Crecimiento Económico, Inequidad y Territorio: El caso de la Franja

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Crecimiento Económico, Inequidad y Territorio: El caso de la Franja Transversal del
Norte en Guatemala.
Violeta Reyna y Fabricio Rodríguez
SEGEPLAN- Guatemala
Resumen
Guatemala es un país que ha tenido un desempeño económico modesto pero estable a lo largo de
la última década. Sin embargo, los índices de desarrollo humano en los diversos municipios del
país, dan clara muestra de un patrón de exclusión social y económica en diversas regiones,
marcadas por la pobreza, y flujos de migración y desempleo.
A través de varias décadas, el Estado y la sociedad guatemalteca han estado estancados y
debilitados en su capacidad de sinergia e interacción para el desarrollo territorial sostenible.
Mientras unas regiones han sido fortalecidas con políticas orientadas al saqueo de los recursos
naturales en beneficio del crecimiento económico de pocos, existen regiones sistemáticamente
excluidas de las dinámicas socio-económicas del país, en detrimento del bienestar de la mayoría.
Un claro ejemplo lo constituye la Franja Transversal del Norte en Guatemala, en donde los índices
de pobreza e indicadores de desarrollo de ésta región son los más alarmantes en el país. Este
territorio de tierras bajas fue parte de una política de colonización impulsada por el Estado en la
década de los 70´s que no tuvo atención sostenida en términos de planificación territorial. No
obstante, a partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 esta región experimentó una nueva
dinámica inmigratoria, debido a una política de reasentamiento de personas refugiadas en México
que retornaron a Guatemala. Adicionalmente, por su posición geográfica estratégica, ésta región
ha sido sujeto de importantes inversiones en infraestructura de conectividad vial con proyección
mesoamericana.
Hoy por hoy, la FTN pasa de ser un territorio “vacío” y con una economía poco móvil, a un
territorio de intereses económicos encontrados. Por un lado está la iniciativa de pequeños
productores asociados para fortalecer, recuperar y desarrollar las economías y medios de vida
agrícolas campesinos a través de cultivos de café y cardamomo. Por otro lado, con una clara
ventaja de poder y capital, existen grupos interesados en la explotación de recursos naturales y –
recientemente- una reconcentración de tierras para la siembra extensiva de palma africana para
agro combustibles.
Bajo éste panorama, existen altos riesgos de que ésta última lógica de gestión territorial no
represente mejores empleos, y por el contrario, amplifique las inequidades sociales existentes,
deteriore la gestión ambiental e incremente la conflictividad en el territorio. En éste sentido
surgen varias preguntas relevantes para la discusión a nivel latinoamericano: ¿Qué roles pueden
tomar Estado y sociedad para orientar y estimular el crecimiento y el empleo en distintos
territorios? ¿Cómo contribuye la planificación regional al empoderamiento de actores locales y a la
articulación de actores nacionales e internacionales alrededor de un proyecto sostenible en el
territorio?
Bajo estas premisas, la presente ponencia describe, desde la experiencia institucional de la
SEGEPLAN, cómo la planificación regional para el desarrollo económico puede generar un espacio
de dialogo Estado-Sociedad para la activación y dinamización de un territorio tradicionalmente
marginado como la FTN.
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La ponencia está estructurada de la siguiente manera:
Primera parte: Guatemala y sus retos de planificación territorial: Se presenta el contexto del
desarrollo territorial en Guatemala y la necesidad de repensar los esquemas vigentes de
planificación, ordenamiento y administración territorial. Se presenta el Sistema Nacional de
Planificación y se plantea la necesidad de avanzar en la construcción colectiva de políticas de
Estado vinculadas a las acciones que se desarrollan en el territorio. La premisa que guía esta parte
es que la planificación y el ordenamiento territorial cobran vida a través de la coordinación,
articulación y territorialización de una visión de desarrollo concertada entre diferentes entidades
de Estado y actores de la sociedad civil. A través de este proceso y de la generación de información
para la toma de decisiones, el abordaje de planificación regional está encaminado a fortalecer la
institucionalidad estatal para propiciar el diálogo entre diferentes actores y potenciar su capacidad
de propuesta para el desarrollo equitativo de los territorios.
Segunda Parte. La importancia de la planificación regional: En esta parte se presenta el abordaje
de la planificación regional como un mecanismo para entender las dinámicas económicas que
impactan sobre el territorio, trascendiendo los límites político-administrativos del municipio y el
departamento. Sobre esta base, se presenta el caso de la planificación de la Franja Transversal del
Norte, una región con dinámicas e intereses encontrados, con una riqueza de patrimonio natural y
cultural, recursos de alto potencial económico como petróleo y minería y un territorio en avance
de palma africana. Sobre el mismo territorio existen economías campesinas que muestran un
potencial para la región.
Tercera Parte: El proceso de elaboración del Plan de desarrollo integral regional en la FTN
Se desglosa en 5 partes:
1. La FTN como región (historia, problemática, dinámicas, escenarios y demandas)
2. La necesidad de coordinar los esfuerzos institucionales y los actores territoriales en la FTN
3. El contenido de la propuesta de planificación territorial de la FTN
4. La apropiación del Plan parte de los actores locales (municipalidades, organizaciones
sociales, comunidades, sector privado)
5. Desafíos y retos para la implementación del Plan de desarrollo integral de la FTN.
Cuarta parte: Perspectivas de la planificación regional en el país.
Las experiencias y los retos de implementación del plan de desarrollo regional de la FTN y de otros
procesos que están en marcha (Litoral del Pacifico, Petén, Región Central), permiten hacer las
siguientes reflexiones:
El Estado a través de la SEGEPLAN y el Sistema Nacional de Planificación deberá seguir
asumiendo y fortaleciendo su rol planificador, articulador y dialógico. Esto supone la
profundización del proceso de construcción colectiva del desarrollo territorial y la
articulación y su carácter normativo que debería darse progresivamente en la inversión
pública y privada, local y nacional, bajo la perspectiva de los planes.
