EL AJUSTE EN SU LABERINTO - Comisión Económica para

INT-0901
IS?
\Ji
EL AJUSTE
EN
SU
N A C ! ' >-..3 ^
-—
'JIVIO S
LABERINTO
Fondos Sociales y Poirtica Social en América Latina
Eduardo S. Bustelo
Ernesto A. Isuani
Seminario de Fondos de Desarrollo
Social
UNtCEF-PREALC-OEA-PNUD-ILPES-GRUPO
ESOUEL
Santiago de Chile, 7 al 9 de Noviembre de 1990
EL AJUSTE EN SU LABERINTO;
Fondos Sociales y Política Social en Ibérica Latina
"Carajos", suspiró,
"¡Cómo voy a salir de este laberinto!"
SIMON BOLIVAR
(El General en su Laberinto,
Gabriel G a r d a Márquez).
Eduardo S. Bustelo(*)
Ernesto A. Isuani (**)
I.- INTRODUCCION
La idea e iroplementación de Fondos Sociales como modalidades
compensatorias de los desequilibrios sociales generados por
los ajustes económicos, se ha esparcido en la mayoría de los
países de América Latina. Pareciera que se ha entendido que
los procesos de ajuste económico no tienen viabilidad a
mediano plazo sin la consideración de algunas "dimensiones
sociales" que los hagan menos dolorosos.
Los
Fondos constituyen
un primer paso positivo
en
el
reconocimiento de los "aspectos sociales" en los procesos de
ajuste y en la necesidad de dar mayor equidad y eficiencia al
gasto social. Sin embargo, queda ausente de la discusión "la
modalidad misma del ajuste" que en su intención de asegurar
los
equilibrios
macro-económicos
que
sustentarían
el
crecimiento, se presenta a la sociedad como la "única" salida
posible para enfrentar problemas tales como la inflación, el
déficit fiscal y el desequilibrio de la balanza de pagos.
Mientras que nadie estarla en condiciones de negar
la
necesidad
de
los
equilibrios
macro-económicos
básicos,
tampoco
podría
dejarse
de
lado
los
dramáticos
costos
económicos y sociales que ellos conllevan. Esto
último
plantea la necesidad de analizar y desarrollar modalidades
alternativas
de
ajuste para
enfrentar
la más
seria
y
prolongada crisis que afecta a la Región.
(*) UNICEF Argentina. Las opiniones del Autor pueden no
reflejar, ni total ni parcialmente, los puntos de vista de la
Organización a la que pertenece.
(**) Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas
Públicas (CIEPP) Argentina.
Este
trabajo
pretende
reflexionar
sobre
algunos
temas
pendientes en la agenda del desarrollo social en América
Latina y el Caribe (ALC). En primer lugar, se revisan algunas
características de la crisis que afecta la Región,
las
políticas de ajuste implementadas y los principales problemas
de la política social.
En segundo lugar, y en relación con los Fondos sociales que
han surgido en varios países, se analizan las ideas que los
generaron y las funciones que pueden cumplir. Se afirma que
los Fondos deben ser un punto de partida para alterar la
presente distribución de recursos sociales, particularmente
los del sector público, hacia los sectores de mayor riesgo
social. Dado su nivel presente de financiamiento, los Fondos
deberían concentrarse en programas de atención primaria de
salud y nutrición para toda la población en riesgo. Es
indispensable garantizar lo mínimo para todos los que lo
necesitan,
en
vez
de
generar
muchas
iniciativas
que
beneficien sólo a unos pocos. Además, los Fondos deberían
servir para generar capacidad de organización de los sectores
sociales más pobres y, nuevas y más efectivas modalidades de
intervención
social que puedan ser "absorbidas" por
la
administración de los sectores sociales públicos.
En tercer lugar, se reflexiona sobre los problemas a que
están
sujetos
los Fondos
-principalmente el riesgo
de
reproducir
prácticas
como
las
del
clientelismo
y
la
beneficencia- en el contexto del conflicto social que provoca
la crisis y el ajuste.
En cuarto lugar, se plantea la necesidad de considerar el
lado fiscal de la política social y su conexión con el
déficit del sector público y la deuda externa. En otros
términos, se argumenta que es imprescindible una distribución
más equitativa de los costos del ajuste, punto crucial que
hasta ahora los Fondos sociales no han resuelto.
Finalmente, se reflexiona sobre los enormes costos de aplicar
un ajuste basado en la lógica del laberinto: un
sólo
recorrido para alcanzar una única salida.
II.- LOS 80; LA DECADA DEL AJUSTE
Comenzando en la década pasada y en buena medida motivados
por el problema del endeudamiento externo, una gran cantidad
de paquetes de ajuste económico han sido implementados en
ALC. Si bien es posible encontrar diversas proposiciones
sobre tipos de ajuste, ellas pueden ser resumidas en dos
modalidades principales (NEIiSON, 1989).
La primera, parte de la hipótesis de que es necesario
reestablecer rápidamente el equilibrio de las principales
variables macroeconómicas. Asi, el ajuste deberia "sincerar"
y estabilizar un
sistema
de precios
que
se
considera
distorsionado, incluyendo principalmente el tipo de cambio y
la tasa de interés. Una estricta política de ingresos y
gastos estatales permitiría resolver la crisis fiscal. La
correcta y severa aplicación del ajuste
posibilitarla que
éste sea de corta duración y por ende, sus amargos costos
serían recompensados por un aumento de la inversión y el
pronto restablecimiento de los flujos de capital externo. El
principal problema a sortear durante la implementación del
ajuste es la protesta y oposición urbana; para ello existen
respuestas que oscilan entre medidas de compensación parcial
a ciertos grupos y/o el control represivo de la misma.
La implementación de este tipo de ajuste no arrojó, en
general, los resultados esperados. Después de aplicarlos,
varios países se encontraron en mayores dificultades dando
lugar a
la revisión
de algunos
supuestos.
Surgió,
en
consecuencia, una concepción del ajuste más relacionada a
transformaciones sustantivas de mediano plazo al comenzar a
entenderse que las distorsiones y falta de incentivos en
relación
a
la
inversión
productiva
y
las
debilidades
institucionales del sector público eran extremadamente serias
y
superarlas, demandaría mas tiempo de lo previsto. Por lo
tanto, además de una mejor gestión macroecomómica,
era
necesario
impulsar
profundos
cambios
institucionales
y
repensar
las
estrategias
de
desarrollo,
incluyendo
la
relación entre lo público y lo privado. El surgimiento de los
créditos de ajuste estructural (SALs) del Banco Mundial están
relacionados a estas nuevas preocupaciones.
De cualquier manera, ajuste tras ajuste la Región vive ya un
proceso
de
cansancio
(adjustment
fatigue)
sin
que,
en
términos
generales,
se
hayan
logrado
los
equilibrios
macroeconómicos perseguidos ni, mucho menos, restablecido un
fuerte proceso de
inversión que posibilite alcanzar un
crecimiento significativo y sustentable. Por ejemplo, entre
1980 y 1985 la inversión bruta total cayo en América Latina
de un 23.1% del PBI a un 16.4%. (PREALC, 1988).
Si bien ALC tenía antes de la década del 80, importantes
sectores de la población excluidos de los beneficios del
crecimiento
económico,
en
un
cuadro
de
significativas
desigualdades en la distribución del ingreso y de la riqueza,
esta
situación
se agravó
notoriamente
en
esta
década.
constituyendo una de las etapas más criticas de la Región
(ALBANEZ, 1989). Durante este periodo, se redujo la tasa de
crecimiento del producto en todos los países, y en algunos de
ellos en forma extremadamente significativa. Por otra parte,
se experimentó un crecimiento de la inflación y del desempleo
con consecuencias negativas sobre los ingresos y el poder
adquisitivo de los trabajadores (ver Cuadro Nro. 1).
Además, el peso de los componentes
externos de la crisis,
(particularmente la sangría de transferir casi 5 puntos
porcentuales del PBX todos los años, la calda de los términos
del intercambio y las diversas formas de proteccionismo
arancelario
y no arancelario
por parte de
los
países
desarrollados), deja cada vez menos recursos disponibles para
la inversión productiva o para saldar las cuentas de los
acreedores
de
la
deuda
"social":
tanto
los
pobres
estructurales como los "nuevos pobres".
