Situación y Análisis de la Cooperación Intermunicipal Bolivia

Situación y Análisis de la
Cooperación Intermunicipal
Bolivia
Preparado para:
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID)
Buró para América Latina y El Caribe
Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible
Por:
Asociación Internacional de Administración de Ciudades Y Condados
(ICMA)
Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00
Agosto, 2006
Este estudio fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina Regional de
Desarrollo Sostenible del Buró para América Latina y el Caribe de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-. Los contenidos son
responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente la opinión de la
USAID o el Gobierno de los Estados Unidos.
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CONTENIDO
Presentación ______________________________________________________________________ 5
Descripción de las mancomunidades de Bolivia __________________________________________ 5
Razones para asociarse __________________________________________________________________ 6
Funciones de las mancomunidades_________________________________________________________ 8
Algunas cifras _________________________________________________________________________ 10
Número de municipios por mancomunidad_________________________________ 13
Número de municipios ____________________________________________________________ 13
Construcción y desarrollo institucional de mancomunidades ______________________________ 14
Apoyo del Sistema Asociativo Municipal o entidades nacionales de fomento municipal hacia las
mancomunidades ______________________________________________________________________ 14
Bases legales para asociarse _____________________________________________________________ 15
Aspectos a destacar ____________________________________________________________________________16
Disponibilidad de información y asistencia técnica y financiera para el establecimiento de
mancomunidades ______________________________________________________________________ 17
Características básicas de las mancomunidades _________________________________________ 18
Iniciativa y liderazgo para la construcción de mancomunidades _______________________________ 18
Intereses en la conformación de las mancomunidades _________________________________________________19
Autonomía en la toma de decisiones_______________________________________________________ 19
Misión y objetivos de operación de las mancomunidades _____________________________________ 20
La toma de decisiones __________________________________________________________________________20
Sistemas de información entre miembros y con la comunidad _________________________________ 21
Apertura de espacios de participación social en los distintos procesos de la mancomunidad____________________21
Relaciones de las mancomunidades con el gobierno central y la Asociación Nacional de Municipios__ 23
Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades ________________________________________ 24
Normativa interna _____________________________________________________________________________24
Marco legal __________________________________________________________________________________24
Capacidad técnica y administrativa de las mancomunidades __________________________________ 24
Rubro de los proyectos _________________________________________________________________________25
Cooperación horizontal y trabajo en red con equipos técnicos municipales _________________________________26
Medición de desempeño ________________________________________________________________________26
Planificación y ejecución de programas por parte de las mancomunidades ___________________ 28
La eficiencia en la gestión mancomunada __________________________________________________ 28
Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades ________________________________ 28
Prácticas exitosas de gestión financiera ____________________________________________________________29
Las estrategias de apoyo de agencias de cooperación internacional _________________________ 30
Obstáculos, riesgos y debilidades encontrados en el proceso asociativo intermunicipal __________ 32
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3
Principales logros y lecciones aprendidas______________________________________________ 35
Recomendaciones _________________________________________________________________ 37
Bibliografía ______________________________________________________________________ 39
Anexo 1 _________________________________________________________________________ 40
Mapa de Bolivia _______________________________________________________________________ 40
Anexo 2: Cuadro resumen de mancomunidades_____________________________________________ 41
Anexo 3: Algunas experiencias de mancomunidades en el país_________________________________ 52
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Presentación
Esta investigación y un estudio de caso sobre la Mancomunidad de Municipios de
Chiquitanos, pretenden lograr una “radiografía” del asociacionismo y la cooperación
intermunicipal en Bolivia; que exponga la génesis de su conformación, sus características
básicas, los factores motivadores, las limitantes y los retos que enfrentan y las
principales lecciones aprendidas.
Lo anterior, con el propósito de que los distintos actores que inciden en la constitución
y/o el funcionamiento de las diversas iniciativas asociativas o mancomunadas, dispongan
de información práctica y específica sobre esta temática.
Ambos documentos y otros similares para los casos de Guatemala, El Salvador, Costa
Rica y Honduras, se enmarcan dentro del Proyecto Regional Partnership for
Decentralization and Local Governance in the Americas, financiado por la USAID.
Para la realización de este estudio se ha recopilado información secundaria proporcionada
por instituciones públicas, cooperación internacional e instituciones privadas de
desarrollo. También se han explorado experiencias desarrolladas en algunas
mancomunidades del país. Para ello, se llevaron a cabo una serie de entrevistas a
autoridades locales, gerentes de mancomunidades, funcionarios de la cooperación
internacional, autoridades del Viceministerio de Descentralización y ex autoridades del
antiguo Ministerio de Participación Popular.
En la elaboración de este documento y del estudio de caso participaron Julio Maldonado y
Marcelo Rojas. Guadalupe López contribuyó a la investigación de campo.
Descripción de las mancomunidades de Bolivia
A pesar de las debilidades institucionales, los gobiernos municipales se han consolidado
como actores de la democracia y el desarrollo local. En este proceso comienzan a
constituirse las mancomunidades de municipios que, luego de varios años, muestran
algunas experiencias positivas.
La mancomunidad es una asociación de municipios con características sociales, culturales
y económicas similares, que buscan una mayor cohesión social, articulación, eficiencia e
impacto en las acciones de inversión que ejecuten de manera concurrente. Según la
legislación boliviana, los municipios que tienen una población menor a 5 mil habitantes
deben mancomunarse de manera obligatoria para recibir los recursos que le otorga el
gobierno nacional al nivel municipal.
El impulso para la conformación de mancomunidades se plantea en torno a la unificación
de esfuerzos, intereses, necesidades, problemas e identidades comunes que presentan
uno o más municipios. Esto con el fin de asumir la responsabilidad para la resolución de
manera conjunta. También, es un proceso de concentración de fuerzas para fortalecer la
voz y la capacidad de presencia y de diálogo de lo local en los espacios de decisión de los
niveles de gobierno nacional y departamental.
Los gobiernos municipales interesados en programas, planes, proyectos, servicios y otras
actividades comunes podrán constituir, mediante convenio, una mancomunidad para que
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5
las atribuciones y competencias transferidas por el Estado en favor de los municipios
sean más eficientes. Así, se establece la posibilidad de tramitar su personalidad jurídica
con el fin de desarrollar acciones de inversión con el sector público (prefecturas y
gobierno nacional) y privado (cooperación internacional, Organizaciones No
Gubernamentales y empresa privada; entre otros).
Por un lado, las mancomunidades de municipios surgen como una forma innovadora para
insertarse en un mundo competitivo, globalizado de retos y cambios permanentes y; por
otro, como una alternativa para recuperar los lazos ancestrales existentes en diferentes
regiones del país, específicamente aquellos que fueron fracturados por el proceso de
municipalización. Desde esta óptica, la mancomunidad se constituye en un mecanismo
para abrir espacios hacia una auténtica democratización de oportunidades para la
población boliviana, tanto para aquella que vive en la pobreza y la marginalidad de las
áreas metropolitanas, como la que habita en zonas rurales con poco acceso.
No obstante, en desvirtud de su naturaleza, en algunos casos se han creado
mancomunidades con la esperanza de que las agencias de la cooperación internacional u
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) solventen sus gastos de funcionamiento y
sus proyectos. Esta situación se ha dado sin considerar que el éxito de una
mancomunidad reside en su gestión integral; es decir, en el apoyo financiero, de
organización y de planificación de sus municipios asociados, sea de manera específica o
mediante un plan de apropiación gradual de la iniciativa.
Razones para asociarse
Durante los dos primeros años posteriores a la promulgación de la Ley de Participación
Popular,3 no se establecieron mancomunidades de municipios en el país. Las primeras
surgieron bajo el mandato legal de que los municipios con menos de 5 mil habitantes
pudieran acceder a los recursos de participación popular mediante la conformación de
mancomunidades, en el marco de una planificación conjunta y con la idea futura de
fusionar municipios “económicamente inviables.”4 Luego, la Ley de Municipalidades
pretendió incentivar la conformación de mancomunidades en perspectiva de un mayor
impacto de las inversiones en el desarrollo municipal. Así, con el transcurso de los años,
los municipios más grandes (desde el punto de vista poblacional) comprendieron el
potencial de la mancomunidad y decidieron establecer convenios para desarrollar y
alcanzar objetivos comunes.
En el país existe una categorización de los municipios por la cantidad de población:
•
•
•
•
En
En
En
En
la
la
la
la
categoría
categoría
categoría
categoría
A: municipios que tienen menos de 5 mil habitantes.
B: municipios que tienen de 5.000 a 14.999 habitantes.
C: municipios que tienen de 15.000 a 50.000 habitantes.
D: municipios que tienen más de 50.000 habitantes.
Según el Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, existen 20 municipios con una
población mayor a 50 mil habitantes, entre ellos las 9 capitales de departamento. De las
3
4
Ley 1551, promulgada el 20 de abril de 1994.
Hasta el día de hoy, no se ha fusionado ningún municipio; más bien, existen varios en proceso de creación.
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6
81 mancomunidades existentes, 15 agrupan a municipios grandes con más de 50 mil
habitantes y en 6 de éstas participan municipios de capitales departamentales.
Asimismo, regiones que fueron divididas por la municipalización encontraron en la
mancomunidad el mecanismo para restituir, mantener y/o preservar sus valores sociales,
culturales y étnicos;5 especialmente los pueblos originarios o indígenas que hayan sufrido
algún tipo de división debido al proceso mencionado. Entre ellos figuran:
• La Mancomunidad de Aymaras Sin Fronteras que integra a los municipios de
origen aymara del Departamento de Oruro.
• La Mancomunidad de la Chiquitanía que une a los municipios basados en la
cultura chiquitana del Departamento de Santa Cruz.
• La Mancomunidad del Chaco Boliviano (ManChaBol) que cohesiona a los
municipios de la región del chaco con origen en la cultura guaraní.
• La Mancomunidad del Norte Potosí que se asienta en municipios de cultura
quechua.
• La Mancomunidad del Lago que integra a municipios pertenecientes a la cultura
aymara del altiplano central del Departamento de La Paz.
Se abriga un esperanzador futuro para consolidar a las mancomunidades como
instrumentos de fortalecimiento municipal, tendientes a contribuir al ordenamiento
territorial (sin llegar a convertirse en organismos supramunicipales); generar economías
de escala y; conformar redes de equipos técnicos mancomunados. Además, podrían
convertirse en articuladoras entre las prefecturas y los municipios y órganos promotores
del desarrollo económico local y regional.
Según representantes de distintas mancomunidades del país, estas figuras asociativas
han nacido para atender cinco áreas que complementan y/o facilitan el funcionamiento
del régimen municipal en el país:6
1. Necesidad de los municipios de enfrentar sus retos y desafíos mediante
economías de escala.
2. Necesidad de los municipios de lograr
articuladoras para el desarrollo regional.
visiones
estratégicas
y
3. Necesidad de los municipios de lograr representación política conjunta y
de articulación regional y/o micro regional.
4. Necesidad de los gobiernos municipales de fortalecer sus capacidades
administrativas y funcionales.
5
6
Bolivia es un país multiétnico y pluricultural con más de 20 etnias reconocidas.
Desarrollo y perspectivas del asociativismo municipal en Bolivia- Mauricio Lea Plaza P- GNTP.
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7
5. Necesidad de las prefecturas y el gobierno nacional de fomentar la
implementación de políticas públicas articuladas (“Mancomunidad por
necesidad y utilidad pública”):
a. Políticas sectoriales: Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), agua potable,
inversión pública en programas de emergencia, etc.
b. Mancomunidad obligatoria de municipios de escasa población.
c. Mancomunidades para orientar y articular inversiones públicas.
d. Planes y programas de importancia estratégica nacional (Desarrollo Económico).
e. Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza (EBRP), mancomunidades
fronterizas, mancomunidades con fines de seguridad ciudadana, etc.).
Funciones de las mancomunidades
Según la normativa vigente en el país, las mancomunidades pueden desarrollar sus
atribuciones y funciones de acuerdo con los roles que se les atribuyan por ley. Sobre este
particular, los referentes más explícitos son las siguientes:
• Los gobiernos municipales definirán en sus respectivos Convenios, Estatutos y
Reglamentos de Mancomunidad las atribuciones a desarrollar; debiendo observar
las disposiciones concernientes que regulen los roles y acciones que se conceden a
la mancomunidad (Art. 7, D.S. de Mancomunidades).
• La mancomunidad podrá efectivizar las atribuciones y competencias
transferidas por el Estado a favor de los gobiernos municipales (Art. 157, Ley 2028
de Municipalidades).
• Los gobiernos municipales mancomunados concertarán con el Poder Ejecutivo
Nacional y las Prefecturas de Departamento la ejecución de políticas de
fortalecimiento, inversión y desarrollo y compatibilización de planes, programas y
proyectos concurrentes.
• Las mancomunidades que tienen su plan de desarrollo mancomunado pueden
presentarlo al Consejo Departamental para gozar de preferencias en la inversión
concurrente departamental.
• Toda mancomunidad deberá tener su Plan Operativo Anual para la ejecución de
sus actividades, tomando como base su Plan de Desarrollo Mancomunado.
• Las prefecturas deberán elaborar su estrategia departamental de apoyo a las
mancomunidades.
