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AUGE Y CRISIS DEL SECTOR INMOBILIARIO RECIENTE:
INTERRELACIÓN CON LA POLÍTICA ECONÓMICA
Autores: José Antonio Martínez Álvarez
Dolores García Martos
Instituto de Estudios Fiscales
o
DOC. n. 5/2014
N. I. P. O.: 634-14-009-9
IF
INSTITUTO DE
ESTUDIOS
�
FISCALES
�
N.B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los
autores, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.
Edita: Instituto de Estudios Fiscales
I.S.S.N.: 1578-0244
Depósito Legal: M-23771-2001
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN
2. LA CRIRIS FINANCIERA Y EL SECTOR INMOBILIARIO. ANTECEDENTES
3. EVOLUCIÓN DEL MERCADO INMOBILIARIO
3.1. Características generales
3.1.1. Tipología y situación espacial de la vivienda
3.2. La oferta de viviendas
3.3. La demanda de viviendas
3.3.1. Factores demográficos y sociales
3.3.2. Factores económicos
3.3.3. Factores financieros
4. FINANCIACIÓN INMOBILIARIA EN EUROPA
5. AUGES INMOBILIARIOS EN ESPAÑA: UN ANÁLISIS COMPARATIVO
6. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL MERCADO INMOBILIARIO ESPAÑOL
6.1. Las medidas presupuestarias
6.2. Otras actuaciones
6.2.1. Medidas del sistema financiero. La creación del SAREB
6.2.2. Medidas en el sistema hipotecario. Ley de desahucios.
6.3. Planes de vivienda
6.4. Políticas de fomento del alquiler
7. DOS CONSIDERACIONES SOBRE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA: EFICIENCIA Y
EQUIDAD
7.1. Política de vivienda en propiedad
7.1.1. Efectos del tratamiento fiscal favorable
7.1.2. Políticas de vivienda “directas”
7.2. Política de vivienda en alquiler
7.2.1. Efectos de la legislación de los alquileres
7.2.2. Los alquileres como instrumento de la política de vivienda
8. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
—3—
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1. INTRODUCCIÓN
La economía española se halla en la senda de salida de una recesión de profundas dimensiones, que
se ha extendido durante cinco años, consecuencia del impacto de la crisis de los mercados crediticios
y financieros internacionales, cuyo origen fue el estallido del boom de las hipotecas subprime en
Estados Unidos. A estos factores externos se unieron otros de carácter internos, propios de la
economía española, como el exuberante comportamiento expansivo de la actividad inmobiliaria, del
crédito hipotecario, el elevado endeudamiento de las familias y el elevado ritmo de gasto público
realizado en la etapa del boom económico, entre otros factores.
Aunque en España no había hipotecas subprime, tal como se entiende este concepto en Estados
Unidos, durante un plazo de tiempo prolongado, las instituciones crediticias siguieron una política laxa
de concesiones de préstamos hipotecarios, muchos de ellos de alto riesgo. Las facilidades crediticias
junto con otros factores de carácter demográfico y de bonanza económica provocaron un intenso
“boom inmobiliario” en España que estalló con la crisis crediticio-financiera en el entorno económico
1
mundial, con la aparición de la “Crisis de las hipotecas subprime” en Estados Unidos.
Desde mediados de la década de los noventa del siglo pasado hasta el inicio de la crisis, el mercado
inmobiliario se caracterizó por un intenso dinamismo en la compraventa de viviendas, lo cual se
tradujo en incrementos notables en sus precios y en un creciente protagonismo de la construcción en
la economía, tanto en su contribución al crecimiento del PIB, como por su generación de empleo. De
2
hecho, en 2006, la actividad de la construcción llegó a representar el 12,6 por 100 del PIB nominal y
los ocupados en esta actividad ascendieron hasta representar el 13,1 por 100 del total de población
empleada en dicho año.
En España, la relevancia de la actividad de la construcción en la economía ha estado asociada en
gran medida al auge del mercado inmobiliario por el ascenso de la demanda de vivienda, impulsada
por aspectos tanto demográficos como económicos. Por un lado, cabe destacar el importante
aumento de la población en edad de adquisición de vivienda en los años del boom, consecuencia de
los notables flujos inmigratorios, así como por la existencia de una mayor población en edad de
compra de viviendas, debido al baby boom de la década de los sesenta-setenta del siglo pasado. Por
otra parte, entre los factores económicos más relevantes, se puede señalar el importante crecimiento
de la renta disponible de los hogares, sustentado entre otros elementos, por la reducción progresiva
de las tasas de desempleo y el aumento de los niveles salariales, así como por el mantenimiento de
unos tipos de interés (variables) en niveles excepcionalmente bajos y unas laxas condiciones
crediticias, que disminuyeron la carga financiera de los préstamos, haciendo más atractivas las
condiciones hipotecarias. A todo lo anterior, cabría añadir el elevado nivel inversor realizado por
extranjeros en compra de viviendas, principalmente en la costa mediterránea.
Estos factores facilitaron considerablemente el nivel de acceso a activos residenciales, de forma tal
que la inversión en vivienda se situó a finales de 2006, fase álgida del ciclo, en el 12,6 por 100 del
PIB nominal. Una de las consecuencias fue un significativo aumento del endeudamiento de las
familias, ratio que se duplicó en menos de diez años y que llegó al 130 por 100 de la renta disponible
de las familias en 2007. Otra consecuencia de la fuerte demanda de vivienda existente fue la notable
subida de los precios que ésta experimentó; entre 1997 y 2007 se registró un aumento del 189 por
100, en términos nominales (115 por 100 descontando la inflación).
En este marco de pleno boom inmobiliario en España, en el verano de 2007 se produjo la
denominada “Crisis de las hipotecas Subprime” en EEUU, que se tradujo en una importante crisis de
los mercados financieros y crediticios internacionales. La globalización de la economía y la
diversificación de las entidades financieras provocaron que, en poco tiempo, esta crisis financiera se
propagara por todos los mercados mundiales, aumentando la incertidumbre y restringiendo la
liquidez, cuyos efectos se trasladaron a la economía real mundial, especialmente a partir de
septiembre de 2008.
1
Hipotecas de alto riesgo: se trata de un tipo especial de hipoteca, preferentemente utilizado para la adquisición de vivienda,
y orientada a clientes con escasa solvencia y, por tanto, con un nivel de riesgo elevado.
2
La formación bruta de capital fijo en construcción llegó a representar el 22,4 por 100 del PIB
—5—
Una de las consecuencias de la crisis internacional fue el estallido de la burbuja inmobiliaria en
España. En este país no había hipotecas subprime, como se ha señalado, pero sí que durante un
plazo de tiempo prolongado, las instituciones crediticias siguieron una política laxa de concesiones de
préstamos hipotecarios, que se tradujo en un insostenible crecimiento del crédito, con garantías no
exentas de riesgo, concedido por entidades con menores controles del riesgo. Ello fue posible,
además, por las facilidades con que el sistema financiero pudo acceder al crédito internacional, bajo
un marco de confianza de los inversores extranjeros en el buen comportamiento de la economía
española. Si bien, en principio el sistema bancario español presentaba un aspecto fuerte y solvente,
los cimientos sobre los que se sustentaba no eran todo lo sólidos que deberían haber sido. Ya antes
del estallido de la crisis internacional, desde distintos ámbitos de la economía española se venía
alertando de riesgos crecientes asociados al boom inmobiliario; en concreto, se apuntaba a la
existencia de factores de riesgo que de materializarse podrían provocar el estallido de la burbuja que
se estaba desarrollando, entre ellos el alto endeudamiento del sector privado, en general, y de las
familias, en particular. El continuo y excesivo aumento de los precios de la vivienda y el exuberante
ritmo de crecimiento de este segmento de la construcción situó a las familias en una posición de
fragilidad y riesgo ante cualquier debilitamiento de la actividad económica, como posteriormente así
ha ocurrido.
Como consecuencia de la crisis internacional y su impacto en España, la desaceleración de la
actividad económica ha provocado un deterioro del mercado de trabajo y una disminución de la renta
disponible de los hogares, a la par que el crédito comenzó a escasear en los mercados y un aumento
del escepticismo ante las posibilidades de recuperación, por lo que la demanda de vivienda ha venido
experimentando una caída abrupta desde 2007.
El retroceso en la demanda de vivienda nueva ha provocado un desequilibrio entre el número de
viviendas terminadas (oferta) y el de viviendas vendidas de nueva construcción (demanda), que ha
dado lugar a un aumento significativo del stock de viviendas terminadas no vendidas. En 2009 dicho
stock se situaba en más de 600.000 viviendas, según el Ministerio de Fomento, si bien distintos
analistas apuntan a que en aquellos momentos había un nivel de stock muy superior. A partir de
dicho año y con la agudización de la crisis del sector inmobiliario, el stock de viviendas ha ido
moderándose, hasta situarse en 2012, último año disponible, en 583.453 viviendas, un 7 por 100
menos que el año previo, comportamiento que se habrá prolongado a fechas recientes.
Ahora bien, el comportamiento no es homogéneo geográficamente. Así, en 2012, el 49,4 por 100 del
total del stock de viviendas no vendidas se concentró en tres Comunidades Autónomas del
Mediterráneo: Comunidad Valenciana, Andalucía y Cataluña. Entre las ciudades con mayor número
de viviendas sin vender en dicho año destacan Barcelona (8,1 por 100), Alicante (8,1 por 100), Madrid
(7,3 por 100) y Valencia (5,0 por 100), en definitiva la costa mediterránea y Madrid. Esto se debe,
fundamentalmente, a que en ellos se encuentran los principales focos de obra nueva de España
registrados durante el boom inmobiliario.
En relación con el mercado de la vivienda, hay un importante elemento a tener en cuenta y es el del
papel jugado por la política económica en este ámbito. El sector de la vivienda es probablemente uno
de los más afectados por la intervención pública tanto en España como en la mayoría de los países
desarrollados. De hecho, la política de vivienda es uno de los elementos característicos del llamado
Estado del Bienestar. En el caso español, la Constitución de 1978 señala, en su artículo 47, que “todo
español tiene derecho a una vivienda digna y adecuada”, lo que convierte el acceso a ella en un
derecho fundamental y, por tanto, de protección prioritaria por parte del sector público.
De acuerdo con la Constitución española, corresponde al Estado regular el Estatuto de la propiedad
urbana y a las Comunidades Autónomas la competencia sobre el urbanismo propiamente dicho, la
ordenación de la ciudad en materia de planeamiento –formulación y elaboración de los planes–, la
gestión –ejecución del planeamiento– y la disciplina urbanística. Además de la normativa citada, el
Estado regula el sistema de valoraciones del suelo, los procesos expropiatorios y las indemnizaciones
derivadas de la alteración del planeamiento. No obstante, la sustancial reducción del papel del Estado
en cuanto a política urbanística ha abierto las vías a un urbanismo plural, que en los momentos
álgidos de especulación inmobiliaria no ha contribuido a reducir su intensidad, sino más bien lo
contrario.
—6—
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Cuadro 1
STOCK DE VIVIENDAS NUEVAS SIN VENDER POR COMUNIDAD AUTÓNOMA. 2012
COMUNIDAD AUTONOMA
STOCK DE VIVIENDAS
PORCENTAJE
SOBRE EL TOTAL
STOCK SOBRE PARQUE
DE VIVIENDAS (%)
ANDALUCIA
96.701
16,57
2,21
ARAGON
17.486
3,00
2,23
ASTURIAS
11.890
2,04
1,92
ISLAS BALEARES
15.285
2,62
2,59
CANARIAS
34.213
5,86
3,28
CANTABRIA
849
0,15
0,24
CASTILLA Y LEON
37.638
6,45
2,17
CASTILLA LA MANCHA
48.725
8,35
3,88
CATALUÑA
87.730
15,04
2,06
103.522
17,74
3,28
1.087
0,19
0,17
GALICIA
33.445
5,73
2,07
COMUNIDAD DE MADRID
42.821
7,34
1,46
MURCIA
28.099
4,82
3,59
1.766
0,30
0,57
11.926
2,04
1,16
9.728
1,67
4,86
542
0,09
1,01
583.453
100,00
2,60
COMUNIDAD VALENCIANA
EXTREMADURA
NAVARRA
PAIS VASCO
LA RIOJA
CEUTA Y MELILLA
TOTAL
Fuente: Elaboración propia. Datos del Ministerio de Fomento.
Numerosos son los elementos que se interrelacionan en el mercado de la vivienda e influyen en la
determinación del precio de este bien. Por el lado de la oferta, ha de tenerse en cuenta la rigidez de la
misma ante aumentos de la demanda, dado el largo proceso de construcción que conlleva. Por otra
parte, hay que destacar que la compra de una vivienda puede realizarse en distintos momentos del
proceso de construcción (sobre plano o una vez terminada la vivienda, por ejemplo). Por el lado de la
demanda, ésta se ve influenciada no solo por el precio sino por la capacidad de financiación que los
individuos poseen, resultado a su vez de la evolución del mercado de trabajo, del mercado
hipotecario y de los tipos de interés, y por la actividad del Estado, que fomenta el acceso a la vivienda
vía desgravaciones fiscales, subvenciones directas o mediante el control de alquileres, especialmente
para la vivienda pública, o la cesión gratuita. También influyen la situación espacial y la disponibilidad
de suelo, que limitan la competencia en este mercado, al ser las diferentes parcelas sustitutas
imperfectas.
Todos estos aspectos son analizados en el presente artículo, cuya estructura es la siguiente: en el
segundo apartado se detalla brevemente las causas determinantes de la crisis del sector inmobiliario.
En el tercero se realiza una primera aproximación a la evolución del mercado inmobiliario en España,
analizando tanto los determinantes de la etapa expansiva, 1997-2007, como la situación actual, tras
el estallido de la crisis, así se estudia el sector tanto desde la perspectiva de la oferta de vivienda,
como de la demanda; el cuarto epígrafe se centra en la financiación del mercado inmobiliario,
haciendo especial énfasis en la evolución tanto del crédito como de los tipos de interés, realizando
una comparación con la estructura de financiación en el ámbito de la Unión Europea (UE). En el
quinto epígrafe se compara la evolución seguida por dos auges inmobiliarios en España, los de los
años 1986-1991 y 1997-2007. El sexto apartado analiza la intervención pública en este mercado a
través de los planes de viviendas, así como de la regulación económica, las medidas presupuestarias
y otras medidas más actuales destinadas a paliar efectos perniciosos que la crisis ha generado en
este mercado. El séptimo apartado lleva a cabo consideraciones sobre la política de vivienda en
España, relacionándola con los conceptos de eficiencia y equidad. Y, finalmente, el octavo epígrafe
recoge las principales conclusiones.
—7—
2. LA CRISIS FINANCIERA Y EL SECTOR INMOBILIARIO. ANTECEDENTES
En agosto de 2007, la llamada “crisis de las hipotecas subprime” impactó negativamente y con fuerza
en los mercados financieros de EEUU, propagándose sus efectos al resto de la economía mundial,
derivando en lo que hoy se conoce como “la primera gran crisis del siglo XXI”.
Las hipotecas subprime son hipotecas de alto riesgo, utilizadas preferentemente para la adquisición
de vivienda. En general, en Estados Unidos estaban orientadas a clientes de poca solvencia, con lo
que los tipos de interés y las comisiones eran mucho mas gravosas y el riesgo de impago era también
bastante superior que en otros tipos de préstamos. A pesar de que los bancos norteamericanos
tenían un límite a la concesión de este tipo de préstamos, que imponía la Reserva Federal, la banca
recurrió a la titulización de la deuda y al agrupamiento de este tipo de hipotecas con otros productos
más solventes que vendían a bancos de inversión como instrumentos financieros (como los llamados
3
CDOs ), que retiraban de los balances de la entidad concesionaria. Estos productos empezaron a
traspasarse a empresas, bancos y mercados internacionales, lo que, posteriormente, se tradujo en la
internacionalización de la crisis subprime americana.
El principal problema residía en que al estar incluidas en fondos con otros productos, existía un gran
desconocimiento por parte de los inversores finales del verdadero riesgo que asumían,
produciéndose, por tanto, una incorrecta valoración del riesgo. En febrero de 2007, el Wall Street
Journal ya advirtió sobre el peligro de estos activos y el alto riesgo de impago, pero no fue hasta
mayo que se generalizaron las críticas por parte de los analistas e inversores a los fondos basados
en hipotecas subprime. Como consecuencia, los principales inversores comenzaron a huir de este
producto financiero y se intensificó la falta de liquidez que afectó a las principales entidades
hipotecarias. El resultado fue la quiebra de distintos fondos flexibles de inversión (hedge funds) en el
verano de 2007, hasta que en agosto la crisis se transmitió a los mercados financieros.
El sistema financiero americano ya había empezado a tener serios problemas originados, en primera
instancia, por la debilidad del mercado de la vivienda. Dos causas llevaron a esta situación, por una
parte la espiral bajista de los precios de la vivienda en años anteriores, con el consiguiente aumento
de la demanda de este bien, incluso por parte de familias de bajos recursos. Por otra parte, la política
de elevación de los tipos de interés por la Reserva Federal, en respuesta al aumento de la inflación a
partir de 2004 (por el encarecimiento del precio de las materias primas en los mercados
internacionales), que se tradujo en un empeoramiento de la capacidad de pago y, por ende, del
aumento de los niveles de impago por parte de los poseedores de las hipotecas suprime. Los CDO
que se habían emitido para respaldar la deuda del mercado hipotecario comenzaron a verse
afectados, contagiando de una manera rápida al mercado financiero.
Como consecuencia, diversas entidades crediticias en EEUU experimentaron graves problemas
financieros; como por ejemplo, American Home Mortgage, que controlaba un 2,2 por 100 del mercado
hipotecario y que presentó suspensión de pagos. La evidencia de que importantes entidades
bancarias y grandes fondos de inversión tenían comprometidos sus activos en hipotecas de alto
riesgo provocó una repentina contracción del crédito (credit crunch) y una enorme volatilidad de los
valores bursátiles, generándose una espiral de desconfianza, que se tradujo en una repentina caída
de las cotizaciones en el mercado bursátil mundial.
De este modo, se fue extendiendo por todos los mercados y lo que había comenzado como una crisis
del mercado hipotecario y bursátil en Estados Unidos se propagó a Europa y Asia en un breve
periodo de tiempo y posteriormente a Latinoamérica.
Aunque el problema con las hipotecas de alto riesgo no tuvo la misma relevancia en la UE, algunas
entidades financieras europeas empezaron al poco tiempo a admitir que los créditos basura las
habían contaminado. Determinadas entidades alemanas como el Comerzbank y el Deutsche
Industrielbank reconocieron que debían dotar provisiones, por potenciales perdidas vinculadas a las
famosas subprime; poco después se le unieron a éstas otras entidades francesas, holandesas y
británicas. Northen Rock, fue la primera entidad del Reino Unido que tuvo que ser rescatada por el
Banco de Inglaterra, debido a la falta de liquidez y el banco francés de inversiones BNP Paribas
anunció en 2007 que no sería capaz de recuperar el dinero de dos de sus fondos, al no poder valorar
sus activos por la falta de liquidez del mercado bancario.
3
Collateralized Debt Obligation.
—8—
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Ante el temor de una paralización del sistema crediticio y financiero, tanto la FED como el BCE
tuvieron que realizar importantes inyecciones de liquidez en el mercado en varias ocasiones,
4
mediante operaciones de fine tunning . Además, ante la falta de confianza en el sistema financiero,
otros bancos centrales decidieron realizar importantes inyecciones de liquidez en los mercados, al
mismo tiempo que los Gobiernos adoptaron medidas laxas en sus políticas para paliar los efectos de
la peor crisis financiera y económica que se ha registrado desde la Gran Depresión.
Los mecanismos de prevención de crisis no funcionaron, pero lo cierto es que la innovación financiera
genera nuevos riesgos y que su regulación y control suelen llegar con posterioridad. En el caso de los
fondos de titulización de las hipotecas subprime, lo que no se tuvo en cuenta fue que los riesgos que
se generaban realmente no se diversificaban, sino que se transmitían al sistema financiero. Los
fondos de titulización de las hipotecas suprime han puesto de manifiesto cómo la no diversificación
puede convertirse en un peligroso mecanismo de difusión cuando los activos derivados que se
titularizan no tienen la suficiente calidad crediticia. La crisis no sólo ha puesto de relieve los puntos
débiles y desequilibrios sistémicos de larga duración, sino que también ha llevado a que se
intensifiquen los esfuerzos por reformar y fortalecer la estructura y el sistema financiero internacional.
España no fue inmune a los efectos de la crisis económico financiera internacional, dada la globalidad
de los mercados financieros en el ámbito internacional. Además ésta tuvo lugar en un momento en el
que la economía española se hallaba en una clara situación de exuberancia que era insostenible en
el medio-largo plazo, con un mercado crediticio creciendo a ritmos excesivamente elevados. En el
momento en que los mercados internacionales crediticios se cerraron, el sistema financiero español
acusó la restricción en su acceso al crédito, que se trasladó a toda la economía en general, y al
mercado inmobiliario, en particular. Ello provocó que España entrara en recesión.
3. EVOLUCIÓN DEL MERCADO INMOBILIARIO EN ESPAÑA
3.1. Características generales
Desde 1997 hasta 2007, el mercado inmobiliario en España se inscribió en un claro proceso
expansivo que se tradujo en lo que se ha denominado “boom inmobiliario” y que se enmarca en un
proceso generalizado de crecimiento de la actividad de la construcción. Este auge, principalmente en
el segmento de construcción y comercialización de la vivienda, se constituyó en motor de crecimiento
económico y, por ende, generador de empleo. De hecho, esta actividad ha sido la que marcó el
modelo de crecimiento de la economía española en los pasados años de bonanza económica.
Ya en los años ochenta del pasado siglo se produjo una burbuja inmobiliaria que se fue desinflando
en la medida que la actividad económica de aquella época primero se ralentizó y posteriormente, a
principios de la década de los noventa, atravesó un claro periodo recesivo. Con ello se fue creando
una demanda de vivienda embalsamada que no podía acceder a la compra de vivienda y que en la
medida que la economía española fue recuperándose, y, con ello los niveles de empleo, provocaron
un aumento significativo de la demanda de las mismas presionando al mercado inmobiliario.
A partir de 1994, la economía española retornó a una senda de crecimiento hasta llegar a alcanzar la
actividad económica (medida en términos del PIB) un crecimiento medio anual acumulado en torno al
3,5 entre dicho año y 2007. La bonanza económica, que se tradujo en una mayor renta de las
familias, unida a factores de carácter demográfico y financiero, contribuyó a potenciar la tradicional
cultura española de invertir en viviendas, tanto principales como secundarias, y propiciar un nuevo
ciclo de crecimiento del sector inmobiliario y, por ende, de la construcción.
Y como consecuencia de lo expuesto, según información de Eurostat, en 2007 la construcción
residencial llegó a representar el 12,2 por 100 del PIB, con lo que España se situó en el segundo
lugar del ranking de los países europeos, detrás de Grecia. Dicho porcentaje es significativamente
superior al alcanzado en media por la UE-27 (6,2 por 100), siendo de destacar que el peso de la
vivienda en España sea muy superior a otros países de nuestro entorno económico con una
población muy superior como Francia (6,7 por 100), Italia (5,8 por 100) o Alemania (5,3 por 100).
4
Operación de mercado abierto no-regular ejecutada por el banco central principalmente con objeto de hacer frente a las
fluctuaciones inesperadas de la liquidez en el mercado.
—9—
Gráfico 1
PESO DE LA CONSTRUCCIÓN RESIDENCIAL EN EL PIB. 2007
Fuente: Elaboración propia. Datos de Eurostat.
Los factores más destacables que impulsaron la construcción de viviendas en la etapa del boom son:
• Renta disponible de las familias: Durante el periodo de referencia, esta variable, en general, ha
crecido por encima de los precios de consumo. En concreto, la renta disponible por hogar
creció entre 1997 y 2007 un 36,2 por 100 en España, frente al 35,0 por 100 en que lo hicieron
los precios de consumo en el mismo periodo de tiempo y a pesar de la subida del IPC en los
últimos años del ciclo.
Este comportamiento tan expansivo de la renta disponible de las familias se explica por el
intenso crecimiento registrado por el nivel de empleo entre los años citados, consecuencia de la
buena evolución de la actividad económica. Entre dichos años, el nivel de ocupación creció un
53 por 100. Igualmente, contribuyó la evolución de los salarios, si bien éstos aumentaron en
menor intensidad que el empleo, ya que experimentaron una tasa en torno al 37 por 100; no
obstante, en términos reales los salarios registraron un comportamiento muy moderado (en
torno a un 2 por 100).
Este buen comportamiento de la renta disponible de las familiar además de impulsar la
demanda de viviendas de uso principal, potenció una fuerte expansión de la correspondiente a
viviendas de uso secundario (tanto en la costa como en zonas rurales).
• Las condiciones de financiación: Desde 1990, en que los tipos de interés para compra de
5
vivienda alcanzaron en España un nivel medio cercano al 17 por 100 , se ha venido registrando
un importante descenso de los mismos, con ligeros repuntes aunque poco significativos. Por
otra parte, las tasas de inflación fueron bastante elevadas en esta etapa, con lo que, durante
6
periodos prolongados de tiempo, se registraron tipos de interés reales negativos . Las restantes
5
A finales de 1990 el tipo medio de los préstamos libres para la adquisición de vivienda de hogares se situó en el 16,9 por 100.
6
En términos de los tipos hipotecarios, éstos fueron negativos, en términos reales, en 2003 y en 2005. En términos del Mibor
a un año, tipo de referencia del mercado hipotecario, éste fue negativo en términos reales entre 2001 y 2002 y desde marzo de
2003 hasta diciembre de 2006.
— 10 —
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condiciones de financiación a largo plazo también mejoraron sustancialmente, ya que por un
lado la extensión de los créditos fue creciendo hasta situarse el plazo medio de las hipotecas
en más de 25 años (28 años en 2007) y, por otro, la relación préstamo/valor, situada
generalmente en España en el 80 por 100 del valor de la garantía, se superó con frecuencia
en estos años.
Junto a la laxitud de las condiciones de financiación, es de resaltar igualmente que la oferta de
crédito hipotecario, para promoción, construcción y compra de vivienda fue especialmente
abundante en los años del boom de la construcción. La intensa competencia entre las
entidades de crédito, en lo relativo a financiación destinada al sector inmobiliario, supuso un
importante acicate en todas las condiciones relacionadas con los préstamos hipotecarios, así
como una mayor disponibilidad del crédito. De este modo, los hogares españoles han visto
como su capacidad de endeudamiento aumentaba considerablemente, permitiendo multiplicar
por tres la capacidad financiera de los hogares en este periodo. La mejora de las condiciones
de las hipotecas se tradujo, por otra parte, en un aumento del grado de apalancamiento de los
españoles.
• Aumento del número de hogares: Entre 1997 y 2007, el número de hogares creció un 30,4 por
100, equivalente a un aumento del 2,7 por 100 acumulado anual medio, porcentaje superior al
crecimiento de la población. Como consecuencia, en este periodo se produjo una variación neta
anual media de 350.000 hogares, pasando de los 12.487.800 en 1997 a los 16.280.500
hogares en 2007.
Este aumento de los hogares es consecuencia de:
iii. Aumento de la población en edad de formar hogares, potenciales demandantes de
vivienda, procedente del baby boom de las décadas de los sesenta y setenta del siglo
pasado.
iii. Crecimiento de la población debido al elevado flujo de inmigración que tuvo lugar en
esos años, impulsado en gran medida por la bonanza económica del país y su efecto
positivo sobre el empleo.
Entre 1997 y 2007, la población aumentó un 1,4 por 100 en media anual, llegándose a
registrar crecimientos en torno al 2 por 100 en diversos años de la década de 2000,
porcentajes muy superiores a los habidos desde un punto de vista histórico (0,8 por 100
en media anual entre 1920 y 1990).
Entre los años de referencia, el número de inmigrantes paso de representar en torno al 2
por 100 de la población al 10 por 100; en concreto, en 2007 este colectivo llegó a más
de 4,5 millones de personas. Y no solo es relevante el número de personas que llegaron
a España, sino que un alto porcentaje de los mismos estaban ocupados, con lo que se
constituyeron en un segmento importante de la población demandante de vivienda.
Según la Encuesta de Población Activa (EPA) del primer trimestre de 2007, los
inmigrantes con empleo ascendían a casi 3,0 millones de personas, el 14,1 por 100 de la
población ocupada.
iii. Reducción del tamaño del hogar. En 2001, el número medio de miembros por hogar se
situó en 2,86 personas, frente a 3,26 en 1991. En 2011, había 2,58 personas.
Ello es consecuencia del importante aumento de los hogares monoparetales. Entre 1997
y 2007, el número de separaciones y divorcios aumentó en torno a un 59 por 100,
llegándose a tasas de crecimiento en los años álgidos del boom inmobiliario de
alrededor del 10 por 100 anual. Estos colectivos contribuyeron igualmente a aumentar la
demanda de viviendas, ante la necesidad de constituir nuevos hogares, en un entorno
de bonanza económica, factor favorable al aumento de separaciones y divorcios.
