Medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del artículo 299

PARLAMENTO EUROPEO
6 de junio de 2000
DOCUMENTO DE TRABAJO
obre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del artículo 299: Regiones
ultraperiféricas de la Unión Europea
(COM(2000) 147 - C5-0247/2000 - 2000/2135(COS))
Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo
Ponente:
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Margie Sudre
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Introducción
Las Azores, las Canarias, Guadalupe, Guyana, Madeira, Martinica y la Reunión, estas regiones
situadas a miles de kilómetros entre sí y del continente europeo, bañadas por mares distintos,
forman, no obstante, un conjunto particular, cuya especificidad ha sido definida en el Tratado de
Maastricht y cuya unicidad se reconoce en el Tratado de Amsterdam sobre la base de un
concepto innovador: la ultraperiferia.
La particular acumulación de desventajas que afecta a dichas regiones, así como las ventajas
especiales que poseen, plantean a la Unión Europea un reto especial con respecto a su capacidad
de promover un modelo de desarrollo basado en la cohesión, el crecimiento y la defensa de los
valores democráticos.
Después de definir el concepto de ultraperiferia, esta ponente describirá las respuestas facilitadas
por las instituciones comunitarias, primero sobre la forma de los POSEI y a continuación sobre la
de un nuevo artículo del Tratado; luego abordaremos las expectativas que dicha revisión
despierta entre estas regiones y el enfoque adoptado por la Comisión para su aplicación.
El presente documento de trabajo pretende servir de base para los debates de nuestra Comisión a
fin de que esta ponente pueda elaborar el proyecto de informe que les será presentado
posteriormente.
El concepto de "ultraperiferia"
En primer lugar, la ultraperiferia, al igual que la periferia, se define en función del “centro” y se
mide en función de un dato objetivo: la distancia. Por ello, el gran alejamiento constituye para las
regiones ultraperiféricas (RUP) un factor desfavorable para atraer inversiones (debido a la
distancia con los mercados solventes), un factor de incremento de costes para los intercambios de
bienes y servicios y reduce los efectos sinérgicos necesarios para el desarrollo, habida cuenta de
la tendencia natural de los centros de decisión de ubicarse en el centro.
En segundo lugar, la ultraperiferia se caracteriza en lo esencial por su dimensión marítima, sobre
todo si se tiene en cuenta que seis de las siete RUP son islas.
En tercer lugar, la teoría que demuestra que sin una política correctiva la acumulación de la
riqueza se concentraría en las zonas cada vez más densas en detrimento de una distribución
armoniosa en todo el territorio europeo, se aplica aquí a rajatabla: En 1999, seis de las siete RUP
formaban parte de las diez regiones más desfavorecidas de la Unión Europea, y en ellas la tasa de
desempleo y subempleo duplica con creces la media europea.
Sin embargo, la tentación de reducir el concepto de ultraperiferia a los de periferia o insularidad,
sean cuales sean los lazos de proximidad y de solidaridad que las unan, muestra lo difícil que
resulta aceptar la aparición de nuevos conceptos.
Las propias características de la ultraperiferia, minuciosamente detalladas por la Comisión desde
1987, precisadas en el plano jurídico a través de los Tratados de Maastricht y Amsterdam, no se
basan en un criterio particular, sino en una acumulación especial de caracteres. Es el carácter
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simultaneo de las cuatro características siguientes las que dan una naturaleza única a este
concepto:
-
la integración en un doble espacio geoeconómico diferenciado, formado, de una
parte, por una zona geográfica de proximidad, y de otra, por un espacio geopolítico
distintivo y alejado o de un espacio geoeconómico caracterizado por la
preponderancia de los intercambios;
-
la muy reducida dimensión del mercado interior local, derivada del tamaño de la
población;
-
el aislamiento relativo debido a la situación insular o determinada por obstáculos
naturales permanentes;
-
las condiciones geográficas y climáticas que limitan el desarrollo endógeno de los
sectores primarios y secundarios (ausencia de materias primas, zonas de vulcanismo
activo...).
Los POSEI: un enfoque innovador para responder a una situación particular
Para hacer frente a la extrema diversidad existente dentro de la CEE, en 1986 la Comisión toma
la iniciativa de llevar a cabo una reflexión pormenorizada y global sobre la problemática de los
territorios integrados en la Comunidad que no se encuentran en el continente europeo.