Mayor desempleo, calda salarial, y la exclusión de un sector
adicional de la población de los beneficios del gasto social
como consecuencia de los recortes en el gasto público,
explican el crecimiento de la pobreza y la más nítida
configuración
de
una
estructura
social
dual
con
el
desvanecimiento de los estratos sociales medios. Incluso
algunas publicaciones del FMI reconocen que muchas medidas de
ajuste (devaluaciones, cortes en gastos de capital, reformas
financieras, liberación de precios, etc.) han tenido un
impacto negativo en términos de pobreza y desigualdades
sociales (HELLER, 1988). De acuerdo al Cuadro Nro. 2, puede
apreciarse que el fenómeno de la pobreza habla experimentado
un descenso en términos relativos en el periodo 1960-1980 aun
cuando
en
números
absolutos
se
mantuvo
relativamente
constante. Pero en 1985 la situación se había deteriorado
significativamente. El porcentaje de pobres en la población
retornó al nivel de 1970 y, en términos absolutos, el número
de personas en situación de pobreza experimentó un sustancial
incremento.
El aumento de la desigualdad social está entonces asociada a
la crisis que padece la Región y a los ajustes económicos que
no han conseguido revertir esa situación.
Como se observa en
el Cuadro Nro. 3, sólo en términos de un lustro cayó
significativamente el ingreso de la fuerza de trabajo y se
acentuó la regresividad en la distribución funcional del
ingreso. Por otra parte, la calda de la inversión coexistió
con el descenso del consumo asalariado pero con un aumento
del consumo de los sectores de mayores ingresos.
Debe asimismo reconocerse que la presente crisis se da en un
proceso de larga, difícil y aun incompleta democratización en
varios
países.
La
situación
socio-económica
impide
la
operación de mecanismos que permitan responder a justos y
postergados
reclamos,
y
obstaculiza
los
procesos
de
integración y solidaridad social. Gran parte de la crisis de
representatividad y el problema de la ingobernabilidad se
explican por el creciente deterioro social asociado a la
ineguidad en la distribución de los costos y beneficios del
ajuste económico.
Las informaciones disponibles en éste momento indican gue,
parecería difícil que en la década del 90 se produzca un
cambio sustantivo en el escenario económico externo. Los
continuos desequilibrios en cuenta corriente entre EE.UU,
Europa y Japón persistirán; el mantenimiento de un alto
déficit fiscal en los EE.UU y la continuación por parte de
los
paises
industrializados
de
políticas
monetarias
restrictivas harán que la tasa de expansión económica de los
países desarrollados en los 90 sea inferior a la de los 80,
mientras que los tipos de interés permanecerán en los mismos
niveles o
inclusive, se elevaran. Estas tendencias parecen
acentuarse con la crisis del Golfo. Si a esto se suma que
durante los 90 no ingresarán a la Región ahorros externos
significativos, que esta continuará siendo una exportadora
neta de capitales y que stibsistirán las barreras comerciales
en los países desarrollados, se estima que la tasa de
crecimiento anual medio de ALC se reducirá de 3.4% en el
periodo 1965-1980 a 2.3% a lo largo del decenio de los 90. En
términos de ingreso per cápita, la Región tendrá 85 millones
de personas adicionales en el año 2000 y un ingreso medio 6%
inferior al actual (BANCO MUNDIAL, 1990).
En este contexto, América Latina y el Caribe se enfrentan a
la presente década con el desafio de cerrar sus graves
desequilibrios macroeconómicos y sociales. Mientras que los
primeros han recibido una atención prioritaria sobre todo en
las políticas de ajuste y/o estabilización, a pesar que hasta
el presente no hayan dado el resultado esperado por sus
impulsores, queda aun pendiente el debate sobre la política
social cuyo dilema central aparece centrarse en cómo -a
partir de los recursos disponibles- corregir los perversos
niveles de desigualdad social y de pobreza extrema que estos
tiempos de crisis han acentuado.
III.- XA POLITICA SOCIAL EK
AMERICA LATINA
Tanto en América Latina como en Europa, la política social
estuvo asociada, en su primer etapa,
a las acciones del
Estado tendientes a reducir el fenómeno de la miseria entre
los considerados "pobres merecedores", es decir, aquellos
incapaces de obtener ingresos por medio del trabajo (viejos,
inválidos, huérfanos, etc.)*
una etapa donde predomina la
noción de beneficencia o caridad para los pobres indigentes
que no pueden mantenerse por si mismos, y el concepto de
"self-reliance" (BENDIX, 1977), con respecto al resto de los
pobres, quienes deben cubrir sus necesidades sólo a través de
su inserción en el mercado de trabajo.
En una segunda etapa el concepto de política social se
expandió para cubrir las acciones estatales orientadas a
proteger la fuerza de trabajo asalariada. Desde fines del
siglo pasado los trabajadores asalariados constituyeron el
objeto central de la política social del Estado. Por un lado
surgió el reconocimiento de las organizaciones obreras. Por
el otro, se expandió el derecho al voto. Estas medidas
facilitaron el fortalecimiento de las organizaciones sociales
y políticas de los trabajadores. En algunos casos esto fue el
resultado de la presión de los asalariados organizados y en
otros, se trataba de medidas estatales tendientes a prevenir
y eliminar los riesgos de la protesta social, o bien a captar
su apoyo politico (RIMLINGER, 1971). En forma similar a lo
sucedido en los países europeos, en América Latina
se
desarrollaron los sistemas de salud y educación pública; una
copiosa legislación laboral (trabajo de mujeres y menores,
jornada de trabajo, descanso), y de seguridad social (seguros
contra accidentes de trabajo, pensiones, etc.) (MESA-LAGO,
1985;
ISUANI,
1989). El
seguro
social
se
diferenciaba
claramente de la beneficencia, ya que mientras ésta era
discrecional y estigmatizante, aquel se basaba en reglas no
discriminatorias relativamente automáticas en su aplicación.
A partir de la segunda guerra mundial y particularmente del
hito que significa la publicación del "Beveridge Report" en
Gran Bretaña, se opera un cambio en el concepto de política
social que
influyó
en
la mayor parte de Europa.
Los
beneficios se conciben como un derecho del individuo en su
carácter de ciudadano. Indudablemente,
el desarrollo
de
prácticas de solidaridad nacional, regulación pública del
consumo y distribución más equitativa de las cargas que
impuso la guerra permitió el florecimiento de ideas más
universalistas y esquemas de servicios más
igualitarios
(FLORA y HEINDENHEIMER, 1982). Esta tercera etapa no alcanzó
a cristalizarse en ALC, explicando la exclusión de un
importante sector de la población de los beneficios de la
política social. La existencia de un elevado número de
trabajadores
no
asalariados
afectó
la expansión
de
la
política social a lo que debe sumarse, la concentración de
beneficios en los grupos de presión más poderosos. La crisis
económico-social
presente
agudiza
estos
problemas
estructurales de e ^ i d a d , a los que deben añadirse, ac[uellos
relativos a la ineficiencia en la oferta de
servicios
sociales públicos. Dichos problemas pueden ser sintetizados
de la siguiente manera:
1. Exclusión de un importante sector de la población de los
beneficios de la política social. Las políticas de salud
pública, educación o vivienda tienen dificultades para llegar
a los habitantes de menores recursos. La seguridad social,
que ocupa una creciente porción del gasto social, tampoco
posee dicha capacidad. Por el contrario, esta area clave de
política social es quizas la más regresiva al concentrarse
fundamentalmente en los sectores pertenecientes al mercado
formal de trabajo.
2. La falta de equidad existente entre los cubiertos por el
gasto social es marcada y se expresa en el acceso diferencial
a los beneficios en términos de nivel de ingreso, tipo de
servicios, área geográfica, edad, sexo, etc.. Asi, existe
ausencia de servicios o baja calidad de los mismos en áreas
geográficas apartadas, mientras se otorga, por ejemplo,
complementación alimentaria a sectores que no precisan de
ella (errores de tipo A y B).