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La sociedad en su conjunto tiene el reto de lograr una verdadera apropiación de los planes
de desarrollo y transitar hacia un control social legítimo y efectivo.
Frente a un panorama de crecimiento económico desordenado, que crea mayores
desigualdades y no apertura suficientes oportunidades de desarrollo para una población
que crece de manera acelerada, el estado no puede seguir jugando un rol pasivo o
espectador. Los planes regionales demuestran el potencial económico del país y una ruta
clara para la inversión pública y privada, que estimule un desarrollo territorial más
equitativo.
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PARTE I. PRIMERA PARTE: GUATEMALA Y SUS RETOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL:
Contexto
En los últimos 25 años, y con más énfasis a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, Guatemala ha
vivido un proceso de reconstrucción democrática tratando de encausar una agenda de inversión y
desarrollo social y retomando la necesidad de atender los territorios más empobrecidos. Sin
embargo, en términos netos, el número de pobres sigue aumentando y Guatemala como país
presenta los índices de desigualdades socio económico más graves de Latinoamérica. El índice de
Gini sobre tenencia de la tierra ( ) es el mas alto de Centroamérica. En términos territoriales las
desigualdades son marcadas, el país presenta en algunos municipios índices de desarrollo humano
parecidos a los de África (municipio de San Juan Atitan con el índice más bajo de DH y mas alto de
desnutrición crónica) mientras que otros municipios presentan índices de DH parecidos a los de
Europa. En términos generales los territorios presentan desigualdades socio económicas muy
marcadas y el dialogo y las propuestas para encaminar procesos de desarrollo económico
territorial a niveles regionales y nacionales son escasas, tanto desde el mismo Estado como desde
el movimiento social.
Guatemala ha tenido un crecimiento económico promedio en los últimos años, pero éste
crecimiento no se ve reflejado en el aumento y mejora de empleo y mucho menos en encaminar
procesos de intervención territorial en los territorios económicamente deprimidos. Si bien ha
habido “inyecciones” fuertes de apoyo a proyectos productivos vía cooperación internacional y
varios programas de entrega de fertilizantes, vía el Estado; las tendencias evidencian poco
impacto en términos de cerrar brechas entre territorios con marcadas diferencias de
oportunidades económicas para la población que allí habita.
Por otro lado, las políticas de ajuste estructural fuertemente impulsadas en toda América Latina y
que minimizaron y des estructuraron el rol del Estado también tuvieron su impacto fuerte en
Guatemala. De tal cuenta que la institución encargada de la planificación del desarrollo económico
en Guatemala, la Secretaría General de planificación económica, la SEGEPLAN, pasó a enfocar sus
acciones a procesos de programación del presupuesto, denominándose Secretaría de planificación
y programación, enfocando su campo de acción a procesos de programación institucional y
debilitando su quehacer en términos de planificación, articulación y coordinación de políticas
publicas y del quehacer institucional en los temas relacionados al desarrollo económico territorial.
Recientemente, a partir del impulso del Sistema Nacional de Planificación territorial -SNP-, la
SEGEPLAN está retomando una nueva estrategia de impulso a procesos de desarrollo territorial en
Guatemala. La ponencia se enfoca en poner sobre la mesa el debate sobre la planificación
regional como instrumento o mecanismo que permite establecer un nuevo dialogo sobre el rol del
Estado y su vinculación con las demás entidades públicas y privadas para generar intervenciones
necesarias en los territorios para el fomento de un desarrollo económico territorial inclusivo y
sustentable. Se aborda la problemática de la Franja Transversal del Norte y la propuesta del plan
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de desarrollo de ésta región como un primer paso para ir construyendo una política pública de
desarrollo territorial contextualizada que genere desarrollo económico inclusivo.
Bajo éste contexto, se abordan dos preguntas orientadoras que consideramos importantes discutir
¿Qué roles puede tomar Estado y sociedad para orientar y estimular el crecimiento y el
empleo en distintos territorios, tomando en consideración la inclusión social y
sustentabilidad ambiental?
¿Cómo contribuye la planificación regional al empoderamiento de actores locales y a la
articulación de actores nacionales e internacionales alrededor de un proyecto sostenible
en el territorio?
Para contestar éstas preguntas, se parte de las siguientes premisas:
1. Guatemala es un ejemplo claro que muestra que solo el crecimiento económico como país
no necesariamente se traduce en desarrollo económico y activa territorios empobrecidos.
Existen desequilibrios territoriales dentro del país que se traducen en inequidades socio
económicas.
2. El rol del Estado guatemalteco en el desarrollo económico territorial ha sido casi
inexistente en el dialogo y la estructuración de las intervenciones en el territorio para
alcanzar el desarrollo con abordaje de inclusión social y sustentabilidad ambiental. Se
toma como premisa de trabajo que el Estado debe retomar su rol organizador, articulador
y vinculador en el desarrollo económico territorial, para incentivar inversiones públicas y
privadas coherentes que brinden oportunidades reales de empleo y que generen ingresos
estatales. En términos de legalidad, la Constitución Política de la Republica de Guatemala
establece el rol del Estado para una economía basada en la justicia social y la promoción
de un desarrollo regional. Sin embargo han existido pocos instrumentos que puedan hacer
operativa las competencias establecidas; y todavía menos, el ejercicio de convertir éstos
instrumentos en política pública. En éste sentido, la propuesta de planes de desarrollo
regionales, tratan de dar un primer paso en la búsqueda que el Estado asuma su rol en el
desarrollo de estrategias de desarrollo económico territorial.
3. Las intervenciones locales para el fomento del desarrollo económico territorial necesitan
reforzarse y reencausarse en una política de estructuración regional. Si bien han existido
una serie de programas y proyectos que buscan fortalecer la productividad local, éstos
esfuerzos han sido en pro de proyectos productivos y muy poco en procesos de cadenas
de valor y de transformación de productos. En el caso de la FTN, se tienen varios frentes
de intervenciones locales en determinados municipios como Ixcan o Chisec, ya sea a través
de organizaciones no gubernamentales o vía el Estado, pero estas intervenciones no están
tomando en cuenta mecanismos de análisis territorial regional que promuevan
vinculaciones territoriales mayores que se conviertan en catalizadores de desarrollo
económico y generación de empleo.
