Instrumentos economicos para la gestion de residuos

Instrumentos económicos
para la gestión de residuos
Aina González Puig
ENT Environment and Management
Pamplona, 24 de septiembre de 2015
INTRODUCCIÓN
LOS PRECIOS DE LA GESTIÓN DE RESIDUOS SON
RELATIVOS (!!!)
Los precios de las diferentes alternativas de tratamiento dependen del
marco legal (p.e. exigencias al vertido o incineración) y económico
(p.e. principio de responsabilidad del fabricante, quien contamina
paga...).
Los costes privados no incluyen los costes sociales-ambientales (a
menos que la administración lo exija). Los precios deberían reflejar
también los segundos.
EL COSTE DE LA GESTIÓN DE RESIDUOS DEPENDE
MUCHO DE SI CONTAMOS O NO LOS COSTES
AMBIENTALES Y SOCIALES
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
2/43
INTRODUCCIÓN
La intervención pública es necesaria para que se consideren todos los
costes y por tanto favorecer que se avance hacia la reducción y el reciclaje.
No hacerlo es una opción que favorece a las peores alternativas.
ES NECESARIO ACTUAR FISCALMENTE
Justificación:
• Incluir las “externalidades en los precios” por razones ECONÓMICAS y
AMBIENTALES
• Efecto incentivo
• Estímulo de la innovación
• Incremento de los ingresos
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
3/43
INTRODUCCIÓN
LOS EJES PRINCIPALES DE LA INTERVENCIÓN
PÚBLICA EN RESIDUOS:
• REGLAMENTACIÓN
• COMUNICACIÓN
• GASTO PÚBLICO
• INCENTIVO
:
PRINCIPIOS ECONÓMICOS RECTORES:
• Principio de corresponsabilidad
• Principio de responsabilidad del fabricante
• Principio de quien contamina paga
EXISTEN DIFERENTES NIVELES ADMINISTRATIVOS PARA EL
DESARROLLO DE ESTAS POLÍTICAS
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
4/43
INTRODUCCIÓN
INSTRUMENTOS
ECONÓMICOS PARA LA
GESTIÓN DE LOS
RESIDUOS
Impuestos sobre 2
Supraestatal
1
Impuesto ambientales
sobre productos
3
Productores
Estados
Regiones
vertido e incineración
Asociaciones
de municipios
5
Sistemas b/p
y similares
Municipios
Tasas de
basuras
4
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
Hogares y
comercios
6 Otros
5/43
INSTRUMETOS SUPRAESTATALES
Directivas europeas que suponen un avance en la
aplicación del principio de responsabilidad del fabricante
•
•
•
Directiva 94/62 de Envases y Residuos de Envases
Directiva 2000/53 relativa a los Automóviles Fuera de Uso
Directiva 2002/96 relativa a los Residuos de Aparatos Eléctricos y
Electrónicos
+ Directiva Marco de Residuos
...
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
6/43
IMPUESTOS SOBRE EL VERTIDO
- Instrumentos efectivos
- Instrumentos eficientes
- Falta de armonización
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
País
Austria
Dinamarca
Eslovaquia
Estonia
Finlandia
Francia
Holanda
Irlanda
Noruega
Polonia
Portugal
República Checa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Tipo [€/t] (año)
87 (2009)
63,78 (2011)
0,64 (2011)
12 (2010)
40 € (2010)
7,5 / 20 / 36 (2010)
85,54 (2009)
20 (2011)
34-97 - 57,82 (2011)
27 (2011)
6 (2011)
19,78 (2011)
40,92 (2010)
9,94 - 13,25 (2009)
64,06 (2011)
7/43
IMPUESTOS SOBRE EL VERTIDO
A nivel regional
Región
Flandes (B)
Región Valona (B)
Todas las regiones italianas
Catalunya
Tipo [€/t] (año)
83,06 – 164,06 (2011)
60 (2010)
5,17 - 25,82 (2009)
19,4 (2015)
Impuestos sobre la incineración de RM
País o región
Austria
Dinamarca
Flandes (Bélgica)
Todas las regiones italianas
Noruega
Catalunya
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
Tipo [€/t] (año)
7 (2009)
40 - 50 (2010)
7,66 (2011)
1,03 - 5,16 (2009).