Entre las principales funciones destacan todas aquellas de carácter: a) institucional, b)
económico c) territorial, y d) social. La gran mayoría no está estipulada en marco legal
establecido en el país para las mancomunidades, más bien, son parte de las funciones
que internamente han sido asignadas a las distintas mancomunidades por parte de sus
municipios miembros; las cuales, a su vez, provienen de las competencias que el Estado
delegó a los gobiernos municipales en el marco de la descentralización político
administrativa.
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8
A continuación se señalan los aspectos contemplados en cada una de las áreas:
•
Institucionales:
-
•
Fortalecimiento y representación política de las unidades socioculturales a las que
representan. Al respecto, es preciso señalar dos aspectos importantes: en primer
lugar, que las Asociaciones Municipales Departamentales (AMDs) son, por su
naturaleza, las instancias idóneas para ejercer la representación política del nivel
municipal de todo un departamento y; en segundo, que la mayor parte de las
mancomunidades no están afiliadas a las AMDs y tienen un bajo nivel de
coordinación con las mismas debido a la disputa en la provisión de servicios y la
generación de recursos propios existente, especialmente, entre las asociaciones y
las mancomunidades con capacidades institucionales instaladas. Por otro lado, la
realidad muestra que la mayoría de los municipios del país mantienen relaciones
tanto con sus mancomunidades como con las AMDs a las que están afiliados.
Representación de competencias y acciones comunes de forma integrada ante las
prefecturas, el gobierno nacional y la cooperación internacional.
Influencia en la formulación de planes, políticas y proyectos en los niveles
prefecturales y nacional.
Impulso de proyectos y acciones de integración municipal, regional, nacional y
supranacional.
Ejercicio delegado de la competencia de la capacitación y el apoyo técnico a las
municipalidades en las áreas de gestión.
Fortalecimiento y capacitación a sus miembros en formulación y ejecución de
proyectos municipales y supramunicipales.
Adecuación y desarrollo de sus unidades administrativas a los requerimientos de
los procesos de la administración pública nacional.
Económicas
-
Formulación y ejecución de Planes de Desarrollo Mancomunado.
Formulación y ejecución de proyectos y programas de inversión supramunicipal,
sobre todo en infraestructura de caminos y de riego.
Promoción y formulación de estrategias de desarrollo sectoriales: turismo, minería,
agroforestal, etc.
Compatibilización de la planificación y las políticas municipales, mancomunitarias y
departamentales.
Potenciación de externalidades, eventualmente provisión de bienes o servicios
públicos ampliados y encarar retos y/o desafíos a nivel regional.
Ampliación de las capacidades técnicas y económicas de los gobiernos municipales.
Fortalecimiento de las economías de escala en función de los siguientes aspectos :
× Gestión ambiental y de recursos naturales.
× Aprovechamiento y gestión del potencial económico local y fortalecimiento de la
seguridad alimentaria.
× Administración de uno o más servicios comunes como el abastecimiento de
agua potable, drenaje, alcantarillado sanitario, gestión de residuos sólidos, etc.
× Gestión conjunta para el acceso a fondos de inversión y canalización de fondos
de la cooperación.
× Formación y funcionamiento de empresas.
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9
•
Territoriales
-
•
Planificación del ordenamiento y la gestión territorial ampliada.
Integración de espacios articulados que pueden ser considerados regiones y, a su
vez, Bioregiones (mediante la internalización de la variable ambiental).
Emprendimiento de acciones estratégicas de desarrollo regional que no se
contemplan o han sido excluidas en el nivel departamental y nacional.
Preservación de territorios con una vocación similar, que requieren de una
administración integrada o conjunta.
Consolidación de Bioregiones mediante una adecuada ocupación y uso del
territorio, preservación y aprovechamiento sostenible de recursos naturales
compartidos entre municipios (flora, fauna, vida silvestre, áreas protegidas y
biodiversidad en su conjunto).
Desarrollo de planes turísticos que vinculen las regiones aledañas.
Sociales
-
Recomposición de unidades sociales y políticas diferenciadas que fueron
desintegradas por procesos de la división político-administrativa (grupos étnicos,
ayllus, comunidades indígenas).
Integración de grupos poblacionales por unidad o complementariedad cultural.
Construcción de visiones de desarrollo que superen el espacio de la sección de
provincia, propiciando encadenamientos productivos (“clusters”).
En el marco de sus fines y naturaleza, las mancomunidades deberán propiciar la
concurrencia y articulación de sus políticas, planes, programas y proyectos con los
niveles departamental y nacional del Poder Ejecutivo. Asimismo, son instancias idóneas
para propiciar y favorecer alianzas estratégicas con actores públicos, privados, sociales,
territoriales y funcionales con el objetivo de promover el desarrollo económico local en un
marco subsidiario, coordinado y concurrente; creando espacios de concertación para
facilitar pactos productivos, cadenas de valor y otras iniciativas afines.
Algunas cifras
En el país, el proceso de conformación de mancomunidades de municipios ha sido
acelerado desde la promulgación de la Ley de Participación Popular. Según
documentación oficial del Viceministerio de Descentralización al redactar este informe, el
número de mancomunidades asciende a 81. En el siguiente gráfico, puede apreciarse la
evolución en la creación anual de mancomunidades en Bolivia.
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10
80
70
Nª de
mancomunidades
70
76
72
60
48
50
40
28
30
18
20
7
10
4
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
La distribución de mancomunidades por departamento es la siguiente:
Número de Mancomunidades por Departamento
16
14
5
3
Interdeptal
Beni
4
Santa Cruz
Oruro
Potosí
Cochabamba
La Paz
Tarija
5
4
Nª de
m ancom unidades
10
Pando
10
9
Chuquisca
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
No obstante, en la actualidad, el crecimiento sostenido en la conformación de
mancomunidades está estancado. En un inicio, los municipios consideraban que la
creación “per se” de una mancomunidad resolvería muchos de sus problemas; luego, se
evidenció que paralelamente a la conformación, se requería de apoyo financiero y un
trabajo técnico sostenido. De acuerdo con el Viceministerio de Descentralización, de las
81 mancomunidades registradas, menos de la mitad (35) están en funcionamiento y de
ellas sólo algunas experimentan un proceso de consolidación (ver anexo 2).
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11
Relación de Mancomunidades que funcionan por
Departamento
18
Mancomunidades Registradas
17
Mancomunidades que Funcionan
16
14
14
12
10
10
10
9
8
7
7
6
5
4
4
5
5
4
4
3
3
2
3
2
2
1
1
Interdeptales
Beni
Pando
Tarija
Santa Cruz
Potosí
Cochabamba
Oruro
La Paz
Chuquisaca
0
De las 35 mancomunidades activas y con equipo técnico (aunque sea mínimo), 16
reciben apoyo de alguna cooperación internacional y 19 operan de manera
independiente; 2 funcionan esporádicamente y 40 no están trabajando. Por último, hay
2 que están en proceso de conformación del equipo técnico y no se tiene información de
otras 2. (En los anexos se incluye una tabla con información sobre los municipios que
conforman cada mancomunidad, el estado de actividad de cada una y si tienen o no
equipo técnico).
Tal y como lo establece la ley, todos lo municipios que tengan menos de 5 mil habitantes
deben mancomunarse. Este mandato cobra especial importancia en el Departamento de
Oruro, el cual está constituido por un gran número de municipios pequeños obligados a
asociarse para poder recibir los recursos de la coparticipación tributaria. Por esta razón,
existen mancomunidades cuyo elemento de motivación no es el desarrollo de sus
microregiones, sino el cumplimiento de una acción obligada por ley para percibir fondos.
También, es el caso de la Mancomunidad Frontera con Chile que acoge al municipio de
Yunguyo de Litoral con 221 habitantes (el más despoblado del país).
De las mancomunidades existentes, 5 tienen carácter interdepartamental, es decir, son
mancomunidades que están conformadas por municipios pertenecientes a dos o más
departamentos.
De un total de 327 municipios en el país, 269 (83%) participan en una o más
mancomunidades, lo cual significa que dicha figura ha sido posicionada entre las
autoridades municipales como un instrumento con potencial para el logro de sus
propósitos.
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12
Porcentaje de Municipios Mancomunados en el País
Municipios
mancomunados
17%
Municipios que no
pertenecen a
mancomunidades
83%
El mayor porcentaje de municipios mancomunados se encuentran en el Departamento de
Potosí (97%) y el menor en el Departamento de Beni (58%). Probablemente, porque el
primero presenta la mayor pobreza estructural del país y sus municipios creen tener en
la mancomunidad una oportunidad para su fortalecimiento.
Porcentaje de Municipios Mancomunados
120%
100%
93%
97%
83%
91%
92%
82%
78%
80%
80%
58%
60%
40%
Pando
Beni
Santa Cruz
Tarija
Oruro
Potosí
Cochabamba
La Paz
0%
Chuquisca
20%
Si se analiza el número de municipios integrantes por mancomunidad, el promedio es de
tres municipios por mancomunidad, aunque existen algunas conformadas por 2
municipios y otras integradas hasta por 16 municipios, tal y como se aprecia a
continuación:
Número de municipios por mancomunidad
Número de municipios
Número de
mancomunidades
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2
3
4
5
6
7
15 13 11 7
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16
10 4
2
1
2
1
3
0
0
1
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13
Construcción y desarrollo institucional de mancomunidades
En abril de 1994, el Gobierno de Bolivia promulgó la Ley Nº 1551, Ley de Participación
Popular, mediante la cual se establecieron 314 municipios en el país (actualmente 327),
entre urbanos y rurales, que asumieron un rol protagónico en el desarrollo económico,
social y sostenible de la nación. Se les transfirieron competencias en las áreas de salud,
educación, deportes y cultura; se les reasignaron, mediante los órganos competentes,
recursos financieros equivalentes al 20% de los impuestos nacionales y distribuidos de
acuerdo con el número de habitantes; y se les concedieron responsabilidades en el
desarrollo de sus regiones con una amplia participación de la población.
Apoyo del Sistema Asociativo Municipal o entidades nacionales de
fomento municipal hacia las mancomunidades
El Sistema Asociativo Municipal (SAM) pretende representar los intereses de los 327
municipios del país, mediante las Asociaciones Municipales Departamentales. Está
conformado por la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia), la
Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL) y la Asociación de Municipios Capitales de
Bolivia (AMB), que desde el 2006 forma parte de la FAM.
Las Asociaciones Municipales Departamentales (AMDs) son las instancias que, en primer
término, tienen el objetivo de representar a todos los municipios de su departamento y,
en segundo lugar, buscan fortalecer sus gestiones, prestarles servicios y promover una
cultura administrativa eficiente y transparente. Las nueve AMDs existentes en el país
están afiliadas a la FAM.
La ACOBOL representa a las Concejalas y Alcaldesas de todo el país y les brinda apoyo
legal, institucional y capacitación en gestión municipal. También, cada departamento
cuenta con una Asociación de Concejalas afiliada a su AMD. La ACOBOL es miembro del
directorio de la FAM.
Como se ha visto, las mancomunidades de municipios son asociaciones voluntarias de
dos o más municipios social y/o culturalmente homogéneos, tendientes a promover su
desarrollo económico microregional mediante planes, programas y proyectos y; además,
brindar asistencia técnica para fortalecer la capacidad de gestión de sus municipios
miembros. Algunas mancomunidades están afiliadas a las asociaciones municipales de
sus respectivos departamentos y coordinan sus acciones para no duplicar esfuerzos.
Dada la ausencia de un diseño de descentralización que adopte como política de Estado
el tema municipal, estas instancias asociativas han tenido que trabajar en el
fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales. Esta situación ha provocado
que varias mancomunidades y asociaciones municipales departamentales hayan caído en
la duplicidad de esfuerzos, lo cual puede generar conflictos innecesarios y desperdiciar
recursos que podrían aunarse en pro del mejoramiento de los gobiernos municipales y
sus instancias de cooperación intermunicipal.
En este contexto, se han generado dos tendencias. Por un lado, algunas asociaciones
municipales han promovido el acercamiento con mancomunidades existentes en sus
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jurisdicciones, desarrollando un trabajo coordinado. Con ello, buscan explotar las
ventajas competitivas de cada organización y evitar los traslapes de funciones. Este es el
caso del Departamento de Santa Cruz, donde la Asociación Departamental de Municipios
(AMDECRUZ) decidió reformular sus estatutos e incorporar a las mancomunidades
existentes en su directorio con derecho a voz y voto. Por su parte, en el Departamento
de Cochabamba, la asociación de municipios (AMDECO) ha incorporado en sus estatutos
a las cuatro microregiones y a sus mancomunidades, conformando un sistema asociativo
municipal departamental cohesionado. Dicho sistema le da a la AMDECO la potestad de
representación de los municipios de todo el departamento y, a las mancomunidades, el
derecho de la provisión de servicios técnicos según las capacidades institucionales
existentes; en este caso, un representante de cada mancomunidad y dos representantes
de cada microregión son parte del Consejo Directivo de la asociación con derecho a voz y
a voto. En la asociación de municipios del Departamento de Oruro (AMDEOR) existe
participación de representantes de las mancomunidades del departamento, pero sin
derecho a voto. Mientras tanto, en la asociación de municipios de Pando (AMDEPANDO)
existe un trabajo coordinado con las mancomunidades, aunque éstas no son parte de su
Directiva.
Bases legales para asociarse
En Bolivia, las mancomunidades cuentan con un conjunto de normas legales que avalan
su funcionamiento:
•
•
•
•
•
La actual Constitución Política del Estado reconoce en su artículo 202 la posibilidad de
que los municipios puedan “asociarse o mancomunarse entre sí” para el mejor
cumplimiento de sus fines. Esta disposición abre las puertas al inicio del proceso
asociativo, ya sea público o privado en el municipalismo boliviano.