• Inversión extranjera: Las favorables condiciones en las que se encontraba la economía
española, así como de los países socios de la Unión Europea, en los años de referencia,
— 11 —
constituyó un importante atractivo para la inversión extranjera, que se centró principalmente en
zonas costeras del Mediterráneo.
Entre 1997 y 2007, la inversión extranjera en inmuebles registró un crecimiento anual medio
acumulado del 12 por 100 y ello a pesar de que en los últimos años de este periodo
experimentó descensos de cierto relieve. Los años de mayor actividad inversora se centraron
en los últimos años de la década de los noventa del siglo pasado y primeros de 2000 (en
algunos años se llegaron a registrar tasas anuales superiores al 30 por 100).
Por último, a los factores expuestos cabe añadir la falta de otras alternativas más rentables, lo que
condujo a que gran parte del ahorro se destinara a la compra de vivienda, reduciéndose la demanda
embalsamada generada con la crisis de principios de los noventa. Además, se incentivó un tipo de
demanda de carácter claramente especulativo, debido al continuo crecimiento que los precios
experimentaron en el periodo de referencia, una vez que la brecha entre la demanda y la oferta de
vivienda se fue ampliando, por la incapacidad de esta última de satisfacer la primera, debido a los
largos periodos de construcción. Históricamente, la vivienda ha mostrado unas tasas de capitalización
anual muy competitiva en España, por lo que la inversión residencial es atractiva en el largo plazo con
un nivel de riesgo muy bajo.
Como consecuencia de todos estos factores, la demanda de vivienda se intensificó notablemente, lo
que se tradujo en un intensivo encarecimiento de la misma (11,2 por 100 en media anual acumulativa
en el periodo de referencia). Este proceso se generó por una doble vía: una directa y otra indirecta.
Como en cualquier otro mercado, el aumento de la demanda de un bien implica que ante un
desajuste entre la oferta y la demanda, como ocurrió en el inmobiliario, se produzca un aumento del
precio del bien objeto de intercambio. Ahora bien, en lo que se refiere a la vivienda, a lo largo del
boom inmobiliario, hay un importante elemento a añadir: las expectativas de los agentes económicos.
La intensa demanda de viviendas se tradujo a su vez en una elevada presión por parte de los
promotores en la adquisición de suelo, lo que provocó a su vez un claro encarecimiento del mismo,
que presionó igualmente al alza al precio de la vivienda. El precio del suelo está interrelacionado con
el precio esperado de las viviendas así como con las posibilidades de edificación y la disponibilidad
de suelo urbanizable. Con ello, este proceso a su vez alimentó unas expectativas de altos precios de
la vivienda que revertieron de nuevo en aumentos del precio del suelo, creándose así un círculo
vicioso, en el que los promotores acumularon elevados volúmenes de suelo atendiendo a las
expectativas de precios crecientes en el futuro. En concreto, el precio del suelo pasó de representar
7
el 22 por 100 del valor de las viviendas en 1997 al 46,2 por 100 en 2008 .
Otra consecuencia, del proceso descrito que se generó entre 1997 y 2007, fue la presión ejercida por
promotores y constructores en las reclasificaciones del suelo rústico o no edificable en suelo urbano
sobre los correspondientes ayuntamientos, responsables de la reclasificación de los terrenos.
Entre 1997 y 2007, el precio de la vivienda libre experimentó un crecimiento del 189 por 100. Como
se puede observar en el gráfico adjunto, el precio de la vivienda siguió una tendencia alcista desde
mediados de la década de los noventa del siglo pasado, intensificándose los ritmos de aumento a
partir de 2001, alcanzando valores máximos en el primer trimestre de 2008. En 2007, el precio de la
2
vivienda fue el triple del de 1997; se pasó de un precio de 712€/m al inicio del boom inmobiliario a
2
2
2.056€/m en 2007 (y en los tres primeros meses de 2008, el precio alcanzó los 2.101,4€/m ). Por
otra parte, al comparar el encarecimiento de la vivienda con la evolución de los salarios, se observa
que el primero ha sido siete veces superior al último, provocando un empeoramiento de los ratios de
accesibilidad a la vivienda en el periodo de referencia. El encarecimiento de la vivienda ha sido
generalizado en la geografía española, no se ha limitado únicamente a las ciudades más importantes,
sino que se ha producido también en municipios más pequeños situados tanto en la costa como en el
interior.
7
Uriel Jiménez, et al. (2009): “El stock de capital en viviendas en España y su distribución territorial (1990-2007)”. Editorial:
Fundación BBVA.
— 12 —
Instituto de Estudios Fiscales
Gráfico 2
EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA. 1995-2013
Fuente: Elaboración propia. Ministerio de Fomento.
La presión ejercida por la intensa demanda de viviendas provocó, además, un fuerte impulso de la
oferta de las mismas, que llegó a sobrerreaccionar. Se llegaron a alcanzar los 800.000 visados de
viviendas de nueva edificación en 2006, nivel claramente excesivo atendiendo al nivel de población
del país. En concreto, en ese año se iniciaron más viviendas en España que en Italia, Alemania y
8
Francia juntos, países que por otra parte tienen una población superior a la de España . La
construcción de vivienda fue excediendo a la demanda y conformando un stock de vivienda que ha
crecido continuamente a partir de que estallara la burbuja inmobiliaria. Ello se explica por el desajuste
temporal que se produce entre la demanda y la oferta de este bien, debido al periodo de construcción
de la vivienda (se estima que el periodo medio de construcción se halla en torno a dos años). En el
inicio del boom, la mayoría de las viviendas eran compradas sobre plano, debido a que la oferta fue
incapaz en ese momento de seguir el mismo ritmo de crecimiento que la demanda, posteriormente el
ritmo de avance de la oferta fue incrementándose en su afán por adaptarse a la fortaleza de la
demanda. Con el desplome de la misma, debido al estallido del boom inmobiliario, el proceso
constructor que se hallaba en pleno auge continuó terminando gran parte de las viviendas iniciadas al
albor del boom de la demanda. Y con ello se produjo de nuevo un desajuste entre demanda y oferta,
en este caso habiendo exceso de oferta, lo que ha contribuido a un aumento significativo del stock de
viviendas. Según el Ministerio de Fomento, éste se ha situado por encima de las 600.000 viviendas
nuevas en los últimos años. El nivel máximo se alcanzó en 2009 con un stock en torno a las 650.000
9
viviendas , la mitad de ellas en la Comunidad Valenciana, Andalucía y Cataluña.
El boom ha cambiado la morfología de las principales ciudades, llevando a poblaciones de mediano y
pequeño tamaño a experimentar un crecimiento urbano sin precedentes. Es realmente significativo el
efecto expulsión habido en determinadas provincias, debido al intenso encarecimiento de la vivienda
y la existencia de una capacidad limitada de acceso a la misma por parte de la población residente en
ellas en edad de compra, con lo que la demanda de este bien se ha extendido a las provincias
limítrofes. Este es el caso de las provincias situadas en la periferia de Madrid (Toledo, Guadalajara,
Ávila y Segovia), que han visto crecer de forma notable su parque de viviendas durante el boom.
Por otra parte, los territorios con mayor presencia de turismo parecen haber sido igualmente los que
han registrado mayores volúmenes de actividad constructora residencial y de aumento de los precios
de venta de las viviendas, debido en gran medida al notable ritmo inversor extranjero, principalmente
8
La población en Alemania en dicho año se situó en torno a los 82 millones de personas, en Francia alrededor de 63 millones
y en Italia de 58 millones. En España, la población era ligeramente superior a los 44 millones en dicho año.
9
Diversos analistas apuntaban a la existencia de cerca de un millón de viviendas nuevas en stock sin vender.
— 13 —
en el litoral mediterráneo (Valencia, Castellón, Murcia, Almería) que han registrado en los últimos
años del periodo de referencia los crecimientos de la actividad constructora más intensos.
Al sobrecalentamiento del mercado inmobiliario que se estaba produciendo en los momentos álgidos
del boom inmobiliario, se unió la elevación de los tipos reales de interés aplicados a las hipotecas y
todo ello provocó cambios en las expectativas de los agentes sobre los precios esperados, que se
tradujeron en una desaceleración del ritmo de crecimiento de los mismos desde el segundo semestre
de 2006. Sin embargo, para muchos analistas y expertos del sector, estos factores no parecían
comportar un impacto dañino para el sector, sino todo lo contrario, pues los propios constructores y
promotores reconocían que la situación no era sostenible e incluso estaba perjudicando al sector el
hecho de que los precios crecieran tan rápidamente. Al mismo tiempo, en esas fechas ya se
observaba una moderación en el ritmo de iniciación de viviendas, con lo que las expectativas
apuntaban a un ajuste suave de la oferta a la demanda real que, por otra parte, venía
experimentando una ligera ralentización con respecto a periodos previos, dados los altos niveles
alcanzados por los precios de la vivienda y la subida de tipos.
En este marco de desaceleración suave del sector inmobiliario, en agosto de 2007, estalló la crisis
crediticio-financiera en EEUU que, como se explicó en el epígrafe anterior, se trasladó rápidamente a
los mercados internacionales y a la economía real, repercutiendo de manera directa sobre el mercado
inmobiliario español, a través de dos caminos distintos: i) por un lado, por la contracción del crédito
por parte de los bancos, debido tanto a la falta de liquidez del sistema financiero en el ámbito
internacional, del que obtenían los fondos para financiar el mercado inmobiliario, como a la
desconfianza de las entidades ante los excesos habidos en el periodo del boom y ii) por otro, al
deterioro de la economía española en general y su impacto negativo sobre el empleo.
Este cambio de ciclo provocó una brusca caída de la demanda de viviendas y de los precios,
intensificándose de manera notable el proceso de desaceleración que venía registrándose desde
2006 y que se prolonga al presente. Este proceso fue consecuencia de la incapacidad por parte del
mercado de absorber el elevado nivel de viviendas disponibles y, con ello, se agotó el modelo de
crecimiento español. No obstante, esta crisis debería contemplarse no como la causa fundamental del
ajuste del sector inmobiliario español sino más bien como un catalizador del proceso de corrección
que, como se ha expuesto, ya se había iniciado tiempo atrás. En concreto, según datos del Ministerio
10
de Fomento, los precios de la vivienda nueva han descendido un 30,2 por 100 desde el primer
trimestre de 2008, periodo en el que se alcanzó el nivel máximo en el precio de la vivienda (en
11
términos nominales) hasta el cuarto trimestre de 2013 . Al respecto, cabe señalar que las
estimaciones relativas a la sobrevaloración de los precios de la vivienda se cifraban en el periodo del
boom inmobiliario en torno al 30 por 100; por tanto, se puede concluir que el ajuste de los precios de
la vivienda ya podría estar próximo a su fin, de hecho los ritmos de caída se han venido ya
moderando a lo largo de 2013. Incluso ya se observan mercados en los que el precio de la vivienda
está registrando tasas positivas de crecimiento, como es el caso de la Comunidad de Madrid (2,1 por
100 en el cuarto trimestre de 2013 en comparación con igual periodo del año anterior).
La intensificación de la caída de la demanda de viviendas queda reflejada en el notable descenso del
número de transacciones de compraventa habido entre 2006 y 2012, periodo en que se pasó de
855.186 a 363.626 transacciones, lo que supone una reducción del 61.9 por 100 en dicho periodo
(71,6 por 100 en el caso de la vivienda nueva). A lo largo de 2013 ha continuado el retroceso de la
compraventa de viviendas, debido a la intensa caída de las correspondientes a vivienda nueva, tras la
finalización de la desgravación por vivienda en el IRPF para los nuevos adquirentes, que ha
provocado decisiones anticipadas de compra en 2012. En concreto, en el conjunto del año se han
realizado 300.334, transacciones, un 17,4 por 100 menos que en 2012 (62,8 por 100 en el caso de la
12
vivienda nueva), debido al efecto comentado . Por su parte, la compraventa de viviendas de segunda
13
mano empieza a dar señales de una mejoría , lo que podría estar en relación con el ritmo de venta
de viviendas realizado por la Sociedad de Gestión de Activos de procedentes de la Reestructuración
10
Hasta dos años de antigüedad.
Desde el cuarto trimestre de 2008 se vienen registrando tasas interanuales negativas, con lo que hasta el presente suponen
21 trimestres de caídas consecutivas de los precios.
12
En el cuarto trimestre las transacciones cayeron un 30,6 por 100, en tasa interanual (+25,4 por 100 en igual periodo de 2012).
13
Aunque en el conjunto de 2013 se registró un descenso del 1,3 por 100, esta cuantía viene afectada igualmente por el
efecto anticipación a 2012, ya que en el conjunto de los tres primeros trimestres registró una tasa positiva del 4,2 por 100.
11
— 14 —
Instituto de Estudios Fiscales
Bancaria (SAREB), que se abordará en posteriores epígrafes, y los elevados descuentos de los
precios existentes en el mercado.
Como consecuencia, la oferta de viviendas se ha ido ajustando a la realidad contractiva del mercado
inmobiliario. Así, en 2006, año que marca el máximo en la iniciación de viviendas, se visaron 865.561
14
visados de vivienda nueva , mientras que en 2012 solamente 33.869 viviendas, lo que supone una
caída del 96,1 por 100 entre ambos años. En definitiva, las consecuencias del estallido del boom
inmobiliario se han traducido en una caída significativa de la actividad de la construcción, con su
correspondiente traslado a la economía real en su conjunto y al empleo. Tal como se ha señalado en
párrafos anteriores la construcción residencial llegó a suponer el 12,5 por 100 del PIB en 2006
mientras que el nivel de ocupación representó en dicho año el 13,1 por 100 del total, estos
15
porcentajes han disminuido hasta el 5,2 por 100 y el 6,6 por 100, respectivamente en 2012.
Actualmente el sector inmobiliario continúa con el proceso de ajuste iniciado con el estallido de la
crisis económica. Ello se explica, en parte, por el elevado nivel de stocks de viviendas existentes que
frenan la recuperación de la actividad del sector, así como por el notable nivel de desempleo
existente y las significativas restricciones al crédito a las que se han venido enfrentando los
potenciales demandantes de viviendas. No obstante, en el momento actual, las entidades bancarias
están suavizando sus condiciones de acceso a los préstamos hipotecarios, lo que, por otra parte, no
está teniendo mucho impacto en el mercado porque el elevado nivel de paro está afectando muy
significativamente a las familias, al margen de que todavía muchos compradores están a la espera de
que los precios continúen bajando o a encontrar viviendas a las que se les haya aplicado una
significativa rebaja. En la medida que la actividad económica vaya ganando fuerza y ello se traduzca
en una mejora del mercado laboral, es de esperar que el mercado de la vivienda experimente una
mejoría, lo cual vendrá determinado, no obstante, por el todavía elevado stock de viviendas nuevas
existente. En todo caso, no es previsible que la actividad inmobiliaria alcance en un futuro cercano los
niveles registrados en el boom del periodo 1997-2007.
3.1.1. Tipología y situación espacial de la vivienda
Atendiendo a la tipología de la vivienda, las construidas en bloque son las que menos suelo
consumen y las que más aumentaron durante la etapa de crecimiento del sector inmobiliario; el
importante aumento del precio del suelo condujo a una utilización más intensiva de un recurso cada
vez más escaso. En 2007, el 84,4 por 100 de los visados de viviendas nuevas se correspondían con
viviendas en bloque, porcentaje que ha disminuido hasta situarse en el 66,5 por 100 en 2013;
mientras que los correspondientes a viviendas unifamiliares han pasado de representar el 15,6 por
100 al 33,4 por 100 en dichos años, respectivamente. Si el análisis se realiza en relación con el total
de viviendas iniciadas, se observa que el peso de las viviendas en bloque pasó del 79,9 por 100 en
2007 al 38,6 por 100 en 2013, esta disminución es consecuencia del avance experimentado no
solamente por las viviendas unifamiliares sino por el registrado por las viviendas rehabilitadas (4,3 por
100 en 2007 hasta un 38,7 por 100 en 2013). El fuerte incremento experimentado por este último
segmento de la construcción residencial se explica porque su actividad no se ha visto afectada con
igual intensidad por el estallido del boom inmobiliario. En relación con lo expuesto hay que destacar
que la rehabilitación de viviendas ha venido incentivándose por los distintos planes de viviendas.
Según el Ministerio de Fomento, el parque de viviendas ha pasado de 21.034 miles de viviendas en
2001 a 24.035 miles en 2007 y a 25.382 miles en 2012, siendo los años del boom inmobiliario en los
que el parque registró un mayor ritmo de crecimiento, el cual ha ido amortiguándose desde el
estallido de la burbuja inmobiliaria, tal como se ha señalado. Como resultado, entre 2001 y 2012, el
parque de viviendas ha crecido un 20,7 por 100, equivalente a una tasa interanual media acumulada
16
en torno al 2 por 100 en España. Los mayores crecimientos, por encima de la media se han
registrado en Murcia (2,8 por 100), La Rioja (2,4 por 100), Castilla-La Mancha (2,4 por 100),
Cantabria (2,3 por 100) y Andalucía, Comunidad Valenciana y Galicia (2,1 por 100).
En este sentido, desde principios de la década pasada, el fuerte impulso de la demanda en las
medianas y grandes ciudades ha llevado a un crecimiento significativo de los mercados inmobiliarios
14
15
16
Colegio de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.
Este porcentaje se halla más en línea con la media europea: 4,8 por 100 en la UE-27 en 2012.
2,36 por 100 entre 2001 y 2007, según Ministerio de Fomento.
— 15 —
de los municipios adyacentes, conocido como efecto frontera. Este efecto es especialmente notorio
en el caso de Madrid, donde la mejora de las infraestructuras viarias y unos precios relativamente
menores han llevado a que parte de la demanda se desplace a otros municipios limítrofes y se haya
producido un notorio aumento del parque de viviendas de las provincias más cercanas, como pueden
ser Guadalajara, Toledo o Segovia, que desde principios de la década pasada han experimentado un
significativo aumento de su parque de viviendas, con crecimientos medios anuales acumulados del
3,2 por 100, 3,3 por 100 y 2,3 por 100 entre 2001 y 2012, respectivamente. En otras grandes
ciudades, como Barcelona o Sevilla, el crecimiento de la edificación se está desplazando a los
municipios de menor tamaño que forman la creciente área metropolitana de estas ciudades.
Mapa 1
DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL PARQUE DE VIVIENDAS EN ESPAÑA. 2012
Fuente: Elaboración propia. Datos Ministerio de Fomento.
En cuanto a su distribución espacial, en 2012 el mayor porcentaje de viviendas se hallaba en el arco
Mediterráneo, en concreto Andalucía (17,3 por 100) seguido de Cataluña (15,3 por 100) y la
Comunidad Valenciana (12,4 por 100), debido en gran medida a la vivienda turística. Le sigue en
relevancia la Comunidad de Madrid (11,5 por 100) y a más distancia las Comunidades de CastillaLeón y Galicia (6,8 por 100 y 6,4 por 100 respectivamente). En cuanto a provincias, Madrid ocupa el
primer puesto en el ranking (11,5 por 100), seguido de Barcelona (10,3 por 100) y a más distancia
Valencia (5,7 por 100) y Alicante (5,1 por 100).
En relación el uso de las viviendas, según el censo de 2001, las viviendas familiares principales
constituían el 67,7 por 100 del total, mientras que las viviendas secundarias representaban el 16,0 por
100; por su parte, es de destacar que el 14,8 por 100 de las viviendas se hallaban vacías. Entre dicho
año y 2011, las viviendas en propiedad aumentaron hasta situarse en el 71,7 por 100 del total en dicho
año, a la par que el peso de las viviendas secundarias disminuyó hasta el 14,6 por 100 y las viviendas
vacías perdieron igualmente peso, hasta el 13,7 por 100. Por otra parte, es de resaltar en cuanto a las
viviendas principales se refiere que en 2001, el 82,2 por 100 de las mismas eran en propiedad, frente al
11,4 por 100 en alquiler. En el último censo (2011), estas cuantías ascienden al 78,9 por 100 y 13,5 por
100, respectivamente, cifras que reflejan una clara moderación de las viviendas en propiedad, mientras
que el peso de las de alquiler ha aumentado, situándose en niveles cercanos a 1991.
— 16 —
Instituto de Estudios Fiscales
3.2. La oferta de vivienda
El periodo medio estimado de construcción de una nueva vivienda se sitúa en torno a dos años, tal
como se ha señalado anteriormente, lo que unido a la notable dimensión del parque de viviendas
existente, da como resultado una reducida proporción de nuevas viviendas terminadas cada año
respecto del parque total: en torno al 3 por 100 en España.
Durante los años del boom inmobiliario, la oferta de viviendas aumentó significativamente, así las
viviendas terminadas registraron un crecimiento del 135,5 por 100 entre 1997 y 2007. Se pasó de una
incorporación al mercado inmobiliario de 272.333 viviendas terminadas en 1997 a 641.419 en 2007,
al respecto cabe señalar que ya en 1997 se observa la existencia de un desfase significativo entre
oferta y demanda que se venía produciendo desde principios de esa década, tal como queda
reflejado en el gráfico adjunto. Y todo ello teniendo en cuenta que el parón de la demanda de vivienda
17
provocó que no todas las viviendas que se había previsto iniciar en años previos se llegaran
finalmente a terminar (en 2006 se visaron 865.561 viviendas de obra nueva).
Debido al largo periodo medio de construcción, la oferta es rígida a corto plazo, por lo que ante una
18
minoración de la demanda, la vivienda en construcción continúa edificándose hasta su terminación ,
en general, de ahí que aunque la demanda de viviendas cayó drásticamente, una vez que estalló la
burbuja inmobiliaria, la terminación de las mismas continúo registrando un cierto dinamismo durante
un tiempo. El resultado del aterrizaje brusco del sector en muchos casos degeneró en tensiones de
liquidez y concursos de acreedores y, aunque muchas de las empresas constructoras optaron por
terminar los proyectos empezados, se frenó en seco el inicio de nuevas promociones (entre 2007 y
2008), mientras que la construcción de viviendas prosiguió avanzando hasta 2009, año en el que se
registra una significativa caída en la terminación de viviendas. En este marco, de descenso de la
demanda, las viviendas que se han ido incorporando al mercado inmobiliario han ido engrosando el
stock de viviendas nuevas que no han encontrado comprador y que se prolonga al presente, siendo
necesario un tiempo considerable de absorción del mismo, para que finalmente se realice un ajuste
de la oferta y la demanda y pueda comenzar una nueva etapa de iniciación en la construcción de
viviendas y, por ende, de la actividad del sector.
Gráfico 3
VISADOS DE DIRECCIÓN DE OBRA Y CERTIFICADOS DE FINALIZACIÓN. 1990-2013
Fuente: Elaboración propia. Datos del Ministerio de Economía y Competitividad.
17
En etapas de claro dinamismo de la demanda el lapso temporal entre que se visa un proyecto de viviendas y el de inicio es
muy pequeño. Este puede aumentar en la medida que la demanda disminuya y los promotores retarden la iniciación de la
construcción de viviendas, aun teniéndolas visadas.
18
Ante esta situación, los constructores pueden optar o verse obligados a parar las obras de construcción, quedándose los
edificios en construcción y no acabarse de construir.
— 17 —
Gráfico 4
EVOLUCIÓN DEL STOCK ACUMULADO DE VIVIENDA NUEVA EN ESPAÑA. 2004-2012
Fuente: Elaboración Propia. Datos del Ministerio de Fomento.
De hecho, en 2013 solamente se visaron 33.869 viviendas de obra nueva, nivel históricamente bajo y
que contrasta significativamente con los alcanzados en los años del boom inmobiliario y supone una
caída del 23,3 por 100 con respecto al año anterior. Indicador igualmente de la escasa actividad
constructora de viviendas es la caída del 44,8 por 100 de las viviendas terminadas en 2013 con
respecto a 2012. En todo caso, este bajo nivel de finalización de viviendas supone que en la actualidad
apenas entran nuevas viviendas al mercado y, por tanto, a engrosar el stock de viviendas nuevas.
Gráfico 5
VIVIENDAS TERMINADAS Y TRANSACCIONES DE VIVIENDAS NUEVAS. 2004-2013
Fuente: Elaboración Propia. Datos del Ministerio de Fomento e INE.
— 18 —
Instituto de Estudios Fiscales
El stock de viviendas alcanzó un nivel máximo en 2009, según el Ministerio de Fomento, cifrado en
649.780 viviendas. A partir de dicho año, el stock de viviendas se ha moderado, tendencia que se
prolonga al presente, siendo la caída de 2012 la de mayor intensidad (en torno al 7 por 100), en la
medida que el mercado se va ajustando. No obstante, es previsible el mantenimiento del stock en
niveles elevados en el futuro próximo, muy superior al deseable, lo que constituye un factor limitativo
a la iniciación de nuevas viviendas. Según datos del Ministerio de Fomento, en 2013, los certificados
de finalización de obra se situaron en 66.502 viviendas, cuantía ligeramente superior al número de
transacciones de compraventa de vivienda nueva, que en dicho año fue de 56.377 unidades. No
obstante, tal como refleja el gráfico adjunto, se puede observar como en los años de la crisis se ha
producido una convergencia entre el número de transacciones de viviendas nuevas y la terminación
de las mismas, con la consiguiente incorporación al mercado inmobiliario. Teniendo en cuenta cómo
la diferencia entre ambas variables ha ido disminuyendo en el pasado reciente, es de prever que en el
futuro cercano el número de transacciones de viviendas nuevas vaya superando al de terminadas y,
con ello, se produzca una caída en el nivel de stock.
Otra característica de la oferta de viviendas en los años del boom económico fue la reducción de la
2
2
superficie media por viviendas construida, en concreto se paso de 105,5m en 2000 a 98,3 m en
19
2007, en las viviendas en bloque , lo que se explica por el hecho de que los promotores a fin de
satisfacer la intensa demanda existente optaron por un mayor número de viviendas pero de menor
2
tamaño. En 2013, la superficie media de viviendas construidas en bloque ha sido de 107,1 m , por el
motivo contrario (menos viviendas pero más grandes).
En relación con los precios de la vivienda, hay que señalar que éstos no se han presentado en línea
con la evolución de los costes de construcción (ni en lo que respecta a los materiales de construcción
ni a los salarios), sino que han venido determinados por la presión de la intensa demanda habida en
un mercado claramente en desequilibrio. Y a ello se unió el intenso aumento del precio del suelo, que
durante el boom inmobiliario experimentó igualmente un elevado encarecimiento. Claro es que los
poseedores de suelo urbanizable vieron una clara oportunidad de negocio y, por tanto, de obtener
elevados beneficios, al poner suelo en un mercado en el que los demandantes del mismo estaban
ávidos de adquirirlo, ante la positiva evolución de la demanda de viviendas y de sus precios.
Gráfico 6
ACCESIBILIDAD A LA VIVIENDA. PORCENTAJE. 1997-2007
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España.
19
En las viviendas unifamiliares se pasó de 145,1 m2 en 2000 a 167,6 m2 en 2007.
— 19 —
Como resultado del exuberante proceso alcista de los precios de venta de las viviendas, el mercado
inmobiliario se sobrecalentó y provocó un elevado endeudamiento de las familias a la vez que
propició que un importante segmento de los demandantes de viviendas no pudiese acceder a las
mismas. Los precios, en definitiva, dejaron de ser asequibles y la accesibilidad a la vivienda empeoró
2
significativamente. De hecho, mientras que para comprar una vivienda libre de unos 90m en 1997
era necesario destinar 3,6 veces la renta bruta de un hogar mediano, en 2007 se requería 7,6 veces
dicha renta bruta.
El gráfico adjunto pone de manifiesto el intenso esfuerzo realizado por las familias a lo largo del
periodo objeto de análisis, así tras haberse alcanzado un nivel mínimo de esfuerzo en 1999, este
comenzó a intensificarse hasta alcanzar su nivel máximo en 2008, año en el que los hogares
destinaban en torno al 50 por 100 de su renta disponible al pago de las cuotas por la adquisición de
20
vivienda el primer año de adquisición, nivel claramente extremo y que limita el acceso a la vivienda .
Con el estallido de la burbuja inmobiliaria y la caída de los precios de la vivienda, este indicador se ha
situado en torno al 34 por 100 en 2013, porcentaje más razonable, si bien todavía elevado desde una
perspectiva histórica, lo que constituye, sin duda, un problema que la política de vivienda debería
afrontar.
3.3. La demanda de viviendas
La demanda de viviendas viene determinada fundamentalmente por aspectos demográficos, sociales
y económicos, a los que se pueden unir otros de carácter fiscal, incentivadores de la compra de
viviendas. Durante el boom inmobiliario todos los factores determinantes de la demanda se
conjugaron de forma positiva.
