racionalizacion de los gastos por servicios personales en el sector

República de Colombia
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION
RACIONALIZACION DE LOS GASTOS POR SERVICIOS
PERSONALES
EN EL SECTOR PÚBLICO
Documento DNP—2.486—UIP
Bogotá, 20 de septiembre de 1990
Circulación:
Miembros del Consejo Nacional de
Política Económica y Social
El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política
Económica y Social – CONPES- un análisis de los gastos de funcionamiento del
sector público, y en particular de los pagos por servicios personales, cuyas
tendencias de crecimiento en los últimos años resultan insostenibles. Sobre esta
base, propone un conjunto de medidas para controlar el crecimiento de dichos
gastos, incrementar su eficiencia y avanzar en el saneamiento de la estructura
fiscal.
El crecimiento excesivo de los gastos de funcionamiento, además de ejercer una
severa presión sobre las finanzas públicas y el ritmo de la inflación, tiene efectos
nocivos sobre la productividad del gasto y la capacidad del Estado para proveer,
oportuna y eficazmente, los servicios que le corresponde prestar en una economía
en crecimiento.
Durante los últimos años el país ha avanzado en la racionalización de las finanzas
del Estado: el programa de ajuste macroeconómico iniciado en 1985 y la reforma
tributaria de 1986 han estabilizado el volumen de los ingresos públicos y la reforma
fiscal se ha desarrollado satisfactoriamente, aunque todavía se requiere una mejor
distribución de los tributos y mayor eficiencia en su recaudo. Sin embargo, para
culminar esta tarea de racionalización, es indispensable controlar las tendencias
negativas de los gastos de funcionamiento.
1. ANALISIS DE LOS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES
El crecimiento de los gastos de funcionamiento obedece básicamente al incremento
excesivo de los pagos por servicios personales, que se explica por razones
diferentes en el gobierno central y en el sector descentralizado, tal como se analiza
a continuación.
1.1. Gobierno Central
Los pagos por servicios personales del gobierno central han crecido a un ritmo
superior al 30% anual promedio durante el último lustro, situándose 5 puntos por
encima de la inflación. En 1988 y 1989, luego del impacto inicial de la reforma
tributaria, dichos pagos crecieron a un ritmo superior al de los ingresos, razón por la
cual su control es indispensable para lograr el saneamiento fiscal.
El crecimiento de los pagos por servicios personales no se explica en virtud de las
alzas salariales establecidas anualmente por decreto del Gobierna Nacional, pues
éstas han sido generalmente inferiores a la inflación, de tal modo que durante los
últimos cinco años los salarios correspondientes han disminuido 30% en términos
reales1. Los decretos salariales tienen efectos muy limitados, puesto que sólo
cubren un poco más del 10% del total de pagos por servicios personales. El 90%
restante corresponde a los trabajadores oficiales y a los empleados públicos de
algunos organismos y entidades, cuyos niveles de remuneración están por fuera del
1
Debe tenerse en cuenta que este mecanismo de control de pagos no puede ser utilizado indefinidamente sin
perjudicar gravemente la calidad profesional de la fuerza laboral.
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alcance de los decretos salariales, puesto que se rigen por convenciones colectivas
de trabajo y diversos regímenes de excepción2.
Además de la presión creada por los regímenes excepcionales, el crecimiento de los
pagos por servicios personales se explica también por la tendencia a incrementar las
plantas laborales en la mayor parte del sector público. Este comportamiento se
justifica parcialmente por la necesidad de ajustar algunas estructuras de planta
obsoletas, pero en la mayoría de los casos refleja los efectos del desorden
administrativo, las dificultades para efectuar las remociones necesarias para
modernizar las entidades y la carencia de políticas de productividad y eficiencia.
Otros factores inciden también en el alto crecimiento de los pagos por servicios
personales. Entre ellos cabe destacar:
-
La falta de información exacta y de control sobre el número, rango y el costo
de los empleados del Estado, que es especialmente deficiente en los sectores
con mayor número de funcionarios: educación, salud y justicia. Cabe destacar
una adecuada información sobre estas plantas de personal, cuya contabilidad
es responsabilidad legal de los Ministerios respectivos, es indispensable para
controlar el gasto y proveer adecuadamente los pagos de prestaciones
sociales. Además, es condición necesaria para garantizar el buen
funcionamiento del proceso de descentralización en el caso de la salud y la
educación y para la reforma judicial.