La Ley de Participación Popular, establece en su artículo 22 la obligatoriedad de que
aquellos municipios con población menor a 5.000 habitantes, se mancomunen para
recibir los recursos de la coparticipación tributaria. Este criterio respondía a la idea de
que estos municipios no tenían la suficiente capacidad administrativa para manejar
con eficiencia los recursos asignados, garantizando una mejor inversión de los
mismos.
La Ley de Municipalidades, define a la mancomunidad como la asociación voluntaria
de dos o más municipios para la realización de bienes comunes por medio de la
ejecución de acciones e inversiones concurrentes, definiéndolas como sujetos de
derecho privado y estableciendo ciertos tipos de mancomunidades como las de
distritos y las de municipios metropolitanos.
La Ley del Diálogo 2000, trataba de solucionar el problema expuesto anteriormente,
haciendo a las mancomunidades sujetos de crédito público en el Fondo Nacional de
Desarrollo Rural (FNDR). Esta propuesta no ha podido concretarse debido a que este
fondo sólo concede créditos a entidades públicas y, como es sabido, las
mancomunidades no pertenecen a dicho ámbito.
La Ley de Unidades Político Administrativas (No. 1669), declara la facultad legal del
gobierno central de promover la conformación de mancomunidades con base en
criterios estratégicos.
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15
Además existen algunos Decretos Supremos que reglamentan las leyes mencionadas,
teniendo incidencia directa en el funcionamiento de las mancomunidades. Estos son:
•
•
•
Decreto Supremo 23813, Art. 6, establece que los municipios cuya población no
exceda los 5.000 habitantes, deben mancomunarse con la aprobación de los Concejos
Municipales y contar con un Plan Operativo Anual, presupuesto y una cuenta fiscal
propia de la mancomunidad.
De esta manera, se le está dando a las
mancomunidades una planificación y forma de operación muy parecida a la de los
Gobiernos Municipales.
Decreto Supremo 24447, da la potestad a la prefectura de requerir la conformación
de mancomunidades en su departamento, atendiendo necesidades de territorio,
población y prestación de servicios. Este decreto debe ser utilizado tanto por la
prefectura como por el gobierno central de manera muy cuidadosa, respetando
siempre la autonomía municipal y consensuando con los principales actores
involucrados.
Decreto Supremo 26142, reglamenta la existencia de mancomunidades en Bolivia, y
provee las bases de su conformación con la respectiva estructura organizativa,
elaboración de planes operativos anuales y planes de desarrollo mancomunado,
participación social, así como las acciones que se sujetarán a las disposiciones de la
Ley de Administración y Control Gubernamental, Ley SAFCO. Este decreto es el
instrumento legal que norma y da lineamientos sobre las mancomunidades de
municipios.
Como puede observarse, el marco jurídico de las mancomunidades se encuentra disperso
en varias leyes y decretos reglamentarios; lo cual origina una serie de confusiones y
contradicciones (como establecer que pueden ser sujetos de derecho privado con acceso
a créditos públicos, la composición de los directorios, etc.) que obstaculizan una clara
visión del proceso mancomunado en el país.
Aspectos a destacar
• En la Ley de Municipalidades surge un gran problema, ya que la ley pretendía
generar inversión concurrente entre actores públicos, privados, sociales y
productivos; sin embargo, por su naturaleza privada, las mancomunidades no
pueden acceder a fondos del sector público, pese a que sus actores y fines
correspondan a este sector.
• Las mancomunidades, como instituciones privadas, solicitan el reconocimiento de
una personalidad jurídica colectiva, basada en la libre asociación de sus
integrantes y en la voluntad que genera la conformación de la institución para dar
cumplimiento a la razón que le dio origen.
• La legislación boliviana le confiere a la mancomunidad la calidad de instrumento
de gestión pública, producto de la voluntad de sus municipios integrantes. Este
aspecto es importante señalarlo, ya que la calidad de instancia pública sólo
puede ser conferida por ley y está acompañada de otras condiciones que le son
naturales como, por ejemplo, la jurisdicción territorial y la competencia y,
consecuentemente, la constitución de un nuevo órgano público, intermedio entre
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16
los gobiernos municipales y el gobierno central7. Por lo tanto, la mancomunidad se
reconoce como un instrumento de derecho privado cuya capacidad de actuación se
encuentra en el instrumento constitutivo que le da origen y que corresponde a la
voluntad de sus integrantes.
En su momento, se presentó una propuesta de ajuste al marco legal de las
mancomunidades, mediante un Proyecto de Ley de Mancomunidades impulsado por la
Comisión de Descentralización y Participación Popular de la Honorable Cámara de
Diputados, en coordinación con la Dirección de Mancomunidades del Viceministerio de
Descentralización; sin embargo, la iniciativa no prosperó. Se espera que con la Asamblea
Constituyente pueda revisarse este anteproyecto de ley.
Disponibilidad de información y asistencia técnica y financiera para el
establecimiento de mancomunidades
En relación con la cuestión de las mancomunidades y sus tópicos afines, el acceso a la
información es restringido y los estudios son muy escasos a pesar de la existencia de una
estrategia nacional de mancomunidades y la realización de cuatro encuentros nacionales
para tratar el tema. De igual forma, la información ha sido poco difundida y, en la
mayoría de las ocasiones, es guardada con mucho recelo por parte de los funcionarios
públicos (bases de datos, sitios en Internet no actualizados, etc.). Por ello, puede
afirmarse que la información disponible sobre estado de las mancomunidades es difusa y
carece de respaldo oficial.
La asistencia técnica es ofrecida por el Viceministerio de Descentralización con el apoyo
de la cooperación internacional, ya que los recursos del Estado son insuficientes. Hasta el
2005 dicha asistencia se tradujo en el financiamiento de los Grupos Operativos Locales
(GOLes), que actualmente están trabajando en el marco del Programa de Inversión
Municipal (PIM). Los GOLes eran equipos de consultores integrados por 3 profesionales
de distintas ramas, quienes tenían la misión de colaborar con los municipios y/o las
mancomunidades en el fortalecimiento de su capacidad de gestión técnica y
administrativa, en especial en la elaboración de proyectos con impacto económico.
Paralelamente, la cooperación internacional trabaja en forma directa con las
mancomunidades que se desempeñan en sus áreas de interés. Por ejemplo la GTZ
trabaja en el norte de Potosí, la cooperación Belga en el centro del Departamento de
Chuquisaca y el norte de Santa Cruz y la AECI en Cochabamba. Por su parte, la USAID
ha estado apoyando a mancomunidades como Chiquitanía, Aymara Sin Fronteras, Valle
Alto, los Yungas, Norte Paceño Tropical mediante la dotación de apoyo técnico y
7 Molina Saucedo Carlos Hugo La Mancomunidad Municipal de la Gran Chiquitanía. Una experiencia Innovadora. ILDIS
,
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.
.
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17
financiero. Este apoyo se constituye en una importante fuente alternativa para la
consolidación del proceso mancomunitario en el país, considerando sus diferentes
particularidades.
Características básicas de las mancomunidades
Iniciativa y liderazgo para la construcción de mancomunidades
Mas allá del impulso otorgado por instituciones públicas (ministerios y prefecturas) e
instancias privadas (cooperación internacional) para la conformación y surgimiento de las
mancomunidades, se evidencia que ellas han nacido, se han desarrollado y se han
fortalecido en función de sus necesidades y gracias al empuje de los propios municipios
que las conforman.
Los objetivos y funciones que han venido desarrollando las mancomunidades no se
limitan a los planteamientos conceptuales, ni se han organizado o responden únicamente
a las definiciones de organización y función que les otorga la reglamentación jurídica. Por
el contrario, en su mayoría las mancomunidades surgen por iniciativa propia de los
municipios, los cuales encuentran en esta forma de asociativismo el mecanismo idóneo
para fortalecer sus capacidades y enfrentar sus necesidades.
También se han formado los hermanamientos municipales con municipios de países
vecinos, en el marco de los encuentros de la Federación Latinoamericana de Ciudades y
Municipios (FLACMA) y las mancomunidades de distritos. Entre están últimas destacan
las “mancomunidades de distritos indígenas” que, como consecuencia de la aplicación de
la Ley de Participación Popular, vieron fragmentado su territorio en más de un municipio
y encuentran en esta forma de organización un mecanismo para unificarlo. En este tema
poco se puede hablar, ya que el movimiento indígena aboga por la autonomía de sus
territorios y esta cuestión no se ha considerado. Otro factor es que en los últimos
comicios municipales muchos indígenas han sido electos y no han necesitado la
conformación de distritos indígenas autónomos.
La nueva política gubernamental ha enfocado su agenda política en la Asamblea
Constituyente, el referéndum autonómico departamental y la nueva política económica
en la que los hidrocarburos son el eje central. Será en esos espacios donde se traten los
aspectos relativos a la descentralización y el fortalecimiento municipal, como la
propuesta de ley antes citada.
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18
Intereses en la conformación de las mancomunidades
Entre los principales motivos para que los municipios decidan mancomunarse, pueden
citarse los siguientes:
Motivos
Desarrollo Regional
Desarrollo Sostenible
Desarrollo Económico
Diseño y Ejecución de Proyectos
Fortalecimiento Municipal
Conservación del Medio
Ambiente
Caminos vecinales, Salud y
Educación
Escasa Población (menores a
5.000 hab.)
Otros y sin respuesta
Nº de
Mancomunidades
9
3
11
3
4
5
17
14
10
En el cuadro puede apreciarse que una parte importante de las mancomunidades
nacieron con el objetivo de que los municipios con pequeñas poblaciones puedan recibir
los recursos de la coparticipación tributaria. En este caso, las mancomunidades no fueron
conformadas con el propósito de generar desarrollo regional y, más aún, muchas de ellas
sólo se mantienen para acceder a los recursos de participación popular mediante la
cuenta mancomunada. Esto puede observarse principalmente en mancomunidades de los
departamentos de Oruro y Pando.
Puede afirmarse que 43 mancomunidades han sido creadas con el fin de procurar el
desarrollo económico de sus regiones, ya sea mediante la construcción de caminos o el
diseño y ejecución de proyectos de desarrollo productivo. Aquí, es preciso indicar que no
todas han logrado cumplir con los objetivos de su conformación, debido a que algunas
aún no han logrado desarrollar su institucionalidad y fortalecer su capacidad técnica.
Autonomía en la toma de decisiones
La organización administrativa de la mancomunidad no es un fin en sí misma, sino un
medio para lograr resultados, que simplifica, agiliza y hace más transparente la
realización de operaciones.9 La estructura institucional ideal de las mancomunidades
municipales debe estar conformada básicamente por una Asamblea General, el Directorio
y la Gerencia o Dirección Ejecutiva. Sin embargo, esta estructura debe ser decidida en
los estatutos y reglamentos de la mancomunidad según sus prioridades.
Las mancomunidades persiguen la consecución de sus objetivos con plena autonomía,
indiscutiblemente, el único requerimiento es que los mismos respondan a la demanda de
sus municipios asociados y, a su vez, a las exigencias sociales y comunitarias. Es decir,
las mancomunidades deben cumplir con los instructivos emanados de sus estatutos y
9
Molina, Carlos Hugo; Cuellar R. Propuesta para la gestión administrativa de las mancomunidades municipales.
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19
reglamentos y de su planificación estratégica y plasmarlos en su programación anual
operativa.
El desarrollo adecuado dependerá de la disposición de los recursos humanos, materiales
y financieros con que cuenten para su funcionamiento; así como su capacidad de
gestionar la programación de actividades, la estructura organizativa y el presupuesto,
como bases fundamentales para la consecución de sus objetivos.
Misión y objetivos de operación de las mancomunidades
Las mancomunidades municipales son concebidas como una estructura institucional con
objetivos y fines que operan según las responsabilidades y el funcionamiento estipulados
en sus estatutos y reglamentos. En este entendido, la mancomunidad es una institución
con vida propia para conseguir la misión establecida en su documento constitutivo.
También se dan formas innovadoras en la gestión. Por ejemplo, la Mancomunidad de
Chuquisaca Centro decidió conformar un grupo promotor de las acciones mancomunadas
con la participación de las Organizaciones Económicas Campesinas (OECAs) e
instituciones privadas; permitiendo, de esta manera, establecer un tejido público-privado
que fortalece las acciones de la mancomunidad y, sobre todo, procura optimizar la
inversión pública o, en otros casos, realizar inversiones concurrentes.
La toma de decisiones
La estructura orgánica de las mancomunidades está conformada por la Asamblea
General, el Directorio Ejecutivo y la Gerencia. La Asamblea General, órgano de máximo
poder, está compuesta por autoridades de los municipios integrantes (Alcaldes y/o
Concejales) y; en algunos ocasiones, cuenta con la participación de la sociedad civil
(como el caso de los Comités de Vigilancia en la Mancomunidad de Chuquisaca Centro).
Por su parte, el Directorio Ejecutivo está integrado por un Presidente, un Vicepresidente,
un Secretario General, un Tesorero y vocales; y se plantea de manera rotativa y
representativa de los municipios. La Gerencia ejecuta los acuerdos del Directorio que, a
su vez, obedece a la Asamblea.