En relación con los factores demográficos y sociales, hay que destacar los siguientes elementos: a)
aumento de la población nacional por el efecto del baby boom de finales de los cincuenta hasta la
década de los setenta del siglo pasado; b) estructura poblacional por edades, con mayor presencia de
población en los grupos de edad principales demandantes vivienda; c) aumento de los flujos
migratorios; d) alargamiento de la esperanza de vida de la población y de la calidad de vida de las
personas en edad avanzada y e) aumento de las familias monoparentales (debido a separaciones y
divorcios). Por su parte, entre los factores económicos y financieros más relevantes cabe resaltar: a)
favorable evolución del mercado de trabajo, consecuencia del buen tono de la actividad económica;
b) aumento de la renta disponible; c) laxitud en las condiciones crediticias y d) bajos tipos de interés
(que llegaron a ser negativos en a lo largo del boom inmobiliario en términos reales)
A los factores expuestos habría que añadir otros que provienen de la actuación del sector público en
materia de vivienda, como los incentivos recogidos en los Planes de Viviendas o medidas de carácter
fiscal como el tratamiento favorable de la adquisición de viviendas en el Impuesto sobre la Renta de
las Personas Físicas. También jugó un relevante papel el intenso nivel de inversión extranjera en
inmuebles, principalmente de países europeos, como consecuencia de la favorable evolución de la
economía europea y las facilidades crediticias existentes para la financiación de bienes residenciales,
al margen de las condiciones climatológicas favorables de nuestro país.
3.3.1. Factores demográficos y sociales
21
La creación de hogares es una de las principales variables que explican el comportamiento de la
22
demanda de viviendas y depende de factores demográficos, sociales y económicos: crecimiento de
la población, tamaño medio del hogar, estructura por edades, familias monoparentales, esperanza de
vida y emancipación de la población joven.
Como puede observarse en el gráfico adjunto, el número de hogares ha seguido una significativa
tendencia alcista a lo largo de las últimas dos décadas, si bien que con distinta intensidad, siendo
20
Importe bruto de las cuotas a pagar por el hogar mediano, en el primer año tras la adquisición de una vivienda tipo
financiada con un préstamo estándar por el 80 por 100 del valor del piso, en porcentaje de la renta anual disponible del hogar.
21
El hogar se refiere al conjunto de individuos, sean o no parte de una misma familia, que viven en la misma vivienda.
22
Las variaciones anuales del número de hogares, brutas o netas, explican una proporción importante de los cambios de la
demanda global de vivienda (DI PASQUALE y WHEATON, 1996).
— 20 —
Instituto de Estudios Fiscales
especialmente notable el ritmo de crecimiento habido en la etapa del boom inmobiliario, con tasas
de aumento crecientes a lo largo de la misma. En concreto, se pasó de 12,5 millones de hogares en
1997 a 16,3 millones en 2007, lo que supone un aumento del 30,4 por 100 entre dichos años, lo
que se traduce en una tasa anual media del 2,7 por 100, cuantía superior al registrado incluso por
el conjunto de la población. Entre 1998 y 2007, la población aumentó un 1,4 por 100 en media
anual, si bien se llegaron a registrar crecimientos en torno al 2 por 100 en algunos años de la
década de 2000.
Gráfico 7
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE HOGARES. 1990-2012
Fuente: Elaboración propia. Datos INE.
Este positivo comportamiento de la creación de hogares se explica en gran medida por dos factores
demográficos muy significativos: el baby boom que tuvo lugar entre la década de los sesenta y la de
los setenta, del siglo pasado, y el intenso flujo inmigratorio habido en los años de auge económico y
del sector inmobiliario, atraído por las favorables condiciones económicas y laborales existentes en
España, entre otros factores.
En años recientes y como consecuencia de factores demográficos y los efectos de la recesión
económica, que ha propiciado un aumento del desempleo, se observa ya un comportamiento más
moderado en el ritmo de creación de hogares, que en 2013 se ha traducido en una caída de los
mismos, por primera vez desde 1996. Por un lado, los flujos inmigratorios han comenzado no solo a
no crecer como en años anteriores sino que están disminuyendo, debido al retorno de los inmigrantes
a su país de origen, ante el deterioro del mercado de trabajo. Por otro, teniendo en cuenta que la tasa
de paro es especialmente alta en el estrato de población comprendida entre 16 y 35 años, la
capacidad de acceso a la compra de viviendas de la población joven se ha reducido
significativamente, trasladando por tanto sus efectos a la creación de hogares. Igualmente, la atonía
del mercado de trabajo ha influido en la creación de hogares monoparetales.
Entre 1998 y 2007 la población española pasó de 39,9 millones de habitantes a 45,2 millones, es
decir en menos de diez años aumentó en más de cinco millones de personas, lo que supone una tasa
media acumulada en dicho periodo del 1,4 por 100 anual. Estas cuantías reflejan un dinamismo
poblacional muy superior a cualquiera de las proyecciones de largo plazo realizadas
23
sistemáticamente por el INE , superando igualmente las expectativas de los analistas. Ahora bien,
este notable aumento de la población se explica principalmente por el significativo crecimiento
registrado por la población procedente del exterior.
23
Proyecciones del INE para el periodo 2001-2013 estimaban alcanzar una población de 44 millones de habitantes en 2007.
— 21 —
Gráfico 8
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN ESPAÑOLA ENTRE 1998 Y 2013. MILES DE PERSONAS
Fuente: Elaboración propia. Datos INE.
Y no solamente es relevante el hecho de que la población española haya aumentado
significativamente, sino que debido al efecto del baby boom los estratos de población con mayor
porcentaje de población se concentraba en el periodo de referencia, precisamente, en las edades en
las que la propensión a la compra de viviendas es mayor. Tal como se aprecia en el gráfico adjunto,
en los años del boom inmobiliario, la población entre 25 y 54 representaba en torno al 47 por 100 de la
población. Es más, alrededor del 17 por 100 de la población estaba comprendida entre 25 y 35 años, lo
que explica en gran medida la intensa demanda de primera vivienda que existía entre 1997 y 2007.
En relación con lo expuesto, cabe señalar el importante impacto que en esta estructura poblacional
ha tenido la incorporación desde finales del siglo anterior de varios millones de personas provenientes
de otros países, la gran mayoría jóvenes en edad de trabajar y de tener hijos, que por otra parte ha
tenido un importante efecto sociológico sobre la sociedad española. El aumento del número de
inmigrantes ha provocado una reversión en el crecimiento vegetativo de la población, ya que en
general suelen tener más hijos. Por otra parte, dinamizaron el mercado de trabajo y lo
reestructuraron, ya que los inmigrantes o bien trabajaban mayoritariamente en el sector de la
construcción o en otros sectores económicos que la población nacional iba abandonando al mejorar
sus condiciones de vida (por ejemplo, la agricultura o el servicio doméstico). Además, favorecieron un
rejuvenecimiento de la pirámide de edad de la población española.
A finales de la década de los noventa del siglo pasado, el número de extranjeros en España no
llegaba al millón de personas y en menos de diez años se situó en 4,5 millones de personas, en 2007,
cuantía que prosiguió en años posteriores hasta estabilizarse alrededor de los 5,7 millones de personas
como consecuencia de la crisis, muy por encima de cualquier expectativa, incluso de las más
optimistas. El gráfico adjunto pone de relieve los significativos aumentos que este segmento de la
población registró a lo largo de la década de 2000, principalmente en la primera mitad, en que se
llegaron a registrar tasas superiores al 30 por 100. Este comportamiento tan expansivo ha constituido un
significativo shock positivo en la demanda de vivienda en los años del boom, contra todo pronóstico,
tanto en lo que se refiere al número de personas como en su capacidad de compra de viviendas. Se
estima que este segmento de población una vez que llega a España y estabiliza su posición laboral
tardaba en torno a siete años en tomar decisiones de compra de activos como la vivienda, periodo que
coincide con el boom inmobiliario. En la actualidad, y como consecuencia de la reciente recesión
económica, se observa una disminución de la población extranjera, si bien que todavía de manera
moderada (en 2013, registró una caída del 3,3 por 100, según datos del Padrón Continuo).
— 22 —
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Gráfico 9
ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN POR EDADES. 1998 Y 2007
Fuente: Elaboración propia. Datos INE.
Otro factor a resaltar es la reducción del tamaño medio por hogar que pasó de 3,26 miembros en
1991 a 2,86 en 2001 y a 2,58 en 2011, según los censos de población de dichos años. Ello es
consecuencia, en parte, del aumento de los hogares unipersonales debido al aumento de separaciones
y divorcios, que creció entre 1997 y 2007 en torno a un 59 por 100, llegándose a tasas de crecimiento
en los años álgidos del boom inmobiliario alrededor del 10 por 100. Estos colectivos contribuyeron
igualmente a aumentar la demanda de viviendas, ante la necesidad de constituir nuevos hogares.
Según el Censo de 2001, el porcentaje de hogares unipersonales era del 20,3 por 100 frente al 13,3
por 100 registrado en 1991; en 2011 el 23,2 por 100 de los hogares estaban formados por sólo una
persona, cuando su población representa únicamente el 9,0 por 100 del total.
Gráfico 10
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN EXTRANJERA ENTRE 1998 Y 2013. MILES DE PERSONAS
Fuente: Elaboración propia. Datos INE. (Padrón a 1 de enero).
— 23 —
3.3.2. Factores económicos
A los factores sociales y demográficos comentados, se unió el buen comportamiento de la economía
española que impulsó igualmente la creación de hogares. La actividad económica registró una
notable expansión entre 1997 y 2007, periodo en el que el PIB alcanzó una tasa media anual
acumulativa en torno al 4 por 100, tasa muy superior a la registrada en periodos anteriores. Tras la
salida de la crisis de principios de la década de los noventa del siglo anterior, la economía española
se inscribió en una senda de continuos y estables ritmos de crecimientos, siendo la etapa de
crecimiento más relevante de las últimas décadas.
24
El proceso inversor en vivienda tuvo, por otra parte, un importante punto de partida: la existencia de
un alto volumen de demanda embalsamada que, como consecuencia de la crisis de principios de la
década de los noventa del pasado siglo, se vio abocada a retrasar sus decisiones de compra de
vivienda por los altos niveles de paro alcanzados. En 1994, la tasa de desempleo alcanzó el 24 por 100
de la población activa, porcentaje inexistente desde que se tienen registros de esta variable (salvo en
fechas recientes) y que datan de 1976, y se mantuvo en porcentajes muy elevados en años
posteriores, lo que se tradujo en un menor nivel de ingresos para las familias que vieron como sus
posibilidades de acceder a una vivienda se redujeron, con ello se creó una demanda embalsamada a
la espera de que las condiciones de la economía española mejoraran y se tradujera en un aumento
del empleo que les permitiera acceder al mercado de la vivienda.
La mejora de la actividad desde mediados de la década de los noventa se tradujo en un
comportamiento muy expansivo del mercado de trabajo. No obstante, las familias por motivo
precaución siguieron un proceso lento en su toma de decisiones con respecto a la compra de
vivienda, en tanto en cuanto esperaban a que el nivel de empleo no creciera de forma transitoria sino
permanente. A principios del siglo presente es cuando comienza a percibirse una notoria mejora del
mercado de trabajo en línea con la etapa de auge económico.
Así, el número de ocupados pasó de 13,3 millones de personas en 1997 a 20,4 millones en 2007, es
decir un 53 por 100 de personas más. A su vez, este proceso expansivo se tradujo en una reducción
muy significativa de la tasa de paro, hasta situarse en el 8,3 por 100 de la población activa en 2007,
porcentaje históricamente bajo. Este buen comportamiento del mercado de trabajo incentivó la
compra de viviendas tanto de nacionales como de inmigrantes (que llegaron principalmente por los
altos niveles de empleo existentes en los años del boom inmobiliario).
Gráfico 11
OCUPACIÓN Y TASA DE PARO EN PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN ACTIVA. 2001-2013
Fuente: Elaboración propia. Datos INE (EPA).
24
Tanto para destinarla a primera o segunda vivienda como producto de inversión.
— 24 —
Instituto de Estudios Fiscales
Un aspecto importante a tener en cuenta es que inicialmente el crecimiento de la demanda de
viviendas, impulsado por unas favorables condiciones económicas, tenía como destino el uso de la
vivienda con fines habitacionales, debido a la demanda embalsamada existente. A medida que la
presión de la demanda se tradujo en un alza de los precios y se fue creando una burbuja inmobiliaria
se hizo presente en el mercado inmobiliario una demanda de carácter especulativo cuyo objetivo era
la compra de vivienda como inversión, que o bien se podía destinar al alquiler o simplemente tenerla
vacía en espera de nuevas subidas de precios antes de materializar beneficios con su venta. Un
hecho común en la época álgida del boom era la intensa compra de viviendas realizada cuando éstas
todavía estaban sobre plano para ser vendidas una vez que eran terminadas, con el consiguiente
aumento de precio. La continua revalorización de la vivienda constituyó, sin duda, un atractivo
importante ante la inexistencia de otras inversiones más atractivas y rentables.
El coste de adquisición de una vivienda es la resultante de sumar al precio de mercado de la vivienda
el coste de capital necesario para su adquisición. Dicho coste de capital depende, sobre todo, del tipo
de interés del préstamo necesario para la compra de la vivienda y del ritmo esperado de aumento de
los precios de mercado. Esto condujo a que el precio de alquiler también sufriera un aumento
significativo, durante el boom inmobiliario, aproximándolo al precio de la cuota de préstamo
hipotecario necesario para la compra de una casa, desincentivando el arrendamiento de viviendas a
favor de la adquisición en régimen de propiedad. España es un país en el que la cultura se centra
principalmente en la compra de vivienda y a ello se ha unido la legislación que durante décadas ha
impulsado la adquisición de la misma en régimen de propiedad. De hecho, los intentos de los últimos
planes de vivienda por favorecer la compra de vivienda en alquiler han impulsado este tipo de
vivienda, pero no han cosechado el nivel de éxito esperado. Así, según el Censo de 2011, elaborado
por el INE, en 2011 el 78,9 por 100 de las viviendas eran en propiedad (77,8 por 100 y 82,2 por 100
en 1991 y 2001, respectivamente), frente al 13,5 por 100 en alquiler (11,4 por 100 y 13,9 por 100, en
1991 y 2001, respectivamente).
Ahora bien, tal como se ha expuesto en párrafos anteriores, el intenso ritmo de avance de la
demanda ante la existencia de una oferta más rígida se tradujo en un encarecimiento notorio de los
precios de la vivienda. Y con ello, el endeudamiento de las familias se fue intensificando
paulatinamente hasta un nivel de claro riesgo. El punto de partida fue bajo y durante un largo periodo
de tiempo los porcentajes del mismo en relación con la renta disponible se situaron en niveles
inferiores a los de otros países del entorno económico de España, como Alemania; lo destacable ha
sido el intenso ritmo de aumento que dicha ratio alcanzó en los años del boom económico. En 2007,
el nivel de endeudamiento de las familias se situó en el 129,9 por 100 de su renta bruta disponible,
25 26
, 57,5 puntos porcentuales más que en 2001 y 35,4 puntos porcentuales
según datos de Eurostat
por encima de la media de los países de la zona euro. En concreto, en 2007, el endeudamiento de los
hogares alcanzó los 876.630 millones de euros, cuantía equivalente a un 83,2 por 100 del PIB en
dicho año. La mayor parte del endeudamiento de las familias se corresponde con créditos para la
adquisición de vivienda que llegó a situarse en 623.540 millones de euros a finales de 2007. Desde
entonces, si bien, el nivel de endeudamiento de los hogares españoles se ha ido atenuando, continúa
en niveles muy elevados, muy por encima de la media europea. En 2012, dicha ratio se situó en
27
122,9 por 100 , frente a 98,3 por 100 de la zona euro, que representa una deuda de 836.815
millones de euros, cuantía ésta que ha ido disminuyendo a lo largo de 2013 hasta situarse en 787.393
millones de euros en noviembre.
Estos altos niveles de endeudamiento que las familias venían registrando a lo largo del boom
inmobiliario ya constituyó en ese periodo un motivo de preocupación tanto por parte del Banco de
España como de organismos internacionales, FMI y la OCDE. En los primeros años de la década de
2000, estas instituciones ya apuntaban al riesgo de la economía española por la elevada
concentración del crédito en el sistema inmobiliario. El Banco de España también postulaba los
riesgos que implicaban los altos niveles de crédito y que ante cualquier cambio de la coyuntura
económica podrían desembocar en altas tasas de morosidad, por la fragilidad financiera en la que se
hallaban las familias, como finalmente así sucedió.
25
Los datos de endeudamiento incluyen préstamos a corto y a largo.
26
Incluye instituciones sin ánimo de lucro al servicio de los hogares.
27
Según datos de Eurostat.
— 25 —
Gráfico 12
NIVEL DE ENDEUDAMIENTO DE LOS HOGARES CON RESPECTO A LA
RENTA BRUTA DISPONIBLE. 2001-2012
Fuente: Elaboración propia. Datos de Eurostat.
La contracción en la actividad económica y del aumento del nivel de desempleo a partir de 2007 ha
supuesto una importante reducción de la renta disponible de las familias, y un aumento de la
desconfianza de los agentes económicos sobre las perspectivas de la economía española. Además,
la crisis económica ha conllevado una severa restricción crediticia ante la falta de liquidez del sistema
financiero, lo que unido a la desconfianza generada en el mismo, ha endurecido las condiciones de
acceso a la vivienda. Las turbulencias financieras han cambiado considerablemente el entorno de la
financiación de la vivienda, provocando una caída significativa en el nivel de préstamos hipotecarios
concedidos por el sistema bancario, tal como se expone en los siguientes párrafos.
En este marco, un relevante segmento de la población se ha encontrado con que no puede acceder a
la compra de vivienda y, por otra parte, los hogares que aún conservan capacidad de ahorro están
optando por incrementarlo por motivo de precaución, a la espera de que los precios de la vivienda
disminuyan hasta niveles más accesibles o que las condiciones económicas y crediticias mejoren. Por
otra parte, la caída en el precio de la vivienda, con la consiguiente disminución de las tasas de
capitalización en inversión residencial está provocando la rápida desaparición del mercado de los
adquirentes de vivienda como bien de inversión. En definitiva, ya sea por motivo habitacional o de
inversión, la demanda de viviendas se ha contraído sustancialmente desde que estallara el boom
inmobiliario.
Más recientemente, a tenor de la mejora del clima de confianza con respecto a la evolución de la
economía española y el proceso de saneamiento que en el pasado reciente ha venido
experimentando el sistema financiero español, se observa como algunas entidades, las más
saneadas, comienzan a relajar sus condiciones de crédito a la compra de vivienda, materializándose
en una reducción de los tipos hipotecarios (vía reducción de los diferenciales sobre los tipos de
interés de referencia). No obstante, la complicada situación del mercado laboral no ha facilitado el
aumento de la demanda de los créditos hipotecarios; de hecho, al presente una parte significativa de
las escasas transacciones del mercado inmobiliario se realizan al contado.
— 26 —
Instituto de Estudios Fiscales
3.3.3. Factores financieros
Además del notable aumento habido en la creación de hogares y, por tanto, del crecimiento de la
demanda potencial de viviendas, ésta no se hubiera podido traducir en demanda real sino hubiera
habido un factor catalizador. Éste fue el abundante crédito habido en la etapa del boom inmobiliario
que incentivó significativamente a tomar decisiones de compra a una población que se había
contenido durante un largo periodo de tiempo a invertir en vivienda. Sin este factor, habría sido
imposible que la demanda de vivienda alcanzara las cotas a las que llegó y que llevó a la
construcción al entorno de las 800 mil viviendas anuales.
Dicho comportamiento expansivo del crédito se explica por la espectacular caída de los tipos de
interés, que permitió la refinanciación de muchos de los préstamos existentes con anterioridad al
boom inmobiliario y la obtención de nuevos créditos con mejores condiciones crediticias. A ello se
unió la extensión del plazo hipotecario y las mayores facilidades derivadas de un fuerte incremento de
la competencia entre entidades financieras.
El estallido de la burbuja “punto.com” en 2001 (burbuja generada en torno a empresas de carácter
tecnológico e internet) se tradujo en importantes caídas bursátiles de empresas de diversa índole y
provocó pérdidas multimillonarias entre sus inversores. Esta crisis tuvo distintos efectos en los
diferentes países, dependiendo de las preferencias inversoras de sus agentes económicos. En
España, el impacto directo fue poco relevante ya que la cultura de la población española implica
destinar los ahorros, en gran medida, a la compra de bienes inmuebles; no obstantes sí que tuvo su
efecto de forma indirecta: el sector inmobiliario en España se constituyó en alternativa de inversión
para los ahorradores europeos. En diversos países de Europa, principalmente los anglosajones, con
menor tradición en inversión inmobiliaria, las preferencias de inversión se han venido centrando en
productos alternativos a la vivienda, generalmente de más riesgo, de ahí que se optara por la compra
de acciones de empresas de carácter tecnológico en la década de los noventa. Con el estallido de la
burbuja punto.com, multitud de ahorradores de diversos países europeos observaron cómo sus
ahorros perdían valor de manera significativa. Ello provocó dos efectos: a) desaceleración de la
actividad económica europea y b) necesidad de buscar fuentes alternativas de inversión. Ambos
efectos constituyeron shocks positivos impulsores del sector inmobiliario en España, ya que los
ahorradores europeos desviaron sus fondos hacia la vivienda en España.
En 2002 y 2003, el PIB de la zona euro registró débiles tasas de crecimiento, inferiores al 1 por 100
anual, lo que condujo al Banco Central Europeo a desarrollar una política monetaria muy laxa con
bajos tipos de interés, a fin de relanzar la actividad económica europea. España, que no se había
visto afectada por el estallido de las punto.com se encontró con una economía creciendo a buen ritmo
y con bajos tipos de interés que constituyeron claros elementos impulsores del aumento de la
demanda de vivienda. Ahora bien, la fortaleza de la inversión no se vio acompañada por altos niveles
de ahorro interno que la pudieran financiar, sino que una parte significativa provino de Europa,
provocando un elevado déficit de la balanza de pagos.
En este marco, de notable necesidad de financiación por parte de la economía española, los
ahorradores europeos (principalmente de Alemania y de los países del norte de Europa) fueron los
que al buscar una alternativa de inversión, tras el estallido de las punto.com, focalizaron sus objetivos
en el sector inmobiliario español. Este proceso se realizó, en gran medida, a través de la banca
europea, que actuó como catalizadora, y que se constituyó en importante fuente de financiación del
boom inmobiliario español, que se tradujo en una elevación de los niveles de crédito. A ello se unió el
importante volumen de inversión extranjera directa realizada en inmuebles.
— 27 —
Gráfico 13
CRÉDITO HIPOTECARIO TOTAL. 1997-2013*
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España.
* Medias del año
Una idea del espectacular crecimiento del crédito hipotecario queda reflejada en el gráfico adjunto. Se
28
observa que se llegaron a registrar ritmos de avance interanuales entre el 20 y el 25 por 100 casi de
forma sostenida durante un elevado número de años, situación que claramente era insostenible y que
alimentaba el riesgo de un estallido del mercado hipotecario, como así sucedió. De hecho, con el
estallido de la burbuja inmobiliaria, la concesión de crédito hipotecario se ha ido ralentizando, hasta
registrar tasas de caída del 14 por 100 en 2013. No obstante, el nivel de crédito existente en el
sistema es todavía realmente elevado, en concreto en 2013 ascendía a 819.855 millones de euro, en
media del año, cuantía que representa un 93 por 100 del PIB de dicho año y se sitúa en niveles
similares a los de 2006.
3.3.3.1. Evolución del crédito
La evolución del crédito en el ámbito inmobiliario se puede analizar desde dos perspectivas distintas:
el destinado a actividades productivas (construcción y actividades inmobiliarias), relacionado con la
oferta, y a personas físicas para la adquisición y rehabilitación de la vivienda, referente a la demanda.
Tanto en la financiación de la oferta como de la demanda de viviendas, el crédito experimentó una
importante evolución alcista en el periodo 1997-2007. Al respecto, es de resaltar el importante peso
que el crédito destinado a las personas físicas para la adquisición y rehabilitación de la vivienda ha
venido registrando desde principios de la década de los noventa del siglo pasado y que ha ido en
aumento en detrimento del correspondiente a actividades productivas (a pesar de que este grupo
incluye a la actividad constructora), prolongándose este proceso a la actualidad. Así a principios de
los noventa, el 17,6 por 100 del total del crédito era destinado a las personas físicas y al presente
este porcentaje se ha elevado hasta situarse en el 41,2 por 100 (en el tercer trimestre de 2013). Si del
crédito destinado a actividades productivas se excluye el relativo a construcción y servicios
inmobiliarios, el resultante (incluye agricultura, industria y servicios no inmobiliarios) ha pasado de
representar el 50 por 100 del crédito total en 1992 al 30,8 por 100 en el tercer trimestre de 2013.
Estas cuantías ponen claramente de manifiesto como el sistema crediticio español ha sesgado su
financiación desde la industria, la agricultura y los servicios (excluidos los inmobiliarios), sectores
clave para el desarrollo económico, hacia la construcción.
28
En el primer quinquenio de la década de los noventa, el crédito hipotecario crecía a ritmos en torno al 15 por 100 anual.
— 28 —
Instituto de Estudios Fiscales
Favorecido por las facilidades crediticias y la mejora de las condiciones de financiación, no sólo ha
sido el crédito destinado a las familias el que ha experimentado un importante aumento en las últimas
décadas, sino que el destinado a la construcción y actividades inmobiliarias, también ha ganado en
relevancia, si bien que con menor intensidad que el destinado a las familias. En concreto, el peso del
mismo ha pasado del 15,0 por 100 del total del crédito (23,2 por 100 en relación con las actividades
productivas en su conjunto) en 1992 al 17,4 por 100 en septiembre de 2012 (37,1 por 100 respecto a
actividades productivas); no obstante, alcanzó un máximo en 2007, año en el que dicho porcentaje se
situó en el 26,0 por 100.
Cuadro 2
EVOLUCIÓN DEL DETALLE DEL CRÉDITO EN ESPAÑA EN MILLONES DE EUROS
SECTORES
PERSONAS
FÍSICAS
SERVICIOS
AÑOS
TOTAL
AGRICULTURA
INDUSTRIA
CONSTRUCCIÓN
(excepto
construcción)
TOTAL
SIN
ADQUISICIÓN Y
ACTIVIDADES
ACTIVIDADES
REHABILITACION
INMOBILIARIAS
INMOBILIARIAS
DE VIVIENDAS
2000
302.034
13.141
178.588
142.627
167.678
134.119
133.559
176.653
2001
330.591
13.320
182.959
146.412
187.900
146.061
141.840
205.790
2002
368.466
15.122
185.762
157.376
210.206
155.175
155.031
235.086
2003
411.986
16.402
185.829
165.784
243.972
165.991
177.980
275.958
2004
482.984
18.104
190.487
178.372
296.020
183.855
112.165
333.826
2005
604.061
20.738
104.695
100.761
377.867
215.780
162.087
448.687
2006
781.644
23.014
119.488
134.317
504.825
260.774
244.050
548.740
2007
943.087
25.245
141.571
153.453
622.818
319.304
303.514
623.540
2008
1.016.948
26.244
156.141
151.848
682.716
364.684
318.032
655.145
2009
991.363
23.123
152.199
130.438
685.602
362.618
322.984
654.566
2010
985.157
23.128
152.376
114.519
695.134
379.352
315.782
662.798
2011
944.058
21.782
143.246
198.546
680.483
382.160
298.323
656.452
2012
799.610
20.217
131.109
176.217
572.067
348.052
224.015
633.138
2013*
713.773
18.731
118.251
162.934
513.858
318.775
195.083
610.497
* Datos septiembre de 2013
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España.
Durante la fase de crecimiento de la actividad inmobiliaria, la financiación del sector de la
construcción y las actividades inmobiliarias absorbieron un volumen creciente de créditos del sistema
financiero. La puesta a disposición de los promotores inmobiliarios y los compradores de toda la
financiación demandada se explica por la apuesta de las entidades de crédito por el sector y el
aumento de la competencia entre ellas para ofrecer el mayor volumen posible al menor coste. Por
otra parte, los bancos minoristas pusieron un foco especial en los productos hipotecarios. Así, el
crédito destinado a actividades inmobiliarias pasó de representar el 8,4 por 100 del crédito total
destinado a actividades productivas en 1997 (6,0 por 100 en 1992) al 32,5 por 100 en 2007
(porcentaje muy superior al experimentado por el crédito destinado a la construcción, que en igual
periodo representaba el 16,3 por 100). En relación con el total del crédito, los porcentajes son del 4,7
por 100 y 17,2 por 100, en 1997 y 2007, respectivamente. En cuanto al crédito destinado a personas
físicas para la adquisición o rehabilitación de viviendas pasó de representar el 29,4 por 100 en 1997
29
al 35,4 por 100 en 2007, del total del crédito. En definitiva, el crédito destinado a la vivienda llegó a
representar el 61,4 por 100 del crédito total en el punto álgido del boom inmobiliario.
