente, las variables colineales
proporcionan información redundante y todas no son necesarias en el mismo análisis. Para su exa­
men hemos calculado la tolerancia, que da el grado en que cada variable independiente se explica
por otras variables independientes y no existe multicolinealidad entre las variables identificadas.
5.4.2.2. Aplicación de la regresión logística
Como consecuencia de la aplicación de la técnica de regresión logística las variables a
incluir en el modelo serían el índice de bienestar del municipio y la variación de la renta disponible
entre los años 1996 y 2000. Ambas variables estarían asociadas positivamente con la variable de­
pendiente a través de la siguiente expresión:
Z = 0’016 + 1’004 · [Indice de bienestar] + 175’901 · [Variación renta disponible]
Alternativamente deshaciendo la transformación logarítmica del modelo:
Prob [Ciudad con parking]
0’016·1’004
[Indice de bienestar]
·175’901[Variación renta disponible]
=
1- Prob [Ciudad con parking]
Los coeficientes de las variables estiman la probabilidad de que un Ayuntamiento realice
un proyecto, frente a la no ocurrencia. Esos valores indican el cambio en la razón por cambios unita­
rios en las variables predictoras a que están referidos, manteniendo constantes el resto de variables.
A priori, la variación de la renta disponible produce un mayor cambio en la probabilidad de que el
suceso se produzca.
Ninguna de las variables representativas de las magnitudes de los presupuestos munici­
pales, manteniendo los supuestos de aplicación del método, sería significativamente responsable del
— 180 — suceso estudiado. Relajando mínimamente los supuestos de aplicación de la regresión logística160, de
las variables que no se han incluido en el modelo la relación entre gastos por inversión y presupuesto
total ha quedado excluida por muy poco. Su impacto en el modelo hubiera sido escaso, ya que su
coeficiente de participación habría sido 0’001.
La utilidad predictiva del modelo podemos evaluarla en función del éxito en la clasificación
de los elementos aplicando el modelo. Los sujetos son asignados al grupo de ocurrencia si su probabili­
dad de pertenencia es superior a 0,50, en caso contrario serán asignados al otro grupo. El índice de
casos correctamente clasificados sobre la muestra observada será el índice de efectividad del modelo.
En la aplicación de la regresión logística se ha utilizado una muestra aleatoria del 90%
de las ciudades consideradas –82 municipios–, de ellas el 78% han sido correctamente asignadas.
Del 10% fuera del análisis el acierto asciende al 87,5 %. Estos resultados indican que el ajuste del
modelo es razonable y cuando se intente predecir si una ciudad debería acometer el proyecto objeto
de nuestro estudio, el porcentaje de predicciones correctas será elevado, en torno al 80%. La valida­
ción del modelo obtenido se ha hecho ampliando la aplicación de la regresión logística a los 90 muni­
cipios de la muestra inicial y los resultados han resultado prácticamente iguales en cuanto a los
coeficientes de las variables y el porcentaje de casos correctamente clasificados.
5.5. CONCLUSIONES
El estudio que presentamos pretende determinar cuales son los criterios principalmente
considerados por los Ayuntamientos, en la implementación de una fórmula público-privada para la
construcción y explotación de una infraestructura y servicio públicos. Este objetivo nos permite com­
probar la correspondencia entre los planteamientos teóricos de las PPPs, que proponen la aplicación
de mecanismos para maximizar el value for money en los servicios, y las condiciones que en la reali­
dad práctica se establecen. Asimismo se quiere evaluar si se puede observar un comportamiento
uniforme entre ciudades españolas a la hora de configurar acuerdos público-privados y cuales pue­
den ser los aspectos socioeconómicos promueven la externalización de servicios públicos a la inicia­
tiva privada.
Los criterios identificados como variables de nuestro estudio se pueden considerar, a la
vista de los resultados, como rectores de la configuración de las concesiones administrativas sobre
aparcamientos municipales en el territorio español, aunque se detecta cierta rigidez de la Administra­
ción para comunicarse con los operadores privados y establecer los criterios más valorados. Expe­
riencias, como la del Ayuntamiento de Mollet del Vallès, ofrecen una fórmula para acercar la
Administración Pública a los operadores privados, mejorando la gestión de servicios públicos a través
de la iniciativa privada.
A partir de los resultados obtenidos con la aplicación del análisis cluster no se puede de­
ducir que exista uniformidad en las Administraciones locales españolas a la hora de configurar el ser­
vicio de aparcamiento municipal con la participación del sector privado. Esta dispersión indica que los
Ayuntamientos siguen unas pautas diferentes a la hora de valorar las condiciones deberían verificar
160
Por ejemplo, si en lugar de ajustar inicialmente el modelo sobre el 90% de la muestra inicial, lo hacemos sobre el 80% la
variable “gastos en inversión sobre el presupuesto total” pasaría a formar parte de las variables explicativas.