En el caso de la Mancomunidad de la Cuenca del Río Caine, la estructura institucional se
fundamenta en tres instancias: la Asamblea, el Directorio y la Dirección Ejecutiva. Al
mismo tiempo, la Asamblea está constituida por un órgano colegiado conformado por el
Gobierno Municipal, la Organización Campesina, el Comité de Vigilancia, el Comité Cívico
y la Organización de Mujeres. Dicho órgano tiene la facultad de darle legitimidad al
Directorio y aprobar las políticas, programas y proyectos que la Dirección Ejecutiva
ejecutará en favor de la mancomunidad.
Es importante subrayar que la presencia de miembros de la sociedad civil, ha contribuido
a articular y concertar acciones entre los distintos actores del desarrollo local; por
ejemplo, entre los grupos sociales y los grupos productivos al identificar el potencial
productivo y su consumo en el espacio local; además de favorecer la gobernabilidad y la
transparencia en la gestión.
La Mancomunidad de Azanake tiene un Directorio de Participación y Control Social,
integrado por representantes de los comités de vigilancia de los 6 municipios miembros.
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Éste tiene la responsabilidad de coadyuvar a la transparencia y legalidad en la
administración de los recursos que maneja la Gerencia. Tiene derecho a voz y a voto ya
que coordina sus acciones con los actores territoriales y funcionales y ejecuta los
mecanismos de control social en la mancomunidad. Las autoridades indígenas y
originarias participan de la Asamblea General sin derecho a voto.
La Mancomunidad de Aymaras Sin Fronteras cuenta con el Consejo de Autoridades
Municipales y Originarias (CAMO) como órgano máximo de decisión conformado por los
gobiernos municipales, comités de vigilancia y autoridades originarias; estas últimas sólo
pueden ejercer el derecho a voz.
Sistemas de información entre miembros y con la comunidad
La relación con la comunidad es muy exigua en términos del desarrollo y fortalecimiento
de mecanismos de comunicación. Por ello, puede afirmarse que la comunicación es una
gran debilidad de las mancomunidades; ya que su esfera de relacionamiento primaria
son los Concejos Municipales y las autoridades municipales.
La población tiene poco conocimiento sobre el quehacer de la mancomunidad,
posiblemente, como resultado de recursos económicos y humanos insuficientes y la
ausencia de apoyo económico institucionalizado por parte del Estado para este tema. Por
lo tanto, es fundamental la elaboración de una estrategia de difusión sobre el tema de las
mancomunidades, tanto a nivel nacional como local, ya en la medida en que la población
conozca la utilidad y potenciales de las mismas, podrán exigir el apoyo de sus gobiernos
municipales y se irá posicionando el tema como una oportunidad para trabajar
mancomunadamente.
En noviembre de 2005, el ex Ministerio de Participación Popular convocó un taller
nacional de mancomunidades, donde se determinó la importancia de diseñar una
estrategia que contemple entre sus objetivos brindar información a la ciudadanía en
torno al proceso mancomunado, especificando en las características de la mancomunidad
a la que pertenece; además de visualizar las necesidades, percepciones y demandas de
la ciudadanía hacia su mancomunidad y fomentar su participación en el proceso de
gestión. Con obstante, con el cambio de gobierno la estrategia se quedó en los papeles.
La FAM, al ser un nivel de representación de las asociaciones municipales
departamentales, no ha contemplado un trabajo de coordinación con las
mancomunidades y ha dejado esta iniciativa a cada AMD.
Apertura de espacios de participación social en los distintos procesos de la
mancomunidad
Es muy importante que exista una amplia participación de los diversos sectores de la
sociedad civil y el sector productivo, ya que la participación significa inclusión y; por
supuesto, más que una fiscalización, se compromete una responsabilidad compartida,
que genera el valor público necesario al proceso y la creación de capital social.
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21
Entre las experiencias de participación popular pueden mencionarse las de la
Mancomunidad de Azanake y la Mancomunidad de la Cuenca del Río Caine. En la
primera, la población ha formado parte de los procesos de planificación, ejecución,
supervisión y control de la gestión y la prestación de los servicios de salud (ver anexo).
En la segunda, la comunidad o el municipio beneficiario participa aportando recursos que
fueron como contraparte a los recursos técnicos y financieros conseguidos por la
mancomunidad.
De manera más general, las mancomunidades de Aymaras Sin Fronteras, Los Yungas,
Norte Paceño Tropical y Chiquitanía han promovido la participación de la ciudadanía en la
gestión municipal mediante la implementación del Ciclo de Gestión Municipal
Participativa. Con ello, la ciudadanía participa en el proceso de planificación del programa
operativo anual mediante las cumbres y de control social mediante los encuentros de
avance. Los municipios miembros de cada mancomunidad aún no tienen desarrolladas
las capacidades institucionales indispensables para llevar adelante estos eventos y, por el
momento, dependen de la oferta técnica de sus mancomunidades.
Control social
El control social en el accionar de la mancomunidad es otro aspecto clave. Si bien las
mancomunidades son instituciones de derecho privado, el Decreto Supremo
correspondiente indica que los recursos que se administren mediante una mancomunidad
deben sujetarse al Sistema de Control Gubernamental establecido en la Ley 1178 (de
Administración y Control Gubernamentales). Es decir, que cada mancomunidad debe
diseñar y aprobar mecanismos de fiscalización y control mediante los Concejos
Municipales de sus municipios miembros (estos mecanismos se visibilizarán en los
respectivos estatutos y reglamentos). Por lo tanto, el control social permite observar el
adecuado uso de los recursos que destinan los municipios a su mancomunidad y aquellos
recursos que son donados o transferidos por instituciones públicas o de la cooperación
internacional.
La mancomunidad de Los Yungas de La Paz ha iniciado un proceso de control social
mancomunitario mediante la conformación del Comité de Vigilancia de la Mancomunidad.
Para respaldar su trabajo, el equipo técnico cuenta con un auditor financiero para apoyar
a los representantes de los comités de vigilancia de los 8 municipios integrantes para que
ejerzan un mejor control social y fiscalización a los recursos que maneja el gobierno
municipal. A la mancomunidad le solicitan un informe de los recursos recibidos y su
destino, siempre en relación con el plan estratégico de la mancomunidad.
También, en el caso de la Mancomunidad de Azanake (ver anexo), existe el Directorio de
Control Social conformado por los representantes de los Comités de Vigilancia de cada
municipio asociado. Éste tiene la responsabilidad de coadyuvar con el uso transparente
de los recursos de coparticipación otorgados por cada municipio.
Cooperación de las mancomunidades con otros actores de la comunidad
El sistema de relaciones institucionales de las mancomunidades se da en los niveles
locales, departamentales, nacionales e internacionales, favoreciendo a los municipios
involucrados en las mancomunidades.
La atención de los organismos centrales,
departamentales y de la cooperación hacia las mancomunidades, se debe
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fundamentalmente a las ventajas comparativas de agregación y de escala que significa
trabajar con un conjunto de municipios que han superado las barreras de la
individualidad y han reconocido la necesidad de asociarse para lograr mejores resultados.
Por este motivo, la mayoría de las mancomunidades mantiene algún tipo de relación con
estas instancias.
Un ejemplo de cooperación es la de la ManChaBol, que para hacer efectiva la imagen
objetivo, estableció una alianza estratégica entre el gobierno nacional, las prefecturas de
los tres departamentos involucrados y sus 16 municipios, además de todos los actores
económicos y sociales de la región. Es decir, que cualquier política de Estado que se
desee ejecutar en la región debe pasar obligatoriamente por el plan macroregional, como
también cualquier iniciativa privada, de ONGs y/o cooperación internacional debe estar
en total sintonía con dicho plan; para lo cual, necesariamente, deberán coordinar con la
mancomunidad.
Relaciones de las mancomunidades con el gobierno central y la
Asociación Nacional de Municipios
Según información recopilada por el Ministerio de Participación Popular (MPP) en el año
2005, la mayoría de las mancomunidades tenían relación con la Asociación Nacional de
Municipios de manera directa, o bien, en coordinación con organismos de cooperación
internacional. En el siguiente cuadro se observa el número de mancomunidades y el tipo
de relación con otros organismos:
Descripción
Del Ministerio de Participación Popular
De organismos internacionales
Del MPP y de organismos
internacionales
No tienen cooperación
Sin referencia
Nº de
mancomunidades
4
16
29
18
9
Tras el análisis de mancomunidad por mancomunidad11, se observa que aquellas que
cuentan con mayor cooperación son las que tienen concluida su conformación y; por lo
tanto, disponen de recursos humanos y financieros para emprender proyectos y
presentan un nivel de institucionalidad más sólido. En contraste, aquellas que no reciben
cooperación muestran un panorama desolado y con pocos indicios de actividad. Lo
anterior lleva a la conclusión de que la cooperación es una variable determinante para la
consolidación y funcionamiento de las mancomunidades en el país.
11
Mauricio Otasevic. Municipalización: Diagnóstico de una Década – Mancomunidades, Una Visión de Progreso. FES –
ILDIS / USAID. 2004.
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23
Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades
La organización administrativa de la mancomunidad no es un fin en sí misma, sino un
medio para lograr resultados, que simplifica, agiliza y hace más transparente la
realización de operaciones.12 La estructura institucional ideal de las mancomunidades
municipales debe estar conformada básicamente por una asamblea general, el directorio
y la gerencia o dirección ejecutiva. Sin embargo, esta estructura debe ser decidida en
los Estatus y Reglamentos de la mancomunidad de acuerdo a sus necesidades.
De total de mancomunidades, aproximadamente el 85% de las mismas han cumplido los
requisitos básicos para su legalización, sin embargo, hasta fines del 2002 (y pese a
contar en todos los casos la firma del convenio entre las partes y la emisión de las
respectivas Ordenanzas Municipales) solo el 35% de las Mancomunidades han obtenido
su Personería Jurídica13.
Normativa interna
A lo interno, en aquellas que han avanzado en su consolidación, cuentan con
reglamentos, donde se contemplan no sólo los objetivos de la iniciativa de cooperación
intermunicipal sino que, a veces, son amplios y plantean la organización y
funcionamiento.
Marco legal
Es importante que las mancomunidades municipales puedan contar con su propia
personería jurídica, y actuar con ella cuando corresponda al ejercicio de las competencias
delegadas. Las principales ventajas son:
a) Convierte a la mancomunidad en sujeto de derecho.
b) Permite a la mancomunidad adquirir la calidad de sujeto de crédito.
c) Otorga a la mancomunidad la posibilidad de asumir la condición de interlocutor
válido para realizar gestiones a favor de sus integrantes.
d) Facilita la inversión concurrente.
Capacidad técnica y administrativa de las mancomunidades
La capacidad técnica y administrativa es muy variable, ya que las condiciones en que han
surgido las distintas mancomunidades no son las mismas; en algunos casos contaron con
mayor o menor apoyo de las instancias públicas (gobierno nacional, prefecturas) o de la
cooperación internacional y las ONGs.
Datos del Ministerio de Descentralización afirman que el 91% de las mancomunidades ha
conformado instancias de operación (como Directorios y Gerencias); cerca del 25% ha
establecido mecanismos de participación de los actores sociales; el 52% logra generar
aportes de los gobiernos municipales asociados; el 25% cuenta con un Plan de Desarrollo
Mancomunado o una Estrategia de Desarrollo y; el 72% ha suscrito, al menos, un
convenio de cooperación con alguna ONG o agencia de cooperación.
12
Molina, Carlos Hugo; Cuellar, Ruddy. Propuesta para la gestión administrativa de las Mancomunidades Municipales. La
Paz. Enero 2001. Pág 15.
13
Perspectivas y desarrollo del asociativismo municipal GNTP. Marzo 2004.
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24
Cabe destacar que su mayor capacidad se relaciona con la formulación de perfiles y
proyectos para la obtención de financiamiento o donaciones para su correspondiente
ejecución.
A continuación se presenta un cuadro realizado por la Dirección de Mancomunidades del
ex Ministerio de Participación Popular, que muestra claramente los sectores a los cuales
pertenecen, así como su representación en números relativos:
Rubro de los proyectos
No.
RUBRO
Salud
Educación
Saneamiento Básico
Caminos
e
Infraestructura
Riego
Energía
Agropecuarios
Catastro
Turismo
Ambientales
Urbanización y Vivienda
Productivos
Fortalecimiento
Institucional
Desarrollo Rural
Otros
TOTAL
204
75
71
257
87
22
50
11
24
41
1
96
27
Salud
Educación
1%
Infraestructura
3%
4%
2%
Saneamiento
9%
8%
Riego
19%
Energía
1%
Agropecuarios
7%
4%
7%
3%
8%
24%
Catastro
Turismo
Ambientales
Productivos
Fortal. Inst.
Des. Rural
Otros
13
80
1059
Se observa que el mayor número de proyectos corresponde al sector de infraestructura y
caminos, seguido por salud y desarrollo productivo. De igual manera, las
mancomunidades han emprendido proyectos no sólo en el ámbito del fortalecimiento
municipal, sino en la prestación de servicios y en desarrollo económico local; lo cual
demuestra que el accionar de las mancomunidades no debe restringirse a un sólo tipo de
objetivos y/o proyectos, siempre y cuando estén en el marco de las competencias
municipales.