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4. El dialogo y debate, entre el movimiento social y el Estado, acerca de temas de desarrollo
económico territorial regional ha sido casi inexistente. La forma de comunicación entre
Estado y movimiento social ha tenido una tendencia de protesta y muy poco de
propuesta. En ambos casos, es necesario incluir un sustento técnico para el debate de
otros temas más allá de las peticiones puntuales y las posturas radicales en contra del
Estado. Por lo tanto la academia debería jugar un rol también más pro activo, brindando
el análisis y las miradas de las estrategias de implementación territorial que generen
desarrollo económico. En éste sentido, el plan de desarrollo de la FTN se constituye en un
mecanismo que contribuye a reposicionar el debate entre Estado y sociedad civil, pero
ahora con un punto de partida y una propuesta técnica que invita a otro tipo de discusión.
5. Existe un marcado interés de macro inversiones en la lógica de economías extractivas en
territorios olvidados y que han sido considerados en el imaginario colectivo central como
territorios “vacíos”, tal es el caso de la FTN en Guatemala. Lamentablemente las
intervenciones en estos territorios generan agotamiento de los recursos naturales. Las
inversiones que llegan a éstos territorios están tomando en cuenta un análisis territorial
macro. En ésta lógica es necesario y prioritario tener otro tipo de análisis territorial que
ponga sobre la mesa y con información clara y transparente las intervenciones privadas
que se están dando en el territorio desde un punto de vista geopolitico. La mirada en
ciertos territorios marginados pero con un potencial, minero, petrolero, de frontera
agrícola o vinculados a los puertos necesitan un abordaje de planificación de desarrollo
económico para abordar la inclusión social y la sostenibilidad ambiental en términos
reales.
6. Los planes de desarrollo regional también son un instrumento que invitan a repensar la
necesidad de generación de ingresos para la población local que allí habita y para el Estado
mismo. Las agendas sociales son parte ineludible del compromiso del Estado en la
dotación de servicios básicos; sin embargo se necesita mejorar la actuación del Estado en
la eficiencia de la prestación y calidad de los servicios a través de procesos de planificación
territorial, pero además mejorar los ingresos y transparentar los gastos para lo cual
necesariamente el Estado debería de estar pensando en la activación económica. En
palabras del secretario de la SEGEPLAN es necesario que “haya información suficiente
para tomar decisiones y para evaluar la calidad de la gestión pública, y en la medida en
que la planificación oriente estratégicamente la acciones del Estado, estoy seguro de que
el país va a caminar mejor…. Necesitamos más recursos y un mejor uso de los recursos”.
La pregunta generadora para el debate es ¿Cómo se financia el desarrollo de una región
desde la lógica del Estado y de la sociedad civil?
El sistema nacional de planificación
En los últimos 3 años, la SEGEPLAN, como órgano planificador del Estado ha impulsado un proceso
de planificación multinivel, a través del sistema nacional de planificación – SNP- ; por medio de
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procesos participativos y de construcción ciudadana, se han elaborado planes de desarrollo en 3
niveles principales: municipales, departamentales y regionales.
La aspiración del SNP, es articular en el territorio a través de intervenciones concretas, las
políticas, la planificación y el presupuesto municipal e institucional como una ruta para contribuir
al desarrollo humano, principio a ser aplicado a todas las entidades del sector público del Estado.
Además se relaciona directamente con las iniciativas de gobierno para la construcción de una
Guatemala segura, próspera y solidaria, basadas en los principios de transparencia, búsqueda de
consensos, inclusión y democracia; para combatir la pobreza y el hambre a través de promover el
desarrollo rural sustentable, el desarrollo social y económico competitivo, la seguridad
democrática y la justicia con transparencia. En este orden de ideas se responde a las prioridades y
función del Estado de garantizar al ciudadano la vida, justicia, seguridad, paz y el desarrollo
integral en el marco del respeto a los Derechos Humanos.
En lo que se refiere a los aspectos legales, políticos y entidades públicas, el sistema se finca en la
Constitución Política de la República , la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural , la Ley
Marco de los Acuerdos de Paz , el Código Municipal, la Ley General de Descentralización y la Ley
Preliminar de Regionalización son instrumentos que definen los lineamientos y elementos para
orientar la planificación territorial en el país.
Los aspectos más importantes citados en dichas leyes se refieren al apoyo y funcionamiento de los
consejos de desarrollo, a la interrelación entre centros urbanos y potencial de desarrollo de las
regiones, a la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural, al ordenamiento territorial y al
traslado de competencias y recursos al territorio y municipio.
PARTE II. LA IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL: NUEVOS
ENFOQUES Y NUEVOS RETOS.
Importancia de la planificación regional
La lectura territorial de Guatemala proyecta un panorama de desequilibrios de desarrollo entre
unas regiones y otras, un mosaico de inequidades en el acceso a oportunidades entre diferentes
municipios, una disparidad en la calidad de los servicios básicos y en la accesibilidad a los mismos,
así como un deterioro intenso de los recursos naturales, una dependencia marcada de las remesas
y de la economía informal como fórmula para reducir la pobreza frente a la débil recaudación del
Estado y a un nivel de inversión pública con una orientación insuficiente para atender estas
brechas de desarrollo.