La magnitud del intenso ritmo de crecimiento experimentado por los niveles de crédito a la vivienda
queda reflejado en el gráfico adjunto, en el que puede observarse como el destinado a actividades
inmobiliarias llegó a experimentar ritmos de avance cercanos al 50 por 100, en tasa interanual, en los
29
La reducción de los tipos de interés condujo a las familias además a financiar cualquier tipo de gasto de consumo con la
garantía de la vivienda (automóviles, ocio, etc.).
— 29 —
momentos álgidos del boom inmobiliario, tasas por otra parte muy superiores a las experimentadas
por la actividad de la construcción, lo que proporciona una imagen del nivel de especulación existente
en torno a la vivienda. Por su parte, el crédito destinado a las personas físicas llegó a alcanzar ritmos
de crecimiento del 30 por 100. Estas cuantías ponen claramente de manifiesto la situación de
insostenibilidad en la que se hallaba inscrito el mercado inmobiliario y que lógicamente estalló en
cuanto las condiciones financieras empeoraron en los mercados crediticios internacionales y el sector
financiero español se encontró con dificultades de acceso al crédito.
Gráfico 14
CRÉDITO POR FINALIDADES. TASA INTERANUAL DE VARIACIÓN EN PORCENTAJE. 1997-2013
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España.
Con el estallido del boom inmobiliario, la menor iniciación de viviendas y la caída de los precios y del
número de transacciones ha provocado una disminución del crédito destinado a la vivienda desde
2008, llegando a un descenso del 29 por 100 en el conjunto de los nueve primeros meses de 2013,
en relación con igual periodo de 2012. El crédito destinado a la construcción de viviendas fue el
primero en caer ante la situación descrita y ya en 2008 comenzó a registrar significativos retrocesos.
El crédito inmobiliario a los promotores (servicios de actividades inmobiliarias) reaccionó más tarde a
la situación del mercado y no ha sido hasta 2010 en que comenzó a registrar retrocesos, si bien al
presente experimenta tasas negativas en torno al 30 por 100 en términos interanuales, similares a las
experimentadas por el crédito a la construcción. Por su parte, el crédito destinado a personas físicas
para la adquisición y rehabilitación de vivienda ha reaccionado de forma más moderada; en la
actualidad este segmento del crédito asciende a 610.497 millones de euros, cuantía no muy inferior a
la registrada en el punto álgido del boom inmobiliario (en torno al 650.000 millones). En relación con
el PIB, el crédito concedido a los hogares para la financiación de viviendas se situaba en el 62,5 por
100 a finales de 2012, porcentaje que se ha moderado a lo largo de 2013, hasta alcanzar el 60,0 por
100 del PIB en el cuarto trimestre de dicho año, según información del Banco de España. Por otra
parte, este tipo de crédito representa el 92,8 por 100 de la renta disponible en 2012 y supondrá en
torno al 90 por 100 en 2013; y es de esperar que el nivel de deuda de las familias, no solo en relación
con la vivienda, sino en general, con respecto a la renta experimente una mejoría en la medida que la
actividad económica se recuperé y haya una generación neta de empleo.
— 30 —
Instituto de Estudios Fiscales
Gráfico 15
CRÉDITOS DUDOSOS A LOS HOGARES PARA ADQUISICIÓN DE VIVIENDAS.
RATIO DE DUDOSIDAD. 1997-2013
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España.
Como consecuencia de la crisis económica reciente de la economía española, además del alto nivel
de endeudamiento de las familias, ya comentado, y que todavía persiste, se ha producido una
elevación de la tasa de morosidad de los créditos concedidos para la adquisición de vivienda hasta
30
alcanzar el 5,7 por 100 en septiembre de 2013 , porcentaje significativamente elevado, desde una
perspectiva histórica y que supera en 427 puntos básicos al registrado en 2008 (en 1997 la ratio de
dudosidad fue del 1,4 por 100). Generalmente, la tasa de morosidad del crédito evoluciona de forma
paralela al incremento de los tipos de interés de los préstamos y, especialmente, a la evolución del
mercado de trabajo. La situación generada podría explicarse, por tanto, desde dos vertientes: por una
lado, el Euribor, que es el índice de referencia más utilizado en los préstamos hipotecarios a tipo de
interés variable en España, alcanzaba a mediados de 2008 y durante varios meses consecutivos
niveles entre el 5 por 100 y el 6 por 100, lo que significa que todos los préstamos revisados con
posterioridad sufrieron un incremento de su coste bastante importante. Y aunque con la llegada de la
crisis económica, el Euribor se ha moderado, el empeoramiento de la actividad económica general se
ha traducido en una importante elevación del nivel de desempleo que perdura al presente y que se
sitúa en el 26,4 por 100 de la población activa, afectando negativamente a la tasa de morosidad.
Para las empresas del sector, el nivel de endeudamiento es un factor clave en el momento actual. El
fuerte apalancamiento alcanzado ha sido posible por la existencia una demanda intensa durante el
ciclo alcista y un mercado de crédito accesible y barato. Desde el momento en el que esta situación
ha cambiado, las cargas financieras han venido amenazando la viabilidad de las empresas más
endeudadas que además han tenido dificultades para refinanciarse y generar caja en un mercado
parado. Los problemas de endeudamiento de las empresas provienen fundamentalmente de las
compras de suelo a precios muy elevados, sobre todo durante los años 2006 y 2007, en algunos
casos sin posibilidad razonable de urbanización, especialmente después de la entrada en vigor de la
nueva Ley del Suelo de 2007. En el caso de las grandes inmobiliarias, no solamente se trata de
grandes inversiones en suelo, sino también de las compras de empresas competidoras realizadas
desde posiciones muy apalancadas.
La situación en la que se halla del sector inmobiliario es realmente complicada. Ya desde 2007, las
grandes empresas inmobiliarias del país han venido experimentando importantes problemas de
carácter financiero a fin de hacer frente a sus deudas con el sistema financiero. Astroc fue la primera
30
No obstante, hay que señalar que este ratio es inferior al registrado por el sistema financiero en su conjunto y que se cifra
en el 12,7 por 100 en igual periodo.
— 31 —
empresa en caer como consecuencia del estallido del boom inmobiliario. Se constituyó en 1996 y en
2006 salió a bolsa y en poco tiempo sus acciones se revalorizaron más de un 1000 por 100; pero en
abril de 2007 su cotización cayó drásticamente, iniciándose cierta preocupación en el mercado, pues
este hecho venía a confirmar la insostenibilidad del crecimiento desmesurado que el mercado
inmobiliario venía registrando. Llanera Inmobiliaria es otro claro ejemplo de la situación, si en 2006
tenía importantes proyectos inmobiliarios en perspectiva, sólo un año después se vio obligada a
solicitar concurso de acreedores con una deuda de 746 millones de euros. Con ello se marcaría la
senda en la que posteriormente se inscribieron otras empresas como Martinsa Fadesa, Habitat o
Sacresa.
Múltiples empresas inmobiliarias entraron en concurso de acreedores ( Lábaro, Grupo Sánchez,
Cosmani inmobiliaria…), la mayor de todas Martinsa Fadesa, debido a una falta de tesorería que le
impidió hacer frente a los pagos más inminentes, entró en concurso de acreedores en 2008, siendo la
mayor suspensión de pagos de toda la historia de España. El alcance de la quiebra de MartinsaFadesa no solo se extendió al resto del sector inmobiliario, sino que contagió a la bolsa española.
Once entidades financieras concentraban 3.694 millones de euros de los 7.000 millones a los que
ascendía la deuda de Martinsa-Fadesa en concurso de acreedores. Caja Madrid, La Caixa y el Banco
popular eran los principales acreedores. Martinsa-Fadesa salió en enero de 2011 del concurso de
acreedores, tras haber aceptado el convenio por el 73,7 por 100 de la masa acreedora. Todo esto
ayuda a explicar la importancia de las empresas inmobiliarias en el sector financiero y como ambos
están íntimamente interrelacionados.
31
Según un estudio realizado por Funcas en colaboración con el IVIE , las empresas inmobiliarias y de
la construcción que presentaron concurso de acreedores entre 2008 y 2009, eran empresas de perfil
arriesgado, elevado endeudamiento, alto crecimiento durante el ciclo expansivo y tenían un tamaño
relativamente grande y eran jóvenes.
Tras varios años de ajuste del mercado, expertos bancarios y del sector inmobiliario apuntan que el
proceso de ajuste está tocando fondo y es previsible una mejora en el corto plazo; no obstante, los
riesgos todavía son elevados. La oferta de vivienda nueva es apenas inexistente, debido al alto stock
de viviendas acumulado en estos años, desde el estallido del boom inmobiliario. El mercado
inmobiliario está prácticamente parado, los demandantes de vivienda posponen sus decisiones de
compra, principalmente por los motivos siguientes: el alto nivel de desempleo existente, dificultades
en el acceso al crédito hipotecario y el proceso de caída del nivel de precios de la vivienda, si bien
éste podría estar tocando fondo. Todo ello está generando de nuevo un embalsamiento de la
demanda en espera de una mejor accesibilidad a la vivienda.
3.3.3.2. Evolución de los tipos de interés
El factor más importante en la explicación de la evolución del endeudamiento, y en particular del
relativo a la adquisición de viviendas, ha sido el descenso generalizado de los tipos de interés, tal
como se ha expuesto. Los índices de referencia son un elemento muy importante para estudiar su
comportamiento, ya que son los que se aplican a los préstamos hipotecarios concertados a tipo
variable. Los tipos de interés de referencia oficiales son los que se establecen en el artículo 27 de la
32 33
. En concreto son:
Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre
‹ Referencia interbancaria a un año (EURIBOR). European Interbank Offered Rate, es decir, tipo
europeo de oferta interbancaria. Es la media aritmética simple de los valores diarios de los días
31
Funcas, IVIE (2010): “Las empresas del sector de la construcción e inmobiliario en España: del boom a la recesión económica”.
32
Se definen en la norma decimocuarta y anejo 8 de la Circular del Banco de España 5/2012.
33
Hay tres tipos de interés que no se incluyen en la relación de índices oficiales del artículo 27 de la Orden EHA/2899/2011,
por lo que han dejado de ser oficiales para las nuevas operaciones que se formalicen a partir de la entrada en vigor de ese
artículo (29 de abril de 2012), pero que continúan siendo considerados aptos, a todos los efectos, en los préstamos a interés
variable que los tuvieran como tipos de referencia en los préstamos formalizados antes de esa fecha.
De acuerdo con lo establecido en la Disposición transitoria única de dicha Orden y la disposición transitoria segunda de la
Circular 5/2012, son:
1. Tipo de los préstamos hipotecarios a más de tres años concedidos por los bancos.
2. Tipo de los préstamos hipotecarios a más de tres años concedidos por las cajas de ahorro.
3. Tipo activo de referencia de las cajas de ahorro (indicador CECA, tipo activo).
— 32 —
Instituto de Estudios Fiscales
con mercado de cada mes, del tipo de contado publicado por la Federación Bancaria Europea
para las operaciones de depósito en euros a plazo de un año, calculado a partir del ofertado por
una muestra de bancos para operaciones entre entidades de similar calificación.
‹ Tipo interbancario a un año (MIBOR). Este índice sólo es un índice oficial para los préstamos
34
hipotecarios anteriores al 1 de enero de 2000 . Se define como la media simple de los tipos de
interés diarios a los que se han cruzado operaciones a plazo de un año durante los días hábiles
del mes en el mercado de depósitos interbancario de Madrid. En cualquier caso, el buen
funcionamiento del mercado interbancario europeo hace que la evolución de este índice sea casi
igual que la del Euribor.
‹ Tipo de rendimiento interno en el mercado secundario de la deuda pública. El cálculo de este
índice viene dado por los rendimientos obtenidos en el mercado secundario, en las operaciones
realizadas con títulos de deuda pública cuyo vencimiento residual se sitúe entre dos y seis años.
Es un índice poco utilizado.
‹ Tipo de los préstamos hipotecarios a más de tres años concedidos por el conjunto de las
entidades de crédito. Se define como la media simple de los tipos de interés medios ponderados
por los principales de las operaciones de préstamo con garantía hipotecaria de plazo igual o
superior a tres años para la adquisición de vivienda libre iniciadas o renovadas por los bancos y
cajas de ahorro en el mes a que se refiere el índice. En el cálculo de la media se utilizan tipos
anuales equivalentes.
‹ Tipo medio de los préstamos hipotecarios entre uno y cinco años, para adquisición de vivienda
libre, concedidos por las entidades de crédito en la zona del euro. Es la media aritmética ponderada
por el volumen de operaciones, de los tipos de interés aplicados a las nuevas operaciones de
préstamo o crédito a vivienda en las que se prevea un período de fijación del tipo de interés de
entre uno y cinco años, realizados en euros con hogares residentes en la zona del euro.
‹ Permuta de intereses/Interest Rate Swap (IRS) al plazo de cinco años. Es la media simple
mensual de los tipos de interés diarios Mid Spot del tipo anual para swap de intereses, para
operaciones denominadas en euros con vencimiento a cinco años, calculados por la ISDA
(International Swaps an Derivatives Association, Inc.)
A estos índices, las entidades financieras le aplican el llamado Spread o diferencial, es decir, el
margen que suman al índice de referencia que se ha tomado como base y que se aplica a las
operaciones hipotecarias.
El gráfico adjunto refleja la evolución de los tres tipos de interés de referencia más utilizados en el
mercado hipotecario, el EURIBOR (anteriormente MIBOR), el indicador CECA y el tipo medio de
préstamos hipotecarios a más de tres años para adquisición de vivienda libre utilizados en la etapa
del boom económico. Como puede comprobarse, en el periodo objeto de interés, los tipos de interés
se situaron en niveles muy bajos. Entre 2003 y 2005, el Euribor llegó al entorno del 2 por 100 anual,
cuantía inferior a la registrada por la inflación, con lo que en términos reales se registraron tipos de
interés negativos. Ahora bien a medida que avanzaba 2005, la autoridad monetaria europea iba
constatando como la economía de la zona euro cobraba un nuevo dinamismo, existiendo
expectativas de un crecimiento acelerado, ante un aumento de la demanda mundial en conjunción
con una inflación que comenzó a repuntar, en parte debido al aumento de los precios energéticos. En
consecuencia, el Banco Central Europeo expresó su preocupación respecto a la existencia de riesgos
al alza para la estabilidad de precios en el medio y largo plazo y a finales de 2005 se inició un cambio
en la política monetaria con el que comenzó una etapa de aumento de los tipos de interés que se
prolongó hasta mediados de 2007, en que los tipos de referencia del BCE llegaron al 4 por 100,
cuantía en la que se mantuvo en 2008, repuntando ligeramente a finales de dicho año. Con la llegada
de la crisis, sin embargo, tanto la actividad económica como los precios iniciaron un proceso de clara
desaceleración con lo que los riesgos de hiperinflación desaparecieron y la autoridad monetaria optó
por rebajar el tipo de interés oficial a fin de compensar los efectos de la crisis y reactivar la economía.
34
De acuerdo con las disposiciones de la Ley sobre introducción del euro, la orden de 1 de diciembre de 1999 suprimió el
carácter “oficial” del Mibor hipotecario para las operaciones de préstamos hipotecarios formalizadas con posterioridad al 1 de
enero del año 2000. La misma Orden establece una nueva fórmula de cálculo del índice de tipo de interés del mercado
interbancario a un año (Mibor) con efectos a esa misma fecha (1 de enero de 2000).
— 33 —
Al presente, el tipo de interés se halla en el 0,25 por 100. Este comportamiento de los tipos de
referencia del BCE ha tenido su traslado al mercado financiero. Así, tras haber alcanzado el Euribor
un nivel máximo del 5,3 por 100 en octubre de 2008, a finales de 2013, se situaba en el entorno del
0,5 por 100, lo que constituye el nivel más bajo alcanzado en las últimas décadas.
Comparando la evolución de los tipos de interés hipotecarios en España y en la zona euro desde
35,
1996 se puede constatar que, desde 1999, los tipos españoles se mantuvieron por debajo de los
36.
tipos medios de la zona euro La creciente competencia entre las entidades financieras españolas
por aumentar su cuota tuvo una gran incidencia en los bajos tipos de interés, así como en la mejora
de las condiciones de financiación. Lo que constituye sin lugar a duda un factor relevante que explica
el impulso que tuvo la actividad inmobiliaria, no solo como consecuencia de la demanda nacional,
sino también por parte de los extranjeros que vieron una oportunidad de inversión en la compra de
vivienda en el territorio español al poder financiarla con préstamos hipotecarios solicitados a
entidades con sede en España.
Gráfico 16
EVOLUCIÓN DE LOS TIPOS DE REFERENCIA DEL MERCADO HIPOTECARIO.1997-2013
Fuente: Elaboracion propia. Datos Banco de España.
Con la llegada de la crisis económica y en aras de reactivar la economía de la zona euro, la política
monetaria seguida por las autoridades del BCE se ha centrado en el mantenimiento de bajos tipos de
interés, si bien su impacto en el mercado hipotecario de los distintos países miembros está teniendo
distinta intensidad. Así, el tipo de interés medio aplicado en las nuevas operaciones de adquisición de
vivienda se sitúa en el mercado español en el 2,8 por 100, tipo que si bien es similar al promedio del
de la eurozona, se halla por debajo del correspondiente al de otros socios europeos. Y a pesar de
ello, el mercado inmobiliario en España continúa sumido en una profunda crisis. Al presente, los tipos
de interés a pesar de ser realmente atractivos no están impulsando la demanda de crédito, ya que por
una parte este factor positivo se está viendo intensamente contrarrestado por los efectos del escaso
35
Grecia entró en la zona euro el 1 de enero de 2001 y, por tanto, todos los tipos de interés comerciales calculados para esa
zona pasan a referirse a 12 países, en lugar del euro 11 anterior.
36
Esta diferencia sería incluso mayor si se tomara como índice de referencia el Euribor.
— 34 —
Instituto de Estudios Fiscales
dinamismo de la actividad productiva y el elevado nivel de desempleo existente. Por otro lado, hay
que destacar las fuertes restricciones al crédito, principalmente hipotecario, existentes en el sistema
bancario español, fruto de los excesos cometidos en el pasado, entre otras causas. A este respecto,
cabe señalar que muy recientemente, determinadas entidades bancarias están cambiando su
estrategia de concesión de crédito y están proponiendo al mercado hipotecas a tipos de interés en los
que el diferencial del mismo con el Euribor a un año se ha reducido hasta cotas similares a las
existentes con anterioridad a la crisis.
Gráfico 17
TIPO DE INTERÉS PARA LA ADQUISICIÓN DE VIVIENDA A TIPO FLEXIBLE HASTA 1 AÑO DE
FIJACIÓN DEL TIPO INICIAL (noviembre 2013)
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España (Eurosistema).
Otro indicador que pone de manifiesto la laxitud del mercado hipotecario en plena etapa expansiva de
la compra de vivienda lo constituye el plazo medio de las nuevas hipotecas que en 2007 llegó a
alcanzar los 28,1 años. En los años del boom inmobiliario se normalizó la práctica bancaria de
extender el plazo de las hipotecas hasta los 30 años e incluso a 40 años por algunas entidades. Con
la llegada de la crisis, se han ido endureciendo las condiciones crediticias, hasta el punto de que la
accesibilidad a créditos hipotecarios está bastante restringida. Ello ha conducido a reducir el plazo
medio de las nuevas hipotecas a cifras más razonables; al presente se sitúa en 21,1 años, el nivel
más bajo alcanzado desde 2004.
4. FINANCIACIÓN INMOBILIARIA EN EUROPA
Desde el inicio de la Unión Monetaria, en 1999, hasta 2007, los países de la zona euro han vivido una
de las etapas de mayor prosperidad económica de los últimos tiempos y en algunos países como
España o Irlanda, el último boom inmobiliario ha constituido uno de los principales factores impulsores
de la actividad económica.
Al comparar la evolución de la financiación inmobiliaria en España en relación con los socios
miembros de la Zona Euro, se comprueba que en los años en los que el boom inmobiliario estaba en
37
pleno apogeo, los ritmos de crecimiento de los préstamos destinados a la adquisición de vivienda
crecían a ritmos no solo muy elelvados, tal como se ha señalado en párrafos anteriores, sino que se
situaban muy por encima de los alcanzados por los países de la zona euro. Lo cual viene a poner de
manifiesto que la expansión del mercado inmobiliario en España ha sido muy superior a la de otros
países de la zona euro. Así, por ejemplo, mientras que en España en 2005, estos préstamos crecían
37
Estos préstamos representan, en general, más de la tercera parte de los concedidos al sector privado (se excluye del total
de préstamos los concedidos a instituciones financieras monetarias y al sector público).
— 35 —
a ritmos superiores al 30 por 100, en la zona euro se registraban tasas del 12,4 por 100 en media.
Incluso se produjeron crecimientos muy superiores a los anotados en Irlanda, país que igualmente
sufrió un boom inmobiliario muy relevante y que al igual que en España estalló como consecuencia
de la crisis crediticio financiera de los mercados internacionales.
Gráfico 18
PRÉSTAMOS PARA LA ADQUISICIÓN DE VIVIENDA. TASA DE VARIACIÓN ANUAL EN PORCENTAJE
Fuente: Elaboración propia. Datos del Banco de España (Eurosistema).
A partir de 2005, en España se inició una senda de desaceleración que se torno en tasas de
crecimiento negativas desde 2009, como consecuencia del estallido del boom inmobiliario,
intensificándose su cuantía hasta el presente. En concreto, a finales de 2013, los préstamos para la
adquisición de vivienda registró una caída del 4,4 por 100 con respecto a igual periodo de 2012,
retroceso que contrasta con el aumento del 0,7 por 100 experimentado en media por la zona euro.
Segun señalaba el BCE en un informe de 2009, uno de los aspectos más importantes es la
considerable heterogeneidad que persiste entre los distintos mercados hipotecarios. Así, en la zona
euro, los créditos para adquisición de vivienda a tipo de interés variable o fijos por un periodo de
hasta un año representaron en 2008 el 38 por 100 de todos los nuevos préstamos con garantía
hipotecaria. Esta participación ha disminuido con respecto al pico alcanzado en 2004, cercano al 60
por 100, y ha vuelto a aumentar recientemente, lo que indica que las modificaciones de los tipos de
interés están influyendo en la elección del periodo de fijación del tipo de interés, aunque no es el
único factor relevante. Tampoco son los mismos plazos de amortización en unos países que en otros.
El BCE defiende que una mayor integración de los distintos mercados hipotecarios beneficiaría a las
familias y fomentaría la competencia entre entidades.
Uno de los factores que podría explicar esa heterogeneidad, entre otros, es la disparidad de las
características del mercado hipotecario. Si bien se ha avanzado en el proceso de armonización, aún
se observan notables diferencias en los diferentes países de la UE. Esto podria explicarse por:
• En primer lugar, por las diferentes modalidades de crédito que ofrecen las entidades financieras
en cada país. Así, por ejemplo, en España prácticamente la totalidad de los préstamos para la
adquisición de la vivienda se conceden a tipo variable, mientras que en el resto de la eurozona,
a pesar de perder peso, son los créditos a tipo fijo los que predominan. Al estar referenciados a
los tipos de interés oficiales, los tipos de interés de entrada son más atractivos en los países
— 36 —
Instituto de Estudios Fiscales
con hipotecas a tipo variable, lo que no implica necesariamente que la hipoteca vaya a resultar
más barata a lo largo de la vida del préstamo.
• En segundo lugar, los entornos competitivos no son homogéneos. A falta de una mayor
integración del mercado de crédito europeo, la competencia aún viene exclusivamente marcada
por el mercado doméstico, y en la UE existen mercados muy diferenciados. Además, la
competencia suele ser más intensa en los mercados en fase de expansión.
• Por último, existen diferentes perfiles de riesgo en las carteras hipotecarias entre los diferentes
países, así como en el porcentaje de préstamos impagados que marcan diferencias en los
spreads medios imputados en las hipotecas por las entidades financieras.
Según datos del Banco de España (del Eurosistema), las entidades españolas se colocan en tercera
posición en financiación a hogares, por detrás de las alemanas y las francesas. En concreto, la banca
española, a finales de 2013, tenía un saldo vivo de préstamos de 779.900 millones, mientras que las
alemanas, que se sitúan en primer lugar, tenían 1.467.000 millones de euros y las francesas
1.116.900 millones.
Del total de préstamos concedidos por las entidades españolas, en dicho año a los hogares, 607.100
millones eran para la adquisición de vivienda, frente a los 1.019.400 millones de Alemania y los
881.500 de Francia; 62.400 millones para consumo, lejos de los 175.500 millones de Alemania y los
146.200 millones de Francia. Los préstamos destinados a otras finalidades ascendieron en España a
110.400 millones, mientras que las entidades alemanas destinaron 272.200 millones a esta partida y
las francesas, 89.300 millones.
Detrás de España, se sitúa Italia, con 602.700 millones de euros y Países Bajos, con 403.600
millones. En los últimos lugares de la lista de países, con un saldo por debajo de los 100.000 millones
de euros, se colocan Luxemburgo (36.700 millones), Chipre (22.4000 millones), Eslovaquia (20.600
millones), Eslovenia (8.9000 millones), Estonia (6.9000 millones) o Malta (4.300 millones).
El conjunto de las entidades de la zona euro, excluido el Eurosistema, tenía hasta abril un saldo de
préstamos a hogares de 5.231.000 millones de euros. Por ultimo, al comparar la Encuesta Financiera
de la Familias (EFF) españolas con la del resto de países que realizan encuestas similares se
observa que si bien el ratio de deuda sobre renta de las familias de los tramos inferiores de renta es
muy superior en España, esta situación se revierte al relacionarlo con el patrimonio. Esto se debe a
que las familias de rentas bajas en España se endeudan principalmente para adquirir activos
inmobiliarios, mientras que en el resto de los países la tenencia en régimen de propiedad de la
vivienda en estos tramos de renta es muy inferior, enfocándose en mayor medida a la adquisición de
bienes de consumo.
5. AUGES INMOBILIARIOS EN ESPAÑA. UN ANÁLISIS COMPARATIVO
En este apartado se presenta una comparativa del último boom inmobiliario registrado por la
economía española con el auge que experimentó este mercado entre 1986 y 1991, que proporciona
una visión más completa de la intensidad que la etapa expansiva entre 1997 y 2007 ha registrado. Al
respecto, cabe señalar que una de las principales características que diferencian ambas etapas es la
duración de las mismas. En concreto, el más reciente periodo expansivo se ha extendido en el tiempo
el doble de años que el abarcado por el auge entre 1986 y 1991, en línea, por otra parte, con el de la
actividad económica en general.
Como ya se ha mencionado en anteriores epígrafes, son tanto factores de índole económicos como
demográficos los que influyen de manera decisiva en la demanda de viviendas y, por tanto, en la
evolución del mercado inmobiliario. A todo ello, se une las actuaciones que el sector público planifica
en el marco de la política de vivienda. Al respecto, tal como queda reflejado en el cuadro adjunto, el
crecimiento económico ha sido algo menor en el auge más reciente pero, el impacto que éste ha
tenido sobre la ocupación ha sido significativamente diferente, ya que la generación de empleo ha
sido superior en el periodo reciente. Por otra parte, también se observa que en el reciente boom
inmobiliario los tipos de interés hipotecarios se han situado en niveles diferencialmente bajos en
relación con los del primer auge, lo que se explica por el hecho de que una vez España entró a formar
parte del euro, la política monetaria ya no la determina la autoridad nacional, sino que viene
— 37 —
establecida por el Banco Central Europeo, que en el periodo de referencia adoptó una política de
bajos tipos de interés a fin de incentivar a la economía europea, tal como se ha expuesto en
anteriores epígrafes. En definitiva, aunque la actividad económica haya sido menos dinámica en el
periodo 1997-2007, debido en parte a que durante los primeros años de la década de 2000 el PIB se
moderó influenciado por la crisis punto.com, tanto la ocupación como los bajos tipos de interés han
presentado un comportamiento más positivo que en el periodo 1986-1991 y han impulsado la
demanda de vivienda de manera notoria.
Otro aspecto a resaltar, en el ámbito demográfico, lo constituye el aumento de los hogares que en el
reciente boom inmobiliario llegó hasta más de 389 mil hogares anuales en media, cuantía muy superior
a la anotada en el auge entre 1986 y 1991; de hecho, es prácticamente el doble. Y ello se explica en
gran medida por el aumento de la inmigración así como, aunque en menor medida, por el aumento de
los hogares monoparetales. Por tanto, se observa que el factor demográfico constituye un gran elemento
diferencial entre los dos auges objeto de comparación.