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25
Por último, puede constatarse el estado en que se encuentran los proyectos:
FUENTE DE
INFORMACIÓN
DM14
PIM15
FPS16
Idea
76
67
12
ESTADO DE
Perfil
Diseño
Final
18
105
361
217
5
LOS PROYECTOS
Ejecución Entregado Rechazado
44
3
27
106
21
Este cuadro revela que de más de un millar de proyectos relacionados con la actividad
de las mancomunidades, apenas 180 se encuentran en ejecución; lo que significa que
sólo el 17% está contribuyendo realmente a satisfacer alguna necesidad de sus
municipios. Lo anterior permite afirmar que deben aclararse y simplificarse los
mecanismos requeridos para que los proyectos mancomunados puedan acceder a
financiamiento, tanto público como privado.
Cooperación horizontal y trabajo en red con equipos técnicos municipales
No existen datos ni información precisa sobre este tema; sin embargo, en las
mancomunidades conformadas por municipios de escasa población (menores a 5000
habitantes) y en aquellos municipios que no puedan costear una unidad de auditoría
interna, podrán contar con una unidad técnica que sirva para varios municipios. También
se ha ideado implementar unidades forestales mancomunadas, ya que las patentes
forestales no alcanzan para cubrir, en muchos casos, los técnicos necesarios. Existen
casos aislados de cooperación técnica horizontal pero, sobre todo, el trabajo es realizado
por los técnicos de las mancomunidades.
Medición de desempeño
En relación con la medición de desempeño desde el punto de vista institucional, existe
muy poca información. No obstante, en la Mancomunidad de la Chiquitanía se viene
implementado un “software” que posibilitará el monitoreo y seguimiento de sus
actividades. El mismo está siendo apoyado con recursos de la Cooperación Danesa.
Por otro lado, el proyecto DDPC3/USAID ha creado el Índice de Desarrollo Institucional
(IDI), el cual ha sido aplicado en las 9 Asociaciones Municipales Departamentales (AMDs)
del país, la FAM, la ACOBOL y las mancomunidades de Los Yungas de La Paz y del Norte
Paceño Tropical. Este instrumento fue adaptado del Índice de Desarrollo Institucional
Organizacional de las Asociaciones Municipales, preparado por la Internacional
City/County Management Association (ICMA), que permite evaluar la situación
institucional de las asociaciones municipales departamentales y de las mancomunidades
mediante la identificación de sus debilidades y el aprovechamiento de sus fortalezas, con
el fin de potenciar de manera sostenible su rol estratégico a favor de los municipios que
representan.
14
Dirección de Mancomunidades del ex Ministerio de Participación Popular.
Programa de Inversión Municipal financiado por la Cooperación Holandesa , financia los grupos GOLes en el ex
Ministerio de Participación Popular.
16
Fondo de Inversión Social (realiza transferencias de recursos a los municipios).
15
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26
El IDI ha sido la base para detectar las necesidades de representación y asistencia
técnica de cada AMD y las mancomunidades. Los resultados de la aplicación son producto
de la reflexión conjunta, percepciones, vivencias propias y criterios de las autoridades
municipales de los directorios de cada asociación, la gerencia, el personal técnico y
Alcaldes y Concejales quienes no necesariamente son parte de la Directiva. El
instrumento revela los vacíos de los procesos administrativos, gerenciales, técnicos y
financieros de las asociaciones y mancomunidades en el desempeño de sus funciones.
Para ello, se divide en cinco ámbitos: la organización, la integración, el liderazgo, el
modelo de gestión y la sostenibilidad financiera.
El IDI empleado en las mancomunidades de Los Yungas y Norte Paceño Tropical arrojó
resultados importantes en los ámbitos de modelo de gestión, sostenibilidad e integración.
En el primero se evidenció la falta de un plan estratégico que hace que las acciones de la
mancomunidad sean dispersas y se pierdan en un activismo sin resultados significativos.
En el caso de Yungas, aunque existe un plan estratégico, dicho instrumento no ha sido
socializado y es desconocido por sus autoridades, lo que implica que los objetivos de
desarrollo no hayan sido asumidos.
En cuanto a la sostenibilidad, el IDI comprobó la poca predisposición que tenían sus
autoridades en la generación de recursos propios. Consecuentemente, debió inducirse a
los miembros del Directorio para que comprendieran que el financiamiento de la
cooperación internacional no es infinito. En relación con la integración, ninguna de las
mancomunidades trabajaba en coordinación con la Asociación de Municipios de La Paz y
existían momentos en que ambas instituciones se disputaban algunos temas de
asistencia técnica. Tampoco establecían contactos con la prefectura del departamento
para promover la inversión concurrente municipal.
Los resultados de la aplicación fueron los siguientes:
No.
I
II
Etapa de Madurez Institucional
Incipiente
Incipiente Mejorado
III
En Consolidación
IV
Autosostenibilidad
Fuente: Resultados del IDI, USAID/DDCP3
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Rango del IDI
Hasta 33%
Mayor de 33% y
menor de 60%
Mayor de 60 y menor
de 80%
Mayor de 80%
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Planificación y ejecución de programas por parte de las
mancomunidades
La eficiencia en la gestión mancomunada
Se entiende por eficiencia en la gestión, la consideración práctica de los siguientes
aspectos:
• procesos institucionalizados de planificación estratégica.
• capacidad técnica y operativa (existencia de unidad técnica intermunicipal).
• sostenibilidad financiera.
• sistemas de gestión financiera
• gestión de ciclo de proyectos.
• diseño de sistema de indicadores.
• evaluación de impacto.
• programa de capacitación continua.
Algunos datos demuestran la situación actual en aspectos clave de la gestión
mancomunada:
•
•
•
38.9% de las mancomunidades en Bolivia cuenta con profesionales técnicos
que apoyan la gestión mancomunada.
44.4% tiene un Plan Operativo Anual (POA) mancomunado que orienta su
quehacer.
33.3% tiene una cuenta fiscal mancomunada.
Poco a poco, las mancomunidades van generando instrumentos de gestión que les
permite acercarse a la cultura de calidad. Aún falta mucho por hacer, pero los pasos se
están dando. Por ejemplo, la Mancomunidad de Los Yungas contrató los servicios de un
auditor para apoyar al Comité de Vigilancia Mancomunado en la revisión de los estados
financieros de sus respectivos municipios. La mancomunidad del Chaco tiene un equipo
técnico que se encarga de elaborar proyectos de preinversión a diseño final para sus
municipios miembros, sin costo adicional. La mancomunidad Aymaras Sin Fronteras
apoya en la implementación del Modelo de Gestión Municipal Participativa a sus
municipios asociados, lo que implica el acompañamiento en la planificación participativa
municipal, la implementación del SINCOM, la elaboración de estados financieros; entre
otros temas.
Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades
Sobre el financiamiento, conviene resaltar que puede haber diferentes niveles de
sostenibilidad, a saber, sostenibilidad parcial, donde la mancomunidad puede cubrir una
parte de sus gastos generales; sostenibilidad operativa, donde puede pagar el total de
sus gastos administrativos y; sostenibilidad total, donde la mancomunidad cubre, al
menos, la mitad de su presupuesto de inversión. Lo que se requiere para que una
mancomunidad se consolide y funcione efectivamente es que la mancomunidad financie
sus operaciones/gastos administrativos con fondos propios, o sea, mediante los aportes
de los municipios miembros. En Bolivia, existen dificultades para hacer efectivo el
desembolso de los aportes de los municipios que las conforman. Igual existen diferentes
fuentes de financiamiento para las mancomunidades. Según información del
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28
Viceministerio de Descentralización al redactar el informe, la relación de los aportes
municipales a mancomunidades es el siguiente:
No. de
Mancomunidades
< al
1%
13
APORTES MUNICIPALES
1%
2 – 3 > al No Hay
Sin
%
3 % aportes Referencia
19
10
5
6
23
El aporte de los municipios miembros de una mancomunidad varía según una serie de
criterios que van desde la cantidad de ingresos por transferencias percibidos, hasta los
beneficios directos que cada municipio recibe de la mancomunidad. Hasta el momento,
son pocas las autoridades municipales del país que han comprendido la importancia de
estar asociados y que ello requiere un aporte económico financiero. Por esta razón, los
aportes oscilan desde un 0.05% del total de los recursos de coparticipación tributaria
(Mancomunidad del Norte Paceño Tropical), el 1% del 75% de los recursos de
coparticipación tributaria (Mancomunidad de Aymaras Sin Fronteras) y un boliviano por
cada mil bolivianos de los recursos de coparticipación tributaria, hasta 1% de los
recursos de coparticipación tributaria (Mancomunidad Azanake).
En el caso de los municipios miembros de la ManChaBol, el aporte es del 0.5% del 85%
de los recursos de participación popular (ver anexo); lo que mantiene funcionando a un
equipo técnico y administrativo integrado por una gerente, dos técnicos, una secretaria,
un contador y un mensajero. Además, la mancomunidad tiene acuerdos con las
prefecturas para que cubran los honorarios y destinen dos técnicos especialistas cada
una, según las características del plan macroregional y del programa operativo anual.
También, acordó con el Gobierno Nacional la implementación del Plan Macroregional
mediante el ex Ministerio de Participación Popular. Actualmente, se están entablando las
negociaciones con el actual Viceministerio de Descentralización.
Hasta el momento, la cooperación internacional ha jugado un papel muy importante en la
conformación, fortalecimiento institucional y apoyo técnico y financiero de las
mancomunidades. Gran parte de aquellas que están mejor estructuradas resultan ser las
que trabajaron con dicho aporte. Puede citarse a las mancomunidades de Los Yungas,
Norte Paceño Tropical, la Cuenca del Caine, Los Cintis, Azanake, Chiquitanía, Aymaras
Sin Fronteras y otras más.
El empuje brindado por el proceso mancomunado a la modernización de la
administración pública del Estado Boliviano ha sido clave y ahora permite contar con
algunas mancomunidades fuertes y con cierto nivel de autosostenibilidad, que miran con
esperanza el futuro de sus respectivas regiones. El caso de la Mancomunidad del Chaco
Boliviano (ManChaBol) tiene mayor peso.
Prácticas exitosas de gestión financiera
Una práctica para incidir en la mejora de la gestión financiera, la Mancomunidad del
Norte Paceño Tropical ha conformado una Unidad de Servicios y Proyectos encargada de
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29
generar recursos propios mediante la venta de servicios a sus municipios miembros,
entre ellos: i) elaboración de Planes Estratégicos de Desarrollo Agropecuario de los
municipios de Mapiri y Tacacoma; ii) elaboración de Planes de Desarrollo Municipal para
los municipios de Mapiri y Tipuani; y, iii) relevamiento de activos en todos los municipios
de la mancomunidad. Mediante esta venta de servicios se prevé la generación de
recursos propios aspiran alcanzar una suma de 350.000 bolivianos (unos 43.424 dólares
americanos).
De igual forma, esta mancomunidad ha incorporado instrumentos de tributación en los
municipios de Teoponte, Guanay, Mapiri y Tipuani, con el fin de ayudar a mejorar los
ingresos propios de las municipalidades y; así, contribuir al fortalecimiento institucional
de sus municipios asociados,
Otro ejemplo, es el de la Mancomunidad de Los Yungas de la Paz, que está desarrollando
las primeras acciones para la conformación de empresas municipales mancomunadas de
recolección y tratamiento de residuos sólidos, así como de mantenimiento de caminos.
En la Mancomunidad de la Gran Chiquitanía se ha implementado el fondo mancomunado.
Se trata de un capital semilla de arranque que la mancomunidad utiliza para elaborar
proyectos de preinversión. La mancomunidad realiza el cálculo del costo real del proyecto
y, sobre éste, aplica un incremento que signifique una ganancia neta. Hasta el momento,
el fondo mancomunado se ha aplicado en tres municipios de la mancomunidad: San
Ignacio, San Rafael y San José de Chiquitos y ha permitido el desarrollo de 9 proyectos
de preinversión, los cuales han generado una preinversión municipal total que asciende a
los $us 28.140. Dichos proyectos se hicieron con el fondo mancomunado de 10 mil
dólares de donación entregados por DDPC3/USAID. Es decir, la mancomunidad invirtió el
fondo mancomunado, lo recuperó y generó una utilidad superior a los $us 18.140. Ahora
ese 180% de ganancia neta le sirve para seguir en la dinámica de generación de
recursos propios e incremento del fondo mancomunado. Por último, con la preinversión
realizada se prevé una inversión mayor a los $us 4.355.334 en los tres municipios, para
la instalación de un alcantarillado sanitario, la construcción de un balneario ecológico,
mercados, sistemas de agua, un coliseo, un estadio y una terminal de buses.
Las estrategias de apoyo de agencias de cooperación
internacional
En el país, existe un conjunto de programas y proyectos de la cooperación internacional
que han venido trabajando desde la implementación de la Ley de Participación Popular;
la cual, de una u otra forma, ha apoyado el proceso de creación y fortalecimiento de las
mancomunidades. A continuación se describen los más destacados:
•
Alemania: Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha
contra la Pobreza (PADEP)
El programa se orienta a incrementar la eficiencia y la transparencia de la gestión pública
descentralizada.
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30
• Banco Mundial: Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR )
Entre sus objetivos, incluyó un componente de fortalecimiento a las mancomunidades.
Contempla, entonces, hacer un seguimiento técnico y evaluar los procesos y productos
en el ajuste de 10 planes de desarrollo de mancomunidades, donde se incorporó la
dimensión económica productiva mediante las estrategias de desarrollo económico
municipal.