Muchas de estas dinámicas y tendencias actuales no pueden ser abordadas únicamente desde el
nivel nacional con tendencia centralizada o únicamente atendidas desde el nivel municipal con
tendencia desarticulada. De las dinámicas extra municipales podemos citar: las dinámicas de
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movilidad para el desarrollo económico y la atención en educación y salud; las inversiones
estratégicas que articulen procesos productivos y encadenamientos comerciales; las
intervenciones de protección, manejo sostenible o conservación de recursos naturales, como el
manejo del recurso hídrico, etc. Estas dinámicas trascienden límites municipales y, en gran
medida, el obstáculo de comunicación o atención puede limitar las propuestas de desarrollo
sostenible. Su carácter de incidencia sobre el territorio y las condiciones de vida de sus habitantes
son de trascendencia regional, entendiendo la región como una construcción histórica y social que
delimita un espacio y caracteriza sus elementos territoriales hacia el logro de un objetivo de
desarrollo.
La Planificación Regional es una herramienta de organización del espacio, en donde la
descentralización puede cobrar sentido, pudiendo lograr una vinculación en las políticas
nacionales y su aplicación local, pero con un marco de comprensión de las dinámicas territoriales
intermedias y que van estructurando el territorio. Se concretizan en los Planes de Ordenamiento
Territorial Municipal, así como en la articulación de políticas públicas que pueden ser orientadas
con una lógica espacial, con el propósito de lograr un sano equilibrio entre la administración
estatal, la sociedad y el territorio, que desemboque en el desarrollo sostenible del país en su
conjunto.
La constitución de regiones para la planificación y gestión del desarrollo territorial promueve la
generación de respuestas articuladas desde el territorio hacia fuerzas externas, que inciden,
muchas veces de forma antagónica, en espacios de trascendencia supramunicipal y
departamental.
La planificación regional como procesos de acción para promover otro tipo de dinámicas
territoriales
Segeplan ha identificado la necesidad de fortalecer la institucionalidad actual de administración
del territorio a partir del Sistema Nacional de Planificación. En apoyo a los municipios y
departamentos del país, se provee una herramienta para amplificar la visión de la realidad del
país, comprender dinámicas de desarrollo que rebasan los límites político-administrativos de la
gestión territorial actual para lograr una actuación más pertinente en el territorio. Se espera que
sobre esta base los municipios y departamentos fortalezcan su capacidad de planificar
intervenciones territoriales que respondan a la integralidad del territorio, más allá de su responsabilidad administrativa.
Por medio de la visión regional de planificación y gestión del desarrollo territorial, se brinda una
plataforma de diálogo para manejar sinergias e interdependencias con los territorios, con el fin de
afrontar los retos del desarrollo sostenible que expresa la lectura crítica de Guatemala.
Los planes de desarrollo regional son el resultado de los procesos de planificación que buscan
entender las dinámicas territoriales que trascienden los límites municipales, estas dinámicas
pueden ser procesos locales, o bien pueden ser aspectos externos que moldean e impactan a
éstos territorios. Estas dinámicas territoriales se constituyen en la categoría de análisis que
permite, posteriormente, encaminar propuestas de actuación y de intervención en el territorio
desde la visión de la planificación del desarrollo territorial sostenible para que fortalezcan y
complementen el modelo político-administrativo actual y ayuden a encaminar las dinámicas en
función del desarrollo sostenible.
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Los planes regionales proponen una serie de intervenciones estratégicas para encaminar
propuestas de coordinación desde las diferentes instancias del Estado: las municipalidades, los
actores territoriales para encaminar procesos con lógicas en común. Por un lado, los planes de
desarrollo regional buscan tomar en cuenta las especificidades, especialidades y problemáticas
desde lo local; por otro lado busca que las políticas de Estado puedan tener un carácter operativo
para atender las necesidades de los territorios según sus lógicas continuas y necesarias, es decir:
busca “territorializar las políticas públicas”.
En el marco del SNP, la planificación regional con la planificación municipal y departamental son
niveles que permiten ir tejiendo las intervenciones e inversiones de manera articulada en el
territorio.
Una región es un territorio que puede coincidir en procesos y dinámicas que van dotándole de un
sentido común. La noción de región es un concepto que denota una intención de intervención
para el manejo y la gestión; la región no es un territorio estático sino más bien es cambiante de
acuerdo a los objetivos establecidos. De acuerdo a los intereses de planificación se pueden
evidenciar los elementos articuladores que pueden dar vida a la región, por ejemplo, desde el
punto de vista ecológico, una región puede ser constituida por las eco regiones definidas, por los
paisajes y zonas de vida; por otro lado, para un hidrólogo, una región puede ser constituida por
una cuenca hidrográfica.
Sin embargo, para fines de planificación del desarrollo económico, habría que tomar en cuenta los
elementos articuladores socio económicos que explican la conformación de un espacio socio
productivo y con posibilidades de articulación de cadenas de valor. Y para fines de planificación del
desarrollo la región se convierte entonces en la sobre posición de elementos articuladores que se
necesitan comprender más allá de lo local, para dar vida a programas de desarrollo socio
económico para el beneficio de los habitantes y para mejorar su calidad de vida. Es importante
mencionar que los elementos articuladores o estructurantes de una región para fines de
planificación del desarrollo no deberían de ser excluyentes o únicos, más bien deberían de
considerarse como elementos de referencia para la comprensión y análisis territorial.
Un nuevo enfoque para la planificación regional en Guatemala
La planificación regional en Guatemala estuvo sin un abordaje de planificación para el desarrollo y
no se visualizó como el entramado de propuestas articuladas en los diferentes niveles territoriales
que logra el SNP. Han existido diferentes propuestas de planificación regional, pero no lograron
concretarse en planes de desarrollo territorial regional, lo que sí se logró en los planes de
desarrollo regional. Hoy en día se tienen por lo menos tres planes regionales que tienen una serie
de propuestas de programas y proyectos de actuación para la coordinación y articulación desde lo
local hasta lo nacional y desde lo nacional atendiendo lo local.
Si bien en Guatemala han existido diversas propuestas de abordaje regional para el desarrollo
territorial a lo largo de la joven historia democrática del país, se puede criticar que estas
propuestas han sido de orden sectorial y han dejado de buscar una congruencia de actuación
integral en los territorios. En estos momentos, la Segeplan tiene la oportunidad de ir articulando y
fortaleciendo los diferentes niveles de planificación, entre ellos el abordaje regional para la
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planificación del desarrollo y en vista de coordinar y articular las diferentes instancias del Estado
(planificación institucional) con lógicas territoriales.