3. Manejo
del
gasto
social
independientemente
de
las
implicancias distributivas del financimiento. Por lo tanto,
desconocimiento
del
impacto
neto
de
transferencias
de
ingresos a través del financiamiento y gastos del sector
público.
4. Muchos de los servicios sociales públicos se hallan
excesivamente
burocratizados
y
centralizados,
y
en
consecuencia, no permiten la participación y organización de
los usuarios y de los organismos no gubernamentales que los
representen. De esta manera, se impide el surgimiento de
respuestas innovadoras y se fomenta una perversa dependencia
del ciudadano con relación al aparato estatal.
5. También es dable encontrar
fragmentación institucional;
esto es falta de integración, coordinación y convergencia
entre
las
diversas
instancias
públicas
y privadas
que
intervienen
en
la
prestación
de
servicios.
Esto
es
fácilmente advertible en muchos sistemas de atención médica
que
terminan
produciendo
despilfarro
de
recursos,
irracionalidad injustificable en una época de crisis.
Muchas de las políticas sectoriales en el área social
poseen costos operacionales altos que podrían ser reducidos
sensiblemente
si
se
utilizaran
sistemas
de
provisión
alternativos.
8
7. En relación al financiamiento, las políticas sociales que
dependen
de
los
recursos
generales
del
gobierno,
frecuentemente carecen de flujos financieros estables y por
esta razón es imposible que desarrollen propuestas a mediano
plazo. Esta imprevisión no sucede con la seguridad social que
es financiada con recursos de asignación especifica; sin
embargo, la crisis ha afectado sus ingresos.
8. Otro conjunto de problemas tienen su fundamento en la
debilidad
o deterioro de
las
instituciones
del
sector
público. Por ejemplo se producen pérdidas importantes de
recursos por baja
implementación del gasto. No existen
informaciones mínimas actualizadas y producidas a tiempo para
tomar decisiones correctas en términos de los grupos sociales
más necesitados. Hay carencia total de evaluaciones que den
algún "retorno" informativo sobre importantes asignaciones
financieras. Por último, la baja calificación de los recursos
humanos a disposición del sector público, tanto a nivel
central como local, es uno de los cuellos de botella
centrales para un mejor y mayor impacto de la política
social.
IV.- LOS FONDOS SOCIALES
Los problemas mencionados anteriormente, las políticas de
ajuste y
el agravamiento
de
la situación
social,
han
impulsado
el
surgimiento
de
los denominados
Fondos
de
Emergencia,
de
Desarrollo
o
de
Inversión
Social.
Las
funciones de los Fondos como mecanismos compensatorios en
tiempos
de
crisis
no han
sido
independientes
de
las
diferentes concepciones del ajuste económico que mencionamos
anteriormente.
En efecto, en un primer momento los Fondos fueron planteados
en
el
contexto
de
acciones
meramente
emergenciales,
temporarias -tenían incluso una fecha de terminación- y
financiados fuera del presupuesto normal de los sectores
sociales clásicos. Asi, al principio no se trataba
de
modificar el estilo de política social vigente ni el aparato
estatal que las sustentaba, sino de montar una instancia que
operara "en paralelo", esto es, con autonomía política y
financiera de la administración de los sectores sociales.
Así, los Fondos se establecían independientemente de la
estructura burocrática y algunos dependían directamente de la
máxima autoridad política.
La necesaria reforma de los
sectores
sociales
era un tema
ausente dada
la
enorme
prioridad otorgada a los problemas de coyuntura. Incluso,
frecuentemente la ejecución de las actividades era encargada
a firmas comerciales privadas.
En
un
segundo
momento,
los
Fondos
aparecen
asociados
explícitamente a la reforma de los sectores sociales ya que
surgen de la comprobación de que el gasto social del sector
público no llega, salvo en Infima proporción, a los sectores
pobres
y
para
posibilitar
un
manejo
más
eficiente
y
equitativo de los recursos disponibles. La linea de acción es
doble (two-pronged strategy). Por un lado, se busca hacer
convergentes los distintos esfuerzos del sector público sobre
los grupos de más alta vulnerabilidad social y por otro lado,
se asignan recursos frescos, vía Fondos, para
financiar
programas tanto públicos como no gubernamentales destinados a
los pobres estructurales y "nuevos pobres" afectados por el
ajuste económico.
Desde el punto de vista de sus fuentes, los Fondos de
emergencia social se estructuran para captar ayuda externa
y/o recursos de origen fiscal.
En algunos países, se han implementado Fondos para atraer
recursos externos vía ayuda concesional, créditos externos
y/o esquemas de conversión
de
deuda
externa
para
ser
dedicados a financiar operaciones de emergencia social. Se
trata de captar el interés de un país donante en un tema
específico como por ejemplo, la protección ambiental. El país
pionero en establecer un Fondo de emergencia social fué
Bolivia, cuya experiencia ha sido tomada como base para el
diseño de una gran variedad de Fondos de inversión social que
se han expandido en varios países de ALC. Entre 1986 y 1989,
el Fondo de Emergencia Social de Bolivia había implementado
más de mil proyectos por un total cercano a los 180 millones
de dólares.
Por otra parte, existen Fondos de origen fiscal que se
constituyen vía un tributo específico. Como ejemplo, puede
tomarse el Fundo de Investimento Social
(Finsocial) de
Brasil. El Finsocial se constituyó a partir de un impuesto
sobre la facturación de las empresas (o las ganancias en el
caso de empresas de servicios) y forma parte del presupuesto
del gobierno central. En un país en donde gran parte de la
política social se financia con impuestos que gravan la
nómina salarial ,
la idea principal fué la de ampliar,
durante un proceso de crisis, la esfera de los gastos
sociales financiados a partir de otro tipo de gravámenes, con
la intención de fomentar un proceso redistributivo
más
progresivo. Sin embargo, esto no pudo lograrse, pues las
empresas repasaron el impuesto al público general.
Más aun, a partir de 1985, los recursos del Finsocial fueron
destinados a financiar los gastos del presupuesto anual del
gobierno central. En 1983 (fecha de su creación) y en 1984,
más del 50% de su recaudación fue destinada directamente para
10
disminuir e l d é f i c i t p ú b l i c o . Consecuentemente e l F i n s o c i a l ,
que en un p r i n c i p i o
estaba destinado
a financiar
los
Programas de P r i o r i d a d e s S o c i a l e s (PPS) d e l gobierno f e d e r a l
a t r a v é s d e l Banco de Desenvolvimento Economico e S o c i a l
(BNDS),
terminó asignando s ó l o una pequeña parcela
de
recursos a dicho d e s t i n o - e n t r e 4% a 6%- (DAIN, 1989). Sin
embargo, debe d e s t a c a r s e que e l F i n s o c i a l f u é un i n t e n t o
c l a r o de generar recursos f r e s c o s v i a t r i b u t a r i a y cumplió un
papel muy importante en e l f i n a n c i a m i e n t o de programas de
n u t r i c i ó n y alimentación d e l gobierno c e n t r a l . Aunque l a
e x p e r i e n c i a d e l F i n s o c i a l como Fondo de o r i g e n f i s c a l no f u é
f e l i z , e l l o no implica que ésta opción no sea v á l i d a para
d i s t r i b u i r más equitativamente l o s c o s t o s d e l a j u s t e .
V.- VENTAJAS Y PROBLEMAS DE LOS FONDOS SOCIALES
Los Fondos pueden cumplir, a l menos, t r e s funciones que no se
excluyen e n t r e s i . En primer l u g a r , l o que podría denominarse
función a s i s t e n c i a l .