•
Holanda: Programa de Implementación de la Participación Popular y
Descentralización Administrativa
Entre 1994 y el 2002, una donación de 14,6 millones de dólares del Gobierno de
Holanda permitió la ejecución de este programa, orientado al desarrollo de las siguientes
actividades:
a. Contratación de personal técnico para la Secretaría Nacional de Participación
Popular, actual Viceministerio de Participación Popular.
b. Apoyo para la obtención de personalidad jurídica de las organizaciones
territoriales de base y capacitación en la Ley de Participación Popular en
aproximadamente 150 municipalidades.
c. Apoyo a la formulación de 42 planes de desarrollo municipal, en concejos
urbanos (5) y rurales (37).
d. Apoyo técnico y financiero para la formulación de 12 planes de desarrollo de
mancomunidades. Actualmente, el programa no hace ningún seguimiento a
los planes de desarrollo financiados.
e. Servicios de asesoría técnica en temas de descentralización con las
prefecturas y el Viceministerio de Descentralización.
• USAID. Proyecto DDPC3
El Proyecto Desarrollo Democrático Participación Ciudadana 3 (DDPC3) de USAID (20032006, $12 millones), es una entidad de apoyo mediante asistencia técnica y capacitación
tendiente al fortalecimiento institucional de los municipios y de sus asociaciones
municipales departamentales y mancomunidades; promoviendo una gestión municipal
participativa, eficiente, transparente, equitativa y democrática para promover el
desarrollo local.
Gracias a una asistencia técnica directa, el proyecto llega a 16 municipios y desarrolla
cinco áreas: Gobernabilidad (Modelo de Gestión Municipal Participativa), Finanzas (Índice
de Desarrollo Municipal -IDM-), Servicios y Proyectos (apoyo a la elaboración de
proyectos de infraestructura de servicios), Fortalecimiento Institucional (con las
Asociaciones Municipales Departamentales y mancomunidades) y Desarrollo Económico
Local (con la realización de ferias a la inversa y estrategia de desarrollo económico
municipal -EDEM-); además de los ejes transversales de Género e Indígenas. De manera
indirecta, las metodologías e instrumentos generados llegan a los municipios asociados
de las mancomunidades de Valle Alto, Chiquitanía, Aymaras Sin Fronteras y MANRIBE y,
también, a un porcentaje significativo de municipios de las AMDs de todo el país.
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31
Específicamente, y en el área de fortalecimiento institucional a asociaciones y
mancomunidades, el IDI se ha aplicado en las 9 AMDs, la FAM Bolivia, la ACOBOL y las
mancomunidades de Los Yungas de La Paz y El Norte Paceño Tropical. Gracias al Índice
del Gobierno Municipal Asociado (IGMA) se cubrió a 4 AMDs (AMDEOR, AMT, AMDEPO y
AMDECO) y, a través de ellas, a 62 municipios asociados. Con la implementación del
fondo mancomunado se incorporó a las mancomunidades de la Chiquitanía y de Aymaras
Sin Fronteras y, consecuentemente, a 22 municipios. A través de la gestión asociativa a
5 AMDs y 19 mancomunidades del país y mediante los talleres de descentralización
“Aprendiendo Sobre Autonomías” a las 9 AMDs.
Obstáculos, riesgos y debilidades encontrados en el proceso
asociativo intermunicipal
De manera general, es importante destacar los siguientes aspectos del proceso
asociativo intermunicipal en Bolivia:
Debilidades
• Falta de conocimiento del rol de las mancomunidades por parte de las propias
autoridades municipales y de la sociedad civil; además de la prevalecencia de
cuestiones de orden político partidista de algunas autoridades quienes no asumen los
compromisos a plenitud.
•
Compromiso inmediatista de muchas autoridades quienes sólo consideran el corto
plazo y su visión no va más allá del radio de su territorio.
•
Falta de una base de datos actualizada. Esto influye en la toma de decisiones de los
miembros del Directorio y en la gestión de la Gerencia.
•
Roles y funciones poco claros de los actores del proceso.
•
Poco conocimiento sobre el quehacer de la mancomunidad por parte de la población
en general.
•
Débil relación entre la Gerencia y los gobiernos municipales para determinar acciones
institucionales.
•
Bajo nivel de relación y coordinación entre las mancomunidades y las ADM. Esto
provoca una sobreposición de funciones, ya que ambos prestan los mismos servicios a
los municipios miembros.
•
La Directiva no tiene claridad sobre la misión institucional, la visión de desarrollo y los
objetivos de la mancomunidad. Lo anterior ocasiona deficiencias en la comunicación
con la parte técnica e incumplimiento de los resultados esperados; por consiguiente,
la población tampoco conoce los objetivos de trabajo de las mancomunidades.
•
Falta de resultados tangibles que debilitan gradualmente el poder de convocatoria de
varias mancomunidades. Esto provocó la desaparición de varias mancomunidades.
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32
•
Gran parte de las mancomunidades no han desarrollado una capacidad de respuesta
inmediata, ya que no idearon un modelo de gestión que genere resultados y
productos con base en las expectativas y necesidades de los municipios miembros.
•
Las mancomunidades no han diseñado políticas de administración de recursos
humanos, sistemas de evaluación de desempeño y/o manuales de organización de
funciones acordes con sus objetivos, capacidades y reglamentos internos. Tampoco
disponen de un esquema de planificación estratégica; más bien, su planificación
operativa es realizada según los requerimientos del momento.
•
No existen fuentes autogeneradoras de recursos financieros, lo que implica que las
mancomunidades no han encontrado el camino para alcanzar su independencia
financiera y su autosostenibilidad. Aún existe una gran dependencia hacia los recursos
de la cooperación internacional.
Obstáculos
• Su existencia atrajo muchas ONGs que debilitan la estructura mancomunada, ya
que empiezan, muchas veces, a trabajar en las regiones de municipios
mancomunados sin hacer partícipe a la mancomunidad de sus acciones. Por su
parte, las mancomunidades casi siempre operan de forma aislada, duplicando
esfuerzos o contribuyendo a que existan rivalidades entre los municipios por
determinados financiamientos.
•
Muchas veces, la cooperación propicia el trabajo directo con los municipios,
debilitando el proceso mancomunado; ya que se duplican los esfuerzos o, en su
caso, mantienen la misma oferta de servicios que la mancomunidad.
•
Insuficientes
recursos,
mancomunidades.
tanto
humanos
como
económicos,
para
las
Riesgos
• Falta de objetividad en la relación de la cooperación con el sistema asociativo
(duplicidad de trabajos en muchos casos).
•
Normativa vigente confusa, debido a la existencia de un conjunto de normas
dispersas en la Constitución Política del Estado, La ley de Municipalidades, La Ley
de Participación Popular y una serie de decretos reglamentarios que, en algunos
casos, causan confusión o generan normas cortoplacistas que dificultan el
funcionamiento adecuado.
•
Probabilidad de convertirse en una instancia supramunicipal, debilitando a los
municipios y atentando contra su autonomía.
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33
También, existen importantes dimensiones que influyen en la capacidad de las
mancomunidades para cumplir con sus objetivos:
•
Dimensión Legal. Las mancomunidades en Bolivia tienen su naturaleza jurídica
como sujetos de derecho privado, pese a que tanto sus actores, recursos y fines
son públicos. Lo anterior impide que puedan apalancar fondos de instituciones que
otorgan créditos públicos, con las facilidades adyacentes.
•
Dimensión Financiera. Las mancomunidades que han podido desarrollarse, al
menos inicialmente, son aquellas que han tenido un fuerte apoyo de la
cooperación internacional (ya que no cuentan con recursos económicos propios).
Existe incumplimiento de los aportes municipales, lo que repercute negativamente
en proyectos destinados a la consecución de sus fines. Una solución a este
problema puede ser la transferencia automática de los fondos comprometidos por
las municipalidades a la mancomunidad.
•
Dimensión Recursos Humanos. Normalmente, las mancomunidades cuentan
con recursos humanos muy limitados. Sin embargo, es importante que en cada
mancomunidad exista un Gerente apoyado por un equipo técnico capacitado, con
estabilidad laboral y sostenible en el tiempo. De lo contrario, por más maravillosos
que sean los planes de una mancomunidad, no podrán ser ejecutados.
•
Dimensión Política. Referido no sólo al cumplimiento de los aportes municipales
hacia la mancomunidad, sino también a la asistencia a las reuniones periódicas por
parte de las autoridades, brindarles las condiciones mínimas necesarias para un
trabajo eficiente, establecer tratos igualitarios entre los municipios, creación de
una cultura asociativa de trabajo conjunto, etc.
Otro de los factores críticos para que las mancomunidades aún no hayan logrado un
verdadero grado de desarrollo es la falta de una política de Estado que impulse la
consolidación y fortalecimiento de mancomunidades. Por ello, se percibe con mucho
optimismo el ajuste a la Segunda Estrategia Nacional de Mancomunidades del Ministerio
de Participación Popular tendiente al establecimiento de políticas públicas
gubernamentales de apoyo a las mancomunidades. Sin embargo, este documento está
en grandes lineamientos estratégicos de acción, que deben ser concretados mediante
instrumentos y mecanismos operativos necesarios para la gestión mancomunada.
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34
Principales logros y lecciones aprendidas
•
Las mancomunidades han logrado reunir a municipios en torno a un objetivo
común, facilitando la planificación conjunta y obteniendo, en muchos casos,
recursos económicos y asistencia técnica adicional.
•
Muchas políticas del Estado Boliviano, integrales y sectoriales, se están enfocando
a través de las mancomunidades. Esto ha generado el interés y apoyo de los
diversos organismos de la cooperación internacional.
•
Las mancomunidades están generando, mediante encuentros nacionales y
departamentales, intercambios de experiencias que permiten a las autoridades
municipales tener un panorama más amplio de la realidad nacional y coadyuvando
a la creación de una cultura asociativa en el país y a su integración.
•
A corto plazo, las mancomunidades pueden servir de instrumentos de
fortalecimiento municipal, ordenamiento territorial, generación de economías de
escala, conformación de redes de técnicos y articulación entre los tres niveles del
Estado y; a su vez, convertirse en la instancia ideal para impulsar procesos de
desarrollo económico local y regional.
•
Las mancomunidades están creando una cultura asociativa, que ha permitido a
municipios vecinos (que en algunos casos estaban enfrentados), sentarse a la
mesa de negociación para analizar sus problemas y determinar las mejores formas
de solucionarlos; planificando conjuntamente actividades y trabajando
coordinadamente.
•
Las mancomunidades han servido para representar a sus municipios asociados en
materia de demandas comunes y agregadas, haciendo un bloque de presión más
fuerte para la solución de sus problemas.
•
Las mancomunidades han servido de representación y articulación ante las
prefecturas de departamento y las diferentes carteras ministeriales del gobierno
central. En general, este trabajo ha sido realizado de forma directa sin considerar
una coordinación con las AMDs.
•
Se ha podido verificar que las mancomunidades promueven el intercambio de
experiencias, tanto entre sus municipios integrantes, como entre éstos y otros
municipios a nivel nacional.
•
Las mancomunidades han logrado ser tomadas en cuenta a la hora de elaborar los
Planes de Departamentales de Desarrollo (PDDES), ya que sus demandas y
proyectos traen consigo una visión regional integral.
•
Las mancomunidades propician la consolidación de economías de escala, al
contratar técnicos que favorecen con sus servicios a varios municipios (auditores,
administrativos; entre otros).
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35
•
El desarrollo económico local encuentra en la mancomunidad un ámbito adecuado
para implementar políticas sobre cadenas de valor y/o desarrollo de “cluster”
productivos. Por ejemplo, la Mancomunidad de la Chiquitanía apoya la
implementación del proyecto de turismo de las Misiones de Chiquitos. Es decir, ha
desarrollado espacios de entrenamiento con restaurantes, hoteles, transportistas,
artesanos y empresas privadas para generar mejores condiciones para el turismo
en la zona.
•
El manejo de áreas protegidas es adecuado cuando existe un manejo desde lo
local y desde la óptica de mancomunidad de municipios.
•
Por su forma de organización (redes), el ámbito mancomunado es el adecuado
para implementar programas de salud.
•
El Estado asumió la mancomunidad como un mecanismo para la lucha contra la
pobreza (diálogo nacional).
•
Las mancomunidades son el resultado de una decisión voluntaria de los
municipios.
•
Las mancomunidades no son organismos supramunicipales, trabajan según los
roles asignados por los municipios
Todo ello, permite tener un panorama alentador sobre el potencial de las
mancomunidades en perspectiva del desarrollo del país. Por lo tanto, es necesario
brindarles las condiciones adecuadas para un funcionamiento más operativo y
orientarlas hacia una verdadera visión de progreso.
De esta manera, la consolidación y fortalecimiento permanente de las mancomunidades
es una prioridad. Además, es indispensable apuntalar las AMDs y las mancomunidades
ya que constituyen expresiones genuinas de articulación y representación de los
intereses de los municipios, la sociedad civil y el sector privado y; más aún, se
convierten en respuesta específica a varias de las debilidades del proceso de
municipalización, otorgándole a estos espacios interinstitucionales de naturaleza regional
y subregional características nuevas y propias en la construcción de un sistema de
gestión pública subsidiario, solidario y, sobre todo, sistémico.
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36
Recomendaciones
A la cooperación internacional:
1. El apoyo a mancomunidades debe ser de largo plazo, considerando que supere el
período de una gestión gubernamental.