Integración de los planes municipales y departamentales en los regionales
Por su lógica de atención, los planes de desarrollo municipal tienen el propósito de planificar la
atención a las necesidades que la población, expresa en ámbitos de servicios básicos, desarrollo
económico y manejo ambiental. La planificación regional tiene que ir tomando en cuenta estas
percepciones y actuaciones locales o municipales para ir articulando y coordinando las
intervenciones estratégicas propuestas desde la visión regional.
Los planes municipales y departamentales constituyen insumos valiosos para ir delimitando las
posibilidades de actuación de los planes regionales, ya que brindan una lectura de los procesos
locales en el territorio. Por otro lado, al tener una mirada más extensa del territorio e ir
discutiendo elementos articuladores o estructurantes de territorios amplios, se pueden proponer
mecanismos de desarrollo económico y social que permitan articular (con visión de país) todas las
miradas locales.
Diferentes experiencias de América Latina muestran que si no se logra articular procesos locales o
municipales, la planificación municipal queda como un conjunto de procesos islas sin resonancia y
articulación en lo nacional, pero si se realizan únicamente procesos regionales de planificación, sin
tomar en cuenta las especificidades y percepciones locales, éstas pueden quedar al margen de la
actuación y beneficio de la población de los territorios.
La planificación regional como instrumentos de gestión de desarrollo territorial, el gran reto.
La planificación regional, como un instrumento de apoyo y fortalecimiento de la gestión territorial
nacional a todos sus niveles, se plantea como:
• Una herramienta de análisis y lectura crítica de las dinámicas integrales que moldean el territorio, y que trascienden las fronteras político-administrativas del municipio, departamento,
o que están relacionadas con dinámicas globales. En éste sentido la planificación regional
permite planificar tomando en cuenta dinámicas que rebasan los límites municipales, tales
como la gestión integrada de los recursos hídricos, la gestión para la provisión sostenible de
servicios ecosistémicos y biodiversidad, patrimonios culturales, cadenas productivas y de
comercialización para el desarrollo económico local que trasciende lógicas municipales, etc.
• Una herramienta de planificación descentralizada que permite focalizar áreas de
intervención desde los territorios, y construir esquemas coherentes de inversión pública y
privada con lógica espacial a todos los niveles. Cobra relevancia el desarrollar esquemas de
atención articulada en los territorios y varios municipios (plantas de tratamientos de desechos,
centros de acopio y comercialización, terminal de transferencias de transporte pesado, etc)
• Una herramienta que permite proyectar la organización del espacio de manera prospectiva,
orientando los Planes Municipales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de tal forma que
éstos contribuyan de manera directa y efectiva al desarrollo territorial sostenible.
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• Como instrumento de gestión territorial, al coordinar acciones e instituciones, que aparecen
en el Plan de Desarrollo Regional. La planificación regional es un esquema de directrices
técnicas para la formulación de políticas nacionales y subnacionales, la consecuente
articulación de la inversión sectorial, así como programas y proyectos de cooperación
internacional orientados a la superación de inequidades y desequilibrios de desarrollo entre
las diferentes regiones del país.
PARTE III. LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA FTN COMO
INICIATIVA PÚBLICA PARA DIALOGAR Y PROMOVER DINÁMICAS TERRITORIALES MÁS
EQUITATIVAS PARA EL TERRITORIO
El territorio de la Franja Transversal del Norte –FTNLos 23 municipios que comprenden la FTN se caracterizan por tener una población
eminentemente rural (77 % de la población) y con patrones de asentamiento disperso. Si bien ha
existido una inversión considerable vía cooperación internacional en la parte central de la FTN,
ésta inversión todavía no ha completado una lógica de desarrollo económico, además las
dificultades en movilidad y accesibilidad a los servicios sociales hacen de la FTN una región con
altos índices de pobreza (80 %) y pobreza extrema (2 municipios).
Las estrategias de sobrevivencia campesina desarrolladas por la mayoría de la población indígena
(q’eqchi’, q’anjobal y chuj) han sido fuertemente vinculadas a un modelo económico basado en las
grandes fincas de café que se encontraban en la parte central de Alta Verapaz y México.
La población indígena constituyó la mano de obra cafetalera estacional completando su estrategia
con la producción de granos básicos en tierras marginales. En éste sentido la población olvidada
no ha podido romper su círculo de pobreza y depende en gran medida de los servicios sociales que
le pueda brindar el Estado.
Sin embargo sí existen ciertos avances. En el tema de educación, Ixcán por ejemplo, evidencia
niveles altos de alfabetismo, educación primaria completa y educación diversificada completa muy
por encima de los demás municipios de la FTN. Posiblemente ésta lógica se deba a la experiencia
que vivió la población como refugiados en México, logrando instalarse una visión educativa como
un valor social y comunitario.
Además de los altos índices de pobreza y pobreza extrema que presenta la región, es importante
analizar los municipios por sus altos índices de desigualdad social. Por ejemplo en Cobán e Izabal
se presentan índices medios de pobreza pero una gran desigualdad social, lo que hace
comprender que la población pobre se invisibiliza por las dinámicas económicas generadas por
fincas cafetaleras, ganadería, bananeras, etc. La FTN presenta un atractivo para la inversión en la
construcción de grandes hidroeléctricas, pero paradójicamente la mayoría de los hogares no tiene
conexión a alumbrado público.