7,26 (2009), más tipos adicionales para
diferentes emisiones contaminantes
9 (2015)
8/43
IMPUESTOS SOBRE EL VERTIDO
Impuestos sobre
residuos industriales
País
CCAA (ES)
Rep. Checa
Austria
Finlandia
Francia
Holanda
Eslovaquia
Tipo [€/t] (año)
0 - 7 - 35 (2009)
67,26 - 178 (2010)
18 - 26 (2009)
30 (2009)
9,15 - 18,29 (2010)
14.11 (2011)
0,19 – 8 (2010)
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
Impuestos sobre vertido de
residuos de la construcción
País
Austria
Bélgica
Portugal
Reino
Unido
Tipo [€/t] (año)
8 (2009)
12,04 (2011)
4 (2011)
2,80 (2010)
9/43
IMPUESTOS SOBRE EL VERTIDO
JUSTIFICACIÓN
• Los impactos ambientales no se internalizan en los precios de vertido e
incineración, con lo que:
• Precios demasiado bajos (alta variabilidad).
• Ello frena avances en los ámbitos de la prevención y la recogida
selectiva.
• Diferentes estudios evalúan las externalidades de los vertederos entre
22,14 y 25,57 €/t.
• Un reciente estudio evaluó las externalidades de la incineración de
residuos en España en una media de 44,4 €/t.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
10/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
NORMATIVA
• Llei 6/1993, de 15 de juliol, reguladora dels residus, ya mencionaba la
necesidad de crear figuras impositivas sobre las operaciones de gestión
de residuos.
• Canon aprobado por la Llei 16/2003 de finançament de les
infrastructures de tractament de residus i del cànon sobre la deposició
de residus.
• Entrada en vigor 1/1/2004.
• Se define como “un tributo propio de la Generalitat de Catalunya, con
finalidad ecológica y como medida de fomento de la valorización y la
recuperación de los recursos de los residuos” que “grava el destino de los
residuos municipales a las instalaciones de disposición de la fracción
resto (...) situadas en Catalunya”
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
11/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
NORMATIVA
• La Resolució MAH/925/2004, d'1 d'abril, per la qual s'aprova i es fa
públic el model d'autoliquidació del cànon creat per la Llei 16/2003, de
13 de juny, de finançament de les infraestructures de tractament de
residus i del cànon sobre la deposició de residus, aprobó el modelo y el
procedimiento de autoliquidación del canon.
• La Ley 8/2008, derogó la Ley 16/2003, amplió el canon a las
operaciones de incineración y creó el canon sobre vertido de residuos de
la construcción.
• El Decreto 87/2010, de 29 de junio, reguló el procedimiento de
distribución de la recaudación del canon.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
12/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
ELEMENTOS DEL CANON
• Tipo impositivo: 19,4 €/t vertedero, 9 €/t incineración. Más tipos
incrementados si no se hacía recogida selectiva de FORM en
determinados casos.
• Revisable anualmente.
• Sujeto pasivo: Usuarios de los vertederos (Entidades Locales...).
• Sustituto del contribuyente: Gestores de los vertederos.
• Base imponible: toneladas de residuos que se destina a vertedero o
incineración.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
13/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
ELEMENTOS DEL CANON
• Destino de la recaudación: Fondo de Gestión de Residuos. Gestionado
por una Junta compuesta por representantes de los municipios y de la
Agencia de Residuos de Catalunya.
• Impuesto finalista.
• Al menos el 50% destinado al tratamiento de la fracción orgánica
recogida selectivamente, incluidos los tratamientos que reducen la
cantidad o mejoran la calidad del desperdicio de los residuos destinados
a la disposición del desperdicio, en especial en cuanto a la reducción de
la fracción orgánica contenida en la fracción resto.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
14/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
FUNCIONAMIENTO
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
15/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
REDISTRIBUCIÓN
DEL CANON
• Una parte para gestión
de la ARC y
infraestructuras
• El resto se redistribuye
entre los entes locales
siguiendo unos criterios:
• Diferentes criterios que
han ido variando con el
tiempo.