2. De acuerdo con la experiencia, deben mejorarse las prácticas de la cooperación en
aspectos como la gestión financiera. Es decir, es importante abreviar los
procedimientos de gestión y desembolso de recursos para responder mejor a las
necesidades del proyecto, sin descuidar sus propias reglas y procesos.
3. La experiencia de los fondos concursables o donaciones condicionadas han dado
resultados positivos, generando posibilidades de autosostenibilidad financiera (una de
las grandes debilidades de las mancomunidades en el país). Debería ser continuada y
replicada.
4. Los objetivos de la mancomunidad deben prevalecer sobre los objetivos institucionales
de cada donante, los cuales suelen ser muy diversos.
5. El uso de los fondos de cooperación debe ser consistente con los intereses de los
gobiernos. En este sentido, sería oportuno trabajar bajo esquemas de “canastas de
fondos” o en el marco de alianzas que eviten la duplicidad de los trabajos.
6. Debe existir unanimidad sobre la importancia de pasar del enfoque de proyectos al
enfoque de apoyo a políticas y programas.
7. La cooperación internacional ha comprometido su apoyo al esfuerzo nacional de
reducción de la pobreza. Por lo tanto, no debe desobedecer el requerimiento de la
ciudadanía como resultado del Diálogo 2000. Son los municipios y las
mancomunidades los instrumentos más indicados para combatir la pobreza.
Al gobierno central y al movimiento municipalista
1. Para que la mancomunidad pueda convertirse en un verdadero instrumento técnico y
jurídico de desarrollo de la gestión municipal, es fundamental la generación de
condiciones adecuadas en las mancomunidades. En este sentido, pueden mencionarse
las siguientes condiciones:
• Creación de nuevo marco jurídico que habilite a las mancomunidades a
recibir transferencias directas del nivel central.
• Consolidación de un modelo diferenciado de gestión que permita convertir a
las mancomunidades en verdaderas herramientas estratégicas de gestión.
• Generación de un verdadero compromiso municipal para operativizar dicho
proceso.
• Generación de un verdadero compromiso del Estado Boliviano para impulsar
el proceso mancomunitario.
• Estructuración de los mecanismos que faciliten a las mancomunidades la
identificación de objetivos claros y reales.
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37
•
Creación de mecanismos de participación y control en las mancomunidades
municipales.
2. Para un adecuado cumplimiento de los objetivos de la mancomunidad, es necesario
adecuar los sistemas nacionales para que esta figura asociativa sea incorporada como
componente de los subsistemas de planificación, inversión pública, programación de
operaciones y presupuesto, en correspondencia con lo establecido en las competencias
concurrentes para la planificación municipal (sin que se conviertan en instancias
supramunicipales o intermedias).
3. Urge crear una base de datos más completa con el apoyo de los actores involucrados
en el proceso, a la cabeza del Ministerio de Descentralización; la cual servirá de
insumo a la hora de definir políticas públicas sectoriales e integrales del gobierno
nacional y la cooperación internacional.
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38
Bibliografía
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Baudoin, Luis & Betancourt Ana Cristina. “Guía Metodológica para la Planificación,
Ejecución y Acompañamiento a los planes de Desarrollo Económico Local en
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•
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Diagnóstico
de
una
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•
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•
República de Bolivia, Decreto Supremo 26142, La Paz, 2001.
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Proyecto de Ley de
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–
39
Anexo 1
Mapa de Bolivia
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40
Anexo 2: Cuadro resumen de mancomunidades
En los cuadros siguientes se identifican las mancomunidades existentes en cada
departamento, si realmente funcionan con un equipo técnico conformado y el empuje de
sus Directorios o; por el contrario, han quedado en los papeles y sólo reciben un apoyo
circunstancial de sus Directorios.2
2
La información de las mancomunidades ha sido recopilada en entrevistas con los Gerentes y/o Directores Ejecutivos de las
nueve Asociaciones Departamentales Municipales del país.
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41
Departamento
Chuquisaca
Nombre de la
mancomunidad
Oropeza
Chuquisaca Centro
Municipios que la
conforman
Yotala
Poroma
Sucre
¿Tiene equipo
técnico?
Cuenta con equipo
técnico.
1
coordinador
y
2
técnicos.
Cuenta con equipo
técnico.
Estado actual
Funciona.
Tiene
apoyo
de
la
cooperación belga.
Alcalá
Funciona.
Tiene
apoyo de Caritas, la
El Villar
Cooperación Suiza y
Padilla
la Fundación DDPC.
Sopachuy
Tomina
Villa Serrano
Azurduy
Tarvita
De la Integración
San Lucas
Tiene un responsable Funciona de forma
eventual
Tarvita
Chuquisaca Norte
Yotala
Cuenta
con
un Funciona.
gerente y equipo
Poroma
técnico.
Yamparaez
Zudañez
Mojocoya
Icla
Presto
Sucre
Chaco Chuquisaqueño
Villa Vaca Guzmán Cuenta
con
un Funciona. Trabaja el
gerente y equipo tema
de
medio
Huacaya
técnico.
También ambiente.
Monteagudo
tiene voluntarios.
Huacareta
Machareti
De los Cintis
Camargo
Cuenta
con
un Funciona.
gerente y equipo
San Lucas
técnico.
Incahuasi
Culpina
Camataqui
Villa Abecia
Las Carreras
Serranía del Iñao
Monteagudo
Cuenta con equipo Funciona.
técnico.
Padilla
Villa Serrano
Villa Vaca Guzmán
Juana Azurduy de Padilla
Tarvita
Sin equipo técnico.
No funciona.
Azurduy
Alcalá
Sopachuy
Zudañez
Yamparaez
Carabuco
El Villar
Incahuasi – Culpina
Incahuasi
Sin equipo técnico.
No funciona
Culpina
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento de
Chuquisaca (AMDECH), Grover Padilla.
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42
Departamento
La Paz
Nombre
de
Mancomunidad
Cuenca Lechera
Aropac III
Los Yungas
Norte Paceño Tropical
Jach’a Suyo Pacajes
Valles Interandinos
Larecaja
Héroes del Pacífico
Apolobamba
Mambit
Tito Yupanqui
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la Municipios que la
Conforman
Pucarani
Achacachi
Viacha
Achocalla
Batallas
Laja
Collana
Colquencha
Waldo Ballivián
Coroico
Asunta
Yanacachi
Irupana
Coripata
Chulumani
Palos Blancos
Caranavi
Guanay
Tipuani
Teoponte
Mapiri
Ixiamas
Tacacoma
Apolo
Coro Coro
Cala Coto
Comanche
Caquiaviri
Charaña
Nazacara
Santiago de Callapa
Cairoma
Cajuata
Inquisivi
Licoma Pampa
Quime
Ichoca
Colquiri
Sorata
Quiabaya
Combaya
Tacacoma
Santiago de Machaca
Catacora
Curva
Charazani
Pelechuco
Tihuanaku
Desaguadero
Guaqui
Puerto Pérez
Copacabana
¿Tiene
Equipo Estado Actual
Técnico?
Sin equipo técnico.
No funciona
Sin equipo técnico.
No funciona
Cuenta
con
un Funciona. Tiene el
gerente,
equipo apoyo
de
técnico y consultores DDPC3/USAID.
externos.
Cuenta
con
un Funciona. Tiene el
gerente,
equipo apoyo
de
técnico y consultores DDPC3/USAID.
externos.
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
Funciona con
Directorio.
Cuenta
Gerente.
con
su
una Funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona
Sin equipo técnico.
No funciona
Sin equipo técnico.
No funciona
Sin equipo técnico.
No funciona
icma.org
43
Departamento
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
Tiquina
Tito Yupanqui
Altiplano y Valle Central
Patacamaya
Sin equipo técnico.
No funciona
Calamarka
Umata
Sapahaqui
Luribay
San
Pedro
de
Curahuara
Chacarilla
Coro Coro
Tumarapi
Comanche
Del Lago
Pucarani
Cuenta
con
un Funciona con el
gerente.
apoyo
de
la
Tiquina
Fundación Cuerpo de
Copacabana
Cristo.
Tito Yupanqui
Batallas
Achacachi
Puerto Acosta
Carabuco
Ancoraimes
Puerto Pérez
Tihuanaku
Guaqui
Desaguadero
Metropolitana
La Paz
El alto
Aroma
Sica Sica
Sin equipo técnico
Está en conformación
Umala
Ayo Ayo
Calamarka
Patakamaya
Colquencha
Collana
Cinturón Metropolitano
Achocalla
Sin equipo técnico
Está en conformación
Palca
Mecapaca
Laja
Viacha
Luribay
Provincia Loayza
Sin equipo técnico
Funciona sólo con el
Directorio.
Sapahaqui
Yaco
Mallpa
Cairoma
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento de La
Paz (AMDEPAZ), Filemón Choque.
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Nombre
de
Mancomunidad
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44
Departamento
Oruro
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Nombre
de
Mancomunidad
Frontera con Chile
la Municipios que la
Conforman
Sabaya
Carangas
La Rivera
Coipasa
Todos Santos
Azanake
Pazña
Challapata
Santiago de Huari
Quillacas
Pampa Aullagas
Salinas de Garci
Mendoza
Madepa
Pazña
Challapata
Thumivida
Salinas de Garci
Mendoza
Belén de Andamarka
Pampa Aullagas
Santiago
de
Andamarka
Quillacas
Santiago de Huari
Litoral
Huachacalla
Escara
Esmeralda
Yunguyo de Litoral
Cruz
de
Machacamarka
Desaguadero
Eucaliptus
Caracollo
El Choro
Nor Occidente
Curahuara
de
Carangas
Totora
Santiago
de
Huayllamarka
Productores de Camélidos
Turco
Corque
Toledo
Choquecota
Poopó
Minera
Pazña
Challapata
Antequera
Huanuni
Machacamarka
¿Tiene
Equipo Estado Actual
Técnico?
Sin equipo técnico.
No funciona.
Cuenta
gerente
técnico.
con
un Funciona.
Tiene
y equipo apoyo
de
la
Fundación Kellogs
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona.
Sin equipo técnico.
No funciona.
icma.org
45
Aymaras Sin Fronteras
Curahuara
de Cuenta
con
una Funciona.
Elabora
Carangas
gerente y equipo proyectos
de
preinversión para sus
San Pedro de Totora técnico.
municipios asociados
Santiago
de
con
el
fondo
Huayllamarka
mancomunado
Corque
implementado
por
Belén de Andamarka
DDPC3.
Calacoto
Santiago de Callapa
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento de Oruro
(AMDEOR), Jorge Huanca.
Departamento
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
Cochabamba
Sicaya
Cuenta con equipo Funciona
técnico.
Tapacarí
Arque
Tacopaya
Bolivar
Valle Alto
Tolata
Cuenta
con
un Funciona
gerente y equipo
Punata
técnico.
Santibáñez
San Benito
Villa Rivero
Villa
Gualberto
Villarroel
Toco
Cliza
Tacachi
Trópico de Cochabamba
Villa Tunari
Cuenta
con
un Funciona.
Tiene
gerente y equipo apoyo de la Unión
Puerto Villarroel
técnico.
Europea.
Tiraque
Chimoré
Pojo
Alalay
Cono Sur
Tiene un técnico y Funciona
una secretaria.
eventualmente.
Pocona
Totora
Chimoré
Pojo
Colomi
Mizque
Omereque
Vila Vila
Pasorapa
Aiquile
Puerto Villarroel
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Director Ejecutivo de la Asociación de Municipios del
Departamento de Cochabamba (AMDECO), Ramiro Suazo.
www.usaid.gov
Nombre
de
Mancomunidad
Andina
icma.org
46
Departamento
Potosí
www.usaid.gov
Nombre
de
Mancomunidad
Sud Lípez
la Municipios que la
Conforman
Mojinete
San Antonio de
Escormuco
San Pablo de Lípez
Chichas
Cotagaita
Atocha
Tupiza
Chayanta
Chayanta
Pocoata
Ravelo
Ocurrí
Colquechaca
Norte de Potosí
Caripuyo
Llallagua
Chayanta
Uncía
Pocoata
Colquechaca
Ravelo
Ocurrí
San Pedro de Buena
Vista
Toro Toro
Acasio
Arampampa
Sacaca
Gran Tierra de Los Lípez
Llica
Tahua
San
Pedro
de
Quemes
Colcha “K”
San Agustín
San Pedro de Lípez
San Antonio de
Escormuco
Mojinete
Núcleo Uncía
Sacaca
Chayanta
Uncía
Pocoata
Centro Potosí
Chaquí
Porco
Caiza “D”
Vitichi
Tomás frías
Villa de Yocalla
Tinguipaya
Belén de Urmiri
Llica
Incahuasi
Tahua
¿Tiene
Equipo Estado Actual
Técnico?
Un asistente técnico
Funciona
Sin equipo técnico
No funciona
Con equipo técnico
Funciona
Con equipo técnico
Funciona.
Tiene
apoyo de la GTZ
Sin equipo técnico
No funciona
Sin equipo técnico
No funciona
Cuenta con un técnico Funciona.
Tiene
apoyo de DANIDA
Sin equipo técnico
Cuenta
con
asistente técnico
No funciona
un Funciona con los
impuestos generados
por
ambos
municipios en la Isla
del Pescado
icma.org
47
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Nor Lípez
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
San
Pedro
de Sin equipo técnico
No funciona
Quemes
Colcha “K”
Productores de Quinua Real Uyuni
Sin equipo técnico
No funciona
San
Pedro
de
Quemes
Colcha “K”
San Agustín
Vedespo
Tomave
Sin equipo técnico
No funciona
Uyuni
Atocha
Tupiza
Ruta de los Libertadores
Vitichi
Sin equipo técnico
No funciona
Cotagaita
Tupiza
Villazón
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento de Potosí
(AMDEPO), Raúl Arancibia.