Ubicación de la región de la Franja Transversal del Norte en Guatemala
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Límite de la FTN
Hipsometria
De 0 a 500 msnm
De 500 a 1,000 msnm
De 1,000 a 1,500 msnm
De 1,500 a 2,000 msnm
De 2,000 a 2,500 msnm
De 2,500 a 3,000 msnm
Mas de 3,000 msnm
El proyecto vial de la carretera de la FTN
En el año 2009, por medio del decreto 22-2009, el Gobierno de Guatemala aprobó el proyecto vial
de la Franja Transversal del Norte (FTN) por U$ 203 millones, que consiste en la ampliación y
asfaltado del tramo carretero que conecta en forma transversal, desde Modesto Méndez, la parte
norte de los departamentos de Izabal, Alta Verapaz, Quiché y Huehuetenango terminando en la
frontera con México. La construcción de la carretera, de más de 320 Km. de longitud, forma parte
de un sueño inconcluso impulsado en la década de los 70´s del siglo pasado, pero que por
diferentes acontecimientos históricos, no fue posible concretarse.
El proyecto vial de la FTN pasa por zonas vulnerables desde el punto de vista social y ambiental;
por ejemplo, en los municipios de Alta Verapaz existen tensiones fuertes entre comunidades y
fincas de gran extensión por indefinición de derechos de propiedad y se constituye en una zona
con una problemática agraria no resuelta que dificulta la atención en temas de desarrollo; otro
ejemplo es el Área Protegida de la laguna Lachuá, que ha sido objeto de discusión en el proyecto
vial. Por otro lado, el proyecto vial de la FTN no ha sido en absoluto objeto de consultas con
organizaciones locales o de base municipalidades, ONG, comunidades). A priori, debería existir
poca resistencia sobre el objeto del proyecto vial, pero pueden surgir oposiciones fuertes sobre la
forma en que se llevará a cabo esta obra, y a quien irá dirigida. Es evidente el impacto económico
que este proyecto de carretera podrá tener sobre zonas aisladas y municipios pobres de la región;
pero también sería ilusorio pensar que la sola construcción de la carretera traerá desarrollo si no
está acompañado de medidas complementarias estructurales.
En esa perspectiva, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN- se
dio a la tarea de impulsar, definir y gestionar un plan de desarrollo integral de la región de la
Franja Transversal del Norte.
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Dinámicas actuales de la FTN
El esquema geográfico 1: “Dinámicas actuales en la FTN” resalta los principales elementos del
diagnóstico de la FTN:
1.
Una zona marcada por su historia y aspectos físicos: las planicies de la franja transversal
contrastan con las barreras montañosas del Norte de Huehuetenango, creando una barrera
natural y de comunicación difícil de traspasar.
2.
Una zona rica en recursos naturales, todavía poco explotados pero objeto de interés
grande por parte del capital transnacional: petróleo, minería, recursos hídricos.
3.
Una zona con un potencial de patrimonio natural y cultural excepcional: sitios
arqueológicos de la puerta al mundo maya, áreas protegidas con belleza escénica grande, hasta
ahora explotados de manera comunitaria.
4.
Una red de pueblos a lo largo de la FTN, sin real conexión entre sí, pero con un potencial
articulador y de especialización interesante en la perspectiva de creación de nodos de desarrollo.
5.
Una posición privilegiada en la perspectiva regional: a la frontera con México y los estados
de Chiapas, y vinculada al mundo occidental a través del puerto de Santo Tomás de Castilla, que
permiten anticipar una serie de flujos e intercambios comerciales a potenciar mediante la
construcción de la carretera.
6.
Un territorio en disputa del punto de vista de la apropiación agrícola del espacio: tensiones
entre grupos comunitarios con lógicas de economías campesinas en disputa territorial por las
lógicas de agricultura extensiva y procesos de acumulación extractiva (palma africana en la parte
central de alta Verapaz, caña de azúcar en las bocas del Polochic, petróleo, minería en Izabal).
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Un abordaje de planificación territorial desde el ente planificador del Estado: La construcción y
puesta en marcha de un plan de desarrollo integral para la FTN
Si se asume el papel del Estado como ente coordinador que permita plantear una lógica coherente
de intervención territorial y regional en la FTN, se logrará que la carretera se convierta en un
motor de desarrollo para la región. Entonces, es importante plantearse la pregunta ¿La carretera
de la FTN, para qué y para quién? En ese marco, el proyecto de construcción de la FTN brinda una
oportunidad de desarrollo en una región históricamente desvinculada con el desarrollo del país,
que permite:
•
Hacer una propuesta de dinamización, tanto económica como social, tomando en cuenta,
por un lado, el comportamiento y las especificidades de los diferentes territorios que
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•
•
existen en la región de la FTN y por otro lado, la vinculación e interconexión que deberían
de tener cada una de las propuestas para alcanzar un enfoque de región.
Aprovechar la construcción de la carretera asfaltada de la FTN para convertirla en una
opción de desarrollo para una región que busca la vinculación y conexión, mediante
estrategias de acompañamiento para el desarrollo de las propuestas acordes a la visión
general de la región de la FTN, incluyendo aspectos de desarrollo urbano y rural.
La FTN puede ser visto como un modelo de desarrollo regional en donde se vinculan
procesos de fortalecimiento de economías campesinas y de actividades comerciales,
económicas y turísticas, las cuales pueden fluir en forma paralela y perpendicular a la
carretera.
Objetivo General del Plan de Desarrollo de la FTN
Implementar un nuevo modelo de desarrollo local y regional, basado en la integración de las
acciones del gobierno a partir de la construcción de la carretera, apoyados sobre instrumentos de
ordenamiento territorial, los procesos de planificación territorial con enfoque de uso sostenible de
los recursos naturales y de la dinamización económica para el desarrollo de la población de la
Franja Transversal del Norte.
El proyecto de construcción de la FTN brinda una oportunidad de desarrollo en una región
históricamente desvinculada con el desarrollo del país. Tal como lo muestra el diagnostico de la
FTN, existen territorios que han logrado especificidades en su ocupación y en sus procesos de
organización comunitaria, tal es el caso de Ixcán, San Mateo Ixtatán, Nentón, Chisec, etc. El plan
de organización territorial de la FTN pretende:
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Hacer una propuesta de dinamización, tanto económica como social, tomando en cuenta,
por un lado, el comportamiento y las especificidades de los diferentes territorios que
existen en la región de la FTN y por otro lado, la vinculación e interconexión que deberían
de tener cada una de las propuestas para alcanzar un enfoque de región, para que esta se
convierta en una unidad territorial económicamente competitiva a nivel nacional e
internacional.