• Aplicación de
coeficientes correctores
según nº de habitantes
y % de impropios de la
FORM
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
16/43
IMPUESTOS SOBRE EL VERTIDO
CÁNON DE DEPOSICIÓN DE RESIDUOS (cont) - 2015
Concepto
Importe
1. Tratamiento de FORM
2. Tratamiento de reducción de la
cantidad o mejora de la calidad del
rechazo (depósito)
3. Tratamiento de reducción de la
cantidad o mejora de la calidad del
rechazo (v. energética)
4. Recogida selectiva de la FV
5. Recogida selectiva FORM
6. Recogida REPQ en punto limpio
7. Compostaje:
-Doméstico
- Comunitario
34 €/t
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
7 €/t
4,8 €/t
3 €/t
10 €/t
500 €/t
20/5 €/u
60/15 €/u
17/43
IMPUESTOS SOBRE EL VERTIDO
Coeficiente por impropios en la recogida
selectiva de FORM:
Hasta 2010 había rangos, a
partir de 2011 aplica la
fórmula:
Y = -0,15x + 3, donde x es el
nivel de impropios en %.
Coeficiente sobre la recogida selectiva de FORM en
concepto de tipología de municipio:
Tipo
Población
Rural
< 5.000
Coef
1,50
Semi-rural 5.000 – 49.999
1,28
Urbano
1,00
> 50.000
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
18/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
RESULTADOS
• Efectos significativos sobre el reciclaje de residuos, especialmente en
municipios pequeños.
• Poco efecto sobre la generación de residuos.
• Importante aumento de la recogida selectiva de papel/cartón y MO
(bonificados)
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
19/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
RESULTADOS
• Disminución del % de impropios en la FORM
• Recaudación del canon ha ido disminuyendo a pesar de la subida
progresiva de los tipos y la aprobación del canon sobre la incineración.
• Nº de municipios con balance positivo ha ido aumentando hasta
estabilizarse en el 35-40% del total
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
20/43
IMPUESTO SOBRE EL VERTIDO
(CATALUNYA)
PRINCIPALES DIFICULTADES SURGIDAS
• Dificultades para gestionar algunas partes del retorno.
• No se comprueba el cumplimiento del objetivo del 15% de MO en la
fracción resto.
• Falta de información de algunos ayuntamientos, que no solicitaban
el retorno del canon, o lo solicitaban fuera de plazo.
• Problemas para aplicar el canon incrementado por no recoger la
MO.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
21/43
IMPUESTOS AMBIENTALES SOBRE
PRODUCTOS
Impuestos sobre:
Envases de bebidas
Papel
Bolsas de plástico
Utensilios de cocina
de un solo uso
Pesticidas
Fertilizantes
Pilas
Neumáticos
Cuchillas de afeitar
Cámaras de fotos
Bombillas
País/región
Bélgica, algunas regiones de Canadá,
Dinamarca, Suecia, Noruega
Hungría, Francia
Irlanda, Islandia, Sudáfrica
Dinamarca
Dinamarca
Suecia
Suecia, Bélgica
Varias provincias de Canadá
Bélgica
Bélgica
Dinamarca
Algunos son pagados por el productor (y internalizados) otros son
pagados por el consumidor
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
22/43
IMPUESTOS AMBIENTALES SOBRE
PRODUCTOS
IRISH PLASTIC BAG LEVY
• Objetivo: limpieza viaria y reducción de presencia de bolsas en el
medio ambiente.
• Introducción en 2002.
• Importe de 0,15 €/bolsa, que paga el consumidor final.
• Bolsas reutilizables exentas, pero no las biodegradables.
• Impuesto finalista a un fondo, que se gasta en prevención de residuos.
• Inicialmente 328 bolsas/persona/año. Al cabo de un año 21. Más de
un 90% menos!
• Tras repunte a 31, en 2007 se aumenta a 0,22 €/bolsa.