Desde esta p e r s p e c t i v a ,
l o s Fondos
pueden e s t a r diseñados para atender necesidades urgentes de
l a población pobre, especialmente l a s surgidas a r a i z d e l
a j u s t e . En segundo l u g a r , pueden cumplir una función de t i p o
promocional; e s t o e s , dado que uno de l o s problemas de l o s
sectores
más pobres
es
la
ausencia
o
debilidad
de
o r g a n i z a c i o n e s que expresen y defiendan sus i n t e r e s e s , l o s
Fondos pueden s e r un importante f a c t o r en estimular
el
d e s a r r o l l o de l a capacidad de o r g a n i z a c i ó n de l o s mismos. Por
ú l t i m o , l o s Fondos también pueden cumplir una función de
d e s a r r o l l a r a l t e r n a t i v a s de acción innovadora. De esta forma
se u t i l i z a l a f l e x i b i l i d a d i n s t i t u c i o n a l de l o s Fondos para
generar modelos de i n t e r v e n c i ó n más e f i c a c e s con l a esperanza
que puedan luego i n f l u i r en l a reformulación de l a o f e r t a de
s e r v i c i o s sociales públicos.
Mientras e s t a s dos últimas funciones implican un h o r i z o n t e de
mediano o l a r g o p l a z o y pueden ser l l e v a d a s a cabo en pequeña
e s c a l a y por l o t a n t o u t i l i z a r recursos pequeños, l a función
de a s i s t e n c i a a l o s necesitados r e q u i e r e una acción rápida en
l a coyuntura y , en g e n e r a l , a p l i c a r recursos s u s t a n c i a l e s . En
o t r o s términos,
si
se pretende cumplir cabalmente esta
función,
deberia
realizarse
el
e s f u e r z o necesario para
asegurar
que
al
menos
sean c u b i e r t a s
las
necesidades
nutricionales
y
sanitarias
básicas
de
la
población
p a r t i c u l a r m e n t e , l o s s e c t o r e s sometidos a mayor r i e s g o como
>
niños, mujeres embarazadas y madres l a c t a n t e s (UNICEF, 1990).
En e s t e s e n t i d o es importante a c l a r a r , que l o s programas de Mi
generación de empleo temporario, -que t i e n e n asimismo una /
naturaleza
asistencial
por
su
carácter
marginalmente
^^v
^
w v
^ ^
,
/
^
^
^^
^
y
11
p r o d u c t i v o - , no g a r a n t i z a n una adecuada i n g e s t a b á s i c a de
alimentos para l o s grupos en r i e s g o como niños y madres dada
l a ya conocida desigualdad en l a d i s t r i b u c i ó n i n t r a f a m i l i a r
d e l consumo de l o s s e c t o r e s pobres.
Sin duda, e l mayor p o t e n c i a l de l o s Fondos r a d i c a en su
capacidad de g e n e r a r e x p e r i e n c i a s gue permitan m o d i f i c a r l a
estructura y dinámica de l o s d i v e r s o s s e c t o r e s de l a p o l í t i c a
s o c i a l y para promover l a capacidad o r g a n i z a t i v a de l o s
s e c t o r e s p o b r e s . E x i s t e un amplio e s p a c i o para d e s a r r o l l a r
t e c n o l o g í a s de i n t e r v e n c i ó n s o c i a l c r e a t i v a s , c o s t o e f e c t i v a s
y con capacidad de s e r puestas en " e s c a l a " . Sin embargo,
consideramos que, en una etapa de c r i s i s ,
una p r i o r i d a d
indiscutible
en e l
a j u s t e debe s e r
impedir
deterioros
n u t r i c i o n a l e s y de salud de toda l a p o b l a c i ó n en r i e s g o y que
pueden s e r i r r e c u p e r a b l e s en e l f u t u r o .
Puede s e ñ a l a r s e entonces, que f r e n t e a l incremento de l a
pobreza y de l a i n s a t i s f a c c i ó n de necesidades b á s i c a s un
Fondo de I n v e r s i ó n S o c i a l reducido, en cuanto a l volumen de
recursos que administra y/o amplio en e l t i p o de a c c i o n e s que
pretende d e s a r r o l l a r ,
tiene alta probabilidad
de acabar
l l e g a n d o a pocos con poco. Que s e c t o r e s de l a p o b l a c i ó n pobre
reciban algún b e n e f i c i o que en alguna medida a l i v i e n su
s i t u a c i ó n no es obviamente c r i t i c a b l e . Pero debe e v i t a r s e un
r e t r o c e s o hacia etapas p r e v i a s de l a p o l í t i c a s o c i a l : a q u e l l a
donde p r e v a l e c í a una b e n e f i c e n c i a cuya p r i n c i p a l d e b i l i d a d
c o n s i s t í a en no s a t i s f a c e r l a s necesidades b á s i c a s de un
conjunto muy amplio de s e c t o r e s pobres con consecuencias
i r r e v e r s i b l e s en términos de d e s a r r o l l o s o c i a l .
Para cumplir una a c c i ó n
de p r o t e c c i ó n
social
real
es
conveniente comenzar por c u b r i r algunas necesidades b á s i c a s
d e l conjunto de l o s s e c t o r e s pobres. En v e z de muchas
acciones para pocos, debe comenzarse por pocas a c c i o n e s para
muchos. En o t r o s términos, e l Fondo d e b e r í a e s t r u c t u r a r s e
para,
a l menos, g a r a n t i z a r
l a cobertura de
necesidades
alimentarias y
sanitarias
b á s i c a s de toda l a p o b l a c i ó n que
no t i e n e acceso a e l l a , y no se d e b e r í a avanzar hacia l a
cobertura
de
otras
necesidades
hasta
tanto
pueda
garantizarse
que
no e x i s t a n
personas
con
una
ingesta
c a l ó r i c a - p r o t e i c a inadecuada o s i n acceso a una a t e n c i ó n
primaria en salud.
Lo que afirmamos anteriormente i m p l i c a t r a b a j a r en v a r i a s
direcciones.
Mientras
que,
por
ejemplo,
las
políticas
a l i m e n t a r i a s pueden y deben s e r f o c a l i z a d a s en a q u e l l a
población que p r e c i s a l o s a l i m e n t o s , l a a t e n c i ó n a l a salud
implica t r a b a j a r sobre l a e s t r u c t u r a de l a salud p ú b l i c a y l a
seguridad s o c i a l . Es d e c i r , en e s t e último caso, l o s Fondos
deben
servir
para
"forzar"
que
estas
instituciones
12
d e s a r r o l l e n mecanismos para c u b r i r a todos a q u e l l o s
precisan atención médica y que no puedan f i n a n c i a r l a
recursos p r o p i o s .
que
con
Para cumplir sus d i f e r e n t e s funciones, l o s Fondos cuentan con
n o t o r i a s v e n t a j a s . Entre e l l a s , parece r e l e v a n t e señalar l a s
s i g u i e n t e s : pueden escapar de l a s r i g i d e c e s que impone l a
b u r o c r a t i z a c i ó n con más f a c i l i d a d que l o s s e c t o r e s c l á s i c o s
de l a p o l í t i c a s o c i a l . Por esta razón están en condiciones de
impulsar l a producción de e x p e r i e n c i a s innovadoras y generar
un e f e c t o demostración que permita i r alterando l a propia
dinámica de l o s s e c t o r e s t r a d i c i o n a l e s . Además, l o s Fondos
pueden, t e n e r c o s t o s o p e r a t i v o s b a j o s
y por l o t a n t o pueden
alcanzar
más ' b e n e r i c t S r i o s ;
pueden
ser
relativamente
s e n c i l l o s de administrar y responder a tiempo con acciones
emergenciales c o n c r e t a s . Por último están en condiciones de
generar mayor p a r t i c i p a c i ó n y autonomía s o c i a l a l no e j e c u t a r
acciones
directamente,
sino
descentralizando
y
desconcentrando a c t i v i d a d e s en e l s e c t o r público l o c a l y en
organismos no gubernamentales directamente relacionados a l o s
beneficiarios.
No obstante, debe s e r reconocido que e x i s t e un l a r g o camino
por r e c o r r e r en términos de una a r t i c u l a c i ó n concreta y
p o s i t i v a e n t r e l a administración de l o s s e c t o r e s s o c i a l e s y
l a administración de l o s Fondos. Hasta e l momento,
la
r e l a c i ó n parece más de competencia dado e l financiamiento
"fresco"
disponible
para
los
Fondos
y
las
ventajas
a d m i n i s t r a t i v a s que cuentan para su operación. S i e l Estado
resigna su r o l de regulación y coordinación
(BUSTELO e
ISUANI, 1990), l o s Fondos pueden f a v o r e c e r procesos de mayor
fragmentación de l a p o l í t i c a s o c i a l a l apoyar i n i c i a t i v a s
a i s l a d a s o que se agoten rápidamente por no haber continuidad
en e l f i n a n c i a m i e n t o de sus costos o p e r a t i v o s .