La creación de un Grupo Interservicios dentro de la Comisión constituye un símbolo del enfoque
horizontal que inspira a los POSEI (Programa de opción específica al alejamiento y la
insularidad). Este grupo se encarga de crear “un marco adecuado para la aplicación de las
políticas comunes”, primero para los DOM franceses, para Madeira y las Azores y, por último
para las islas Canarias.
Los programas POSEI, cuya ejecución se inició en realidad en 1991, concentran sus
intervenciones en dos temas principales:
-
la adaptación de la Política Agrícola Común a las condiciones particulares de
producción de las RUP (relacionadas sobre todo con el gran alejamiento y un
relieve a menudo accidentado) y a la naturaleza de determinadas producciones
(plátano, caña de azúcar, plantas tropicales, etc.);
-
el mantenimiento y, sobre todo, el ordenamiento de las disposiciones fiscales y
aduaneras particulares de las que se benefician dichos territorios.
El objetivo de los POSEI, al igual que las prioridades desarrolladas en el marco de la
colaboración, han permitido abordar temas diferenciados, como las zonas francas, la artesanía, la
energía y el medio ambiente, la cooperación regional e incluso la pesca.
La aplicación de los Fondos Estructurales, reforzada y profundamente renovada en 1989, ha
constituido una respuesta complementaria para los sectores abarcados, en el marco del objetivo
de reducción del retraso económico y social.
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Pero la continua evolución de los POSEI ha sido demasiado parcial, cuando el método debería
haber incitado a las partes a enriquecer, ampliar y adaptar dichos programas de manera dinámica.
Además, determinadas cuestiones han quedado sin respuesta concreta, como la articulación de
las políticas comunitarias en las zonas geográficas de las RUP o la adaptación de la política de
competencia para las empresas.
Al comprobar el carácter inmovilista de los POSEI y tomando en cuenta las causas de dicho
fenómeno, los Estados interesados, fuertemente estimulados por los poderes regionales,
decidieron a principios de 1995 utilizar la Conferencia Intergubernamental para profundizar la
política comunitaria a favor de las RUP.
Al proponer la inclusión de un artículo relativo a las RUP en el Tratado, su planteamiento se
basaba en dos necesidades y una certeza:
-
consolidar las bases jurídicas que habían justificado el tratamiento diferenciado de
la ultraperiferia;
-
evitar toda dilución del concepto, en particular para no confundirlo con las nociones
de región desfavorecida o de zona con desventajas permanentes;
-
tener en cuenta los nuevos retos a los que se enfrenta la Unión Europea, ya sea la
ampliación, la globalización, la creciente integración de las economías o el
desarrollo de la cooperación regional.
Resulta paradójico que haya sido una CIG decepcionante desde el punto de vista de los desafíos
planteados por la ampliación la que haya permitido, en pleno proceso de integración europea,
reconocer que determinadas partes del territorio comunitario tienen grandes posibilidades de
adaptaciones y derogaciones en interés de su desarrollo.
El apartado 2 del artículo 299 del Tratado de Amsterdam
El Tratado reconoce a las RUP una situación económica y social difícil, agravada por
limitaciones específicas, cuya persistencia y conjugación provocan un grave prejuicio para su
desarrollo. Estas características, que las diferencian de los demás territorios de la Unión,
representan, para los autores del Tratado de Amsterdam, un motivo suficiente para que las
instituciones comunitarias tengan la obligación de “adoptar las medidas pertinentes”.
Este tratamiento diferenciado en la aplicación del derecho derivado y de las diversas políticas de
la Unión debe tener los fines generales contemplados en el artículo 2 del TUE y, en particular,
fomentar: un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el
conjunto de la Comunidad; un alto nivel de empleo y de protección social; la igualdad entre el
hombre y la mujer; un crecimiento sostenible y no inflacionista; un alto grado de competitividad
y de convergencia de los resultados económicos; un alto nivel de protección y de mejora de la
calidad del medio ambiente; la elevación del nivel y de la calidad de vida; la cohesión económica
y social y la solidaridad.