• Menor coste para el comercio.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
23/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
CARACTERÍSTICAS LEGALES
MÚLTIPLES BASES IMPONIBLES POSIBLES:
A. Plana
B. m2
C. agua
D. nº personas
E. IBI
PROS Y CONTRAS:
Correlación positiva con el nivel de renta: B, C, E
Correlación positiva con la generación de RM: B, C, D, E
Incapacidad de generar incentivo hacia las 3R: A, B, C, D, E
Regresividad
Otra opción: NO establecer tasa
Insostenible económicamente
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
24/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
LAS TASAS MÁS JUSTAS Y LAS ÚNICAS CON CAPACIDAD DE
GENERAR INCENTIVO A LA REDUCCIÓN Y EL RECICLAJE
SON LAS QUE VINCULAN EL PAGO A LA CANTIDAD Y TIPO
DE RESIDUO:
kg
BASES IMPONIBLE:
generados por hogar
litros
SISTEMAS DE PAGO POR GENERACIÓN
(Pay-as-you-throw PAYT, unit pricing, user fees)
… hace falta un contador…
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
25/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
I. PAGO POR VOLUMEN
- Pago por bolsa
- Pago por cubo
- Uso de contenedores colectivos
con tarjeta magnética
Pago por volumen es más tradicional y extendido. Incita a la
compactación. Tendencia a recoger solo lo que está lleno.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
26/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
CONTENEDORES CON LLAVE MAGNÉTICA QUE IDENTIFICAN EL
USUARIO Y DISPOSITIVO DE MEDIDA VOLUMÉTRICA DE LOS
RESIDUOS
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
27/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
II. PAGO POR PESO
- Pago por cubo
- Uso de contenedores colectivos
con tarjeta magnética
Los sistemas de pago por peso son más nuevos y tecnificados. Papel
importante en el futuro.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
28/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
CONTENEDORES CON
SISTEMAS DE PESAJE
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
29/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
PROS: GENERACIÓN DE INCENTIVO, JUSTA, TRANSPARENTE,
MENOR IMPORTANCIA DEL PADRÓN FISCAL
CONTRAS: TURISMO DE RESIDUOS, REQUERIMIENTOS
URBANÍSTICOS
PROBLEMAS LOGÍSTICOS
vs
PROBLEMAS INTRÍNSECOS
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
30/43
TASAS DE BASURAS (DOMICILIARIAS)
RESULTADOS
• INCREMENTO DEL RECICLAJE
• REDUCCIÓN DE LOS RESIDUOS
Partiendo de contenedores, los resultados se deben sobre todo a la
implementación del PaP, más que a la tasa. Partiendo de PaP, los
resultados es manifiestan sobre todo en reducción (aunque existe
controversia sobre el efecto real) y en refuerzo del reciclaje.
Estos sistemas se podrían plantear sin problemas
para residuo comercial, y para todo el residuo
municipal en zonas con recogida puerta a puerta
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
31/43
TASAS DE BASURAS (COMERCIALES)
Tasas de basuras para comercios:
• El residuo comercial debería ser responsabilidad del comercio:
gestión propia, mediante gestor autorizado o a través del municipio
(con autofinanciación).
Los sistemas de pago por generación como mejor
opción a medio plazo
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
32/43
TASAS DE BASURAS
EXENCIONES Y BONIFICACIONES A LA TASA
POR MOTIVACIONES:
SOCIALES (renta)
AMBIENTALES
- autocompostaje
- uso de los puntos verdes
- por barrios según % reciclaje
Posibles bonificaciones para
comercios que realicen buenas
prácticas de gestión (red de
comercios ecológicos...)
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
33/43
TASAS DE BASURAS
EXPERIENCIAS EN CATALUNYA
•Implantación a nivel domiciliario y comercial en dos municipios:
• Torrelles de Llobregat (2003) – actualmente retirado
• Argentona (2010)
•Riudecanyes – previsto para 2016.
•Implantación a nivel comercial en una docena de municipios, entre
ellos Barcelona.
•Apoyo decidido de la Agencia Catalana de Residuos (PROGREMIC,
subvenciones, documentos técnicos, etc.)
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
34/43
SISTEMAS DE BONIFICACIÓNPENALIZACIÓN Y SIMILARES
LAS ECONOMÍAS DE ESCALA EN LA GESTIÓN DE RSU LLEVAN
A LOS MUNICIPIOS A AGRUPARSE
FORMAS HABITUALES DE REPARTICIÓN DE COSTES:
- Cantidad por habitante
- De acuerdo a cuotas de propiedad de las instalaciones de tratamiento
- Tasas sobre los ciudadanos usando alguna estimación indirecta de la
generación
- Cantidad por tonelada
Estos procedimientos en general no incentivan la reducción y el
reciclaje
SIN EMBARGO LOS MUNICIPIOS RESPONDERÍAN
ANTE INCENTIVOS ECONÓMICOS...