VI.- POLITICA SOCIAL Y CONFLICTO POLITICO
Quizás e l p r i n c i p a l d e s a f í o de l o s Fondos y de l a reforma de
l a p o l í t i c a s o c i a l en ALC, t i e n e que v e r con l a dinámica de
l a lucha d i s t r i b u t i v a y e l c o n f l i c t o p o l í t i c o . No se puede
caer en l a ingenuidad de c r e e r que s ó l o es necesario contar
con propuestas t é c n i c a s s ó l i d a s para l l e g a r a obtener l o s
resultados
esperados.
Aun cuando
falta
una
evaluación
concreta o concluyente sobre l o s Fondos e x i s t e n t e s en ALC, l a
e x p e r i e n c i a e x i s t e n t e parece i n d i c a r que todavía no han
podido f o c a l i z a r sus recursos en acciones y programas que
13
b e n e f i c i e n realmente a l o s s e c t o r e s s o c i a l e s más p o b r e s . Son
l o s s e c t o r e s más organizados l o s que hasta e l momento han
tenido
mayor capacidad
de
apropiarse
de
los
recursos
d i s p o n i b l e s de l o s Fondos (demand d r i v e n ) .
La c r i s i s f i s c a l y l a disminución d e l g a s t o p ú b l i c o provocan
un aumento en l a
intensidad
de l a
lucha
distributiva
(HIRSCHMAN, 1985). No hay renuncia a l o s r e c u r s o s p ú b l i c o s ,
hay mayor lucha por su a d j u d i c a c i ó n . Por e j e m p l o , l a disputa
e n t r e s e c t o r e s de a s a l a r i a d o s de mayor poder r e l a t i v o
por
l o s menguados r e c u r s o s de l a p o l í t i c a s o c i a l , t r a e como
consecuencia que a q u e l l o que s u e l e s e r asignado a l o s pobres
continúe siendo en r e a l i d a d un muy pequeño p o r c e n t a j e d e l
g a s t o s o c i a l , generalmente i n s i g n i f i c a n t e f r e n t e a l c r e c i e n t e
volumen de personas a f e c t a d a s por l a p o b r e z a . A s í , una
p o l í t i c a s o c i a l de f o c a l i z a c i ó n s ó l o r e s t r i n g i d a a acciones
en
beneficio
de
los
pobres,
difícilmente
estaría
en
c o n d i c i o n e s de o t o r g a r más que una pequeña ayuda a pocas
personas.
Existen dos razones b á s i c a s que hacen d i f í c i l r e d i r e c c i o n a r
s i g n i f i c a t i v a m e n t e hacia l o s s e c t o r e s pobres, e l g a s t o d e l
cual son b e n e f i c i a r i o s l o s s e c t o r e s de i n g r e s o s medios y
a l t o s . En primer l u g a r , a q u e l l o s carecen de l a o r g a n i z a c i ó n
necesaria
para
presionar
exitosamente
en
la
lucha
d i s t r i b u t i v a y en segundo l u g a r , no siempre puede a f i r m a r s e
que quienes conducen l a s e s t r a t e g i a de a j u s t e en l o s p a í s e s
de l a Región sean, precisamente,
r e p r e s e n t a n t e s de
los
s e c t o r e s pobres y por ende d i s p u e s t o s a m o d i f i c a r r e l a c i o n e s
de f u e r z a en su f a v o r .
Por
las
razones
anteriores
y
para
incrementar
s i g n i f i c a t i v a m e n t e e l impacto p o s i t i v o de l o s Fondos dada l a
p r e s e n t e pugna d i s t r i b u t i v a , es n e c e s a r i o operar sobre su
diseño
institucional.
Para
minimizar
los
riesgos
de
c l i e n t e l i s m o o e v i t a r que l o s recursos vayan exclusivamente a
s e c t o r e s con mayor capacidad o r g a n i z a t i v a , l o s Fondos deben
s e r i n s t i t u c i o n a l m e n t e t r a n s p a r e n t e s . E l l o s i g n i f i c a que en
su administración e s conveniente que i n t e r v e n g a n , con poder
decisorio,
r e p r e s e n t a n t e s de d i v e r s o s s e c t o r e s
sociales,
p a r t i c u l a r m e n t e l o s más pobres. Aun e s t o , s i n embargo, no
g a r a n t i z a una c o r r e c t a f o c a l i z a c i ó n de l o s r e c u r s o s . Para no
caer en engaños, debe t e n e r s e p r e s e n t e que un cambio p o s i t i v o
en l o s
sectores
sociales
tradicionales
y
el
diseño
e
implementación de Fondos que pretendan t r a s c e n d e r
las viejas
prácticas
de l a
beneficencia,
precisa
de un
requisito
e s e n c i a l : l a e x i s t e n c i a de una c o a l i c i ó n p o l í t i c a - s o c i a l con
l a capacidad de t o r c e r l a p r e s e n t e d i s t r i b u c i ó n de recursos
hacia l o s s e c t o r e s s o c i a l e s menos f a v o r e c i d o s .
14
VII.- EL PAPEL DEL ESTADO Y LA POLITICA SOCIAL
Una discusión sobre l a p o l í t i c a s o c i a l y l o s Fondos s o c i a l e s
implica previamente un r e p l a n t e o d e l papel d e l
Estado.
Creemos que en r e l a c i ó n a l proceso de r e d i s t r i b u c i ó n , dos son
las
funciones
centrales
del
Estado.
En primer
lugar,
g a r a n t i z a r que ningún habitante se encuentre por debajo de un
n i v e l de s a t i s f a c c i ó n de necesidades humanas d e f i n i d a s como
b á s i c a s ; y en segundo l u g a r , e l Estado no puede permanecer
neutral ante l a s desigualdades s o c i a l e s .
El punto es cómo cumplir e s t a s dos f u n c i o n e s . Surge entonces
l a pregunta de s i debe g a r a n t i z a r s e l a cobertura de l a s
necesidades humanas a t r a v é s de l a p r o v i s i ó n de bienes y
s e r v i c i o s e s t a t a l e s a toda l a p o b l a c i ó n . Creemos que no debe
confundirse universalismo con e s t a t i s m o . El acceso u n i v e r s a l
a bienes y s e r v i c i o s b á s i c o s , no depende necesariamente de
que e l
Estado posea e l monopolio de l a producción y
d i s t r i b u c i ó n de l o s mismos. Como hemos v i s t o , aun siendo é s t e
e l caso, no se g a r a n t i z a que l o s recursos alcancen a l l e g a r
a l o s más n e c e s i t a d o s , a l o s e x c l u i d o s .
La r e e s t r u c t u r a c i ó n y d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e l s e c t o r p ú b l i c o es
un camino para superar algunos de l o s problemas de equidad y
e f i c i e n c i a de l a p o l í t i c a s o c i a l , pero no r e s u e l v e t o d o . Al
mismo tiempo que se avanza hacia una mejor d i s t r i b u c i ó n de
responsabilidades e n t r e gobierno c e n t r a l y gobiernos l o c a l e s ,
es n e c e s a r i o a b r i r caminos para l a r e s p o n s a b i l i d a d
y
participación
de l a población
en l a
identificación
de
problemas,
diseño
de
soluciones
y
administración
de
programas.
Creemos
n e c e s a r i o que e l Estado comparta responsabilidades
con l a s
asociaciones
solidarias
de l a
sociedad
civil.
Devolver responsabilidades
a l a sociedad c i v i l por todo
a q u e l l o que está en su manos hacer, no es o t r a cosa que
c o n s o l i d a r l a p a r t i c i p a c i ó n y f o r t a l e c e r i n s t a n c i a s de poder
democrático
para
que e l l a s
definan y
administren
las
respuestas a l o s problemas que e n f r e n t a n . Estas i n s t a n c i a s
seguramente tendrán un conocimiento más cercano de l o s
problemas y mayor p o t e n c i a l c r e a t i v o para e l diseño de
soluciones.