Todo ello se ha traducido en que la iniciación de viviendas entre 1997 y 2007 sea muy superior,
prácticamente el doble, que la registrada entre 1986 y 1991, en concreto 567 mil de viviendas en
promedio cada año frente a 244 mil viviendas. En este marco, es de destacar, que a pesar del mayor
aumento de la demanda de viviendas, el crecimiento de los precios ha presentado una menor
intensidad en el reciente auge en comparación con el anterior, si bien es verdad que entre 1986 y
1991 los niveles de partida de los precios eran más bajos.
Cuadro 3
COMPARATIVA ETAPAS EXPANSIVAS DE LA ACTIVIDAD INMOBILIARIA.
VARIACIONES ANUALES MEDIAS
1986-1991
1997-2007
1.1. Aumentos nominales
18,6%
11,8%
1.2. Aumentos reales(*)
11,5%
7,3%
2.1. Estimación Mº Fomento
244
567
2.2. Visados CC. Arquitectos
324
583
4,4%
3,8%
4.1 Personas. Millones
12,3
16,8
4.2 Crecimiento
3,1%
4,3%
1. Precios de las viviendas:
2. Viviendas iniciadas (miles):
3. PIB Crecimiento medio real
4. Ocupados
5. Hogares. Variación media
5.1. Relativa
1,8
2,7
5.2. Absoluta (miles)
162
379
6.1. Nominales
13,9
4,9
6.2. Reales(*)
7,0
1,9
6. Proporción VPO iniciadas (MFOM)
30,4
11,8
6. Tipos de Interés medios:
(*) Deflactados con el IPC.
Fuente: M.º de Fomento, INE, Banco de España.
En el análisis de la primera de las dos etapas citadas destaca el hecho de que en 1985, tras un
período prolongado de atonía económica, mejoraron en España las condiciones de plazo y de
relación préstamo/valor de los préstamos hipotecarios para la compra de vivienda. Esta evolución
— 38 —
Instituto de Estudios Fiscales
derivó, entre otros factores, de las reformas introducidas en la normativa del mercado hipotecario de
1981 y 1982, que facilitaron, sobre todo, la refinanciación de los préstamos destinados a la vivienda y
fue posible alargar los plazos de los préstamos.
Junto a dichos cambios normativos, el Real Decreto 2/1985 (Decreto Boyer) introdujo medidas
estimulantes de la demanda inmobiliaria, entre las que destacaron la flexibilidad introducida en la
fijación de los alquileres, la desgravación fiscal a la compra de segundas viviendas y la posibilidad de
transformar las viviendas en locales de negocios. Por otra parte, al comienzo de la etapa analizada
estaba vigente el segundo de los planes trienales de vivienda que sucedieron a la eliminación de los
coeficientes de inversión obligatoria. Estos planes garantizaban la financiación de un volumen
significativo de promoción y compra de nuevas Viviendas de Protección Oficial (VPO), mediante la
firma de convenios del Ministerio competente en materia de política de vivienda con las entidades de
crédito.
Gráfico 19
EVOLUCIÓN DE LA ACCESIBILIDAD A LA VIVIENDA
Fuente: M.º de Fomento, INE, Banco de España.
Los aumentos nominales de los precios de vivienda fueron del 18,6 por 100 en promedio entre 1986 y
1991. Las viviendas iniciadas crecieron rápidamente hasta 1989, situándose cerca de 300.000 en
dicho año, en respuesta al crecimiento de la demanda, consecuencia tanto del buen comportamiento
de la economía como del aumento de los hogares. A todo ello, se sumó el hecho de que los
retrocesos de los precios de las acciones después de octubre de 1987 favorecieron la demanda de
vivienda con fines de inversión. Los tipos de interés permanecieron elevados durante todo este
episodio, pero las nuevas alzas registradas en 1990-1991 (a principios de 1991 el tipo de interés de
los préstamos para vivienda por parte de los hogares se situó en el 17,1 por 100, constituyendo el
valor más alcanzado de la serie publicada por el Banco de España) les llevaron a alcanzar los niveles
más altos registrados durante bastante tiempo, lo que afectó al esfuerzo de acceso a la vivienda, que
llegó a alcanzar un máximo en 1991.
Esta circunstancia, unida al racionamiento del crédito inmobiliario introducido en 1990 por la autoridad
monetaria de aquel momento y a las negativas expectativas que conllevó la primera guerra del Golfo
en el mismo ejercicio, forzó el fin de un incremento del precio en la vivienda que vino a durar unos
cinco años. Durante el desarrollo del mismo la adquisición de viviendas con fines de inversión
desempeñó un papel destacado y retrocedió la oferta de vivienda protegida, que no volvería después
a alcanzar unos niveles de actividad como los de 1987. En el periodo citado, además, se produjo la
supresión de la desgravación fiscal a la compra de segunda vivienda en 1991 y el establecimiento de
una nueva normativa sobre alquileres en 1994.
— 39 —
Gráfico 20
VIVIENDAS INICIADAS
Fuente: Elaboración propia. Ministerio de Fomento a partir de Colegios de Arquitectos de España.
Una vez que el mercado inmobiliario alcanzó su nivel máximo de actividad en 1991, ante una
moderación de la demanda de viviendas consecuencia del proceso de desaceleración económica que
38
registró la economía española y que posteriormente se convirtió en recesión , tanto la construcción
de viviendas como sus precios iniciaron una senda de clara moderación. Entre 1992 y 1993 se
registraron descensos nominales de los precios de las viviendas en España que tornaron en
retrocesos reales entre 1994 y 1996.
En cuanto a la construcción de viviendas, tras el máximo alcanzado en el nivel de iniciación en 1989,
ésta siguió una clara tendencia de moderación que se prolongó hasta 1993, año en el que se iniciaron
menos de 200.000 viviendas, nivel similar al alcanzado en los años previos a 1985. En plena recesión
económica, la VPO cobró algo de protagonismo, estimulada por la mayor rentabilidad que dicho tipo
de viviendas suponía para los promotores ante la caída de los precios de la vivienda libre. También
39
influyó en dicha recuperación el desarrollo desde el Ministerio de Obras Públicas , a partir de 1991,
de una política bastante más dinámica que la del periodo anterior en cuanto a fomento de nuevas
viviendas de esas características (el RD 1932/1991 implantó el nuevo Plan de Vivienda 1992-1995,
que aportó un mayor dinamismo a la promoción de VPO respecto a planes anteriores).
El episodio más reciente de auge inmobiliario en España, 1997-2007, se inició en los últimos meses
de 1997. Tras el periodo de recesión experimentado por la economía española, en 1994 ésta
comenzó a manifestar síntomas de mejoría, no obstante sus efectos tardaron en trasladarse al
mercado de trabajo. Varios fueron los años que tuvieron que transcurrir para que los niveles de
empleo alcanzaran cotas similares a los anotados en años precrisis. Todo ello influyó en los agentes
económicos y, principalmente, en las familias. De hecho, la salida de la recesión de principios de los
noventa del pasado siglo se caracterizó por la tardanza por parte de las familias en acompañar a la
recuperación económica, tanto en lo que concierne a sus decisiones de inversión como a las relativas
a aumentar sus niveles de consumo, lo que frenó de alguna manera el crecimiento económico
español.
38
En 1993, la economía española se sumió en recesión, con un PIB cayendo al 1 por 100.
39
Actualmente Ministerio de Fomento.
— 40 —
Instituto de Estudios Fiscales
Y como consecuencia, tanto durante la recesión económica como en los primeros años de la
recuperación, ante las dificultades de acceder a una vivienda, se fue creando una demanda
embalsamada que fue creciendo paulatinamente y que hasta que la economía afianzó sus ritmos de
crecimiento y con ello mejoró la confianza de las familias no comenzó a descender.
Durante los primeros años de la recuperación económica, el PIB creció a ritmos relativamente
moderados (en torno al 2,5 por 100). En 1997, impulsada sobre todo por la inversión productiva, la
economía española aceleró su crecimiento hasta el 4 por 100. El retroceso de los tipos de interés fue
constante a lo largo de la década de los noventa, situándose los mismos en 1997 diez puntos
porcentuales por debajo de los de 1990, a lo que contribuyó el proceso de convergencia de la
economía española hacia la moneda única. Los bajos tipos de interés y el alargamiento de los plazos
de los créditos redujeron de forma notoria el esfuerzo de acceso a la vivienda entre 1990 y 1999. Por
otra parte, en 2000 se inició un período de descenso de los precios de las acciones, que se extendió
hasta 2003. Una proporción destacada del ahorro salido de la Bolsa se desplazó hacia el mercado
inmobiliario, lo que, unido a las consecuencias de la implantación efectiva del euro como medio de
pago en 2002 y a las óptimas condiciones de financiación de la vivienda, ejerció un impulso
generalizado sobre la demanda.
En el ámbito demográfico, a partir de 1997, el ritmo de creación de nuevos hogares fue
progresivamente aumentando hasta duplicarse respecto de periodos anteriores (en algunos años se
alcanzaron tasas superiores al 3 por 100), lo que se explica principalmente por la población
inmigrante, tal como se ha expuesto. De hecho, el número de hogares ascendió de manera
progresiva hasta situarse en 16,3 millones en 2007.
El auge inmobiliario existente entre 1997 y 2007 se ha diferenciado del precedente, por una parte, por
su mayor duración, siendo uno de los más prolongados de entre los registrados después del final de
la guerra civil. Por otra, por la menor intensidad media anual del aumento del precio de las viviendas,
cifrado en un 11,8 por 100 nominal frente al 18,6 por 100 de la etapa previa. Y a todo ello ha
contribuido el que los tipos de interés de los préstamos a la adquisición de vivienda por los hogares
hayan sido sustancialmente menores a los del auge de 1986 a 1991. El tipo de interés real medio de
dicho período ha sido del 1,9 por 100, cinco puntos porcentuales por debajo del tipo medio de la
etapa precedente. Y lo que es más significativo, en dicho periodo los tipos de interés en términos
reales fueron negativos durante algunos años. En este periodo, la iniciación de viviendas experimentó
intensivos ritmos de crecimiento, de tal forma que en media las viviendas iniciadas y construidas
llegaron a superar sensiblemente a las del auge precedente. En 2006, se iniciaron cerca de 800.000
viviendas, nivel claramente insostenible y que contrasta con la media registrada en quinquenios
anteriores y que no llegaba a las 300.000 viviendas.
Ante la expansión del mercado de vivienda libre y el aumento de los precios de la vivienda, los
promotores se vieron poco incentivados para construir VPO. Dicha oferta ha supuesto sólo el 11,8 por
100 del total de viviendas entre 1997 y 2007, frente al 30,4 por 100 del auge anterior. Los equipos
que han gobernado desde 1996 hasta 2004 han mantenido la práctica de gobiernos anteriores en
materia de planes plurianuales de vivienda. Los Planes de Vivienda de 1998-2001 y 2002-2005 han
sido menos ambiciosos que los precedentes en cuanto al alcance de las actuaciones protegidas a
desarrollar.
En el período de interés han destacado, sobre todo, los cambios introducidos en España en materia
de política de suelo. El intento de contención de los precios de venta de las viviendas forzando más
volumen de calificación de suelo como urbanizable residencial ha predominado sobre cualquier otra
consideración de política urbanística. Entre los cambios normativos introducidos, destaca la reducción
desde el 15 al 10 por 100 de la cuantía máxima del aprovechamiento que le corresponde a la
Administración como rescate público en las plusvalías generadas por el planeamiento. Se ha
modificado el sistema de valoración del suelo en materia de expropiaciones, tasándolo al valor
“actualizado” derivado del futuro negocio inmobiliario no desarrollado. Los cambios normativos
introducidos después de 1996 (Ley 6/1998, de 13.4.1998, R.D. Ley 4/2000, de 23 de junio, y Ley
10/2003, de 20.de mayo) han estimulado la calificación de suelo como urbanizable, proceso que ha
tenido lugar en cantidades significativas.
Los cambios normativos citados y la intensa calificación de suelo como urbanizable acaecida no
provocaron, sin embargo, descensos en el precio. El coste del suelo se duplicó en España, al crecer
dos veces más que los precios de la vivienda en el mismo período de tiempo. Esto último confirma
— 41 —
tanto la escasa incidencia de las medidas citadas sobre la situación del mercado de suelo y de
vivienda como la presencia de unas expectativas persistentes de subidas de precios de las viviendas,
que se trasladaron al precio del suelo.
En cuanto al esfuerzo para acceder a una vivienda, cabe resaltar que tras alcanzar un mínimo en
1999, cifrado en el 28 por 100, se inició una senda alcista que si bien situó el esfuerzo en niveles
elevados, en concreto, en el 50,2 por 100 en 2008, éstos se fueron menores que los alcanzados entre
1990-1992, próximos al 70 por 100, lo que ha constituido igualmente un factor de impulso a la
duración del proceso de auge.
Otros factores a tener en cuenta, son los derivados de la introducción del euro sobre la actividad
económica española. Así, los déficits exteriores de la economía española de este periodo no
obligaron a acudir a actuaciones de estabilización de la demanda, como sucedía en el pasado. Las
devaluaciones de la peseta inducidas en el pasado por el déficit de balanza de pagos se
acompañaban en tiempos de esa moneda por la aplicación de “paquetes” de medidas
“estabilizadoras” destinadas a garantizar el logro del ajuste externo. Dichas actuaciones conllevaban
la subida de los tipos de interés y, en algunos casos, se acompañaban con medidas de racionamiento
del crédito. La política estabilizadora provocaba un vuelco absoluto en la situación del mercado
inmobiliario, que se desplazaba en un período breve de tiempo desde la euforia hacia el descenso
rápido en las ventas y en el número de viviendas iniciadas.
En 2005 la situación de bajos tipos de interés se mantuvo, pero el incremento de la inflación en la
eurozona hizo plantearse a la autoridad monetaria subidas de tipos de interés. La demanda de
vivienda continuó siendo fuerte. Los avisos por parte del Banco de España de una sobrevaloración en
el precio de la vivienda, lanzados a los compradores, no hizo mella en la sociedad española. En 2006,
el principal índice de referencia hipotecario inició un proceso ascendente, reflejando los incrementos
en los tipos de interés que el Banco Central Europeo llevó a cabo para controlar los precios en la
Unión Europea. Esto, unido a cierto agotamiento en la demanda de vivienda, derivó en un mayor
plazo desde la puesta en venta de la vivienda hasta la realización de ésta. Y como consecuencia, la
iniciación de viviendas inició un claro proceso de moderación, si bien que permaneciendo aún en
niveles elevados.
Tal como se ha comentado en epígrafes anteriores, en este marco de aterrizaje suave del mercado
de la vivienda, es a partir de 2007, especialmente desde agosto, como consecuencia de la crisis
financiera, cuando comenzó el estallido del boom inmobiliario. Un importante descenso en el numero
de transacciones, la contracción en la actividad económica de nuestro país, el incremento del
desempleo, la falta de liquidez y crédito en los mercados financieros y el aumento de la incertidumbre
fueron los principales factores responsables de la situación recesiva que atraviesa el mercado
inmobiliario y que se prolonga al presente.
6. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL MERCADO DE LA VIVIENDA ESPAÑOL
La construcción, el alquiler y la compra de viviendas son actividades económicas sometidas a
regulaciones en un grado superior a lo que sucede en la mayoría de los sectores económicos. Como
ya se ha comentado, el mercado inmobiliario español se caracteriza por un elevado número de
viviendas desocupadas, una alta proporción de viviendas secundarias y un nivel excesivamente bajo
de viviendas de alquiler. La intervención del sector público en el mercado de la vivienda tiene una
gran relación con las características anteriormente comentadas.
Dado el bajo nivel de vivienda en alquiler, muchas medidas han tenido como objetivo explicito,
incluido en la exposición de motivos de las leyes, la promoción del alquiler. Sin embargo, al mismo
tiempo se aprobaban otras medidas que tenían por objetivo facilitar e incentivar la compra de
viviendas.
La justificación de la intervención pública en este sector se fundamenta en las especiales
características de la vivienda:
‹ Constituye un derecho de los españoles el acceso a la vivienda digna.
‹ Genera unos servicios esenciales, a los que las familias destinan una parte importante de su
presupuesto.
— 42 —
Instituto de Estudios Fiscales
‹ Su oferta es rígida a corto plazo, por lo que la coyuntura económica le afecta asimétricamente
debido a que la demanda es muy sensible a dicha coyuntura.
‹ Su gran durabilidad hace que cualquier decisión sobre el uso del suelo, construcción o régimen
de tenencia tenga efectos a muy largo plazo.
‹ Es un activo real alternativo a los activos financieros que forman parte de la cartera de los
agentes económicos.
La regulación del sector inmobiliario y de la construcción incluye multitud de elementos. Abarca desde
aspectos técnicos (por ejemplo, la ley de edificación o de atribuciones profesionales de arquitectos e
ingenieros técnicos), aspectos financieros (regulación de los fondos de inversión inmobiliaria, los
fondos de titulación inmobiliaria y el fondo de garantía) o legales (formalización de préstamos
hipotecarios o tramitación de desahucios), entre otros. No obstante, las regulaciones de mayor
relevancia son los Planes de Vivienda, la Ley de Arrendamientos Urbanos y la Ley del Suelo. A estas
regulaciones, hay que añadir las actuaciones de carácter presupuestario u otras de carácter
financiero o legal.
La intervención del sector público sobre la vivienda queda recogida principalmente en los Planes de
Viviendas, en los que se estipulan actuaciones destinadas a abordar los distintos problemas a los que
se enfrenta el sector inmobiliario. En un principio, los planes de vivienda trataban de resolver el
problema de escasez de viviendas, incentivando la promoción y la construcción de viviendas. Con el
paso del tiempo el objetivo ha ido variando adaptándose a la realidad del momento, así el último Plan
aprobado tiene muy en cuenta la crisis del sector, consecuencia de los excesos del pasado. El Plan
de Vivienda 2013-2016 ha cambiado los objetivos, adaptándolos a los problemas y necesidades
actuales, en concreto, se centra en la adopción de medidas destinadas a relanzar la actividad del
sector, tras la profunda recesión en la que se halla, en un marco de planificación estratégica global cuyo
objetivo es la potenciación de la recuperación económica y la generación de empleo. Entre los ejes
básicos destacan el fomento del alquiler y la rehabilitación, la renovación y regeneración urbanas.
La política de vivienda es una parte fundamental del llamado Estado del Bienestar, que sin embargo,
ha estado bastante olvidada en comparación con otras áreas del mismo, como son la educación,
sanidad, etc. La política española de vivienda se ha caracterizado por una gran continuidad a lo largo
de los últimos años, en los que los cambios profundos han sido paulatinos. Esta política se ha
caracterizado, respecto a la existente en otros países europeos, por el impulso a la tenencia en
propiedad y al desarrollo indiscriminado de la edificación de viviendas. De este modo, el parque de
viviendas español se caracteriza por ser mayoritariamente en propiedad y por haber sufrido una gran
expansión, convirtiéndose en uno de los más grandes en relación con el número de hogares o de
individuos residentes.
El derecho a una vivienda digna constituye uno de los derechos fundamentales del hombre y, como
tal, se encuentra reconocido en la Constitución Española de 1978. Por tanto, los poderes públicos se
encuentran obligados a promover la efectividad del derecho a la vivienda. El derecho a la vivienda no
sólo es reconocido en España, sino también en otros países de nuestro entorno continental. No
obstante, mientras que en países como Alemania o Reino Unido se ha potenciado el mercado del
alquiler, en España, por el contrario, se ha venido potenciando básicamente la propiedad de la
vivienda. En este sentido, las políticas llevadas a cabo desde mediados del siglo pasado han ido
destinadas principalmente a potenciar la compra de vivienda, con el objetivo principal de impulsar la
actividad constructora.
Entre otras cabe destacar:
• Políticas directas cuyo objetivo es impulsar la construcción de vivienda de protección oficial.
La vivienda de protección oficial llegó a representar en torno al 60 por 100 del total de viviendas
iniciadas a principios de la década de los ochenta del pasado siglo. Desde entonces han ido
perdiendo importancia, hasta situarse en los primeros años del presente siglo en una cuantía
ligeramente inferior al 10 por 100. Más recientemente, y como consecuencia del intenso
descenso de la vivienda libre, dicho porcentaje ha aumentado hasta situarse en el entorno del
50 por 100, en 2009 y 2010, disminuyendo en años recientes a porcentajes cercanos al 40 por
100. El nivel de viviendas protegidas iniciadas en 2011 fue de 34.282 unidades, frente a las
122.285 viviendas que se iniciaron en 1981, es decir, un 179 por 100 menos.
— 43 —
• Política de arrendamientos. La Ley de arrendamientos urbanos de 1964, por la que se limitaba
el aumento de la renta a pagar por los inquilinos, lo que desincentivaba la inversión en
viviendas destinadas a tal fin. También es de resaltar la conocida como “Ley Boyer”, de 1985,
por la que se suprimió la prórroga forzosa de los contratos de los arrendamientos urbanos, lo
que provocó incertidumbre por parte de los inquilinos que optaron por la compra de vivienda.
• Fiscalidad. En este ámbito, la política gubernamental se ha caracterizado por otorgar ayudas
fiscales para el acceso a la vivienda en propiedad. Entre otras medidas, se puede destacar la
desgravación por inversión en vivienda en el Impuesto sobre la Renta, cuentas ahorro-vivienda,
la deducción de los intereses en los préstamos hipotecarios o las reducciones impositivas sobre
las plusvalías generadas en la venta de una vivienda propia.
En definitiva, durante décadas la política de vivienda ha venido apostando por la vivienda en régimen
de propiedad en detrimento de la vivienda en alquiler. Actualmente, es el Ministerio de Fomento el
responsable de la política de vivienda, que se enmarca dentro de los objetivos generales de la política
económica y, al mismo tiempo, contribuye a fortalecer otras políticas sociales. No sólo pretende
coadyuvar a la consecución de los fines de la política de empleo, facilitando la movilidad geográfica y
laboral a través del fomento de la vivienda en régimen de alquiler, sino que también contribuye al
logro de objetivos de políticas como la de cohesión social, favoreciendo el acceso a una vivienda
digna a los grupos de población con menores ingresos, o las de protección de la familia, los mayores
o los jóvenes.
En España, las competencias en materia de vivienda, ordenación de territorio y urbanismo están
transferidas a las Comunidades Autónomas en virtud del artículo 148.3 de la CE, las cuales asumen
dichas competencias de forma exclusiva en función de lo establecido en sus correspondientes
Estatutos de Autonomía. Sin embargo, el Estado continúa desempeñando actuaciones en esta
materia, respaldado por lo establecido en diversas sentencias del Tribunal Constitucional, como la
STC 61/1997, de 20 de marzo, que permite al Estado participar en materia de urbanismo a través de
40
las competencias que se le atribuyen en la misma ; así como la Sentencia STC 152/1988 de 20 de
julio que establece que a pesar de que las Comunidades Autónomas ostenten una competencia
exclusiva sobre la vivienda, ésta se encuentra “limitada por las competencias del Estado sobre las
bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre las bases de la
ordenación del crédito”.
El Estado tiene competencia propia en cuanto a la planificación general de la economía y, por tanto,
de cada uno de los sectores productivos, entre los que se encuentra el mercado inmobiliario. Como
consecuencia de la intervención del Estado en materia de vivienda, éste elabora planes plurianuales,
aunque son las Comunidades Autónomas las que se encargan de su ejecución. Diversos son los
planes plurianuales aprobados por los distintos gobiernos que ha tenido España en las últimas
décadas.
Entre los distintos focos de atención de los Planes de Vivienda, se pueden señalar la política de
vivienda protegida, la promoción del alquiler, la política de acceso a la vivienda de determinados
colectivos de la población (por ejemplo, los jóvenes) o la financiación de la vivienda, entre otros. Así,
por ejemplo en relación con la política de vivienda protegida, el objetivo de los planes es favorecer el
acceso a una vivienda a las personas con niveles de renta bajos y medios, en tanto en cuanto las
ayudas sean atractivas a los constructores. Desde un punto de vista histórico, hasta 1976 las ayudas
eran independientes del nivel de renta de los adquirentes. Con posterioridad comenzaron a
establecerse condiciones sobre el tamaño de la vivienda y se discriminó en precios según la ubicación
de la misma; además, las ayudas empezaron a concederse en función de la situación económica de las
familias. Otros cambios han sido la inclusión de subsidios a los tipos de interés, la concesión de
subvenciones personales o la introducción de ayudas directas a la compra de viviendas usadas. Más
cercano en el tiempo, habría que señalar la inclusión de las “viviendas de precio tasado” con las que
se pretendía facilitar el acceso a la vivienda con un precio límite, superior a la VPO.
A pesar de todos los incentivos incluidos en los Planes de Vivienda, en la etapa del boom inmobiliario
la vivienda de protección oficial resultó poco atractiva a los constructores que preferían acudir al
mercado libre, en el que los precios de la vivienda eran superiores y, por ende, sus beneficios. Con
40
Artículo 149 y, más concretamente, los apartados 1 ,8, 13, 18 y 23.
— 44 —
Instituto de Estudios Fiscales
ello, las medidas adoptadas por el Plan de Vivienda resultaron poco efectivas, siendo más
interesantes las actuaciones acometidas en rehabilitación o alquiler.
Otras actuaciones de interés contempladas por los Planes de Vivienda son la implantación de
sistemas de ayuda para personas que acceden por primera vez a una vivienda, o las cuentas de
ahorro-vivienda, con las que se premiaba el ahorro para la adquisición de viviendas.
Con la llegada de la crisis inmobiliaria y económica, en general, tanto el gobierno de la anterior
legislatura como el actual han sido conscientes de las dificultades del acceso a la vivienda de un
elevado nivel de la población y han centrando sus actuaciones en la reactivación del mercado de
alquiler, entre otras medidas.
Otra regulación relevante en el ámbito de la vivienda es La Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU)
que es uno de los cuerpos legales, junto con la Ley del Impuesto sobre la Renta y la Ley de
Presupuestos, más importantes en la decisión sobre el régimen de disfrute de los servicios que
proporciona la vivienda, propiedad o alquiler. La LAU determina los derechos y deberes de
arrendadores y arrendatarios y se ha orientado a resolver el desequilibrio entre oferta y demanda de
viviendas en alquiler. Las sucesivas LAU, desde la inicial de 1964, se han caracterizado por regular,
entre otros, tres aspectos esenciales y fundamentales de la relación entre arrendadores y
arrendatarios: a) la duración de los contratos de arrendamiento, b) las posibilidades de subrogación
de dicho contrato, y c) la renta y los procedimientos para su actualización. La regulación de estas
características de los contratos de arrendamiento incide decisivamente en la decisión de comprar
frente a alquilar. Por ejemplo, la Ley de 1964, y las limitadas posibilidades de actualización de los
alquileres que concedía, fue uno de los factores importantes en la reducción de la proporción de
viviendas en alquiler desde su aprobación hasta el año 1985, así como del progresivo deterioro de los
edificios destinados al alquiler. El Real Decreto 2/1985, también llamado Ley Boyer, con un objetivo
reconocido de fomentar la vivienda en alquiler, intentó reequilibrar de nuevo los derechos de
arrendatarios y arrendadores suprimiendo la prórroga forzosa para cualquier tipo de arrendamiento y
permitiendo la actualización efectiva de las rentas. No obstante, debido al efecto contrapuesto de
medidas presupuestarias en apoyo a la propiedad, el porcentaje de vivienda en alquiler siguió
disminuyendo.
La LAU de 1994 supone un nuevo intento de fomentar la vivienda en alquiler, con un renovado
reequilibrio de los deberes y derechos de los arrendatarios y arrendadores a favor de los segundos.
Esta ley señalaba que la duración del contrato de arrendamiento sería libremente decidida por las
partes, aunque si dicha duración fuera inferior a cinco años el arrendatario podría prorrogarla por
plazos anuales hasta alcanzar dicha duración sin que el arrendador pudiera oponerse. Llegada la
fecha final del arrendamiento, una vez transcurridos los cinco años mínimos de duración, si ninguna
de las partes notificaba a la otra el fin del contrato con un mes de antelación, se prorrogaba por
periodos anuales hasta un máximo de tres años. Por otra parte, si las partes no habían fijado ninguna
duración, se entendía que el contrato tenía una duración de un año. Respecto a la cesión y
subrogación del contrato de arrendamiento, imponía multitud de restricciones frente a la legislación
del pasado. La renta se fijaba con plena libertad entre las partes y su actualización no era obligatoria,
aunque lo habitual era pactar aumentos en función de las variaciones en el coste de la vida. En
cualquier caso, estas condiciones afectaban sólo a los contratos firmados con posterioridad a la
aprobación de la esta ley. Respecto a los contratos sometidos a las anteriores legislaciones se
reducían las posibilidades de subrogación y se permitía una cierta actualización de las rentas.