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
35/43
SISTEMAS DE BONIFICACIÓNPENALIZACIÓN Y SIMILARES
MODULACIÓN ATENDIENDO AL COMPORTAMIENTO
MEDIO MUNICIPAL
A) ESTABLECER UN LÍMITE DE GENERACIÓN
- por persona o absoluto (Región Valona, Bélgica)
- posible retorno finalista de lo cobrado por el exceso
B) DIFERENTES PRECIOS PARA DIFERENTES TRATAMIENTOS (p.e.
considerando impacto de la instalación o caracterización del residuo)
C) SISTEMA DE BONIFICACIÓN-PENALIZACIÓN ENTRE
AYUNTAMIENTOS
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
36/43
SISTEMA DE BONIFICACIÓN-PENALIZACIÓN
ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA
• La Entidad Metropolitana de Barcelona (AMB) gestiona los residuos de
36 municipios y 3.200.000 personas.
• La tasa se cobra directamente a los ciudadanos y comercios, no al
municipio.
•La tasa se define en función de:
• Parte fija - Tipo de vivienda o comercio
• Coeficiente que depende de los resultados de recogida selectiva de
cada municipio
• Bonificaciones de tipo ambiental y social
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
37/43
SISTEMA DE BONIFICACIÓN-PENALIZACIÓN
ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA
•El conjunto de bonificaciones y penalizaciones se cancelan, con lo que
el sistema, siendo NO neutro para los municipios, SÍ lo es globalmente
para la mancomunidad.
n = constante definida
Ti/hab i = t/hab destinadas a
tratamiento finalista generadoa por el
municipio i
Tt/hab t = t/hab destinadas a
tratamiento finalista generadas por el
total de municipios
•La tarifa en 2014 variaba entre los 47,44 € y los 58,35 €.
•Todavía supone un incentivo bajo para impulsar cambios a nivel
municipal.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
38/43
SISTEMAS DE BONIFICACIÓNPENALIZACIÓN Y SIMILARES
CONCLUSIÓN PARCIAL
• Por su carácter dinámico, transparente y recaudatoriamente neutro
para quien lo aplica, los sistemas de bonificación – penalización
constituyen un instrumento en manos de mancomunidades de
residuos efectivo para avanzar tanto en reducción como en reciclaje.
• Particularmente adecuados cuando no hay otros incentivos que
afecten a los municipios.
• Pueden reforzar o activar incentivos económicos al nivel municipal.
• Baratos de aplicar.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
39/43
OTROS INSTRUMENTOS
ECONÓMICOS
• SISTEMAS DE DEPÓSITO Y RETORNO
- Para envases (!), aceites, pilas, baterías...
- Para asegurar retorno, con vías a reutilización o reciclaje
- Para asegurar la prevención de residuos en actuaciones que
necesitan autorización (p.e. demoliciones, eventos en la calle o en
edificios públicos...)
• COMPRA VERDE
• SUBVENCIONES
• Landfill Allowance Trading Scheme (LATS)
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
40/43
CONCLUSIONES
• Los costes de gestión de residuos son RELATIVOS y dependen de los
factores considerados.
• Los costes ambientales y sociales de los residuos deberían ser
considerados (tanto por razones ambientales como económicas).
• Los incentivos tienen capacidad para cambiar conductas por lo que su
implementación es recomendable para avanzar hacia una gestión más
sostenible de los residuos.
• Los instrumentos económicos más potentes son supralocales
(impuestos, SDDR...), pero la administración local también tiene
herramientas económicas para incentivar la reducción y el reciclaje:
tasas, exenciones, b/p... Las iniciativas locales pueden estar
enmarcadas dentro de planes de prevención de residuos.
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
41/43
CONCLUSIONES
• Los incentivos funcionan mejor si se aprueban con tiempo y con
previsión de su evolución, y son discutidos ampliamente.
• Podemos tener dudas de cuánto gravar, pero no de qué gravar. No hay
justificación para la espera.
• Los ingresos de las tasas pueden ser significativos y contribuir a
financiar mejor y mejorar el servicio de gestión. Son regresivas y hay
que minimizar este punto. Deben tratar de incentivar las buenas
prácticas ambientales.
• Grandes inversiones en tratamientos finalistas tienden a hipotecar
avances en estrategias preventivas.
• Los instrumentos económicos, normativos y comunicativos son
complementarios y se refuerzan mutuamente
Instrumentos fiscales para la gestión de residuos
42/43
¡Muchas gracias!
Aina González Puig
[email protected]
www.ent.cat
ENT Environment and Management