Pero una p r o v i s i ó n l i b r a d a a l a s u e r t e de l a sociedad c i v i l
introduce e l problema de l a s desigualdades e x i s t e n t e s en e l l a
y por l o t a n t o ,
de l a ciertamente a l t a
inequidad que
p r e s e n t a r í a t a l sistema de producción de bienes y s e r v i c i o s .
El e s c e n a r i o probable s e r í a : más para l o s que más recursos y
poder poseen mientras que l o s pobres, deben s o l u c i o n a r sus
problemas a t r a v é s de sistemas de auto-ayuda comunitaria.
15
Es c l a r o entonces que cuando no e x i s t e una i n s t a n c i a c e n t r a l
de d i r e c c i ó n y c o o r d i n a c i ó n , cada grupo s o c i a l en l a lucha
por
la
obtención
de
recursos,
termina
eliminando
o
r e v i r t i e n d o e l p r i n c i p i o de s o l i d a r i d a d . Se p r o f u n d i z a l a
e s t r a t i f i c a c i ó n en l a c a l i d a d de l o s s e r v i c i o s y en e l acceso
a
los
mismos
y
se
incrementa
la
probabilidad
de
irracionalidad
o ineficiencia global
en e l
uso de
los
r e c u r s o s . En e s t a s i t u a c i ó n s ó l o e l Estado puede s e r un
factor
de
reducción
de
desigualdades
conciliando
los
p r i n c i p i o s de e f i c i e n c i a y equidad.
Es importante l a p r e s e n c i a
d e l Estado en un cuádruple
s e n t i d o . En primer l u g a r , mediante l a p r o v i s i ó n d i r e c t a de
bienes
y
servicios,
pero
preferentemente
mediante
la
promoción de o r g a n i z a c i ó n y recursos para l o s s e c t o r e s más
pobres. En segundo l u g a r , a t r a v é s de su poder de r e g u l a c i ó n
para asegurar n i v e l e s de c a l i d a d en l a producción de b i e n e s y
servicios.
En t e r c e r
lugar,
efectuando
un proceso
de
c o r r e c c i ó n de desigualdades s o c i a l e s y r e g i o n a l e s mediante l a
a p l i c a c i ó n de mecanismos de promoción d i f e r e n c i a l (más a l o s
que
menos
tienen)
y
haciendo
recaer
el
peso
del
f i n a n c i a m i e n t o en s e n t i d o i n v e r s o a l a n t e r i o r (más a l o s que
más t i e n e n ) . En c u a r t o l u g a r , f a c i l i t a n d o y promoviendo l a
c o o r d i n a c i ó n n e c e s a r i a cuando e l l a
es e s e n c i a l
para
la
o p t i m i z a c i ó n de l o s r e c u r s o s .
En
síntesis,
así
como
es
necesario
descargar
r e s p o n s a b i l i d a d e s d e l Estado en materia de p r o v i s i ó n d i r e c t a
de s e r v i c i o s y f o r t a l e c e r l a r e s p o n s a b i l i d a d de l a s sociedad
c i v i l , es también n e c e s a r i o d e v o l v e r un r o l más p o t e n t e a l
Estado en r e l a c i ó n a su poder de r e g u l a c i ó n para e v i t a r l a
fragmentación que produce e l espontaneismo de l a sociedad
c i v i l . Estimular y a r t i c u l a r l a s e n e r g í a s s o c i a l e s , c o r r e g i r
d e s i g u a l d a d e s , c o n t r o l a r l a c a l i d a d de l o s bienes y s e r v i c i o s
s o c i a l e s , o p t i m i z a r l a u t i l i z a c i ó n de recursos por p a r t e de
l a sociedad c i v i l y especialmente v e l a r por l a p r o t e c c i ó n de
l o s más d é b i l e s deberían s e r puntos s a l i e n t e s de un r e p l a n t e o
d e l papel d e l Estado en l a coyuntura a c t u a l .
V I I I . - LA CUESTION FISCAL Y EL AJUSTE
Debemos e n f r e n t a r ahora e l i n t e r r o g a n t e de con qué recursos
debe asegurarse l a s a t i s f a c c i ó n de l a s necesidades humanas
b á s i c a s de a q u e l l a p a r t e de l a p o b l a c i ó n que, sobre t o d o , no
t i e n e acceso a n i v e l e s adecuados de salud y n u t r i c i ó n .
El b a j o n i v e l de a c t i v i d a d económica ha a f e c t a d o seriamente
e l e q u i l i b r i o de l a s cuentas p ú b l i c a s y por l o t a n t o , l a
p o s i b i l i d a d misma de aumentar l a recaudación dadas
las
16
t r a n s f e r e n c i a s que deben hacerse a l o s s e c t o r e s p r i v a d o y
e x t e r n o . Como e s sabido, l a mayor p a r t e d e l f i n a n c i a m i e n t o
d e l s e c t o r p ú b l i c o en ALC se hace a t r a v é s de impuestos
i n d i r e c t o s de a l t a r e g r e s i v i d a d . La c r i s i s provoca una caída
en l a recaudación de t r i b u t o s i n d i r e c t o s que gravan e l
consumo y también de a q u e l l o s impuestos que gravan l a mano de
obra y que f i n a n c i a n l a seguridad s o c i a l .
Esto es una
consecuencia de l a d e s a l a r i z a c i ó n de l a economía y l a calda
d e l n i v e l de l o s i n g r e s o s r e a l e s . En o t r o s términos,
la
imposición
indirecta
es
altamente
sensible
al
ciclo
económico; por l o t a n t o e l proceso r e c e s i v o genera c r i s i s
fiscal.
Asimismo, l a s i t u a c i ó n económica ha hecho que l o s "nuevos
p o b r e s " , muchos de l o s cuales accedían a l o s b e n e f i c i o s de l a
seguridad s o c i a l , pasen a l sistema a s i s t e n c i a l p ú b l i c o que se
encuentra -como se d i j o - con menos f i n a n c i a m i e n t o d i s p o n i b l e
y
teniendo
ahora
que
cubrir
un
segmento
poblacional
expandido. El s e c t o r s o c i a l p ú b l i c o por l o t a n t o se encuentra
doblemente presionado teniendo que atender nuevas y más
complejas demandas con menos r e c u r s o s .
Todo l o a n t e r i o r ,
se ha v i s t o agravado por l a continua
p r é d i c a sobre l a i n e f i c a c i a e s t a t a l que ha quebrado l a ya
escasa voluntad de l o s c o n t r i b u y e n t e s a f i n a n c i a r "supuestos"
s e r v i c i o s d e l s e c t o r p ú b l i c o , ya sean i n e x i s t e n t e s , o con
niveles
de
provisión
cualitativa
y/o
cuantitativamente
inadecuados.
Debe
entonces
plantearse
la
discusión
global
de
cómo
f i n a n c i a r l a s a t i s f a c c i ó n de necesidades humanas b á s i c a s dada
l a p r e s e n t e r e s t r i c c i ó n de recusos d i s p o n i b l e s . Esto c o n l l e v a
necesariamente a l a c o n s i d e r a c i ó n f i s c a l d e l a j u s t e , t a n t o en
su componente e x t e r n o como e l d é f i c i t d e l s e c t o r p ú b l i c o . En
términos de c o s t o s s o c i a l e s , debe determinarse quién debe
f i n a n c i a r y quién debe r e c i b i r l a p r o t e c c i ó n durante l o s
p r o c e s o s de a j u s t e , o puesto en o t r o s términos, quién debe
pagar l a deuda externa y e l d é f i c i t f i s c a l . Tanto l a deuda
externa
como
el
déficit
del
sector
público
no
son
d i s t r i b u t i v a m e n t e " n e u t r o s " y t i e n e n c l a r o s agentes que se
b e n e f i c i a n o p e r j u d i c a n . El a j u s t e genera entonces acreedores
y
deudores
a través
de un sistema
de
transferencias
i m p l í c i t a s y/o e x p l í c i t a s . Se t r a t a entonces de diseñar una
política
que
explícitamente
restablezca
las
bases
del
c r e c i m i e n t o con una a r t i c u l a c i ó n p o l í t i c a que salde
los
d é f i c i t s s o c i a l e s mediante t r a n s f e r e n c i a s de l o s deudores a
l o s a c r e e d o r e s s o c i a l e s ( f o c a l i z a c i ó n ampliada).