Ya los datos del Censo de 2001 mostraban como la LAU de 1994 tampoco fue capaz de contrarrestar
los incentivos a la compra de viviendas frente al alquiler, existentes en otras medidas legislativas, así
como la cultura tradicional de la población española manifestada en su preferencia por la tenencia de
una vivienda en propiedad. Y esta situación se ha prolongado al presente, tal como pone de
manifiesto el Censo de Población y Vivienda de 2011, según el cual el 78,9 por 100 de los hogares
residían en viviendas de su propiedad y tan sólo un 13,5 por 100 optaron por el alquiler. Además, el
difícil equilibrio entre los derechos de arrendatarios y arrendadores dificulta también la acción de los
tribunales de justicia, que, en muchos casos, provocan retrasos en la resolución de situaciones
flagrantes de abuso, lo que también reduce la propensión a la tenencia en alquiler e incentiva el
mantenimiento de inmuebles desocupados.
— 45 —
La Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de
viviendas, trata de flexibilizar y dinamizar de nuevo este mercado, en la búsqueda de un equilibrio
entre las necesidades de vivienda en alquiler y las garantías que deben ofrecerse a los arrendadores
para su puesta a disposición en este mercado arrendaticio. Esta Ley modifica en profundidad la LAU
de 1994, retoca la Ley de Enjuiciamiento Civil y crea un Registro de sentencias firmes de impagos de
rentas de alquiler.
Presenta los siguientes aspectos fundamentales:
• Se refuerza la libertad de pactos y se da prioridad a la voluntad de las partes.
• Se reduce la duración de las prórrogas, tanto obligatorias (de cinco a tres años) como tácitas
(de tres a uno). Se da flexibilidad al mercado, permitiendo a ambas partes adaptarse a cambios
eventuales de sus circunstancias personales.
• Se facilita la recuperación del inmueble, para destinarlo a vivienda permanente (siempre que
sea para el arrendador o familiares de primer orden).
• Se facilita el desistimiento del contrato, por parte del arrendatario (una vez transcurridos al
menos seis meses).
• Se respetan los principios hipotecarios, de tal modo que los arrendamientos no inscritos sobre
fincas urbanas no puedan surtir efectos frente a terceros.
Otra forma de regulación en el mercado inmobiliario lo constituye la Ley del suelo, que regula los
derechos y obligaciones de los propietarios de los terrenos. Los elementos básicos de esta legislación
41
son :
• El régimen urbanístico del suelo define los usos (residencial, industrial) y los tipos (urbano,
urbanizable, rústico, etcétera).
• El planeamiento urbanístico delimita, mediante planes de ordenación urbana, los usos y
clasificación del suelo de un municipio, área metropolitana, etcétera.
• La valoración de los distintos tipos de suelo. La legislación sobre el suelo define cómo se debe
valorar cada tipo: valor de mercado, valor inicial, etcétera.
• La gestión urbanística se refiere a las fases administrativas que supone el proceso de
promoción y construcción.
La primera Ley del Suelo data de 1956 y ha sido revisada posteriormente. En 2007, se aprobó la Ley
8/2007, de 1 de junio, entre cuyas novedades se halla el mandato de reservar el 30 por 100 del suelo
residencial de las nuevas actuaciones en vivienda para viviendas de protección pública. Ahora bien,
esta normativa fue aprobada en pleno proceso expansivo de la construcción de viviendas y no se
ajusta a la situación generada con el estallido del boom inmobiliario. Posteriormente se aprobó el
Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, así como las medidas para el impulso de la
recuperación económica y empleo (2010) y la Ley de Sostenibilidad (2011), que recogen diversas
medidas que afectan a este ámbito. Más recientemente, hay que destacar la Ley 8/2013, de 26 de
junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que trata de fomentar la calidad, la
sostenibilidad y la competitividad en el suelo, acercando el marco normativo al europeo, sobre todo
en relación con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética.
Además está Ley permite dejar en suspenso durante un plazo máximo de cuatro años la aplicación
de lo dispuesto en la Ley 8/2007, de 1 de junio, relativo a la reserva de suelo residencial, por
considerarse que la coyuntura actual no es la adecuada para este tipo de actuaciones.
En todo caso, las sucesivas leyes aplicadas en España han sido incapaces de hacer frente al
aumento del precio del suelo. La razón fundamental de este fracaso es que el precio del suelo se
establece en función de la demanda del mismo, que a su vez es función de la demanda de viviendas
y de su precio.
41
JOSÉ GARCÍA MONTALVO. La vivienda en España: desgravaciones, burbujas y otras historias. Perspectivas del sistema
financiero, n.º 78/2003, págs.12 y sig.
— 46 —
Instituto de Estudios Fiscales
6.1. Las medidas presupuestarias
Otra forma de intervención del sector público en el mercado inmobiliario son medidas de carácter
fiscal. Además de las ayudas directas que se establecen en los planes de vivienda, el sector público
posibilita el acceso a determinadas ayudas, de carácter indirecto, relativas al tratamiento fiscal de la
vivienda, tanto en su vertiente de compra como de alquiler, en el sistema impositivo español, en
particular en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).
La vivienda ha venido experimentando un tratamiento fiscal muy favorable en el IRPF, impuesto que
considera como deducción la desgravación tanto del importe satisfecho por el contribuyente en el
ejercicio de la adquisición como, en el caso de que ésta se realice con financiación ajena, de la
42
amortización del capital y de los intereses, así como de los gastos que se deriven de la financiación .
Desde 1985 hasta 1989, los beneficios podían disfrutarse tanto para la vivienda habitual como para
las viviendas secundarias, lo que constituyó un factor de impulso en la compra de estas últimas, tal
como queda reflejado en los censos de 1981 y 1991, ya que en dicho periodo pasaron de representar
el 12,9 por 100 del total al 17,0 por 100. Por otra parte, hasta la reforma del IRPF que entró en vigor
en 1999, Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del impuesto de la renta de las personas físicas y otras
normas tributarias, la posesión de una vivienda daba lugar a la imputación de un rendimiento
inmobiliario basado en el valor catastral. A partir de esta fecha, en los rendimientos del capital
inmobiliario se suprime el rendimiento estimado de la vivienda habitual, y sólo se mantiene para las
viviendas secundarias a efectos de cómputo en el IRPF. Esta reforma también modificó el límite fijo
conjunto de las deducciones por inversión en vivienda independientemente de la renta, que se
estableció, con carácter general, en el 15 por 100 de las cantidades satisfechas en el periodo de que
se trate por la adquisición o rehabilitación de la vivienda, con un máximo de 1.500.000 pesetas,
equivalente a 9.015 euros (incluidos los gastos incurridos así como en la financiación ajena, la
amortización y los tipos de interés), a diferencia de la normativa anterior que establecía una
deducción cuyo límite máximo era un 30 por 100 de la base imponible. Además en esta reforma se
establecieron determinados porcentajes de deducción en función de determinados requisitos: a)
Durante los dos años siguientes a la adquisición o rehabilitación de vivienda, el 25 por 100 para los
4.508 primeros euros y el 15 por 100 hasta los 9.015; b) con posterioridad, los porcentajes eran del
10 por 100 y el 20 por 100, respectivamente. También se permitía aplicar deducciones por cantidades
depositadas en entidades de crédito que se destinaran a la primera adquisición o rehabilitación de
vivienda habitual, las llamadas “cuentas de ahorro para la vivienda”. Según los datos del Ministerio de
Hacienda en 2002, las modificaciones introducidas en las deducciones a la vivienda por la reforma de
1999 hicieron que la participación de las rentas inferiores a 21.000 euros en la deducción por vivienda
aumentaran del 57,1 por 100 de 1998 hasta el 65,9 por 100 en 1999. Gran parte de este cambio se
debió a la fijación del nuevo límite.
La Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por
razones de cohesión social, mantuvo el apoyo fiscal a la adquisición o rehabilitación de viviendas, si
bien se rebajaron las deducciones en comparación con la reforma de 1999. Se mantuvo la deducción
del 15 por 100 de las cantidades satisfechas en el periodo de aportación y la base máxima de 9.015
euros anuales (actualizada a 9.040 euros en años recientes), pero se eliminó la posibilidad de
deducciones superiores. Sin embargo, para aquellos que hubiesen comprado con anterioridad al 20
de enero de 2006, se establecía una compensación fiscal al efecto.
Con posterioridad, se ha endurecido la normativa relativa a las deducciones por inversión en vivienda
habitual, como la reflejada en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2011, en la que se establecía que solamente sería aplicable por los
contribuyentes cuya base imponible fuera inferior a 24.107,20 euros. No obstante, los contribuyentes
que adquirieron su vivienda habitual antes del 1 de enero de 2011 pudieron continuar con las
deducciones del sistema anterior. Igualmente, en el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de
medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se
establecía la eliminación en el periodo impositivo 2012 de la compensación fiscal por deducción en
adquisición de vivienda habitual aplicable a los contribuyentes que adquirieron su vivienda antes de
20 de enero de 2006. Por último, destacar lo establecido en la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por
la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y
42
Las cantidades invertidas se consideran a medida que se vayan amortizando los préstamos obtenidos.
— 47 —
al impulso de la actividad económica, en la que se eliminan las deducciones a la compra de vivienda
habitual para los adquirentes de vivienda a partir del 1 de enero de 2013. No obstante, establece un
régimen transitorio por el que podrán continuar practicando la deducción por inversión en vivienda en
ejercicios futuros aquellos contribuyentes que hubieran adquirido antes del 31 de diciembre de 2012
su vivienda habitual o satisfecho cantidades antes de dicha fecha para la construcción, ampliación,
rehabilitación o realización de obras por razones de discapacidad en su vivienda habitual.
En cuanto a las ayudas al alquiler, e IRPF incluyó desde 1992 hasta 1998 una deducción por alquiler
que fue eliminada por la reforma que entró en vigor en 1999. De esta manera, la reforma de 1999
presenta medidas que tenían efectos contradictorios sobre la promoción de la vivienda en alquiler.
Por una parte, la fijación de un límite independiente de la renta para las deducciones por compra de
vivienda, lo que implica una reducción del subsidio efectivo a la adquisición de vivienda en propiedad
para muchos niveles de renta y, por otra, la eliminación del rendimiento imputable por la propiedad de
la vivienda habitual y la eliminación de la deducción por alquileres que tienen el efecto contrario.
Sin embargo, con el fin de incentivar el alquiler, por parte del Ministerio de la Vivienda de entonces,
en la declaración de la renta de 2008 se permitió la deducción por arrendamiento, que hasta entonces
sólo aplicaban algunas Comunidades Autónomas y a determinados grupos sociales y que a partir de
dicho año se amplía a todo el Estado y a todas las personas, cuya base imponible no supere los
24.020 euros. En concreto, se permite deducir a los inquilinos el 10,05 por 100 de las cantidades
satisfechas en el periodo impositivo por alquiler de vivienda habitual. A estas ayudas se añaden las
practicadas por las Comunidades Autónomas. Por otra parte, en la declaración del IRFP también los
arrendatarios tienen determinados incentivos fiscales. Así, en la declaración de la renta de 2011, se
estableció una reducción del rendimiento neto del 60 por 100 (100 por 100 si el inquilino tiene entre
18 y 30 años) al igual que la deducción de intereses y gastos de financiación, más determinadas
tasas y gastos de comunidad.
Todas estas intervenciones presupuestarias del sector público tienen dos efectos: en primer lugar
provocan una reducción del coste efectivo de la compra o alquiler de una vivienda, y en segundo
término, tienen un coste en términos presupuestarios para el sector público.
El coste efectivo para el Estado está constituido tanto por el gasto público que suponen los distintos
Planes estatales de vivienda y a los que se destina una partida de gasto dentro del presupuesto,
como por la disminución de ingresos tributarios provenientes de las distintas deducciones aplicadas
en el IRPF sobre la renta con el fin de incentivar determinadas políticas de vivienda.
Así, por ejemplo, en los Presupuestos Generales del Estado para 2014, los créditos de la política de
vivienda ascienden a 799,64 millones de euros, lo que representa un aumento del 4,4 por 100
respecto al presupuesto inicial de 2013. Y tal como recogen dichos Presupuestos, más de un 96,6 por
100 del total corresponde a los créditos asignados al programa de Promoción, administración y
ayudas para la rehabilitación y acceso a la vivienda, que contiene, entre otros, los créditos destinados
a ejecutar los Planes Estatales, a través de los que se desarrolla la política de vivienda asumida por
el Estado. La promoción del alquiler es uno de los ejes centrales de los Planes, tratando de incidir
tanto en la oferta como en la demanda. Desde la oferta, se han constituido ayudas para la
construcción y promoción de vivienda en alquiler. Existen además líneas creadas para movilizar las
viviendas vacías y se cofinancia la vivienda de promoción pública en alquiler, cuyo fin es el acceso a
la vivienda pagando una renta de arrendamiento reducida (inferior al precio del mercado libre). Dentro
de esta política, la renta básica de emancipación de los jóvenes, aunque fue derogada en 2011, a la
continúan teniendo derecho los jóvenes que tuvieran derecho reconocido o lo hubieran solicitado
antes del 31 de diciembre de 2011, hasta que cumplan los 30 años o lo hayan disfrutado durante
cuatro años.
Estas medidas se completan con deducciones fiscales, con mejoras en las garantías para
propietarios e inquilinos y con incentivos a la construcción de viviendas destinadas al alquiler. Las
dotaciones presupuestarias de la política de vivienda incluyen, además, un conjunto de acciones
puntuales para atender problemas específicos, como las subvenciones para la remodelación de
barrios, estudios de investigación (en arquitectura y vivienda) o la elaboración de normas básicas
reguladoras de la innovación y calidad de la edificación.
También se realizan actuaciones dirigidas a la conservación del patrimonio arquitectónico histórico y
social. En materia de urbanismo y suelo, durante 2014 se prestará apoyo y asistencia técnica al
— 48 —
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desarrollo de nuevos proyectos y actividades relacionadas con la reciente aprobación de la Ley
8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y la Ley 4/2013, de 4 de
junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
A tenor de lo expuesto, se comprueba que tanto la demanda como la oferta de vivienda están muy
expuestas, por vías diversas, a la influencia de las políticas gubernamentales: por un lado, es posible
estimular la demanda, mejorando las condiciones de financiación (tipos de interés bajos, facilidades
de crédito, etc.), aumentando el gasto público en vivienda protegida o disminuyendo la presión fiscal
sobre la misma, incluso se podrían utilizar las ayudas subjetivas para fomentar determinadas áreas
del mercado de vivienda. Por su parte, también la oferta puede verse favorecida a través de estímulos
macroeconómicos que potencien la inversión en vivienda, por ejemplo con medidas de carácter
urbanístico, de acceso al crédito, incentivos a la construcción de viviendas protegidas, bonificaciones
fiscales, entre otras actuaciones.
6.2. Otras actuaciones
6.2.1. Medidas en el sistema financiero. La creación de la SAREB
El estallido del boom inmobiliario que se ha traducido en importantes pérdidas por parte de las
empresas del sector así como en un aumento de la morosidad, junto con la elevada exposición del
sector bancario al sector inmobiliario, han constituido factores determinantes del deterioro de los
resultados de la banca, llegando a crear incluso problemas de solvencia en algunas entidades
43
financieras, principalmente las cajas de ahorros, altamente expuestas al crédito hipotecario .
La intensidad de la crisis financiera ha puesto de manifiesto la necesidad de intervención de los
poderes públicos para garantizar la viabilidad de las entidades de crédito y la estabilidad del sistema
financiero, mediante procedimientos adecuados que permitan una correcta reestructuración,
resolución y saneamiento de entidades con dificultades. Por ello, el Gobierno a fin de sanear el
sistema bancario español y reactivar el mercado inmobiliario ha adoptado una serie de iniciativas
destinadas a liberar a las entidades financieras de los activos inmobiliarios traspasados por
sociedades inmobiliarias a la banca, tras los acuerdos alcanzados entre ellas, en relación con los
altos niveles de deuda del sector de la construcción e inmobiliario con el sistema bancario. En este
marco, se ha creado en noviembre de 2012 la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la
Reestructuración Bancaria (SAREB) que se enmarca en el programa de asistencia a España para la
recapitalización del sector financiero y cuyo objetivo es la gestión de activos problemáticos
transferidos por entidades de crédito, objetivo para el que se aprobaron diversas leyes: la Ley 8/2012,
de 30 de octubre, sobre saneamiento y venta de activos inmobiliarios del sector financiero, la Ley
9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito y el Real
Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre, por el que se establece el régimen jurídico de las
sociedades de gestión de activos.
En definitiva, como parte del proceso de reestructuración del sistema financiero y, por mandato legal,
se encomendó al FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria) la constitución del SAREB
que es una sociedad de gestión de activos (SGA), de carácter privado, a la que se le transfieren los
activos de las entidades que mayoritariamente atraviesan dificultades (participadas por el FROB o
que, a juicio del Banco de España, en el marco actual, vayan a requerir la apertura de un proceso de
reestructuración o de resolución) con el objetivo de reducir los riesgos de las mismas y liquidar de
forma ordenada los activos problemáticos, cuya gestión la realizan las propias entidades financieras
cedentes. Al mismo tiempo busca la máxima rentabilidad para sus accionistas, para lo cual el SAREB
se compromete a actuar bajo los principios de integridad, transparencia y compromiso cívico,
desarrollando su actividad en un plazo máximo de quince años.
En cuanto a la estructura del capital social del SAREB, el 55 por 100 está en manos de entidades
privadas, mientras que el restante 45 por 100 pertenece al FROB, ya que la Ley dispone que la
participación pública en ningún caso pueda superar el 50 por 100 del capital. SAREB recibió casi
200.000 activos por valor de 50.781 millones de euros, de los que el 80 por 100 son activos
43
Los créditos morosos en bancos, cajas, cooperativas y entidades financieras alcanzaron los 190.516 millones en noviembre
de 2012.
— 49 —
financieros y el 20 por 100 activos inmobiliarios. Las Comunidades Autónomas que más inmuebles
han transferido a la SAREB han sido Cataluña (23,7 por 100 del total de activos transferidos),
Valencia (16,3 por 100), Andalucía (11,4 por 100) y Madrid (10,9 por 100), mientras que en el extremo
opuesto se encuentran Navarra (0,2 por 100), País Vasco (0,3 por 100) y La Rioja (0,7 por 100), lo
que pone de manifiesto que la zona del Levante es la que más inmuebles ha aportado a la SAREB,
ya que entre Cataluña, Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía, representan el 56,6 por 100 del
total de activos transferidos.
El Consejo de Administración está compuesto por quince miembros de los cuales cinco son
consejeros independientes, cumpliendo así con lo establecido en la norma que regula su creación –el
RDL 1559/2012, de 15 de noviembre– que establece un mínimo de cinco y un máximo de quince
miembros, siendo al menos una tercera parte de los mismos consejeros independientes.
Complementariamente y para apoyar y asistir al Consejo de Administración, SAREB ha constituido
los Comités de Dirección, de Riesgos, de Inversiones y de Activos y Pasivos, que coexisten con el
Comité de Retribuciones y Nombramientos y con el Comité de Auditoría.
La SAREB deberá emitir periódicamente, cada semestre, información al Banco de España y a la
Comisión de Seguimiento sobre su actividad, grado de cumplimiento de los objetivos y razones y
causas de posibles desviaciones que se hayan producido. Al mismo tiempo, un experto
independiente, cuyo procedimiento de designación corresponde al Banco de España, elaborará un
segundo informe en el que se evaluará si las actuaciones llevadas a cabo por la SAREB se ajustan al
cumplimiento de los objetivos que le han sido encomendados, y que deberá trasladar tanto al Banco
de España como a la Comisión de Seguimiento.
6.2.2. Medidas en el sistema hipotecario. Ley de desahucios
La crisis económica ha causado un importante efecto negativo tanto sobre la economía como sobre la
sociedad, en general. El deterioro de la actividad económica se ha traducido en un elevado aumento
del nivel de desempleo, que ha provocado que familias que en condiciones normales podían hacer
frente a sus compromisos hipotecarios, en el marco actual no pueden atender a sus obligaciones de
pago con las entidades financieras, las cuales han puesto en marcha procesos de ejecución
hipotecaria amparadas por la legislación vigente, provocando que determinados colectivos de
población se vean obligados a abandonar sus viviendas habituales. Todo lo cual ha causado una
importante convulsión en la sociedad española y ha presionado a los poderes públicos a adoptar
medidas en materia de vivienda destinadas a la protección de estos colectivos, los desahuciados.
Atendiendo a la situación del mercado, se han emprendido diversas actuaciones destinadas a
abordar la realidad concreta en que se encuentra el mercado inmobiliario español, como el Real
Decreto Ley 6/2012, de 9 de mayo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin
recursos, la Ley 1/2013 de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores
hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social o la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de
flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas. Estas últimas fueron elaboradas para
atender a la seguridad de familias que se encuentren en situación de vulnerabilidad como
consecuencia de las circunstancias excepcionales de la crisis económica, caída de la actividad
económica y desempleo, que han provocado que las familias no puedan hacer frente a sus
obligaciones de pago con las entidades financieras, lo que ha puesto en marcha el proceso de
ejecución hipotecaria dejando a este segmento de la población sin vivienda, en múltiples casos. En
concreto, el RDL introduce determinados procedimientos para reestructurar la deuda generada en
tales circunstancias, sin perjuicio de lo establecido en el sistema hipotecario español, siempre y
44
cuando las personas afectadas se encuentren dentro del umbral de exclusión definido al efecto.
44
Artículo 3 RDL 9/2012. Definición del umbral de exclusión.
Se considerarán situados en el umbral de exclusión aquellos deudores de un crédito o préstamo garantizado con hipoteca
sobre su vivienda habitual, cuando concurran en ellos todas las circunstancias siguientes:
a) Que todos los miembros de la unidad familiar carezcan de rentas derivadas del trabajo o de actividades económicas. A
estos efectos se entenderá por unidad familiar la compuesta por el deudor, su cónyuge no separado legalmente o
pareja de hecho inscrita y los hijos con independencia de su edad que residan en la vivienda.
b) Que la cuota hipotecaria resulte superior al 60 por cien de los ingresos netos que perciba el conjunto de los miembros
de la unidad familiar.
— 50 —
Instituto de Estudios Fiscales
Se han establecido, por una parte, unas medidas cautelares para evitar una inclusión fraudulenta en
este umbral de exclusión y, por otra, el llamado Código de Buenas Prácticas al que pueden acogerse
de manera facultativa las entidades de crédito y que tiene la misión de implicar al sistema financiero
español en el esfuerzo colectivo necesario para aliviar la situación extrema de muchos hogares
españoles. Las actuaciones llevadas a cabo en el marco del Código de Buenas Prácticas serán
evaluadas por una Comisión de Control, compuesta por representantes del Ministerio de Economía y
Competitividad, Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), la Asociación Hipotecaria
Española y el Banco de España. Para estas situaciones en las que sea necesaria la reestructuración
de la deuda hipotecaria constituida sobre la vivienda habitual de personas que se encuentran dentro
del anteriormente definido umbral de exclusión, el Código de Buenas Prácticas establece el siguiente
procedimiento de actuación: en primer lugar, se procederá a una reestructuración viable de la deuda
hipotecaria en la cual la entidad financiera deberá definir un plan viable para el deudor hipotecario,
45
teniendo en cuenta las medidas establecidas en el RDL para este caso . En segundo lugar, en caso
de no ser suficiente la anterior medida o ésta sea inviable, las entidades financieras deberán ofrecer
una quita de la deuda hipotecaria, como medida complementaria. Por último, y si no se han
conseguido los efectos buscados mediante las dos medidas anteriores, se procederá a la dación en
pago, como medida sustitutiva, que supondrá la liberación definitiva de su deuda, pudiendo
permanecer el arrendatario en dicha vivienda mediante el pago el 3 por 100 del importe de la deuda
en el momento en que se produzca la dación en pago.
Posteriormente, la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores
hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, incorpora una serie de modificaciones en el
Código de Buenas Prácticas, así como en diversas leyes, como la Ley Hipotecaria, en la que se
establece el límite de tres veces el interés legal del dinero para el cálculo de los intereses de demora,
los cuales en ningún caso podrán ser capitalizados, o la Ley de Enjuiciamiento Civil en la que, como
medida principal se establece la posibilidad de que si tras la ejecución hipotecaria de una vivienda
habitual aún quedara deuda por pagar, durante el procedimiento de ejecución dineraria posterior se
podrá condonar parte del pago de la deuda remante, siempre que se cumpla con ciertas obligaciones
de pago. En la misma línea de actuación, el 17 de enero de 2013 se firmó el Convenio para la
constitución del Fondo Social de Viviendas, tal y como se encomienda al Gobierno tanto en el Real
Decreto Ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los
deudores hipotecarios como en la Ley 1/2013, de 14 de mayo. El Fondo Social de Viviendas pretende
que familias que hayan sido desalojadas de sus viviendas por impago de la deuda hipotecaria y se
encuentren en situación de vulnerabilidad puedan acceder a una vivienda a través del pago de un
alquiler que sea asumible de acuerdo a sus circunstancias, que será entre 150 y 400 euros
mensuales con el límite del 30 por ciento de los ingresos totales de la familia. Este Convenio ha sido
firmado por los Ministerios de Economía y Competitividad, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad,
Fomento, Banco de España, la Federación Española de Municipios y Provincias, la Plataforma del
Tercer Sector, las patronales bancarias y 33 entidades de crédito, las cuales han aportado
inicialmente al Fondo 5.891 viviendas que podrá ser ampliado
6.3. Planes de vivienda
La actuación estatal en materia de vivienda se ha visto reflejada en los sucesivos planes de vivienda
de 1981-1983 (Real Decreto 2455/1980, de 7 de noviembre), 1984-1987 (Real Decreto 3280/1983, de
c) Que el conjunto de los miembros de la unidad familiar carezca de cualesquiera otros bienes o derechos patrimoniales
suficientes con los que hacer frente a la deuda.
d) Que se trate de un crédito o préstamo garantizado con hipoteca que recaiga sobre la única vivienda en propiedad del
deudor y concedido para la adquisición de la misma.
e) Que se trate de un crédito o préstamo que carezca de otras garantías, reales o personales o, en el caso de existir estas
últimas, que en todos los garantes concurran las circunstancias expresadas en las letras b) y c).
f) En el caso de que existan codeudores que no formen parte de la unidad familiar, deberán estar incluidos en las
circunstancias a), b) y c) anteriores.
45
Redactado con las modificaciones establecidas en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a
los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social:
1. Carencia en la amortización de capital de cinco años.
2. Ampliación del plazo de amortización hasta un total de 40 años a contar desde la concesión del préstamo.
3. Reducción del tipo de interés aplicable a Euribor + 0,25 por 100 durante el plazo de carencia.
— 51 —
14 de diciembre), 1988-1992 (Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre), 1992-1995 (Real Decreto
1932/1991, de 20 de diciembre), 1996-1999 (Real Decreto 2190/1995, de 28 de diciembre), 1998­
2001 (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio), 2002-2005 (Real Decreto 1/2002, de 11 de enero) y
2005-2008 (Real Decreto 801/2005, de 1 de julio), el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009­
2012 (Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre).
Todos estos planes tienen elementos comunes, como el fomentar la construcción de viviendas,
ocupando nuevos suelos y potenciar el crecimiento de las ciudades. Igualmente, se apuesta por la
propiedad como forma principal de acceso a la vivienda y se establecen bases de referencia a muy
largo plazo. La crisis económica y financiera que afecta a España y que ha incidido con especial
intensidad en el sector de la vivienda ha conducido a la necesidad de reorientar las políticas en esta
materia. Esta realidad económica ha llevado a desarrollar un modelo alternativo que equilibre el
acceso a la vivienda, tanto en propiedad como en alquiler, así como impulsar la movilidad para
reactivar el mercado de trabajo. En este marco, el Ministerio de Fomento ha elaborado el Plan de
Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, en el que se enmarca el Real Decreto
233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la
rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016.
A continuación se resumen los principales aspectos tratados en los más recientes planes de vivienda,
por su influencia en el periodo del boom económico y la más reciente etapa de recesión económica.