Considerar que la construcción de la carretera asfaltada de la FTN se convertirá en una
opción de desarrollo para una región que busca la vinculación y conexión, siempre y
cuando se realicen estrategias de acompañamiento para el desarrollo de las propuestas
acordes a la visión general de la región de la FTN, incluyendo aspectos de desarrollo
urbano y rural.
Hacer que la FTN se convierta en un modelo de desarrollo regional en donde se vinculan
procesos de fortalecimiento de economías campesinas y de actividades económicas y
turísticas, las cuales pueden fluir en forma paralela y perpendicular a la carretera.
Líneas Estratégicas del Plan de desarrollo de la FTN
1. La filosofía general: una carretera que articula una población organizada y abandonada en
un territorio codiciado.
2. La carretera como oportunidad de estructuración y articulación de una región.
3. La búsqueda de equilibrio en un territorio en disputa entre dos lógicas de
aprovechamiento: la lógica de acumulación y la de resistencia
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Se proponen ocho enfoques de organización territorial para la intervención en la región de la FTN,
los cuales pretenden zonificar acciones estratégicas en la región. Sin embargo es necesario hacer
la salvedad que la zonificación obedece a las dinámicas territoriales actuales, detectadas en el
diagnostico de gabinete, que buscan una lógica de interconexión regional a través de considerar
cuales pueden ser las opciones de dinamización y las especialidades productivas necesarias para
que la región se desarrolle en su conjunto y de manera equilibrada.
Para la sostenibilidad del plan será fundamental que la propuesta sea discutida y concertada con
los actores locales claves del territorio, principalmente en lo referente a su delimitación y puesta
en acción. Los enfoques propuestos son:
1. Fortalecimiento a los sistemas productivos locales con lógica de interconexión y
abastecimiento regional.
2. Revitalización rural para incorporar las regiones económicamente deprimidas a la lógica de
región desarrollada.
3. Priorización para la inversión social tomando en cuenta los indicadores de región
4. Conectividad y crecimiento urbano sostenible, ordenado y especializado en función de la
movilidad y de las especificidades de las ciudades de la región
5. Reconocimiento y concertación de la gestión territorial local, principalmente tierras
comunales y formas asociativas como cooperativas, desarrollando mecanismos de
organizaciones de segundo orden y regionales
6. Restauración del paisaje y prestación de servicios eco sistémicos privilegiando corredores
para la biodiversidad y especies nativas
7. Conservación de áreas protegidas y sitios arqueológicos.
8. Gestión integral de cuencas hidrográficas y gestión del riesgo
17
La intervención del Estado en la formulación de planes regionales de ordenamiento y desarrollo
territorial tiene como propósito general:
•
Fijar las orientaciones fundamentales de ordenamiento territorial del espacio regional
(zonificación y regulaciones), tomando en cuenta el equilibrio entre el desarrollo urbano,
las actividades agrícolas y la preservación de los recursos y paisajes naturales.
•
Prever un conjunto de medios (infraestructura, dinamización de actividades económicas,
programa de inversiones estratégicas) concentrados sobre una región específica para
conducir una operación de transformación territorial capaz de atraer bienestar y calidad
de vida a la población.
•
Espacializar y poner en coherencia las políticas públicas en el territorio (urbanización,
vivienda, transporte, desarrollo rural) a partir de la visión y de los objetivos de desarrollo
explícitos en la motivación del plan regional.
•
Proponer mecanismos de institucionalización y de apropiación local de las acciones
planteadas a partir de la articulación con los planes municipales y departamentales del
sistema nacional de planificación.
La comisión interinstitucional de la FTN como espacio de dialogo, discusión y propuestas desde
el Ejecutivo
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Una de las responsabilidades del Estado guatemalteco es garantizar la cohesión territorial, es decir
la integridad del territorio. Esta responsabilidad obliga a que se cuenten con estrategias que
permitan intervenir en la planificación del desarrollo regional, en la recuperación de la presencia
LAS PRINCIPALES LÍNEAS DE ABORDAJE DEL PLAN REGIONAL:
1. Eje de inversión social que busca fortalecer el tejido social regional de la FTN.
2. Eje de desarrollo rural para dinamizar las economías campesinas y equilibrar las
agriculturas.
3. Eje de manejo de la biodiversidad que integra oportunidades de desarrollo turístico
regional, de explotación racional de las fuentes de energías y de preservación de los
paisajes naturales.
4. Eje de desarrollo urbano para que articule un sistema de ciudades conectadas y
ordenadas para la estabilización de la población.
5. Eje de movilidad regional, que busca lograr vialidad y comunicación en toda la región
de la FTN.
6. Eje de desarrollo arqueológico y de cultura, para convertir la FTN en un corredor
cultural sobre la base de la civilización maya
7. Eje de seguridad, para fortalecer la gobernabilidad y la presencia del estado en la FTN.
8. Eje de desarrollo institucional para la gestión regional de las acciones identificadas.
de un Estado legítimo en el territorio y en la concertación de la legitimidad y la ley en su territorio.
Es decir, el Estado, como responsable de la cohesión social, puede crear los mecanismos
institucionales que permita dar coherencia y dirección a los instrumentos con que cuenta, para
lograr una sociedad equitativa y justa, con servicios necesarios para todos y en particular para la
población más vulnerable, donde la economía sirva a este propósito.
En éste sentido la consolidación de la comisión interinstitucional es de suma importancia, ya que
permitirá abordar en forma coordinada, discutida y con una visión consensuada la intervención del
Estado en el territorio de la Franja Transversal del Norte.