-
La rigidez del gasto, que se refleja en la no disminución de los pagos por
servicios personales asociados con las actividades que fueron trasladadas a
los municipios como parte del proceso de descentralización, para cuya
atención fueron transferidos también los recursos necesarios.
-
La falta de previsión sobre las exigencias en servicios personales y gastos
generales relacionadas con el aprovechamiento
y conservación de las
obras de inversión pública.
1.2 Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del
Estado
La evolución de los pagos por servicios personales en algunos establecimientos
públicos y empresas industriales y comerciales del Estado también es preocupante.
En el conjunto del sector descentralizado, los pagos por este concepto crecieron a
un promedio anual superior al 35% durante los últimos cuatro años.
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Como es el caso de las primas especiales en las Fuerzas Armadas, el ascenso automático en el escalafón docente y
los regimenes especiales de los empleados del congreso, la Contraloría y la Procuraduría.
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Los mayores índices de crecimiento se presentan en las entidades que, por su
naturaleza, gozan de un monopolio público, cuyas rentas deberían ser transferidas
al Estado para cubrir necesidades sociales insatisfechas, pero que se han desviado
frecuentemente a financiar un crecimiento exagerado de los pagos por servicios
personales, que afecta el conjunto de las finanzas públicas y es incompatible con la
eficiencia en la prestación de los servicios o en la producción de los bienes propio de
tales empresas.
ECOPETROL, por ejemplo, registra una tasa de crecimiento del 45% promedio anual
en los pagos por servicios personales durante los cuatro años anteriores. En
Telecom el mismo rubro tuvo una tasa de crecimiento anual del 30% en el período,
que es claramente excesiva al tener en cuenta que las cuantiosas inversiones
realizadas en nuevas tecnologías podrían permitir automatizar muchas funciones
que en el pasado eran intensivas en mano de obra. En el sector eléctrico los pagos
por servicios personales crecieron en un 37% anual en promedio durante el
cuatrienio, mientras en el Idema aumentaron en un 43% anual en promedio.
Muchos establecimientos públicos incluyen en sus nóminas cargos destinados a la
realización de tareas que, por sus propias características, son coyunturales o
podrían ser realizadas más eficientemente por contratistas temporales o por firmas
especializadas. En algunos casos se contratan con terceros las funciones que éstos
pueden realizar más eficazmente, sin suprimir los cargos de planta cuya gestión se
consideró ineficiente. La remuneración permanente a tales cargos disminuye la
eficiencia general del gasto y encarece la contratación transitoria o permanente de
recursos humanos especializados.
En algunas entidades, los pagos por servicios personales derivados de pactos
convencionales han llegado a ser incompatibles con la viabilidad financiera de las
empresas, como fue el caso de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En varias
entidades el incremento en dichos pagos muestra una relación inversa con los
índices de eficiencia y productividad laboral, como ocurre actualmente en Col
puertos y el Instituto de Crédito Territorial.
2. PRINCIPALES CONSECUENCIAS DEL CRECIMIENTO EXCESIVO DE LOS
PAGOS POR SERVICIOS PERSONALES
La falta de control sobre los pagos por servicios personales incide directamente en
la incapacidad de los sectores intensivos en mano de obra - como es el caso de
educación y salud— para incrementar, bajo criterios de eficiencia, la cobertura y la
calidad de sus servicios, disminuye la disponibilidad de recursos para la inversión
pública y obliga a reducir en términos reales la remuneración de los servidores del
Estado que se establece por decreto gubernamental.
Bajo consideraciones macroeconómicas, el incremento excesivo de los pagos por
servicios personales tiene graves efectos sobre las finanzas públicas, pues
incrementa el déficit fiscal e induce con ello el aumento en la tasa de inflación.
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La ineficiencia del gasto por servicios personales afecta directamente los objetivos
de modernización de la economía y desarrollo social, cuya viabilidad depende de la
capacidad del sector público para optimizar el uso de los recursos disponibles,
generar el ahorro indispensable para crear el espacio monetario y cambiario
requerido por el sector privado y lograr niveles de eficiencia acordes con las
exigencias del crecimiento económico y el bienestar colectivo.
3.