Una primera conclusión i n d i c a r í a que c u a l q u i e r p o s i b i l i d a d de
mantenimiento
y/o
expansión
de
servicios
sociales
p a r t i c u l a r m e n t e a q u e l l o s r e l a c i o n a d o s a l a atención primaria
17
en salud y n u t r i c i ó n , pasa por una r e v i s ó n de l a denominada
c r i s i s f i s c a l . P a r e c i e r a entonces que ha l l e g a d o e l momento
en ALC de pensar cuál s e r l a e l n i v e l de p r o v i s i ó n p ú b l i c a de
b e n e f i c i o s en un c o n t e x t o de s e r i a s r e s t r i c c i o n e s económicas,
tomando como base e l c r i t e r i o de equidad independientemente
de l a p o s i c i ó n de l o s contribuyentes en e l mercado. Y para
consolidar
un nuevo
sistema
de p r o t e c c i ó n
social,
es
n e c e s a r i o e x p l o r a r cuidadosamente e l p o t e n c i a l r e d i s t r i b u t i v o
de l o s i n g r e s o s d e l s e c t o r p ú b l i c o . En e s t e s e n t i d o ,
la
d i s t r i b u c i ó n f u n c i o n a l d e l i n g r e s o en l a Región ( v e r Cuadro
Nro. 3) indica claramente l a p o s i b l i d a d de expandir l a s bases
de f i n a n c i a m i e n t o , particularmente con l a i n t r o d u c c i ó n y/o
expansión
de
impuestos
directos
(a
las
ganacias,
el
patrimonio y l a f a c t u r a c i ó n de l a s empresas) conjuntamente
con l a r e v i s i ó n de l o s i n c e n t i v o s , excepciones y r e b a j a s
i m p o s i t i v a s y l a introducción de mayor s e l e c t i v i d a d en l a
imposición i n d i r e c t a .
En todos l o s casos e s t o r e q u i e r e e l d e s a r r o l l o de un muy
completo y e f i c i e n t e sistema de información que i d e n t i f i q u e
claramente t a n t o l o s usuarios p o s i b l e s como l o s f i n a n c i a d o r e s
p o t e n c i a l e s . Todo l o a n t e r i o r s i g n i f i c a que debe d e f i n i r s e un V^
v e c t o r de t r a n s f e r e n c i a s netas que haga más s i m é t r i c o e l
c o s t o d e l a j u s t e económico. Por que s i hay a l g o que debe
quedar c l a r o es que l o s s e c t o r e s s o c i a l e s que en e l presente
están s u f r i e n d o más p e r j u i c i o s a causa de l o s
ajustes
económicos, no t u v i e r o n nada que v e r con e l desencadenamiento
de l a deuda externa n i e l d é f i c i t f i s c a l . A l mismo tiempo,
debe recordarse que l a única capacidad de captar mayor
financiamiento p r o v i e n e de l o s s e c t o r e s cuyos i n g r e s o s son
s u p e r i o r e s a su consumo b á s i c o .
En s i n t e s i s , l a discusión de l o s Fondos de d e s a r r o l l o s o c i a l
debe pasar por su capacidad p o t e n c i a l para reformar e l p e r f i l
i n e q u i t a t i v o d e l g a s t o s o c i a l presente a l mismo tiempo que,
buscar un f i n a n c i a m i e n t o de l a p o l í t i c a s o c i a l que t i e n d a a
s e r más s i m é t r i c o l o s c o s t o s d e l a j u s t e económico. En o t r a s
palabras, l o s e q u i l i b r i o s económicos s ó l o serán v i a b l e s a l
i n t e r i o r de una matriz que conserve determinados e q u i l i b r i o s
sociales.
IX.- CONCLUSION
Un l a b e r i n t o puede s e r pensado como un espacio diseñado para
confundir a l que a é l i n g r e s a , de modo que no pueda a c e r t a r
con l a s a l i d a . Al mismo tiempo, l a l ó g i c a d e l
laberinto
implica que siempre hay una y s ó l o una s a l i d a y
un s ó l o
r e c o r r i d o para l o g r a r l a . El a j u s t e en su l a b e r i n t o c o n s i s t e
en l a generación de un e s p a c i o conceptual confuso de modo
18
que, quienes ingresan a é l , creen que hay s ó l o una s a l i d a . El
mundo r e a l es más r i c o y f e l i z m e n t e más p o l i f o r m e que l a s
e s t r e c h e c e s de un l a b e r i n t o . Asimismo, no hay una s a l i d a
automática d e l l a b e r i n t o y l a s p é r d i d a s por no r e f l e x i o n a r
sobre
l a s modalidades óptimas de l a
misma pueden
ser
dramáticas (ADELMT^, 1990). Más aun, l a r e f l e x i ó n sobre cómo
s a l i r de l a p r e s e n t e c r i s i s d e b i e r a s e r acompañada por
a n á l i s i s r e c i e n t e s que indican que l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s
tampoco t i e n e n
g a r a n t i z a d o un p a s a j e automático y
sin
d i f i c u l t a d e s hacia e l progreso a p a r t i r de l a a p l i c a c i ó n de
p r i n c i p i o s manejados con una l ó g i c a absoluta y e x c l u y e n t e de
o t r a s opciones (KRUGMAN, 1990). Nos r e f e r i m o s en e s t e caso, a
a f i r m a c i ó n d e l p r i n c i p i o de supremacía e x c l u s i v a d e l mercado
como e l único método para o p t i m i z a r l a a s i g n a c i ó n de l o s
r e c u r s o s y , a l a s i d e a s conexas que sustentan l a mayoría de
l a s propuestas de a j u s t e en v i g e n c i a . Puede reconocerse e l
i n t e r é s i n d i v i d u a l concurrente a l mercado como un p r i n c i p i o
importante de o r g a n i z a c i ó n s o c i a l . Pero c o e x i s t i e n d o con é l ,
e s t á e l p r i n c i p i o de l a s o l i d a r i d a d que c o n s t i t u y e nada menos
que e l t e j i d o s o c i a l b á s i c o sobre e l que se a s i e n t a una
sociedad (POLANYI, 1944). Y es ya una e x p e r i e n c i a v a l i d a d a en
p o l í t i c a s o c i a l que, con l a "mano i n v i s i b l e " no todos comen y
raramente se cura.
Parece importante entonces a f i r m a r que, no es v i a b l e para l a
democracia n i para l a sustentación p r o d u c t i v a d e l c r e c i m i e n t o
una propuesta que excluya a s i g n i f i c a t i v o s s e c t o r e s de l a
p o b l a c i ó n de l o s f r u t o s d e l d e s a r r o l l o y e l p r o g r e s o t é c n i c o .
Los Fondos s o c i a l e s s i g n i f i c a n un p o s i t i v o primer paso en e l
reconocimiento de l a pobreza, de d i s t r i b u i r a l g o " c o n c r e t o " a
a q u e l l o s que más n e c e s i t a n
y en e l i n t e n t o de mejorar l a
e f i c i e n c i a y equidad de l o s recursos d i s p o n i b l e s . Pero es
i n s o s l a y a b l e que dentro de l a agenda p o l í t i c a que d i s c u t a e l
a j u s t e económico, se incluya una p o l í t i c a s o c i a l que sostenga
e l c a p i t a l humano n e c e s a r i o para mantener l a p r o d u c t i v i d a d de
l a economía a mediano p l a z o .