Objetivo General
Alcanzar una visión compartida de desarrollo en la FTN desde las diferentes instituciones
gubernamentales, en vinculación con los concejos de desarrollo y de otros sectores, incentivando
una planificación territorial de una manera integrada y coordinando las intervenciones en la
región.
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Objetivos Específicos
Alcanzar una visión compartida de desarrollo en la FTN, a través de opiniones técnicas
especializadas desde los diferentes ministerios y secretarias de estado, involucrando a los
concejos de desarrollo urbano y rural establecidos en los diferentes territorios.
Intercambiar información desde las diferentes instancias e instituciones de gobierno para
la construcción de la visión compartida de la FTN
Promover e incentivar una planificación con enfoque territorial para la FTN
Darle contenido específico a cada uno de los ejes de trabajo del plan de desarrollo para la
FTN tomando en cuenta las propuestas, acciones y opiniones técnicas de las principales
instituciones que tienen actuación en el territorio.
Considerar los escenarios de impacto que tendrá la construcción de la carretera en la
región de la FTN y proponer desde el expertis institucional gubernamental las acciones
necesarias para minimizar los impactos negativos y las necesidades de intervención para
asegurar el desarrollo para la población que allí habita.
Fortalecer la capacidad del estado en la aplicación de políticas públicas y del marco legal
existente.
Darle sostenibilidad al Plan de Desarrollo de la FTN a través de la apropiación institucional
de su ejecución en el corto, mediano y largo plazo.
Crear un vínculo de coordinación entre las instituciones de gobierno y las autoridades
territoriales locales y la sociedad civil organizada, incluyendo las instancias de los concejos
de desarrollo en sus diferentes niveles
Establecer lineamientos de acción para el establecimiento y la implementación del plan de
desarrollo de la FTN
Establecer reuniones periódicas con la empresa constructora y las empresas supervisoras
en el desarrollo del proyecto vial de la FTN
Hasta ahora, la comisión ha logrado algunos avances importantes, entre ellos los siguientes:
Discusión y análisis interinstitucional sobre los 8 ejes de desarrollo y el proyecto vial.
Conformación de grupos de trabajo para cada eje de desarrollo con representantes
técnicos de diferentes instituciones.
Presentación de los 8 ejes de desarrollo y el proyecto vial FTN a diferentes ministerios y
secretarias.
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Presentación de la propuesta del Plan de desarrollo integral de la FTN en los espacios de
CODEDES (Huehuetenango, Quiché, Alta Verapaz e Izabal) y en diferentes COMUDES y
mancomunidades.
Listado de Instituciones gubernamentales que conforman la Comisión Interinstitucional de la
FTN
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El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda.
El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación.
El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.
El Ministerio de Educación.
El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales.
El Ministerio de Energía y Minas
El Ministerio de Cultura y Deportes.
El Ministerio de Finanzas Públicas.
El Ministerio de Gobernación
El Ministerio de la Defensa Nacional
El Ministerio de Relaciones Exteriores
La Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia
La Secretaría de Asuntos Agrarios
La Secretaría de Seguridad Alimentaria
La Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Áreas Protegidas
El Instituto Nacional de Bosques
El Instituto Guatemalteco de Turismo
El Instituto Nacional de Electrificación
El Registro de Información Catastral
El Fondo de Tierras
Comité Nacional de Alfabetización
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Avances y retos
Entre los principales avances del SNP se puede mencionar la institucionalización de una plataforma
de diálogo estado-sociedad en los niveles nacional, regional, departamental, municipal y
comunitario. Ésta ha trascendido el cambio de gobierno y se observa una estrategia de
profundización hacia la articulación de la planificación con el presupuesto y las inversiones,
plasmada en una iniciativa de ley enviada al Congreso Nacional.
El Plan Regional de Franja se constituye en un instrumento para la gestión de interdependencias
entre la inversión pública estatal o sectorial y la gestión municipal con una lógica espacial. Un claro
ejemplo del impacto positivo del Plan Regional de FTN ha sido la discusión de intervenciones en
infraestructura de cobertura eléctrica –un campo tradicionalmente muy conflictivo- entre sectores
campesinos, ministerios, diputados y autoridades municipales. El Plan Regional ha sido útil para
mitigar el potencial de conflictividad entre estado y sociedad, a partir de un conocimiento
detallado de la realidad territorial en cuestión.
Los diversos espacios de diálogo generados a partir de presentaciones y discusiones a nivel
municipal han logrado reunir a alcaldes, Consejos de Desarrollo Municipales y Departamentales
(COMUDES y CODEDES), asociaciones campesinas y cooperativas, así como entidades de la
academia. Sin embargo, existe todavía un alto nivel de desconfianza hacia el Estado y muchas
veces poca capacidad de intercambio y diálogo articulado desde grupos sociales fragmentados y
con posturas radicales. En este sentido, se observa poca madurez institucional para asumir un
diálogo constructivo de ambas partes. Existen asociaciones que “dicen que no quieren ver nada
con el Estado aunque sean propuestas buenas” (reunión en Alta Verapaz).
El territorio nacional enfrenta diversos retos ecológicos, sociales, económicos y geopolíticos, que
han ido evolucionando con dinámicas que desbordan la escala municipal y plantean la escala de
planificación regional como un ámbito de acción institucional cada vez más pertinente. El paso
técnico está dado, el SNP aborda está problemática de manera propositiva y ha logrado incluso
permear levemente la lógica institucional de diversos sectores como ambiente y turismo. Sin
embargo, el reto consiste en una gran escala en la institucionalización del nivel regional como un
nivel político administrativo, representativo de la mayoría de la población, que hasta el momento
carece de oportunidades de desarrollo.
De la propuesta regional:
El análisis regional necesita fortalecerse y que cobre relevancia como mecanismo de articulación y
coordinación interinstitucional gubernamental, como mecanismo de dialogo entre Estado y
sociedad civil y como mecanismo de gestión financiera. Vincular el presupuesto gubernamental,
no gubernamental y normar la inversión privada.
El riesgo de las regiones no institucionalizadas o institucionalizadas pero politizadas.