— 181 — en la implementación de la concesión. La falta de uniformidad puede atribuirse a la falta de coordina­
ción en la Administración local española a la hora de incorporar a la iniciativa privada en la prestación
de servicios. A diferencia de otros países que han puesto en marcha PPPs y que han establecido
entidades que dirigen su implementación para la consecución del mejor value for money, en España,
no existe ninguna iniciativa con esas características, como es el caso del Reino Unido cuyo programa
Public Private Partnership Programme (4Ps), está específicamente dirigido al ámbito local.
La similitud entre entidades locales se limita al hecho de que un Ayuntamiento asuma los
criterios y procedimientos que considere resultado exitosos en otra localidad.
Otro aspecto que se observa es la primacía de los criterios financieros sobre el resto de
factores, de forma que el criterio “costes” aparece como uno de los más valorados. El grupo más amplio
se conforma con ciudades que se preocupan más por las tarifas o el canon a percibir durante la dura­
ción de la concesión, que por otros criterios que primen la calidad, eficiencia o eficacia del servicio.
Las razones que explican esta situación se pueden encontrar en el origen de la filosofía
value for money, propia de países de la esfera anglosajona en los que su Administración ha sido pio­
nera en la introducción de reformas. Las concesiones administrativas en la Administración Local es­
pañola cuentan con una larga tradición y no han incorporado, necesariamente, las directrices que
guían las nuevas relaciones público-privadas en la gestión y prestación de servicios y equipamientos
públicos.
Por último, entre factores socioeconómicos generadores de proyectos público-privados
de aparcamientos públicos, el nivel de bienestar de las ciudades y la variación en el nivel de renta de
los habitantes, han sido las variables con mayor incidencia.
El dinamismo socioeconómico de las ciudades determina la puesta en marcha de estos
proyectos, al margen de magnitudes relacionadas con la situación económico-patrimonial de los
Ayuntamientos, excepto con el nivel de inversiones efectuadas podría tener cierta influencia en la
decisión de promover aparcamientos municipales gestionados por el sector privado.
— 182 — CONCLUSIONES A partir de los capítulos desarrollados anteriormente, en este apartado pasamos a incluir
las conclusiones de nuestra Tesis Doctoral.
1. La reforma de las Administraciones Públicas, definida por las directrices del New Pu­
blic Management, incorpora de forma decisiva a la iniciativa privada a través de nuevas fórmulas que
regulan la relación entre los sectores público y privado, las Asociaciones Público-Privadas o PublicPrivate Partnerships (PPP), configurándose en una alternativa al habitual, para la provisión de infraes­
tructuras y prestación de servicios públicos.
2. El concepto de PPP es un término flexible que depende de diversos factores como la
naturaleza del proyecto, los objetivos planteados, los agentes participantes y las posibilidades de
financiación. Sin embargo, cuenta con unas características comunes en todos los modelos: son
acuerdos a largo plazo entre sector público y privado para el desarrollo de infraestructuras y servicios
públicos, incorporando al sector privado en la financiación, gestión y explotación del proyecto; la Ad­
ministración pasa a configurarse como regulador de los procesos y promotor de PPPs y, en cualquier
caso, detenta la responsabilidad última. Administración Pública y operadores privados dejan de des­
empeñar su papel tradicional de adquirente y proveedor de activos, respectivamente.
3. Los objetivos concretos a cumplir por una PPP son diversos y dependen del proyecto
que se acomete, pero todos ellos tienen, al menos sobre el papel, un denominador común que es la
obtención de un value for money (entendiendo por tal una combinación óptima de costes, eficiencia y
eficacia) superior al proporcionado por otras alternativas.
4. No es posible elaborar una lista cerrada de sectores y proyectos en los que se pue­
den aplicar fórmulas PPP, aunque destaca el ámbito de las infraestructuras de transporte. La propia
evolución también hace que la tipología de métodos PPP sea una materia en constante cambio.
5. La gestión de los riesgos asociados al proyecto se configura en un aspecto totalmen­
te novedoso, ya que muy pocas veces se habla de riesgos a la hora de concertar proyectos públicos
bajo los procedimientos tradicionales y, en cualquier caso, es la propia Administración quien los aca­
ba asumiendo. En las PPPs se pretende realizar un reparto de riesgos óptimo, entre los agentes par­
ticipantes, de forma que sean asignados a quien pueda realizar una administración de los mismos
más eficiente.