Es c l a r o que en sociedades complejas, que no se c a r a c t e r i z a n
precisamente por l a d i f u s i ó n d e l poder económico, e l n i v e l de
d e s a r t i c u l a c i ó n y c o n f l i c t o s o c i a l que puede ocasionar l a
ausencia de una p o l í t i c a s o c i a l adecuada podría l l e g a r a s e r
extremadamente a l t o . Parece n e c e s a r i o por l o t a n t o , que e l
t r a b a j o p o l í t i c o se o r i e n t e hacia l a a r t i c u l a c i ó n de una
c o n s t e l a c i ó n de f u e r z a s s o c i a l e s y p o l í t i c a s con e l poder
s u f i c i e n t e para impulsar un p r o y e c t o m ó v i l i z a d o r que e n f a t i c e
l a p a r t i c i p a c i ó n de l a sociedad c i v i l a l mismo tiempo que
r e s e r v e un papel c e n t r a l a un s e c t o r p ú b l i c o organizado sobre
p r i n c i p i o s de e f i c i e n c i a y equidad. En o t r a s p a l a b r a s , se
debe g a r a n t i z a r l a v i a b i l i d a d democrática,
a partir
del
reconocimiento de derechos s o c i a l e s b á s i c o s .
19
Una acción p o l í t i c a que a r t i c u l e voluntades d e t r á s de un
p r o y e c t o superador es un r e q u i s i t o tan e s e n c i a l como
el
t r a b a j o y debate
intelectual
que permita
producirlo
y
d i f u n d i r l o . Y no sea que por no p l a n t e a r n o s y r e f l e x i o n a r
seriamente sobre d i s t i n t a s a l t e r n a t i v a s tengamos que terminar
como e l L i b e r t a d o r exclamando: ¡ C a r a j o s ! .
20
CUADRO Nro. 1
Indicadores Seleccionados - América Latina
(Tasa Anual Promedio)
Producción
(a)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep.Domin.
Uruguay
Venezuela
Fuente:
Inflación
(b)
Desempleo
(c)
65-80
80-87
65-80
80-87
1970
1985
3.5
4.5
9.3
5.6
6.2
1.9
8.7
4.3
5.9
5.0
6.5
2.6
5.5
6.9
3.9
7.3
2.4
3.7
-0.3
-2.1
3.3
2.9
1.8
1.0
1.5
-0.4
-0.7
1.3
0.5
-0.3
2.6
1.3
1.2
1.6
-1.3
0.2
78.2
15.7
31.3
17.4
11.3
129.9
10.9
7.0
7.1
5.6
13.0
8.9
5.4
9.4
20.5
6.8
57.8
10.4
298.7
601.8
166.3
23.7
28.6
20.6
29.5
16.5
12.7
4.9
68.9
86.6
3.3
21.0
101.5
16.3
54.5
11.4
4.9
4.5
6.5
10.6
3.5
4.1
4.2
6.3
15.0
5.3
14.1
6.7
17.0
10.4
( a ) y (b) Banco Mundial (1989) -
—
—
—
—
—
—
7.0
4.8
-
10.3
4.1
8.3
-
7.5
14.3
-
11.5
5.2
17.6
-
13.1
16.4
( c ) PREALC (1987)
21
CUADRO Nro. 1
EVOLUCION DE LA POBREZA EN
AMERICA LATINA - 1960-1985
1960
1970
1977
1980
1985
51
40
33
33
39
lio
113
112
119
158
216
283
339
361
405
Extensión de l a
pobreza (%)
Número de pobres
(millones)
Población t o t a l
(millones)
Fuente: PREALC (1988)
22
CUADRO Nro. 1
DESTINO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO Y
DISTRIBUCION FUNCIONAL DEL INGRESO
1980 - 1985
PIB(1980=100)
1985
100.0
102.6
2.6
7.5
5.3
95.1
-2.7
79.5
-4.9
30.1
49.4
-4.8
-0.1
Transferencia al
exterior
1985-1980
1980
2.2
I n g r e s o Nacional Bruto
97.8
I n g r e s o Nacional Neto
-Ingresos del Trabajo
-Ingresos del Capital
84.4
34.9
49.5
Consumo T o t a l
74.7
78.7
4.0
10.7
64.O
34.9
29.1
11.4
67.3
30.1
37.2
0.7
3.3
-4.8
23.1
16.4
-6.7
41.5
58.5
37.9
62.1
-3.6
3.6
-Público
-Privado
-Trabajadores
-Capitalistas
I n v e r s i ó n Bruta T o t a l
8.1
D i s t r i b u c i ó n Funcional
del Ingreso
- Trabajo
- Capital
Fuente: En base a PREALC (1988)
23
REFERENCIAS
ADELMAN, I and TAYLOR, E.J.:
1990
I s S t r u c t u r a l Adjustment With a Human Face
P o s s i b l e ? . The Case of Mexico. The Journal o f
Development Studies, Volumen XXVI, Nro. 3,
page 387-407.
ALBANEZ, T. et al.;
1989
Economic Decline and Child S u r v i v a l : The
Plight of
L a t i n American in the E i g h t i e s .
Innocenti Occasional Papers Nro. 1, Spedale
d e g l i Innocenti, Florencia, I t a l i a .
BANCO MUNDIAL:
1989
World Development Report. Washington D.C.
1990
World
Development
Washington, D.C..
Report.
POVERTY.
BENDIX, R.:
1964
Nation - Building and C i t i z e n s h i p . U n i v e r s i t y
of C a l i f o r n i a Press, Berkeley.
BÜSTELO, E.S. e ISÜANI, E.A. (Ed.):
1990
Mucho. Poguito o Nada: C r i s i s v A l t e r n a t i v a s
de P o l í t i c a
S o c i a l en l o s 90. UNICEF-CIEPPS i g l o XXI Ed. de España. Buenos
Aires,
Argentina.
DAIN, S.:
1989
A C r i s e da P o l i t i c a S o c i a l : Uma P e r s p e c t i v a
Comparada. en Economia e Desenvolvimento Nro.
3, Volumen I ,
pag.
20 a 56. M i n i s t e r i o da
Previdencia
e Assistencia
Social
(MPAS) y
CEPAL. B r a s i l i a , B r a s i l .
FLORA, P. and HEIDENHEIMER A.:
1982
The
and
Development of W e l f a r e S t a t e s in Europe
America. Transaction Books. Londres.
24
FRIEDMAN, J. et al:
1987
"Modern W e l f a r e S t a t e .
A Comparative View.
Trends and Prospects.
New York
University
Press, New York.
HELLER, P et al:
1988
The
implications
of
Fund - Supported
Adjustment Programs f o r Poverty-Experiences
in S e l e c t e d Countries. FMI - Washington D.C.
HIRSCHMAN, A.:
1985
R e f l e c t i o n s on the Latin American Experience.
En Lindberg L. y Maier C. (1985) op. c i t .
ISUANI, E.A. et al.:
1989
Estado
Democrático
Editorial
Univeristaria
(EUDEBA), Buenos A i r e s .
Política
Social.
Aires
de Buenos
KRU6MAN, P.
1990
The Age of
Diminished Expectations - US
Economic P o l i c y in the 1990. The MIT Press,
Cambridge Massachussetts, London, England.
LINDBERG, L. and MAIER C.:
1985
The P o l i t i c s
of
Stagnation.
The
Washington D.C..
Inflation
Brookings
and
Economic
Institution,
MESA-LAGO, C.
1985
El D e s a r r o l l o de l a Seguridad S o c i a l
en
América L a t i n a .
Estudios e Informes de l a
CEPAL Nro. 43. Santiago de C h i l e .
NELSON, J.:
1982
F r a g i l e C o a l i t i o n s . The P o l i t i c s of Economic
Adjustment. Overseas Development
Council.
Washington, D.C..
25
PREALC:
1987
Ajuste Y
Deuda
S o c i a l ; Un
e s t r u c t u r a l . Santiago de C h i l e .
1988
Deuda S o c i a l ? Qué e s .
cuánto es
paga?. Santiago de C h i l e .
enfocrue
como
se
RIMLIN6ER, 6.
1971
W e l f a r e P o l i c y and I n d u s t r i a l i z a t i o n .
Wiley and Sons, Nueva York.
John
SINGER, H.W.:
1990
Reading between the l i n e s ; A coment on the
World Bank Annual Report. Deve1opment
Po1icy
Review. Vol 8, pag. 203-206.
London Newburg
Park and New D e l h i .
UNICEF:
1990
E s t r a t e g i a s para l a I n f a n c i a en
de 1990. New York.
el
Decenio