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De esta forma se refuerza la idea de proceder a la máxima flexibilización posible de las normas
vigentes, utilizando los instrumentos más adecuados para resolver los problemas concretos de
dichas regiones y recurriendo, de ser necesario, a excepciones adaptadas a su realidad regional,
sin que ello represente una amenaza grave para los intereses comunitarios.
Las prioridades actuales son ligeramente diferentes de las de 1987. La competencia cada vez más
global, la aparición de bloques regionales, de nuevos mercados denominados emergentes
(algunos de ellos vecinos de la Europa de los 15, otros próximos geográficamente de las RUP), la
innovación, la educación, las tecnologías de la información y la comunicación, constituyen otros
tantos retos para el día de mañana.
¿Cómo garantizar una cohesión social, un desarrollo duradero para espacios en los que la tasa de
desempleo supera el 20% de la población activa y con una fuerte expansión demográfica en la
mayoría de ellos? ¿Cómo tener en cuenta la extrema dependencia de dichos territorios del clima
(espacio insular, ciclones, etc.) ante la incertidumbre de los cambios climáticos actuales?
La Unión no debe perder de vista que estas regiones, situadas en el punto de contacto de zonas
económicas y políticas cuya influencia aumentará a lo largo del siglo XXI (zona del Caribe,
Mediterráneo, Océano Índico, MERCOSUR, África, etc.), participan en la proyección del
modelo económico y social europeo.
Las peticiones de los RUP relativas a la aplicación del apartado 2 del artículo 299
Los Gobiernos español, francés y portugués, al igual que las regiones ultraperiféricas,
presentaron a la Comisión una serie de memorándums en los que exponían las medidas y el
método que debe utilizarse para una aplicación ambiciosa del apartado 2 del artículo 299 del
TUE.
Si bien el artículo 8 del TUE es sumamente claro por lo que se refiere a la defensa de los
derechos e intereses de los ciudadanos de la Unión, hay que señalar que, en la práctica y en vista
de su alejamiento, los ciudadanos europeos de las regiones ultraperiféricas se han visto privados
del ejercicio de sus derechos y carecen de las oportunidades con que cuentan los ciudadanos de la
Europa continental.
A menudo ello se debe a que las normas y procedimientos adoptados para ejecutar los programas
comunitarios (investigación, movilidad de los jóvenes, etc.) no tienen debidamente en cuenta las
realidades de dichas regiones, en particular, aquellas relacionadas con los costes de la
ultraperiferia.
En las RUP es de suma importancia promover aún más la igualdad de oportunidades para los
ciudadanos (sobre todos los jóvenes y los desempleados), para las universidades, las empresas (a
fin de permitirles acceder a los mercados y a la financiación de sus proyectos) e incluso para los
centros regionales dedicados a la innovación, la investigación y el desarrollo tecnológico.
El carácter horizontal de las disposiciones que deben figurar en la política a favor de las RUP
hace que sea más necesaria una coherencia reforzada de las medidas, sobre todo en vista de unos
recursos financieros limitados.
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Es importante prever que cualquier propuesta de acto de alcance general vaya acompañada, en el
momento de su estudio por el Colegio de Comisarios, por una ficha simplificada de impacto
sobre las RUP, en base al apartado 2 del artículo 299.
Asimismo, la concertación sistemática entre la Comisión, las autoridades nacionales de los
Estados miembros interesados y las regiones ultraperiféricas constituye la única forma adecuada
para que esta política tenga éxito. Urge dotarse de los instrumentos para una colaboración más
rigurosa, tomando como ejemplo el método utilizado en materia de gestión de los Fondos
Estructurales.
Además de un comité consultivo compuesto por representantes de la RUP y encargado de emitir
su opinión sobre el funcionamiento regular de la colaboración entre las regiones y la Comisión,
sería oportuno crear un foro de diálogo que incluya a los Estados miembros interesados, al
Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y a los interlocutores socioprofesionales.
Este foro institucionalizado se reuniría cada dos años, una vez en Bruselas y la otra en una de las
RUP, y estaría encargado, sobre la base del informe de la Comisión, de hacer un seguimiento de
los avances observados en la aplicación del apartado 2 del artículo 299 y de presentar propuestas
relativas a la adaptación de las políticas comunitarias a medida que se elaboran.