6. La transferencia de riesgos al sector privado se convierte en el elemento clave que
permite identificar acuerdos en los que la Administración disminuye su protagonismo, para pasar a
desempeñar una función de control, y el sector privado asume un mayor grado de compromiso ante
proyectos públicos. En la medida en que se pretende involucrar de forma más amplia al sector priva­
do y que la incertidumbre es el principal obstáculo para el desarrollo de sus actividades, es razonable
la importancia que se otorga al tratamiento de los riesgos a la hora de configurar una PPP.
6. La tipología de riesgos no es un listado cerrado, ya que en cada tipo de proyecto
aparecerán riesgos comunes a otros proyectos y riesgos particulares. En aquellos proyectos en los
que se otorga al sector privado la explotación de una infraestructura y el servicio dependiente de la
misma, el riesgo de demanda es el más importante.
7. El proceso de implementación de una PPP conlleva una serie de fases que requieren
un intercambio de información e impresiones entre sector público y privado, para ajustar los intereses
de ambas partes. Este proceso se aleja, en cierta medida, de las rigideces de los procesos adminis­
trativos tradicionales y permite una mayor flexibilidad a la hora de conciliar objetivos perseguidos por
la Administración y la utilización de alternativas para su consecución.
— 185 — 8. Las experiencias en la implementación de PPPs son amplias en el entorno más pró­
ximo a España. Las PPPs cuentan, cada vez, con mayor importancia en Italia, Portugal, Grecia, Irlan­
da, Holanda, que han puesto en marcha programas nacionales en diferentes sectores. Otros países
como Francia, Alemania o los países escandinavos, aunque cuentan con experiencias son, hasta el
momento, reticentes a un uso amplio. Australia, Canadá y, especialmente, Reino Unido cuentan con
el mayor nivel de desarrollo de las PPPs, lo que nos conduce a pensar que las PPP son una iniciativa
con un especial arraigo en la esfera de la gestión pública anglosajona.
9. La implementación de los contenidos de las iniciativas PPP requiere un cambio de
mentalidad de los agentes implicados, que se muestra en los siguientes términos:
6. — La Administración Pública, superando las prácticas de los procesos públicos
convencionales y reduciendo los costes de transacción que la puesta en marcha
de un programa PPPs exige.
6. — Los operadores privados, asumiendo riesgos y responsabilidades, y aportando
ideas innovadoras que permitan una mejora en la calidad del servicio; de esta
forma se les plantean nuevas oportunidades de negocio y un incremento de la
cartera de proyectos.
6. — Los ciudadanos, considerando que el proceso no implica una privatización encu­
bierta de bienes o servicios públicos, ya que la responsabilidad última reside en
las autoridades públicas, y advirtiendo que pueden obtener más por su dinero si
la eficiencia en la gestión es mejorada.
10. La experiencia del Reino Unido a través de la Private Finance Initiative (PFI) supone
la materialización de los contenidos teóricos de las PPPs y el ejemplo más relevante de la implemen­
tación de estos métodos de forma integral. Esta iniciativa constituye un eslabón más en la continua
preocupación del Gobierno británico por mejorar la eficiencia de las actividades públicas, dotando a
las entidades de herramientas que les permitan desempeñar de forma óptima sus cometidos.
10. La PFI ha alcanzado prácticamente todos los ámbitos de actividad de la Administra­
ción Pública británica, ya sean grandes equipamientos o servicios menores. Transporte, sanidad y
educación son, junto a seguridad y defensa, los sectores en los que más inversión se ha llevado a
cabo y mayor número de proyectos se han puesto en marcha. La PFI ha sido aplicada en los servi­
cios de mayor interés social.
11. La puesta en marcha de la PFI se fundamenta en la necesidad de incrementar los
recursos financieros públicos y en la búsqueda de la mejora en la eficiencia y calidad de los servicios
públicos. El proceso de incorporación de la iniciativa privada ha sido llevado a cabo bajo gobiernos de
distinto signo, lo que nos permite concluir que la reforma no depende de posturas ideológicas.
10. Esta conclusión se puede hacer extensible al hecho de que se trata de un fenóme­
no de alcance internacional, que se da en países con estructuras políticas diferentes. Al margen de
cualquier implicación política, consideramos que el término tercera vía es una denominación acerta­
da, que expresa y representa una nueva forma de encauzar las relaciones entre el sector público y el
sector privado en la búsqueda de una mayor colaboración y beneficio mutuo.