El Ministerio de la Vivienda, creado por RD 553/2004, de 17 de abril, adoptó una amplia batería de
medidas, recogidas en el Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, según RD 801/2005, de 1 de julio, con
un presupuesto de 6.822 millones de euros (frente a los 3.380 millones del Plan anterior, 2002-2005)
y movilización de 33.000 millones de euros en préstamos con el objetivo de construir 442.000
46
viviendas y garantizar el acceso a una vivienda a 720.000 familias . Este Plan fue elaborado en
colaboración con las Comunidades Autónomas y de acuerdo con la Confederación Sectorial. Este
Plan se articulaba en torno a seis ejes estratégicos:
1. Concertación y coordinación con los agentes sociales y las Administraciones Públicas.
2. Equilibrar venta y alquiler y movilizar las viviendas vacías.
3. Calidad, accesibilidad y respeto al medio ambiente.
4. Ocupación, desarrollo sostenible del suelo y conservación del parque existente.
5. Recursos suficientes y uso eficiente de los mismos. Control del fraude.
6. Parque suficiente y estable con nuevos tipos de vivienda protegida.
En este marco, las actuaciones prioritarias iban dirigidas a: a) favorecer el acceso a los ciudadanos
con menores ingresos, mediante el incremento del parque de vivienda protegida, con ayudas a la
entrada y la creación de viviendas de precio concertado; b) aportar soluciones específicas para
ciudadanos con dificultades, tales como personas discapacitadas y mayores de 65 años, víctimas de
la violencia de género y terrorismo y familias numerosas; c) apoyar a la población joven, mediante el
estímulo de la vivienda de alquiler, con ayudas directas para pagar el alquiler, ayudas a promotores o
promoción de viviendas de reducido tamaño (programa de vivienda joven de alquiler); d) impulsar la
vivienda en alquiler, a través de ayudas a inquilinos y promotores, ayudas a la adquisición de
viviendas para ponerlas en alquiler o movilización de viviendas vacías; e) fomentar la rehabilitación de
viviendas en centros históricos o de interés arquitectónico, con el fin de recuperar el entorno y evitar
el consumo excesivo de suelo y, por último; f) promocionar viviendas sostenibles, acordes al Código
Técnico de Edificación, con ello se pretendía la mejora de la calidad de las viviendas, incorporando,
innovaciones tecnológicas en cuanto a materiales de construcción, eficiencia energética, tratamiento
de residuos, entre otros aspectos.
Con posterioridad se aprobó el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (PEVR),
aprobado por Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, que pretendía abordar los principales
problemas a los que se enfrentaba el sector de la vivienda, tras el estallido de la burbuja inmobiliaria,
consecuencia de los excesos del pasado y con el ánimo de dar salida al stock de viviendas que la
crisis estaba generando. El Plan estaba dotado con 10.188 millones de euros, en torno a un 49,3 por
46
Presentación del Plan 2005-2008 para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda. Ministerio de la Vivienda, 2005.
— 52 —
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100 más que el anterior, y preveía movilizar 34.000 millones en préstamos para beneficiar a un millón
de familias. Dentro del Plan, se acordó con las Comunidades Autónomas un fondo de 110 millones de
euros, incluidos en el Plan de Estímulo de la Economía y el Empleo y que pretendía que junto con las
VPO, la rehabilitación para la creación de vivienda protegida consiguiera recuperar la actividad del
sector inmobiliario.
Este Plan se articulaba en torno a los siguientes ejes:
1. Promoción de la vivienda protegida.
2. Ayudas a demandantes de vivienda.
3. Áreas de rehabilitación integral y renovación urbana.
4. Ayudas RENOVE a la rehabilitación y eficiencia energética.
5. Ayudas para adquisición y urbanización de suelo para vivienda protegida.
6. Ayudas a instrumentos de información y gestión del Plan.
Con estos ejes estratégicos se pretendía:
• Garantizar a todas las familias y ciudadanos la libertad de elegir el modelo de acceso a la
vivienda que mejor se adaptara a sus circunstancias.
• Lograr que el esfuerzo de las familias para acceder a una vivienda no superara la tercera parte
de sus ingresos.
• Facilitar que la vivienda protegida se pudiera obtener tanto por nueva promoción, como por
rehabilitación del parque existente.
• Conseguir que del total de actuaciones relacionadas, no menos del 40 por ciento se destinara al
alquiler.
• Establecer las condiciones que garanticen a los ciudadanos el acceso a la vivienda en
condiciones de igualdad.
• Mantener un régimen jurídico de la protección pública de las viviendas de larga duración.
• Alentar la participación e implicación de los ayuntamientos en el Plan de Vivienda con la oferta
de suelos dotacionales y la actuación de actuaciones de urbanización con destino a la
construcción preferente de viviendas protegidas en alquiles.
• Reforzar la actividad de rehabilitación y mejora del parque de viviendas ya construido,
singularmente en aquellas zonas como son los centros históricos, los barrios y centros
degradados o con edificios afectados por problemas estructurales y contribuir, con las demás
administraciones, a la erradicación de la infravivienda y el chabolismo.
• Orientar todas las intervenciones hacia la mejora de su eficiencia energética y de sus
condiciones de accesibilidad.
• Garantizar que la atención pormenorizada a los ciudadanos en su relación con el acceso o la
rehabilitación de sus viviendas se haga extensiva a todos los rincones del territorio.
En octubre de 2010, se suprimió el Ministerio de la Vivienda, que tras el traspaso de competencias a
las Comunidades Autónomas, le quedaron escasas competencias y poco efectivas y fue reconvertido
en la Secretaría de Estado de Vivienda y Actuaciones Urbanas, en el Ministerio de Fomento.
Actualmente, las actuaciones en materia de vivienda se desarrollan en la Secretaría de Estado de
Infraestructuras, Transporte y Vivienda, creada mediante RD 447/2012, de 1 de marzo.
Al presente, la política del Ministerio de Fomento en el ámbito de la arquitectura, la vivienda y el suelo
se centra en tres principios básicos: la cohesión social y territorial, la competitividad económica y la
sostenibilidad. Sus líneas estratégicas se encuentran en el Plan de Infraestructuras, Transporte y
Vivienda (PITVI) 2012-2024, que el Ministerio de Fomento presentó en septiembre de 2012 (actualizado
a noviembre de 2013) y que se espera sea aprobado a lo largo del presente año. Es el resultado de la
— 53 —
necesidad de una nueva planificación estratégica en el ámbito de las infraestructuras de transporte y la
vivienda. Las prioridades principales serán el fomento del alquiler y la rehabilitación de viviendas.
En concreto, las líneas estratégicas del Ministerio en materia de arquitectura, vivienda y suelo son:
• La orientación de la política al crecimiento económico y la creación de empleo, que se refleja en
el Plan Estatal de fomento del alquiles de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración
y renovación urbanas, 2013-2016, aprobado por Real Decreto 233/2013, de 5 de abril.
– Este plan se propone arbitrar incentivos que contribuyan a la reactivación del sector
inmobiliario, con particular atención a los grupos más vulnerables.
– Tiene vocación social y pone especial énfasis en el fomento del alquiler.
• La garantía de la cohesión territorial y el equilibrio entre las Comunidades Autónomas, que
afectará a las actuaciones inversoras y ayudas.
• La eficiencia en la gestión pública (simplificación y mejora de la coordinación interadministrativa).
• La calidad de los servicios prestados.
A partir de estas líneas estratégicas se definen los ejes principales:
1. Rehabilitación.
2. Acceso a la vivienda de alquiler.
3. Calidad y sostenibilidad de la edificación y el suelo, fuentes de innovación, competitividad y
creación de empleo.
– Impulso del urbanismo sostenible, en el marco competencial del Estado en colaboración
con las Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias.
4. Stock de viviendas nuevas y usadas.
– El Consejo de Ministros aprobó la introducción de estímulos fiscales a la compra de
vivienda para el ejercicio 2012.
– Adopción de medidas destinadas a contribuir la puesta en valor del stock de viviendas
usadas vacías y movilización del de viviendas nuevas.
5. Rehabilitación del patrimonio arquitectónico.
– Colaboración con otras administraciones en la Rehabilitación del Patrimonio Arquitectónico
y en la Conservación del patrimonio Histórico Artístico.
6. Reconversión y reactivación del sector de la construcción. El Ministerio se establece como metas:
– Promover una estrategia común sobre suelo y vivienda que tenga en cuenta el desarrollo
de la actividad económica y el empleo sobre suelo productivo.
– Promover, difundir e internacionalizar la arquitectura española y el sector inmobiliario español.
El Plan Estratégico asume los compromisos establecidos en planes anteriores y los reajusta a los
nuevos escenarios presupuestarios y a la demanda actual de los ciudadanos en un proceso de
propiciar un cambio de cultura desde el acceso a la vivienda en propiedad a la vivienda en alquiler.
Los programas de actuación son:
• Programa de regulación, transparencia y seguridad.
– Se orienta a favorecer la reconversión del sector, priorizando el impulso de la vivienda de
alquiler y la rehabilitación y la regeneración y renovación urbana.
• Programas de gestión e inversión.
– Mejorar los procesos relacionados con actuaciones inversoras o convenios con otras
entidades y facilitar la información.
○ Observatorio de la vivienda y suelo, sistema de información urbana, puesta en valor del
stock de viviendas, etc.
— 54 —
Instituto de Estudios Fiscales
• Programas de ayudas públicas y subvenciones.
– Ayudas públicas para incentivar determinadas actividades o ayudar a algunos colectivos en
situación de vulnerabilidad.
6.4. Políticas de fomento del alquiler
Tal como se ha señalado en párrafos anteriores, desde mediados del siglo pasado la política de
vivienda se ha centrado, principalmente, en el impulso de la vivienda en régimen de propiedad. A todo
ello se ha unido el hecho de que, desde mediados de la década de los noventa del siglo pasado, un
conjunto de factores que impulsaron la demanda de viviendas provocaron el consiguiente aumento de
los precios de las mismas, dando lugar a la exclusión de parte de la población al acceso a la vivienda.
La cultura de la adquisición de viviendas en propiedad se ha prolongado al presente; prueba de ello
es que el porcentaje de viviendas en alquiler representa solamente el 13,5 por 100 del total, cuantía
muy inferior a la registrada por los países de la Europa de los quince, que se estima en torno al 30
por 100.
Atendiendo a lo expuesto, la orientación de la política económica se ha ido dirigiendo a potenciar el
mercado en alquiler, y para ello se han venido introduciendo diversos cambios legislativos encaminados
a estimular la profesionalización de la oferta. Dichos cambios tratan, por un lado, de flexibilizar los
requisitos del régimen especial en el Impuesto de Sociedades para las sociedades dedicadas al
47
arrendamiento de viviendas y, por otro, permitir a las instituciones de inversión inmobiliaria realizar
promoción de viviendas en alquiler.
En 2007 se puso en marcha un paquete de medidas, que incluía un amplio abanico de iniciativas
estímulo tanto de la oferta como de la demanda de viviendas en alquiler. Todo ello con el objetivo
facilitar la emancipación juvenil y equilibrar el mercado entre la vivienda en propiedad y alquiler,
que a finales del 2007, esta última apenas representaba el 11 por 100 del total del parque
viviendas.
de
de
ya
de
Uno de los factores que explican que el mercado de alquiler no haya crecido es la escasa
operatividad de los mecanismos de defensa ante los impagos a los que se enfrentan los propietarios,
debido a que los procesos judiciales son muy lentos. La inseguridad que esto genera, además de
retraer la oferta, tiene un efecto adverso sobre la demanda, pues, en último término, al requerir el
establecimiento de avales contribuye a encarecer los alquileres. Para resolver esta cuestión se han
introducido medidas tales como la creación de los juicios rápidos en enero de 2001, que, sin
embargo, han resultado ser poco ágiles, o la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, que
permitió la incorporación de la “garantía de alquiler”, por la que se reducían notablemente los plazos
para ejecutar un desahucio. Sin embargo, parece que ninguna de estas medidas ha disuadido a los
propietarios, al no haber demostrado una gran efectividad durante los últimos años.
Con posterioridad, se han ido introduciendo novedades fiscales para hacer más atractivo tanto el
alquiler como la compra de vivienda desde el punto de vista fiscal. La Ley 39/2010, de 22 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, introduce cambios en la
deducción por alquiler de vivienda habitual (artículo 68.7 de la LIRPF) y en la deducción por
arrendamiento de vivienda (artículo 23.2 de la LIRPF), que suponen mejoras impositivas tanto para el
arrendador como para el arrendatario, puesto que ambos pueden beneficiarse o bien de reducciones
en la base o de deducciones en la cuota. Entraron en vigor, con vigencia indefinida, el 1 de enero de
2011.
A estas medidas de diverso índole cabe añadir las que se consignan en los Planes de viviendas más
reciente que se han venido centrando en la potenciación de la vivienda en alquiler, tal como se ha
señalado.
Como resultado de los distintos Planes sobre la vivienda que han ido aprobándose consecutivamente
y que han venido a mejorar o reforzar medidas adoptadas en materia de alquiler de las mismas, el
Ministerio de Fomento dispone de las siguientes ayudas al alquiler de la vivienda:
47
A partir del RDL 2/2003, de 25 de abril, de medidas de reforma económica, se introduce un régimen tributario especial para
las sociedades dedicadas al arrendamiento de viviendas con bonificaciones en la cuota íntegra del 85 por 100, generalmente.
— 55 —
• Ayudas a los inquilinos. Para los inquilinos, que cumplan una serie de requisitos, tanto
personales como de la vivienda:
– Preferentemente jóvenes que no sean mayores de 35 años.
– Ingresos familiares anuales (totales) que no excedan de 2,5 veces el Indicador Público de
Renta de Efectos Múltiples (IPREM).
– Satisfacer una renta anual que debe situarse entre un mínimo de un 2 por 100 y un máximo
del 9 por 100 del precio máximo para las viviendas protegidas para arrendamiento de renta
básica.
– Superficie máxima computable de la vivienda: 90 m
2.
– Presentar el contrato de arrendamiento para su visado.
Se trata de subvenciones directas durante un máximo de 24 meses, no renovables por 5 años,
cuyo fin es facilitar el pago a los inquilinos por una cuantía máxima del 40 por 100 de la renta
anual de alquiler.
• Ayudas a la promoción de viviendas destinadas al alquiler. Están dirigidas a promotores de
viviendas protegidas, de renta básica y de renta concertada, de nueva construcción para
alquiler. Las ayudas se articulan a través de financiación cualificada. Entre los requisitos a
cumplir, están:
– Mantener las viviendas y edificios en régimen de arrendamiento durante 10 ó 15 años.
– Exista la opción de venta al inquilino.
– Limites a los importes máximos a pagar por el inquilino.
– Ingresos de los inquilinos entre 5,5 y 6,5 veces el IPREM.
Los préstamos cualificados serán del 80 por 100 del precio máximo de la vivienda, con un
periodo de amortización de 10 ó 25 años y un plazo de carencia de 3 años.
• Ayudas a la rehabilitación de viviendas destinadas al arrendamiento. Destinada a propietarios
de viviendas libres. Las viviendas deben cumplir los siguientes requisitos:
2
– Vinculación al arrendamiento por un período mínimo de 1,25 veces el m útil/año.
– Importe máximo anual a pagar por el alquiler del 7 por 100 del precio teórico máximo de la
2
vivienda, aplicado a una superficie de 90 m .
El Ministerio subvencionará al propietario los gastos de rehabilitación previa a la cesión en
arrendamiento, sin superar la cuantía total de las obras de rehabilitación, incluyendo el coste
del seguro por impagos y desperfectos no ordinarios.
• Ayudas a propietarios de viviendas libres para arrendarlas. Los destinatarios de esta ayuda son
los propietarios de viviendas libres que cumplan los siguientes requisitos:
2
– Vinculación al arrendamiento por un periodo mínimo de 1,25 veces m útil/año.
– Importe máximo anual a percibir por el alquiler del 7,0 por 100 del precio máximo de la
2
vivienda aplicada a una superficie de 90 m .
El Ministerio subvencionará al propietario los gastos de rehabilitación previa a la cesión en
arrendamiento.
Como complemento a estas actuaciones, el Ministerio de Fomento ha venido poniendo en marcha un
paquete integral de medidas, destinadas a impulsar tanto la oferta como la demanda de alquiler:
• Ayuda a la emancipación: El 2 de Noviembre de 2007, se aprobó por Real Decreto 1472/2007,
de 2 de noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes,
consistente en una renta de 210 euros mensuales para el pago de la renta de alquiler, durante
cuatro años. Esta ayuda iba dirigida a jóvenes entre 22 y 30 años, que tuvieran una fuente
regular de ingresos, pero que fueran inferiores a 22.000 euros anuales brutos.
— 56 —
Instituto de Estudios Fiscales
La renta básica de emancipación de los jóvenes fue derogada en 2011, si bien todavía
continúan teniendo derecho a la misma los jóvenes que tuvieran derecho reconocido o lo
hubieran solicitado antes del 31 de diciembre de 2011, hasta que cumplan los 30 años o lo
hayan disfrutado durante cuatro años. (Ley de PGE de 2014).
• Deducción por alquiler. En el IRPF se permite deducir a los inquilinos el 10,05 por 100 de las
cantidades satisfechas en el periodo impositivo por alquiler de vivienda habitual, cuya base no
supere los 24.020 euros. A estas ayudas se añaden las practicadas por las Comunidades
Autónomas. Por otra parte, en la declaración del IRFP también los arrendatarios tienen
determinados incentivos fiscales.
• Creación de la Sociedad Pública de Alquiler (SPA). Fue creada en 2005 con el fin de favorecer
la creación de un mercado de alquileres más sólido y dinámico y facilitar el acceso a los
ciudadanos a una vivienda de alquiler. La SPA puso en marcha dos nuevas iniciativas. Por un
lado, se extendía su actividad de intermediación a los grandes operadores privados que
gestionan vivienda en alquiler (Fondos Inmobiliarios, Sociedades de Arrendamientos,
Cooperativas) y que posibilitaba el incremento de la oferta de viviendas de calidad a disposición
de los demandantes y, por otro, creó el servicio, el "Alquiler Seguro", para los propietarios que
quisieran utilizar los seguros multirriesgo, de impago y asistencia jurídica.
En 2009 se puso en duda la viabilidad de la SPA, que entró en quiebra técnica, en 2008, por lo
que esta sociedad fue puesta en liquidación en los primeros meses de 2012.
• Impulso a la construcción de vivienda para alquilar: Con el objetivo de potenciar la inversión en
las viviendas de protección pública para arrendamiento, se propuso la modificación del
Reglamento de Instituciones de Inversión Colectiva, de manera que las Sociedades y Fondos
de Inversión Inmobiliarias puedan acogerse a los beneficios de financiación pública recogidos
en el régimen de VPO.
Además, se incluyeron actuaciones recogidas por el PERV, para fomentar la construcción de
vivienda en alquiler en los proyectos de remodelación urbana, con ayudas a los promotores
para la renovación de áreas degradadas y la remodelación de barrios.
• Más suelo para viviendas protegidas: En cuanto a la Entidad Pública Empresarial de Suelo
(SEPES), dependiente actualmente del Ministerio de Fomento, el Plan incluye medidas con el
objetivo de aumentar el parque protegido de vivienda en régimen de compra y alquiler. Así,
SEPES formalizará un acuerdo con la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias)
para promover la urbanización de suelo destinado a la construcción de vivienda protegida en
alquiler.
• Impulso a la profesionalización y mejora del sector de la intermediación: Se aprobaron los
Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria y de su
Consejo General. Con esta medida se impulsaba la profesionalización y mejora del sector de la
intermediación inmobiliaria, una demanda que ha sido expresada por el sector en reiteradas
ocasiones.
En la actualidad, el Ministerio de Fomento entre los ejes estratégicos del Plan de Infraestructuras,
Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, se halla el acceso a la vivienda de alquiler. Es más, el
programa de regulación, transparencia y seguridad se orienta a favorecer la reconversión del sector
priorizando el impulso de la vivienda de alquiler y la rehabilitación y la regeneración y renovación
urbana, tal como se ha señalado anteriormente.
En este ámbito, se halla el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación
edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, aprobado por Real Decreto 233/2013,
de 5 de abril. En este marco de impulso a las viviendas en alquiler, destacan, por otra parte,
iniciativas legislativas como la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del
mercado del alquiler de viviendas.
En cuanto al PITVI, las ayudas al alquiler se han diseñado para que sean más equitativas que otros
programas anteriores y lleguen a quienes realmente las precisan, sin excluir a priori por su edad u
otra circunstancia a nadie que necesite la ayuda del Estado. Dichas ayudas se otorgarán en función
— 57 —
de la renta de la unidad de convivencia (que se establecerá a partir del IPREM), además se financiará
una proporción del alquiler sin asignar una cuantía fija.
El Plan se estructura en los siguientes programas:
1. Programa de subsidiación de préstamos convenidos.
2. Programa de ayuda al alquiler de vivienda.
3. Programa de fomento del parque público de vivienda en alquiler.
4. Programa de fomento de la rehabilitación edificatoria.
5. Programa de fomento de la regeneración y renovación urbanas.
6. Programa de apoyo a la implantación del informe de evaluación de los edificios.
7. Programa para el fomento de ciudades sostenibles y competitivas.
8. Programa de apoyo a la implantación y gestión del Plan.
La Ley4/2013, de 4 de junio de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de
viviendas está encaminada a establecer mecanismos de flexibilización y dinamización de este
mercado y conseguir atraer al mismo a parte de las viviendas que actualmente están vacías y sin uso.
Se trata de buscar un equilibrio entre las necesidades de vivienda en alquiler y las garantías
necesarias que deben tener los arrendadores para su puesta a disposición del mercado arrendaticio.
Modifica la Ley de Arrendamientos Urbanos de 2004 y la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000.
7. CONSIDERACIONES SOBRE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA: EFICIENCIA
7. Y EQUIDAD
En este apartado se analizan algunos aspectos de la política de vivienda a la luz de los criterios
usuales de eficiencia y equidad. En concreto, se expone el tratamiento fiscal favorable concedido a la
vivienda habitada por su propietario, las políticas de vivienda “directas” y las disposiciones que, de
una forma genérica, podrían encuadrarse bajo el epígrafe de control de alquileres. En relación a la
adquisición de vivienda se analizan los efectos de la política impositiva, precios de vivienda y del
suelo y se muestran algunas observaciones sobre las políticas de vivienda protegida. En cuanto a las
actuaciones en materia de alquileres, se discuten sus efectos a corto y a largo plazo, así como las
consecuencias de que sean universales o acepten excepciones, proporcionando indicaciones
respecto al diseño de la política de vivienda en alquiler.
La vivienda constituye un bien económico cuyas características se enmarcan en una temporalidad de
largo plazo y afectan no solo al ámbito económico sino que tienen implicaciones de carácter social y
político. Un aspecto a tener en cuenta, por ejemplo, es la incidencia que tiene en la emancipación de
los estratos más jóvenes de la población, que viene determinada tanto por la coyuntura del mercado
de trabajo como por la accesibilidad a la adquisición de una vivienda o al alquiler de las mismas, todo
lo cual afecta al entorno socioeconómico y a la demografía propia de un país. Igualmente, se señala
que el predominio de la forma de tenencia en propiedad frente al alquiler constituye un freno a la
movilidad de la fuerza de trabajo, con consecuencias directas sobre la competitividad de la economía
española.
Por otra parte, no hay que olvidarse del aumento de precios experimentado por la vivienda en la
etapa del boom inmobiliario y las repercusiones que sobre las decisiones de inversión han tenido y
que afectan tanto a los niveles de ahorro como a la acumulación de capital. Así, es de interés el
impacto que sobre la tasa de ahorro tienen y las transferencias intergeneracionales a que ha dado
lugar el aumento de los precios de la vivienda.
En una economía en la que el ahorro surge por motivos estrictos de ciclo vital, es decir, por el deseo
de transferir poder adquisitivo de los períodos activos a los períodos de jubilación, la mayor parte de
los activos, y en particular los activos inmobiliarios, son propiedad de los individuos de más edad de
la población. Puesto que estos individuos tendrán propensiones al ahorro menores que los miembros
más jóvenes, las transferencias de renta entre las diversas generaciones darán lugar a efectos
inducidos sobre la evolución de la tasa de ahorro. Desde esta perspectiva, el proceso de aumento de
— 58 —
Instituto de Estudios Fiscales
los precios inmobiliarios en nuestro país da lugar a una clara transferencia de renta de los segmentos
más jóvenes de la población a los de más edad. Y estos efectos renta tenderán a generar un mayor
consumo y un menor ahorro.
Si la economía española responde, al menos parcialmente, a este patrón de ahorro, las
consecuencias de los “booms inmobiliarios” en términos de capacidad de generación de ahorro son
inmediatas. Más aún, los efectos desplazamiento (crowding out) asociados a estas transferencias de
renta pueden seguir un proceso sumamente lento y repartirse durante un horizonte temporal dilatado.
Desde luego, la economía española no es una economía cerrada, pero ello tampoco significa que la
generación de ahorro interno deba considerarse una cuestión irrelevante.
7.1. Política de vivienda en propiedad
Con frecuencia se afirma que el sistema fiscal debería contribuir a facilitar el acceso a la vivienda,
particularmente subsidiando ésta. El foco principal tiende a centrarse en la imposición sobre la renta
personal, hasta el punto de que el tratamiento fiscal favorable concedido a la vivienda habitada por su
propietario constituye una de las preferencias fiscales con mayor apoyo ciudadano. En este punto se
discuten diversos aspectos de la relación entre la política impositiva (entendida en su más amplio
sentido, para incorporar tanto impuestos como subsidios) y la vivienda en su forma de tenencia en
propiedad. En el apartado 7.1.1 se realiza una valoración, a la luz de los criterios de eficiencia y
equidad, del tratamiento fiscal preferencial concedido a la vivienda en el impuesto sobre la renta
personal. El apartado 7.1.2 presenta algunos comentarios sobre las políticas de vivienda “directas”.
7.1.1. Efectos del tratamiento fiscal favorable
Los bienes inmuebles están gravados en el sistema fiscal por cuatro impuestos: el impuesto sobre la
renta de las personas físicas (IIRPF), el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), el Impuesto sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) y el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (IBI), en el ámbito de las corporaciones locales.
En el IRPF los bienes inmuebles tienen distinto tratamiento fiscal dependiendo de si se trata de
arrendamientos, tenencia de vivienda en propiedad o venta de la misma. Mientras que los
rendimientos recibidos por el arrendamiento de vivienda tributan como rendimientos del capital
inmobiliario y gozan de reducciones del 60 por 100 (100 por 100 si el inquilino tiene entre 18 y 30
años); igualmente pueden deducirse intereses y gastos de financiación más determinadas tasas y
gastos de comunidad. Sin embargo, en la tenencia de vivienda no se considera tal rendimiento sino
que forma parte de lo que la Ley denomina imputación de rentas inmobiliarias, de la cual queda
excluida la vivienda habitual. En estos casos, la renta imputada varía si se conoce el valor catastral
de los inmuebles en propiedad, en cuyo caso tributa el 2 por ciento de dicho valor catastral que figure
en el IBI o el 1,1 por ciento si el valor catastral ha sido revisado. Si éste no se conoce o el inmueble
carece del mismo, tributa el 1,1 por ciento sobre el 50 por ciento de la valoración del inmueble que
deba computarse a efectos del Impuesto sobre Patrimonio. En ambos casos, los rendimientos
obtenidos forman parte de la Base Imponible General del IRPF. En cuanto a la transmisión de bienes
inmuebles, los rendimientos obtenidos tributan como ganancias o pérdidas patrimoniales, existiendo
determinadas circunstancias en las que la venta de viviendas va a quedar fuera de tributación. En
caso de que la venta se produzca por personas mayores de 65 años o en situación de dependencia
severa o de gran dependencia, la ganancia patrimonial derivada de la transmisión está exenta de
tributación. El mismo tratamiento reciben las ganancias patrimoniales derivadas de la venta de la
vivienda habitual cuando el importe recibido de la transmisión se reinvierta en la compra de una
nueva vivienda. Si la cantidad reinvertida es menor que el importe recibido de la venta, se excluye de
gravamen la parte proporcional.
Hasta el ejercicio impositivo 2012, existían determinadas deducciones en cuota que suponían
ventajas impositivas para los adquirentes de vivienda en propiedad que, aunque han sido eliminadas
a partir del 1 de enero de 2013, pueden seguirse aplicando residualmente, debido a la existencia de
un régimen transitorio. Se trata de la deducción por inversión en vivienda habitual, la cual podrán
seguir aplicando aquellos que adquirieron su vivienda habitual o los que realizaron obras de
rehabilitación o adecuación para discapacitados antes del 1 de enero de 2013. En la misma situación
se encuentra la deducción por cuenta ahorro vivienda, suprimida a partir del 1 de enero de 2013, pero
— 59 —
con posibilidad de aplicar régimen transitorio para aquellos que depositaron cantidades en una cuenta
de tales características antes de esa fecha y no hayan pasado más de cuatro años desde su
creación.
La transmisión de la vivienda habitual está gravada por dos impuestos. La venta de vivienda nueva
tributa por IVA, desde el 1 de enero de 2013, al 10 por ciento de forma general, mientras que en la
venta de vivienda calificada de protección oficial de régimen especial o de promoción pública se
mantiene su gravamen al tipo superreducido del 4 por ciento. Sin embargo, las segundas y
posteriores entregas de viviendas están exentas de IVA, y tributan en el ITP y AJD (en concepto de
Transmisiones Patrimoniales Onerosas). El tipo impositivo en estos casos puede ser establecido por
las Comunidades Autónomas, aunque la propia Ley del Impuesto propone un tipo en caso de que las
CC.AA. no lo establezcan, que se sitúa en el 6 por 100.