La valorización de las ventajas particulares de las RUP constituye la única estrategia capaz de
garantizar un desarrollo endógeno y sostenible para estas regiones: no se trata simplemente de
mantener, conservar y proteger, sino de valorar, atraer, irradiar y cooperar.
Si bien la existencia misma de una agricultura familiar en su aspecto multifuncional
(ecodesarrollo, ecoturismo, ordenamiento del territorio regional) sigue siendo decisivo debido a
los efectos inducidos, la tendencia general hacia una baja de precios en el sector primario permite
abrigar pocas esperanzas de que se cree empleo.
Deberían trazarse dos ejes a escala comunitaria:
-
reforzar el apoyo al sector productivo y, en particular, al dedicado a los mercados
exteriores (incluyendo los servicios y el turismo),
-
concentrar, en una lógica espacial de desarrollo del territorio europeo, la
localización y las intervenciones en los sectores de la sociedad de la información,
educación y formación, investigación y desarrollo de nuevas tecnologías, nodos
logísticos y medio ambiente.
La originalidad de estos ejes resulta esencialmente de la ubicación de las RUP: partiendo de esta
realidad geoeconómica y utilizándola como una ventaja y no como un obstáculo para el
desarrollo, deberían definirse las principales medidas.
El informe de la Comisión
El informe de la Comisión no constituye una respuesta propiamente dicha a las peticiones
manifestadas en los memorándums. En su primera parte, este informe presenta un balance de la
acción comunitaria desde 1989 y de los efectos observados sobre el desarrollo de las RUP.
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En su segunda parte, la Comisión precisa que, en el marco de su informe, no está en condiciones
de dar respuesta a todas las preguntas planteadas y propone orientaciones y medidas destinadas
“a continuar y reforzar las acciones emprendidas” sobre la base del apartado 2 del artículo 299.
Los sectores estudiados son la agricultura, la pesca, los fondos estructurales, los préstamos del
BEI, las ayudas estatales, la fiscalidad, las aduanas, el apoyo a las PYME, a la artesanía y al
turismo, los transportes, la energía, el medio ambiente, la sociedad de la información, la
investigación y desarrollo o la cooperación regional.
Aunque se limita a esbozar orientaciones para cada uno de estos sectores, la Comisión aporta, no
obstante, una respuesta sobre algunos puntos.
Así, en materia de ayudas estatales, por ejemplo, acepta el principio de que las ayudas al
funcionamiento no sean degresivas ni tengan una duración limitada, pero no hace suyas las
peticiones relativas al beneficio automático de la derogación contemplada en la letra a) del
apartado 3 del artículo 87 para las RUP ni la flexibilización de la definición de PYME.
La posición de la Comisión debería cambiar, ya que resulta evidente que algunas categorías de
ayudas concedidas a las empresas de las RUP no pueden afectar a los intercambios entre los
Estados miembros ni distorsionar la competencia, por lo que no responden a los criterios del
artículo 87.
Respecto de la mayoría de los temas planteados por las regiones ultraperiféricas, la Comisión se
reserva la posibilidad de estudiar, “caso por caso”, en qué sentido responderá a las demandas
manifestadas.
El apartado 2 del artículo 299 expresa ante todo una voluntad política y la Comisión tiene
intención de mostrarse eficaz en su aplicación.
Si bien las puertas no están cerradas a una evolución que tenga en cuenta el enfoque comunitario
respecto de las RUP, habrá que demostrar la necesidad y la proporcionalidad de las medidas
contempladas en cada uno de los expedientes mencionados.
Conclusión
Esta ponente intentará reaccionar de manera constructiva a las orientaciones recogidas en el
documento objeto de estudio a fin de prestar a la Comisión y al Grupo Interservicios el apoyo del
Parlamento Europeo para permitir una rápida aplicación de la obligación que tienen las
instituciones comunitarias de adaptar el conjunto de las políticas de la Unión a la situación
particular de las RUP.
Esta ponente desea que el Parlamento Europeo sea consultado por la Comisión y el Consejo en el
momento en que se produzcan las primeras propuestas de aplicación del apartado 2 del artículo
299.
Por último, la Presidencia francesa del Consejo, entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2000,
debería suponer una ventaja que esta ponente no desea desperdiciar.
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