12. La existencia de una unidad institucional que acumule el conocimiento que se deri­
va del desarrollo de estos procesos para asesorar a los agentes participantes y con capacidad regu­
ladora del proceso, facilitaría la adopción de un programa común y el incremento del número de
proyectos PPP puestos en marcha, mostrándose una voluntad política de racionalizar estos procesos.
13. En España no existe un programa global sobre PPPs. El transporte ha sido el sector
en el que de forma más decisiva se ha producido la colaboración del sector privado para la financia­
— 186 — ción de sus infraestructuras, a través de la implementación de métodos alternativos al sistema presu­
puestario tradicional. La incorporación de la iniciativa privada en la gestión y financiación en España,
en gran medida, es debida a las restricciones que sobre las finanzas públicas plantea el proceso de
convergencia económica de la UEM.
14. En nuestra opinión, el sistema de peaje sombra se configuraría en paradigma de las
fórmulas PPP y, a su vez, en el ejemplo más avanzado de su introducción en España. La Administra­
ción asume los costes del servicio e infraestructura, evitando la reticencia social de pagar por servi­
cios que tradicionalmente son gratuitos aunque, realmente, son financiados por la vía impositiva. Los
pagos públicos dependen del nivel de uso, pero también se vinculan a la calidad del servicio prestado
por el operador privado, por lo que éste tiene unos incentivos especiales por cumplir los estándares
establecidos. La supuesta capacidad de los agentes privados para mejorar la eficiencia, en principio,
permite que los gastos sean menores.
10. Este es un sistema susceptible de utilización en servicios públicos en los que es indivi­
dualizable su consumo y que, por diversos motivos –operativos, interés social, económicos–, el pago que
correspondería a los usuarios se repercute sobre los contribuyentes. Es un modelo que, en España, úni­
camente se ha aplicado en el campo de las infraestructuras viarias, pero que entendemos puede hacerse
extensible a otros sectores –sanitario, educativo, prisiones–, como ya sucede en el Reino Unido.
10. Aunque el número de proyectos con peaje sombra aumenta en España, esta cir­
cunstancia parece responder a la iniciativa esporádica de Administraciones autonómicas por explorar
nuevas fórmulas para financiar sus infraestructuras.
15. El método alemán únicamente incorpora al sector privado en una de las fases de
configuración de los proyectos, en la de construcción, lo que resulta insuficiente en la filosofía PPP.
No obstante, este procedimiento puede suponer una mejora, en la medida en que el propio construc­
tor debe asumir los retrasos en la puesta a disposición para su uso, del equipamiento.
10. El modelo español de sociedades para la financiación y explotación de infraestruc­
turas públicas, supone dirigir proyectos a través de unidades públicas. Al configurarse como entes de
derecho privado, se permite una mayor flexibilidad en la construcción y gestión del equipamiento, lo
que puede ser valorado positivamente si se cumplen los supuestos de mejora en la gestión al utilizar
mecanismos privados y perfeccionar los rendimientos de las entidades públicas.
16. El Proyecto de Ley reguladora del contrato de concesiones significa una aproxima­
ción a la aplicación de principios que rigen en las auténticas PPPs, es decir, al reparto equilibrado de
riesgos, la incorporación de indicadores que evalúen la calidad del servicio y a una mayor capacidad
de decisión de la iniciativa privada. El Proyecto de ley supone una innovación, actualizando la figura
concesional, que cuenta con una larga tradición en España. La actualización también se manifiesta a
través de la regulación de concesiones con peajes sombra, dotando al sistema de una normativa
única que evitará la falta de uniformidad aludida anteriormente.
17. La Administración detenta la responsabilidad última sobre las operaciones PPP y en
la medida en que se ven implicados activos de dominio público y fondos públicos, debe establecer un
control y suministrar información sobre esas operaciones. Como se trata de operaciones relativamen­
te nuevas, es necesario dotarles de un adecuado tratamiento contable, que refleje su realidad eco­
nómica y la de los agentes implicados para dotar de transparencia a los procesos.
18. El Reino Unido también ha sido pionero en la regulación contable de las operacio­
nes PPP en las que la Administración se compromete a realizar pagos por el uso de la infraestructura
o el servicio prestado, cuya financiación y explotación es realizada por operadores privados. A la utili­
zación de las fórmulas público-privadas para sortear restricciones presupuestarias, al no registrarse
en las cuentas fondos públicos futuros comprometidos en firme, ha intentado dar respuesta la conta­
— 187 — bilidad, basándose en el análisis de la naturaleza económica de las operaciones y dejando al margen
de la forma legal.