En el ámbito de las Haciendas Locales, la titularidad de los bienes inmuebles rústicos y urbanos se
grava con IBI, aplicando el tipo impositivo sobre el valor catastral de los mismos. En la Ley de
Haciendas Locales relativa al IBI se presentan unos valores mínimo y máximo de tipos dejando a
elección de las corporaciones locales el tipo a aplicar. Estos valores dependen del tipo de inmuebles
(urbanos o rústicos) o características específicas de los Municipios (capital de provincia, existencia de
sobreoferta de servicios, entre otras).
Al margen de los impuestos que se generan tanto por la transmisión de una vivienda o por la tenencia
de la misma, los subsidios a la vivienda implícitos en la imposición sobre la renta personal suscitan
diversas cuestiones desde el punto de vista del análisis económico. En primer lugar, los efectos sobre
las decisiones de vivienda propiamente dichas y sobre la elección entre formas de tenencia. En
segundo lugar, las repercusiones en términos de eficiencia y equidad. Por último, el tratamiento fiscal
preferencial de la vivienda tiene un coste de oportunidad obvio en términos de recaudación impositiva
no materializada. Este coste debe compararse con cualquier efecto positivo generado a fin de valorar
si se alcanzan los objetivos perseguidos por la política pública.
Parece existir acuerdo entre los analistas acerca de que, en general, este tratamiento fiscal favorable
reduce el coste de poseer la vivienda en propiedad con respecto a su alquiler. Esta modificación de
los precios relativos de la vivienda bajo ambas formas de tenencia genera un efecto sustancial sobre
las decisiones relativas a la vivienda. En particular, el hecho de que la propiedad resulte más atractiva
que el alquiler induce a los individuos a ser propietarios y a consumir más vivienda en régimen de
propiedad. Un análisis de los costes de habitar la propia vivienda, basado en la analogía entre el
coste de los servicios de vivienda y el “coste de uso del capital” de la literatura sobre la teoría
neoclásica de la inversión, sugiere que las medidas fiscales en consideración reducen el coste de
ocupar la vivienda en propiedad. Si las deducciones fiscales ligadas a la vivienda lo son de la base
impositiva, y la estructura del impuesto sobre la renta personal es progresiva, esta reducción resultará
mayor para los individuos con mayores tipos marginales en el impuesto sobre la renta personal.
Adicionalmente, si los precios de las viviendas aumentan, y se esperan por tanto ganancias de
capital, el coste efectivo de la vivienda se ve reducido, y esta reducción también beneficia en mayor
medida a los individuos sujetos a mayores tipos impositivos marginales.
Las disposiciones fiscales referidas a la vivienda introducen una cuña entre el precio efectivo de los
servicios de vivienda y su coste marginal. En este sentido, los resultados existentes indican que los
tratamientos alternativos de la vivienda tienen efectos importantes sobre la eficiencia económica, y
que el coste en bienestar o exceso de gravamen del tratamiento fiscal favorable de la vivienda
ocupada por su propietario no es, en modo alguno, despreciable.
En lo referente a las consideraciones de equidad, se ha afirmado que el efecto sobre la distribución
de la renta de estos subsidios a los propietarios es regresivo. En primer lugar, el porcentaje de
economías domésticas que posee su propia vivienda aumenta a medida que se asciende en la escala
de rentas. En segundo lugar, cuanto mayor es la renta de un individuo o familia, mayor es la cantidad
absoluta gastada en vivienda, dando lugar a un mayor subsidio. Por último, en presencia de
impuestos progresivos, cuanto mayor es la renta gravable mayor resulta el ahorro fiscal resultado de
las deducciones sí éstas lo son de la base imponible.
En la medida en que estos subsidios disminuyen el coste de la vivienda en general, ponen en duda,
por tanto, el argumento de que constituyen la respuesta a unas externalidades del tipo “efecto
— 60 —
Instituto de Estudios Fiscales
vecindad”. La calificación de estos subsidios parece ser la de que generan ineficiencia. Además, esta
ineficiencia no parece que sea el “precio” a pagar por una sociedad más igualitaria o más estable en
términos sociopolíticos. En conjunto, estas consideraciones han llevado a algunos analistas a
proponer la eliminación de estos subsidios, y en particular el gravamen de la renta neta imputada de
la vivienda.
7.1.2. Políticas de vivienda “directas”
En España, tal como se ha expuesto, las ayudas directas a la vivienda se articulan a través de los
“Planes de Vivienda”. Estos tienen carácter plurianual e incorporan ayudas a la adquisición de
vivienda, pero también ayudas para promotores, para adquisición de suelo, ayudas al alquiler y
ayudas a la rehabilitación. La figura principal de estas ayudas es la vivienda de protección oficial
(VPO), que puede ser de promoción pública o privada, y desde el Plan de Vivienda 1992-1995 se
contempla la posibilidad de actuaciones sobre viviendas de precio tasado, con unas condiciones de
acceso menos restrictivas que para las VPO (precio más elevado y mayor superficie).
La ayuda directa a la vivienda se desarrolla a través de tres medidas. En primer lugar, las
subvenciones a fondo perdido, que representan una proporción del precio de la vivienda. En segundo
lugar, los subsidios de tipo de interés, mediante convenios de las administraciones públicas con las
entidades de crédito para la fijación del tipo de interés aplicable a los compradores de viviendas que
cumplan determinados requisitos. Y, en tercer lugar, el acceso a préstamos cualificados para la
adquisición de vivienda.
Las actuaciones protegibles por los planes de vivienda son, en esencia, cuatro: la vivienda protegida
de nueva construcción destinada a la venta o al alquiler (con ayudas especificas si se trata del primer
acceso), la adquisición de viviendas ya existentes en segunda o posterior transmisión, la
rehabilitación de viviendas y las actuaciones en régimen de suelo.
Las ayudas directas si bien tratan de favorecer al segmento de la población con menos recursos, no
siempre son eficientes ya que los beneficiarios pudieran no ser los colectivos más desfavorecidos;
éstos pueden incluso ni siquiera llegar a acceder a una vivienda con este tipo de ayudas. A ello
habría que añadir que a tenor de las características del mercado, como ocurrió en la etapa del boom
inmobiliario, la vivienda protegida pudiera no ser atractiva para los constructores con lo que la oferta
nueva de viviendas protegidas sería escasa. Por otra parte, la medida de la renta utilizada para la
concesión del calificativo de VPO es la renta corriente, sin atender a consideraciones referidas a la
renta permanente o de ciclo vital. En definitiva, no atiende a posibles variaciones en los ingresos de
los beneficiarios a lo largo del periodo en que se reciben las ayudas. También debe mencionarse la
inexistencia de controles efectivos sobre las transacciones posteriores de las viviendas que han
gozado de ayudas públicas, lo que ha motivado que beneficiarios de ayudas públicas para
adquisición de vivienda hayan procedido posteriormente a su venta obteniendo importantes
beneficios. Y por último, aunque no por ello menos importante, existe evidencia informal de que, en
épocas del boom inmobiliario, determinadas viviendas protegidas han constituido de hecho segundas
residencias en los litorales de las costas española, lo que ha contribuido a un irracional e insostenible
crecimiento inmobiliario que ha deteriorado significativamente el paisaje de la costa española,
principalmente en el Mediterráneo. En conjunto, estas consideraciones sugieren que las políticas de
ayuda directa basadas en las VPO constituirían un instrumento bastante limitado e incluso ineficaz de
la política de la vivienda, al menos con su actual diseño.
Desde una perspectiva distributiva, y usando los criterios usuales de equidad horizontal y vertical,
estas políticas tampoco son óptimas. En lo referente a la equidad horizontal, es decir, el tratamiento
igual a los iguales, puesto que el número de personas que cumplen los requisitos para acceder a una
VPO es, con mucho, superior a las viviendas disponibles, las políticas de ayuda directa acaban
proporcionando un beneficio sustancial a un determinado porcentaje de la población que resulta
beneficiado con las ayudas, dejando sin beneficios a determinados segmentos de la población con
iguales o parecidas circunstancias. Y en términos de equidad vertical, es decir, de tratamiento
diferente a los diferentes, incluso en la mejor situación concebible de que los beneficiarios se
concentren entre las familias de renta baja, resultarán beneficiadas muchas personas que se hallan
en una situación mejor que otras que no reciben subsidio alguno.
— 61 —
7.2. Política de vivienda en alquiler
Una vez discutidas las políticas orientadas a la vivienda habitada por su propietario, en este apartado
el énfasis se sitúa en aquéllas que se concentran en el mercado de la vivienda en alquiler. Para ello,
en el apartado 7.2.1 se exponen las repercusiones de las políticas de regulación y control de
alquileres, subrayando las posibles diferencias entre las situaciones a corto y a largo plazo. La
evaluación de estas políticas como instrumento de la política de vivienda se realiza en el epígrafe
7.2.2, en el que también se perfilan algunas líneas de actuación para articular un mercado para esta
forma de tenencia.
7.2.1. Efectos de la legislación sobre alquileres
La situación actual del mercado de la vivienda en alquiler en nuestro país no puede explicarse sin
hacer referencia a las disposiciones que pueden encuadrarse bajo el epígrafe general de “control de
alquileres”. La justificación principal que subyace a este tipo de disposiciones está asociada al intento
de impedir una redistribución de renta y riqueza de los inquilinos a los propietarios, basada en la
presunción de que estos últimos son más ricos que los primeros, y en que las estructuras poco
competitivas de los mercados hacen que los propietarios obtengan unos beneficios excesivos. Sin
embargo, resulta claro que la primera afirmación no puede mantenerse con carácter general, y en
cuanto a la segunda, la facilidad de entrada en la actividad puede muy bien actuar como freno a la
obtención de tasas de rendimiento superiores a las competitivas.
Si bien los detalles concretos de las políticas de control son cruciales, resulta razonable pensar que,
en un plano general, los controles de alquileres tendrán importantes efectos tanto sobre la asignación
de recursos como sobre la distribución del bienestar. En este sentido, con frecuencia se afirma que
resulta difícil idear una política más eficaz para reducir la cantidad de vivienda privada de alquiler, e
incluso eliminarla, que el control de alquileres. A corto plazo, transfiere renta de los propietarios a los
inquilinos. A largo plazo, elimina los incentivos a construir nueva vivienda de alquiler al mantener los
alquileres, y así los beneficios, por debajo de los niveles de mercado. En la misma línea de
argumento, se ha sugerido que los controles disuaden a los propietarios de mantener y mejorar su
propiedad, disminuyendo la calidad del stock de vivienda de alquiler, aunque se ha argumentado
también que los inquilinos pueden tener incentivos para mantener las viviendas que ocupan,
especialmente cuando la legislación de control de alquileres contiene limitaciones a los derechos de
los propietarios para poder desahuciarlos.
7.2.2. Los alquileres como instrumento de la política de vivienda
Los controles de alquileres suelen considerarse que constituye un mecanismo ineficiente de
redistribución, caracterizado por ser además enormemente inequitativo. Por una parte, incluso en el
caso de que efectivamente redistribuya renta de los más a los menos afortunados, en tanto en cuanto
los propietarios sean más ricos que sus inquilinos, el control sería un mal instrumento redistributivo
porque distorsiona considerablemente los patrones de consumo. Una indicación de la distorsión en
los patrones de consumo de los ocupantes de vivienda controlada está constituida por la divergencia
entre el beneficio de los inquilinos y el coste para los propietarios. En este sentido, algunos análisis
econométricos aportan evidencia de que los costes experimentados por estos últimos son
sustancialmente mayores que los beneficios cosechados por los primeros.
Por la otra, el intento de influenciar la distribución de la renta mediante la instauración de controles de
alquileres constituye un procedimiento poco eficiente, ya que las ganancias de renta se distribuirán de
forma bastante aleatoria entre personas pertenecientes a distintos estratos de renta. Si se considera
el control de alquileres como un impuesto sobre las rentas del capital residencial dedicado al alquiler,
o sobre la cantidad misma de stock de capital, existirá una enorme variación entre la carga soportada
por individuos que son iguales en cuanto a su nivel de riqueza agregada. Por último, resulta de todo
punto inevitable que, a largo plazo, aparezcan efectos adversos sobre los inquilinos potenciales si los
controles reducen la oferta privada de vivienda bajo esta forma de tenencia.
La existencia de primas al riesgo añadidas a las tasas de rendimiento del capital residencial en el
sector no controlado y, por ende, en los precios de los servicios de vivienda en ese sector emerge
como un aspecto relevante al contemplar la situación de la vivienda en alquiler en nuestro país.
— 62 —
Instituto de Estudios Fiscales
Cuanto más alto sea el “precio”, real o percibido, con base en expectativas que deba pagarse por
“recuperar” una unidad de vivienda, mayores serán las primas al riesgo que se incorporarán a las
tasas de rendimiento sobre el capital invertido en vivienda de alquiler. La evidencia informal referida a
la experiencia de propietarios de viviendas de alquiler afrontando unos elevados costes para
recuperar sus viviendas no puede ser más reveladora. Y estas primas, a su vez, se reflejarán en unos
mayores precios a satisfacer por los servicios de vivienda bajo esa forma de tenencia. Todo parece
apuntar a que esto es lo que sucedió en el sector de viviendas con alquileres no controlados en
nuestro país, surgido al amparo del conocido coloquialmente como “Decreto Boyer” de 1985.
La Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU) de 1994 constituyó un paso en la dirección de promocionar
el sector de la vivienda en alquiler, al proporcionar un marco legal estable que permitiera recobrar la
confianza de durabilidad, y a partir de la cual tanto propietarios como inquilinos pudieran contemplar
el futuro de sus relaciones.
En su conjunto, las medidas anteriores pueden considerarse una condición necesaria para el
desarrollo de un mercado ágil y no estrecho de viviendas en alquiler. Al fin y al cabo, la discusión
realizada más arriba sugiere que la mejor forma de contribuir al incremento tanto de la cantidad como
de la calidad de la vivienda en alquiler es proporcionar un marco estable, con garantías de que la
transferencia de derechos de propiedad del propietario al inquilino no acabará implicando para el
primero incurrir en unos enormes costes de transacción para poder recobrar su propia vivienda.
Cuanto más alto sea el “precio” que deba pagarse por recuperar la unidad de vivienda, en términos
monetarios o de coste de oportunidad, mayores serán las primas al riesgo, primas que se reflejarán
en unos mayores precios a satisfacer por los servicios de vivienda en esa modalidad.
Sin embargo, pueden no constituir una condición suficiente. La experiencia reciente puede hacer a los
propietarios de viviendas en alquiler, reales o potenciales, extremadamente sensibles a la posibilidad
de pérdidas de capital debidas a cambios legislativos que se traduzcan en el retorno a una política
favorecedora de los intereses del inquilino. No es pues extraño que existan primas al riesgo que estos
propietarios exigirán y que, dado que el de viviendas alquiladas es un “mercado de vendedores”,
obtendrán con facilidad. Puede por tanto afirmarse que el desarrollo del sector requiere el diseño de
una política que contribuya a disipar e incluso contrarrestar, los efectos adversos de las primas al
riesgo descritas anteriormente. Las iniciativas que se traducen en un tratamiento fiscal más favorable
en el impuesto sobre la renta personal de los alquileres obtenidos van por tanto en la buena dirección,
al permitir al propietario capturar para sí una parte sustancial de la cantidad recibida como pago por
los servicios de vivienda generados por su capital residencial.
Otra propuesta de actuación, de forma complementaria o como alternativa a la anterior, es actuar
sobre la demanda. Esta podría adoptar la forma de una desgravación en el impuesto sobre la renta
personal por los alquileres satisfechos. Atendiendo al análisis económico más elemental, la
inelasticidad de la oferta a corto plazo puede hacer que un mayor subsidio al alquiler no tenga efectos
inmediatos sobre la cantidad de vivienda y se materialice tan sólo en un aumento de los alquileres
pagados por los inquilinos. No obstante, éste no tiene por qué ser necesariamente el resultado si las
familias receptoras representan una pequeña fracción de la demanda agregada y/o si el efecto
incentivador sobre la demanda tiene lugar sólo gradualmente en el tiempo.
Un primer impulso quizá llevaría a afirmar que la aproximación orientada a incrementar la oferta
puede resultar más efectiva que la de incrementar la demanda para un volumen dado de gasto fiscal
disponible. Esta proposición da por sentado que la política se traduciría en un “desplazamiento de” la
curva de oferta. Sin embargo, puede tan sólo dar lugar a un “movimiento a lo largo de” la curva de
oferta. Y en este caso sería de aplicación el teorema que afirma que, al menos bajo ciertas
condiciones, los efectos de la política resultarán los mismos con independencia de en qué lado del
mercado se introduzcan.
En cualquier caso, no se puede ser muy optimistas respecto a la efectividad inmediata de las políticas
de fomento de la vivienda en alquiler. Lo importante es proporcionar unos cauces que, desde una
perspectiva estructural, generen resultados positivos, por más que estos resultados sólo se cosechen
años después de haberse instaurado. Y este período de maduración puede muy bien ser largo,
habida cuenta de los adversos efectos de las políticas de control de alquileres no sólo sobre los
propietarios cautivos, sino sobre los propietarios potenciales.
— 63 —
8. CONCLUSIONES
“Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los
poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas
pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con
el interés general para impedir la especulación”
Art. 47. Constitución Española de 1978
La vivienda constituye un marco o dimensión espacial de carácter primario e imprescindible para la
vida personal y social del individuo, y en particular para el desarrollo de la vida familiar. En el
constitucionalismo clásico se valora la vivienda fundamentalmente como expresión o medio para la
realización de la intimidad personal y la libertad de residencia, sin embargo, en un Estado Social de
Derecho, situado en el marco del constitucionalismo moderno, los poderes públicos no sólo se limitan
a reconocer el derecho a la inviolabilidad del domicilio y a la libertad de selección de residencia, sino
que también elevan el derecho a la vivienda digna a la categoría de derechos sociales.
La vivienda es, por tanto, un derecho fundamental, recogido en la Constitución Española de 1978, y
como resultado, los poderes públicos están constitucionalmente obligados a promover la efectividad
del mismo, como derecho social de todos los españoles.
En este documento se ha querido dar una visión general de la política aplicada en uno de los
mercados más importantes de la economía española –el mercado inmobiliario–. Su importancia
radica tanto por ser la vivienda el principal depósito de riqueza de los hogares españoles, así como
por generar economías de escala en otros sectores productivos y constituir uno de los principales
elementos del modelo de crecimiento de la economía española en los últimos decenios. A su vez hay
que tener en cuenta el significativo papel jugado por el mercado de la vivienda en la reciente crisis de
España.
De hecho, un primer aspecto a destacar es la cultura de inversión imperante entre los españoles que
se materializa en la preferencia por la adquisición de vivienda en propiedad frente a otras opciones de
inversión, a diferencia de lo que sucede en otros países. Con ello, los porcentajes de vivienda en
alquiler son muy bajos lo que, por otra parte, constituye un hándicap para la flexibilización del
mercado de trabajo y, por ende, en la generación de empleo, ya que la movilidad geográfica queda
muy limitada. Por otra parte, esta preferencia motiva la existencia de un elevado número de viviendas
desocupadas, ya sea con fines de inversión o con fines turísticos en zonas de costa o rurales, que
coexiste con una bolsa significativa de demandantes que no tienen vivienda.
Otra característica del mercado de la vivienda lo constituye el hecho de que en general no se haya en
equilibrio, ya que la construcción de viviendas ajusta la oferta a la demanda de vivienda, pero dado el
largo plazo necesario para la construcción de vivienda, existe una cierta lentitud de la primera para
ajustarse a la segunda. Así, ante un aumento de la demanda de viviendas por motivos económicos,
demográficos o de laxitud en los mercados financieros, la oferta intenta ajustarse a la demanda con la
construcción de nuevas viviendas, con cierto desfase temporal, u ofertando viviendas existentes y
disponibles en el parque residencial. Por el contrario, ante una caída de la demanda provocada ya
sea por un empeoramiento de la actividad económica, que se traduce en un aumento del desempleo
y una caída de las rentas, o por un deterioro en el acceso al crédito, por aumentos de los tipos de
interés o por restricciones de los mercados financieros a la concesión de préstamos para la
adquisición de viviendas, la oferta debe ajustarse a la demanda con una menor actividad en la
construcción de viviendas y la retirada del mercado de las viviendas de segunda mano en venta. En
este último caso, a tenor de los desfases entre el ajuste de la oferta a la demanda, el stock de
vivienda sin vender aumenta, lo que constituye un hándicap a la reactivación de la construcción de
viviendas. Ante un aumento de la demanda de las mismas, el mercado primero tiene que vaciarse, en
el sentido de que hasta que no se reduzca el nivel de stock a niveles razonables, la oferta no se verá
motivada a aumentar.
Un elemento que ha contribuido de manera sustancial al desarrollo del mercado inmobiliario es la
propensión de la población española hacia la compra de vivienda en propiedad, no sólo para fines
habitacionales, sino también como destino de sus ahorros. Ello provoca que el porcentaje de
viviendas en alquiler sea bajo (en torno al 13 por 100), cuando en Europa se sitúa en niveles muy
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Instituto de Estudios Fiscales
superiores (alrededor del 30 por 100). Por otra parte, otra característica del mercado inmobiliario
español y que deriva, en gran medida, de la preferencia citada sobre la tenencia de vivienda es la
existencia de un alto porcentaje de viviendas vacías (14 por 100), hecho que convive con un alto
porcentaje de población que tiene significativas dificultades para acceder a la vivienda. Todo lo cual
constituye un factor de desajuste del mercado inmobiliario y crea desigualdades sociales.
Además de factores económicos, la demanda de vivienda se ha visto fuertemente impulsada, entre
1997 y 2007, por factores demográficos, debido a que la generación del baby boom, nacida en la
década de los sesenta y setenta del siglo pasado, alcanzó en dicho periodo el rango de edad que
mayor propensión a la compra de vivienda tiene, así como por el aumento de la inmigración. A ello se
añadieron otros factores como la importante reducción de los tipos de interés, la extensión de la
duración de los préstamos hipotecarios, el aumento de la renta per cápita y la bajada de la tasa de
desempleo. Durante la etapa de intensa expansión del sector inmobiliario, ante la fortaleza de la
demanda de viviendas y el desajuste existente con la oferta de las mismas, los precios de este bien
evolucionaron de forma alcista y acelerada. Ello incrementó las tensiones existentes en el mercado y
expulsado a un importante segmento de la población, ante la imposibilidad de acceder al mismo. Por
otra parte, la adquisición de vivienda se convirtió en una alternativa muy rentable de inversión, frente
a otros activos en los que las tasas de retorno cada vez se encontraban más disminuidas, lo que dio
lugar a una importante demanda de carácter especulativo, provocando una burbuja inmobiliaria.
A lo largo de 2006, el comportamiento expansivo del mercado inmobiliario comenzó a dar muestras
de agotamiento, reflejado en un proceso de ralentización de los ritmos de avance de la demanda y de
los precios, todo lo cual era bien visto por los distintos actores que intervienen en este mercado, y que
eran claramente conscientes del “calentamiento” del mercado y la insostenibilidad de esta situación.
Ahora bien, en este marco de suave ajuste del mercado de la vivienda, el estallido a mediados de
2007 de la crisis hipotecaría en Estados Unidos y sus efectos en los mercados crediticios y
financieros internacionales, al igual que en la economía real, supuso un importante shock externo que
se tradujo en una caída abrupta de la actividad en el sector de la construcción en España, que se
hallaba claramente sobredimensionado y era más vulnerable que en otros países del entorno
económico.
Para entender el impacto que la crisis ha tenido en el sector de la construcción, basta señalar que su
peso llegó a suponer el 12,6 por 100 del PIB en 2006, el doble del promedio de las economías
europeas, y el alto nivel de empleo generado, el 13,1 por 100 del total en dicho año. Y dentro de este
sector el impacto se ha centrado principalmente en la vivienda, cuyas consecuencias se han dejado
sentir con especial intensidad en el resto de la economía, que ha experimentado uno de los periodos
más negativos de su historia y que se ha traducido en una intensa elevación del nivel de desempleo.
El ajuste del mercado inmobiliario se ha prolongado al presente si bien no se puede dar todavía por
concluida, a pesar de la caída experimentada por los precios de la vivienda nueva, así entre principios
de 2008, en que alcanzaron su máximo valor, hasta el cuarto trimestre de 2013 han experimentado
una caída del 30,2 por 100, siendo previsible, por otro lado, que este proceso se mantenga, al menos
en el corto plazo, si bien que con menos intensidad que en los últimos años. Por su parte, los visados
48
de viviendas nuevas han pasado de superar las 800 mil viviendas en 2006 a situarse en el entorno
de las 33.869 viviendas en el conjunto de 2013. No obstante, ya comienzan a detectarse ciertos
síntomas de que el proceso de ajuste pudiera estar llegando a su fin al menos en algunas áreas
geográficas y en ciertos segmentos de vivienda.
La actuación del sector público ha jugado un papel relevante en el proceso seguido por el mercado de
la vivienda. A la tradicional preferencia de las familias a adquirir viviendas en propiedad, se han unido
los importantes incentivos tanto directos como indirectos potenciados por el sector público. Si bien en
la actualidad las competencias en materia de vivienda se hallan transferidas a las Comunidades
Autónomas y Ayuntamientos, al Estado le corresponde la propuesta y ejecución de la política en
materia de acceso a la vivienda, sea en régimen de propiedad o de alquiler, edificación, urbanismo,
suelo y arquitectura, así como la planificación y programación de las correspondientes inversiones
relativas a esta materia. La regulación del acceso a la vivienda se realiza por diferentes vías, entre las
que destacan los Planes de Vivienda, así como determinadas medidas de carácter económico,
48
Las viviendas iniciadas alcanzaron las 758 mil unidades en 2006 y han ido cayendo hasta las 86 mil en 2011. No se tiene
información completa de años posteriores.
— 65 —
presupuestarias, legislativas o de otra índole, encaminadas a resolver problemáticas surgidas de la
imperfección del mercado de la vivienda y que requieren de actuaciones públicas al afectar a
derechos constitucionales de los españoles.
La primera legislación sobre Viviendas de Protección Oficial (VPO) data de 1963. Estas constituyen
viviendas cuya tipología está regulada por la Administración, están sujetan a determinadas
condiciones para su acceso y su objetivo es favorecer a los ciudadanos con menores rentas. A partir
de entonces, esta tipología de vivienda ha sido tenida muy en cuenta en los sucesivos planes de
viviendas desarrollados por los distintos gobiernos. Sin embargo, la VPO debe enfrentarse a multitud
de problemas, por un lado, cuando los precios de la vivienda libre aumentan a los promotores y
constructores no les interesa construir VPO o construyen vendiendo posteriormente a precios por
encima de los oficiales; por otro, también surgen problemas con los propietarios, que intentan
revenderlas a precios mayores; y, por último, están los propios problemas de la política de vivienda.
Si se hacen pocas viviendas no se satisface a una parte del mercado que no tiene acceso a viviendas
de precio libre, y por otro, si se construyen muchas intervendrá el mercado, no utilizando
adecuadamente los recursos de los que dispone y favoreciendo a personas que no necesitan este
tipo de ayudas.
Tradicionalmente, la política de vivienda ha venido fomentando la construcción de viviendas
facilitando el crecimiento de las ciudades y apostando por la propiedad como forma de acceso a la
vivienda. No obstante, en los planes de vivienda se han adoptado igualmente medidas destinadas a
impulsar la vivienda en alquiler. Estas medidas se han centrado en la concesión de ayudas directas al
arrendador, al arrendatario o a ambos, tanto de forma jurídica como financiera. A pesar de los
esfuerzos adoptados para potenciar la vivienda en alquiler, hay un bajo porcentaje de este tipo de
viviendas. La importancia de este hecho radica en que sus efectos van más allá del mercado
inmobiliario. Así, la inexistencia de un mercado del alquiler muy potente y activo constituye un
hándicap significativo a la movilidad, afectando negativamente al mercado laboral y, por ende, al
desarrollo económico y social de España. Por otra parte, si el parque de viviendas en alquiler fuera
mayor los colectivos con menores rentas se verían beneficiados, ya que éstos tienen dificultades para
acceder a la compra de viviendas. Igualmente, contribuiría a movilizar el parque de viviendas vacías,
proporcionando un uso más eficiente de los recursos naturales y económicos.
Desde mediados de la década de los noventa del pasado siglo, la construcción y adquisición de
viviendas ha constituido uno de los motores básicos del crecimiento de la economía española, que a
su vez ha impulsado la actividad en este sector, produciéndose en definitiva un importante efecto de
retroalimentación. La expansión económica ha impulsado la construcción de viviendas que, a su vez,
dado el carácter multiplicador de esta actividad sobre el sistema económico, ha pasado a constituir un
elemento clave del desarrollo económico español, todo ello, en un marco de favorables circunstancias
en los mercados crediticios y financieros, y de expansión de la actividad turística, que ha derivado
hacia la construcción y adquisición de vivienda importantes flujos de inversión, tanto nacional como
internacional.
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