PAUTAS PARA EL SANEAMIENTO DEL GASTO POR SERVICIOS PERSO
NALES
Varias medidas recientemente adoptadas por el Gobierno Nacional incluyen entre
sus objetivos el saneamiento de los pagos por servicios personales y el incremento
de su eficiencia, como es el caso de los programas de reestructuración del sistema
férreo y portuario y del diseño de Convenios de Desempeño con el Instituto de
Crédito Territorial, el Himat, Ecopetrol y Telecom, que actualmente adelanta el
CONFIS.
Sin embargo, los indicadores de gasto señalan que es necesario emprender un
programa más amplio de control de los egresos por servicios personales, mediante
la realización de un estricto programa de seguimiento, y el establecimiento de
estímulos a las entidades para la reducción y reestructuración de las plantas de
personal.
En el sector central es necesario modernizar las plantas y la gestión de personal.
Para ello se requiere desarrollar políticas de personal basadas en criterios de
eficiencia, que tengan por objetivo lograr más altos niveles de especialización en los
cargos de planta y subcontratar las tareas que bajo esta modalidad pueden ser
realizadas con mayor eficacia o menor costo. Una parte de los recursos ahorrados
bajo estos criterios de gestión podrán ser aprovechados como estímulo para
promover la profesionalización de las plantas de personal, elevar la competitividad
de algunos cargos públicos e incrementar la inversión de los organismos
respectivos.
Compete a los ministerios impulsar la racionalización de los gastos de
funcionamiento en los establecimientos públicos y en las empresas industriales y
comerciales del Estado adscritos y vinculadas. También en este caso, parte del
ahorro generado puede destinarse a financiar inversiones dentro de los mismos
sectores, que permitan mejorar las condiciones de trabajo, sistematizar los procesos
administrativos, mejorar los sistemas de información y optimizar la asignación de
funcionarios mediante planes de reubicación.
4.
RECOMENDACIONES
Con base en las consideraciones precedentes, el Departamento Nacional de
Planeación recomienda al CONPES:
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-
Encargar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la elaboración de los
decretos y orientaciones necesarios para promover una reducción permanente
en el crecimiento de los gastos por servicios personales, incluyendo, entre
otras, las siguientes medidas:
*
Congelar el valor de las nóminas que aún no lo estén, en todos los
organismos y entidades en los cuales el Gobierno Nacional tiene la
facultad de hacerlo mediante decreto.
*
Abstenerse de autorizar todos los nombramientos para cargos
jerárquicamente inferiores a jefes de división, sin perjuicio de la
provisión de vacantes que se produzcan con posterioridad a la
congelación.
*
Solicitar a todos los organismos y entidades del orden nacional la
formulación de proyectos de modernización de sus respectivas plantas
de personal, bajo criterios de profesionalización, sin exceder en ningún
caso el monto total de las nóminas congeladas.
*
Permitir los nombramientos una vez sea aprobada respectiva
reestructuración de la planta de personal siempre y cuando no se
exceda el valor de la nómina.
*
Asignar a los mismos organismos en los cuales se genere, parte del
ahorro obtenido por la aprobación de nuevas plantas de personal cuyo
costo sea inferior al actual. Tales recursos podrán destinarse a la
reclasificación de cargos y a la inversión.
-
Encargar al CONFIS de coordinar el esfuerzo de las empresas industriales y
comerciales del Estado para reducir sus pagos por servicios personales, como
parte esencial del proceso de aprobación de sus presupuestos para 1991,
utilizando para ello el mecanismo de los Planes de Desempeño establecido por
el decreto 411 de 1990.
-
Solicitar al Ministerio de Trabajo el inventario de las convenciones colectivas
del sector público, con el fin de elaborar un estudio acerca de la legalidad de
las mismas y establecer las pautas necesarias para que los responsables de
las negociaciones por parte del Estado se acojan a los patrones de gasto
adoptados por el Gobierno.
-
Encargar a los representantes del Gobierno en las Juntas Directivas de las
entidades y establecimientos públicos de velar por el cumplimiento de las
metas de gasto que sean fijadas por las autoridades competentes.
Solicitar al Ministerio de Educación que suministre al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público el inventario completo y actualizado de las plantas de personal de
los Fondos Educativos Regionales y las universidades públicas en un plazo no
superior a tres meses.
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