10. La transferencia de riesgos se convierte en el elemento fundamental para calificar a
un acuerdo como PPP y el análisis del reparto de riesgos en el instrumento determinante para especi­
ficar cual debe ser el tratamiento contable de las operaciones. La propia propuesta contable permite
discernir supuestas PPPs que se configuran en simples mecanismos para la obtención de recursos –la
Administración Pública sigue asumiendo los riesgos más importantes–, o cuando son modelos con
preocupación por la mejora de la calidad de las prestaciones públicas y traspaso de riesgos y respon­
sabilidades al sector privado.
19. Otras aportaciones contables, como la australiana o la del IASB, hasta el momento
no han entrado a valorar la naturaleza subyacente en las operaciones, limitándose a transmitir direc­
trices respecto a los requisitos informativos que deberían cumplirse para dar mayor información sobre
estos acuerdos. Aunque consideramos adecuado que se proporcione información separada sobre
contratos PPP, creemos necesaria una mayor implicación respecto al análisis de las operaciones, tal
como se realiza en Reino Unido, para determinar su auténtica naturaleza.
20. El sometimiento a los criterios de convergencia que se fijaron inicialmente en Maas­
tricht y el hecho de que los proyectos públicos, que incluyen la construcción de infraestructuras públi­
cas, tengan un impacto significativo sobre el déficit y endeudamiento públicos, hacen necesario
analizar las implicaciones que los criterios de contabilidad nacional tienen sobre las fórmulas públicoprivadas de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos y las consecuencias eco­
nómicas de éstos respecto al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.
21. De nuestro estudio empírico se deduce que no existe uniformidad en las Adminis­
traciones locales españolas a la hora de configurar la financiación y gestión de un servicio público por
medio de la iniciativa privada. Es la confirmación de la ausencia de un programa global, o una entidad
institucional, que regule y fomente las asociaciones público-privadas de acuerdo con unos criterios
comunes, tal y como sucede con el programa “4Ps” británico.
22. También se observa la ausencia de un elemento fundamental de las PPPs: la bús­
queda de una combinación óptima de costes, calidad, eficiencia y eficacia. La explicación radica, en
nuestra opinión, en que el origen de la filosofía value for money se encuentra en países de la esfera
anglosajona en los que su Administración ha sido pionera en la introducción de reformas, mientras
que las concesiones administrativas, que cuentan con una larga tradición en España, no han incorpo­
rado las nuevas directrices de las relaciones público-privadas en la gestión de servicios y equipamien­
tos públicos, centrándose únicamente en dar respuesta al factor financiero. Por ello, es deseable la
revisión de la fórmula concesional y la adaptación de sus contenidos a las corrientes actuales, super­
ando su configuración como simple elemento externalizador de servicios. El Proyecto de Ley de con­
cesiones de obras públicas parece abrir ese camino en España.
23. Del estudio empírico también se infiere que es la propia situación socioeconómica
de la colectividad, medida en términos de nivel de bienestar y de renta, el factor que incide en la in­
corporación de la iniciativa privada en la provisión y prestación de infraestructuras y servicios públi­
cos. La dotación de equipamientos públicos es una condición necesaria para la obtención de un
desarrollo económico y social y, a su vez, este desarrollo, exige más equipamientos.
23. A modo de conclusión general, podemos decir que la utilización de asociaciones
público-privadas, como alternativa al modelo convencional de provisión de infraestructuras y presta­
ción de servicios públicos, es un hecho cada vez más generalizado. La necesidad de mejorar la efi­
ciencia y eficacia de las Administraciones Públicas, junto a los cambios en las condiciones financieras
públicas, proporcionan un contexto en el cual se han explorado e implementado fórmulas de financia­
— 188 — ción y gestión de proyectos públicos, en las que se introducen mecanismos de corte privado. En
nuestra opinión, toda iniciativa cuyo objetivo sea mejorar el bienestar social es deseable y las PPPs
proporcionan una buena oportunidad para ello, al aprovechar su ventaja comparativa en distintas
tareas, aunque los proceso deben ser cuidadosamente analizados y administrados.
23. Nuestro deseo es que la presente Tesis Doctoral signifique el punto de partida para
el desarrollo de futuros trabajos de investigación, que continúen el estudio del fenómeno PPP, espe­
cialmente en España. El desarrollo de su tratamiento contable específico, materia que todavía no ha
sido abordada, y el análisis empírico de proyectos que se acomentan al amparo de la nueva normati­
va sobre concesiones, en particular aquéllos que incluyan peajes sombra, con referencia al estudio de
la eficiencia aportada por los operadores privados, son ámbitos de estudio que sin duda completarán
las aportaciones realizadas en este trabajo.
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