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Pantanal
Santa Cruz
Chiquitanía
Metropolitana
Cordillera
www.usaid.gov
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo
Conforman
Técnico?
Cuenta
con
un
Gerente
Urubichá
Cuenta
con
un
San
José
de Gerente y su equipo
técnico
Chiquitos
Roboré
San
Ignacio
de
Velasco
San
Miguel
de
Velasco
San Rafael
Concepción
San Javier
San Ramón
San Antonio de
Lomerío
San Matías
Puerto Suárez
Puerto Quijarro
Warnes
Cuenta con equipo
técnico (2 personas)
Cotoca
Porongo
Santa Cruz
El Torno
La Guardia
Cuenta
con
un
Cabezas
gerente y equipo
Gutiérrez
técnico
Lagunillas
Camiri
Cuevo
Boyuibe
Charagua
Estado Actual
Funciona
Funciona. Tiene con
el apoyo de varias
instituciones,
entre
ellas el DDPC3,
SNV,
empresas
privadas.
Funciona
Funciona.
Tiene
apoyo de la GTZ,
JICA y la prefectura
icma.org
48
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Valle Grande
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
Valle Grande
Cuenta
con
un Funciona
Gerente y equipo
El Trigal
técnico
Moro Moro
Postrervalle
Pucara
Samaipata
Pampa Grande
Mairana
Quirusillas
Comarapa
Saipina
Valles Cruceños
Pampa Grande
Sin quipo técnico
No funciona
Comarapa
Mairana
Saipina
Samaipata
Quirusillas
El Trigal
Moro Moro
Valle Grande
Sara e Ichilo
Yapacani
Cuenta
con
un Funciona. Tiene el
Santa Rosa del Sara Gerente y equipo apoyo de PRODISA
técnico.
y
realiza
la
San Carlos
coordinación
Portachuelo
interinstitucional en
Buena Vista
la zona.
Colpa Bélgica
San Juan
Guarayos
Ascensión
de Sin equipo técnico
No funciona
Guarayos
El Puente
San Julián
Obispo Santiesteban
Mineros
Sin equipo técnico
No funciona
Gral. Saavedra
Montero
San Pedro
Fernández Alonso
Cuenca Baja del Río Grande San Julián
Sin equipo técnico
No funciona
Okinawa
Pailón
Cabezas
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Directora Ejecutiva de la Asociación de Municipios del
Departamento de Santa Cruz (AMDECRUZ), Norma Durán.
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Chaco Boliviano
Tarija
www.usaid.gov
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
Caraparí
Cuenta
con
un Funciona
Gerente y equipo
Villa Montes
técnico (2 personas)
Yacuiba
Héroes de la Independencia
Cuenta
con
un Funciona de manera
El Puente
Gerente y 2 técnicos. regular.
San Lorenzo
Yunchará
Uriondo
icma.org
49
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Del Sur
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
Padcaya
Sin equipo técnico
No funciona
Bermejo
Caraparí
Entre Ríos
Yacuiba
Guadalquivir
Cercado
Sin equipo técnico
No funciona
San Lorenzo
Uriondo
Padcaya
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento de Tarija
(AMT), Oscar Gutiérrez.
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Madre de Dios
Departamento
Nombre
de
Mancomunidad
Manribe
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo Estado Actual
Conforman
Técnico?
Pando
Puerto
Gonzalo Sin equipo técnico
No funciona
Moreno
San Lorenzo
El Sena
Tahuamanu
Santos Mercado
Sin equipo técnico
No funciona
Ingavi
Santa
Rosa
del
Abuná
Bella Flor
Porvenir
Bolpebra
Nueva Esperanza
Manuripi
Cuenta
con
2 Funciona.
Tiene
asistentes técnicos del apoyo del PDCR.
Villa Nueva
PDCR.
San Pedro
Puerto Rico
Filadelfia
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento de Pando
(AMDPANDO), Rodrigo Puerta.
Beni
Todos Santos
la Municipios que la ¿Tiene
Equipo
Conforman
Técnico?
San Borja
Tiene un técnico.
Rurrenabaque
Reyes
Estado Actual
Funciona.
Tiene
apoyo
de
la
Cooperación Social
Alemana (DED).
No funciona.
Huacaraje
Sin equipo técnico.
San Javier
Mamoré
Puerto Siles
Sin equipo técnico.
No funciona.
San Joaquín
San Ramón
Salud Trinidad
Sin equipo técnico.
No funciona.
San Ignacio
Loreto
Trinidad
San Javier
San Andrés
Fuente: Viceministerio de Descentralización y Gerente de la Asociación de Municipios del Departamento del Beni
(AMDEBENI), Alfredo Aguilera.
www.usaid.gov
icma.org
50
Interdepartamental Aymaras Sin Fronteras
Curahuara
de
Carangas
San Pedro de Totora
Santiago
de
Huayllamarka
Corque
Belén de Andamarka
Calacoto
Santiago de Callapa
ManChaBol
Cabezas
Gutiérrez
Lagunillas
Camiri
Cuevo
Boyuibe
Charagua
Yacuiba
Villa Montes
Caraparí
Entre Ríos
Villa Vaca Guzmán
Huacaya
Monteagudo
Huacareta
Machareti
La Cuenca del Caine
Arampampa
Toro Toro
Acacio
San Pedro de Buena
Vista
Tarata
Anzaldo
Arbieto
Sacabamba
Capinota
Poroma
Sacaca
Servicios Básicos del Chaco Lagunillas
Boliviano
Camiri
Boyuibe
Villa Montes
Villa Vaca Guzmán
Monteagudo
Integración
Aiquile
Omereque
Pasorapa
Saipina
Santa Cruz
Mairana
Sucre
www.usaid.gov
Cuenta
Gerente
técnico.
con Una Funciona.
y equipo
Cuenta
Gerente
técnico.
con
un Funciona
y equipo
Cuenta
Gerente
técnico.
con
un Funciona.
Tiene
y equipo apoyo de la AECI,
JICA.
Sin equipo técnico.
No funciona
Sin equipo técnico.
No funciona
icma.org
51
Anexo 3: Algunas experiencias de mancomunidades en el país
Mancomunidad de Chuquisaca Centro
Gerente: José Miranda Dávila
Dirección: Av. Del Maestro # 473. Ciudad de Sucre
Fono: (591) (4) 6460199
E-mail: [email protected]
La Mancomunidad de Chuquisaca Centro se encuentra ubicada en la parte central del
departamento de Chuquisaca y está conformada por los municipios de Alcalá, El Villar,
Padilla, Sopachuy, Tomina, Villa Serrano, Azurduy y Tarvita. Los mismos pertenecen a
las provincias Belisario Boeto, Tomina y Azurduy.
Departamento de Chuquisaca
La mancomunidad limita al noroeste con la provincia Zudáñez, al norte con los
departamentos de Cochabamba y Santa Cruz, al sur con la provincia Nor Cinti, al sureste
con la provincia Hernando Siles, al este con la provincia Luis Calvo, al suroeste con la
provincia Nor Cinti y, finalmente, al oeste con el Departamento de Potosí. Tiene una
extensión de 8,947.14 Km2.
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52
a) Gestión
• La estructura orgánica está compuesta por la Asamblea General, el Directorio
Ejecutivo y la Gerencia.
9 La Asamblea General está compuesta por alcaldes, concejales y comités de
vigilancia.
9 El Directorio Ejecutivo está compuesto por: presidente, vicepresidente,
secretario general, tesorero y vocales.
9 El Directorio Ejecutivo es rotativo cada dos años.
•
•
Existe un plan estratégico para el desarrollo de la mancomunidad.
Se decidió conformar un grupo promotor de las acciones mancomunadas con la
participación de las OECAs (organizaciones económicas campesinas) e instituciones
privadas. De esta manera, se estableció un tejido público/privado que fortalece las
acciones de la mancomunidad y, sobre todo, busca optimizar la inversión pública o;
en otros casos, realizar inversiones concurrentes.
b) Desarrollo económico local
• La mancomunidad tiene potencial agropecuario, artesanal y turístico.
• Tiene un proyecto de fortalecimiento de capacidades locales para el desarrollo
económico.
• El plan estratégico prioriza el desarrollo económico local (desayuno escolar, ferias
productivas y turismo).
• El desayuno escolar y el fortalecimiento de las OECAs son políticas municipales y
mancomunadas, orientando el apoyo de gobierno municipales e instituciones.
• El desayuno escolar mancomunado tiene los siguientes objetivos:
9 Promover el desarrollo económico local a partir del potencial y la producción
agropecuaria local.
9 Generar ingresos y empleos.
9 Mejorar la salud (nutrición) y la educación (rendimiento escolar).
9 Promover economías de escala mediante la demanda mancomunada de los
gobiernos municipales para la provisión de productos agropecuarios.
9 Desarrollar capacidades locales de las OECAs y los gobiernos municipales:
concentración, planificación, promoción económica, compra-venta de productos.
9 Orientar el apoyo de las instituciones hacia el fortalecimiento de las OECAs
(asistencia técnica, capacitación, inversión).
9 Generar alianzas estratégicas entre actores públicos y privados.
c) Algunos resultados relevantes
El desayuno escolar mancomunado ha logrado los siguientes resultados:
9 Mayor articulación entre OECA’s y organizaciones sociales en la concertación de las
condiciones básicas para implementar el desayuno escolar a partir del potencial y
la producción agropecuaria local.
9 Oportunidades de mercado para los productos de las OECA’s: manzana, harina,
yogurt, queso, apio, amaranto.
9 Apertura de mercado interno con economías de escala mediante la demanda
mancomunada.
9 Censo e identificación de demandas de OECA’s.
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53
9 Se han desarrollado nuevas alianzas entre actores para promover actividades
económicas: cadenas productivas, ferias agropecuarias y turismo.
La Mancomunidad de Azanake
Gerente: Cidar Cepeda
Dirección: Calle Rengel y Valdivieso s/n. Ciudad de Challapata
Fono: (591) (2) 102 – 5572549 / 72499491
E-mail: [email protected]
La Mancomunidad de Municipios de Azanake está ubicada en la parte sur del
Departamento de Oruro, conformada por los municipios de Challapata, Santiago de
Huari, Santuario de Quillacas, Pampa Aullagas, Salinas de Garci Mendoza y Pazña.
Departamento de Oruro
La mancomunidad está ubicada al sureste del departamento de Oruro y está enmarcada
por la cordillera Azanake, los salares de Thunupa y Coipasa, el volcán Thunupa y el lago
Poopó. Sus potencialidades son la producción agrícola (forrajes y quinua), ganadería
(camélidos, ovinos y vacunos), producción lechera, turismo (salares) y minería.
La mancomunidad se creó en septiembre del año 2000 a partir de la firma de convenio
entre los municipios mencionados para ejecutar el proyecto “Abrir Salud”, financiado por
el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID).
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54
Su estructura organizativa y de gestión es la siguiente:
Asamblea General
Directorio Deliberante
Directorio Deliberante
6 Concejales
6 Concejales
Directorio de Participación y
Control Social
6 Comités de Vigilancia
Gerente de
Red de Salud
Red de
Establecimiento
de Salud Azanake
Gerente Técnico
Administrativo
Equipo Técnico
El Directorio (en sus tres componentes) es un órgano de decisión con potestad para
revisar y aprobar el programa operativo anual de la mancomunidad, realizar el
seguimiento y evaluar el cumplimiento de los indicadores, aprobar el presupuesto de la
mancomunidad, gestionar la suficiente asignación de recursos humanos, gestionar la
elaboración de planes programas y proyectos.
El Directorio Ejecutivo elabora los programas y proyectos, ejerce la representación legal
y celebra convenios. El Directorio Deliberante ejerce la fiscalización de la mancomunidad,
aprueba disposiciones y reglamentos y aprueba la celebración de convenios y la
ejecución de programas y proyectos. El Directorio de Participación y Control Social se
pronuncia sobre la formulación de programas y proyectos, ejecuta mecanismos de
control social, solicita la rendición de cuentas al Gerente, articula la mancomunidad con
los ciudadanos y coordina con actores territoriales y funcionales.
Los objetivos del trabajo de la mancomunidad:
• Implementar el Modelo de Salud Familiar y Comunitaria, el cual busca
aumentar la cobertura de salud de niños/as, jóvenes y adultos del área rural de la
región; incrementar el acceso de la población a los servicios de salud; y mejorar
los servicios en términos de eficiencia, eficacia, equidad y capacidad de respuesta.
• Implementar el Modelo de Gestión Municipal Participativa en Salud mediante:
o
o
o
www.usaid.gov
La participación popular en la planificación, ejecución, supervisión y
control de la gestión municipal y la prestación de los servicios de
salud.
La organización del sector salud mediante procedimientos técnicoadministrativos en planificación, ejecución, evaluación, control y
fiscalización.
La gestión concurrente, mediante la cual todos los actores sociales
son responsables, según sus atribuciones, de la salud del municipio.
icma.org
55
o
Transparencia mediante instrumentos de información financiera que
llegan a todos los involucrados en la gestión de salud.
Mediante el proyecto, la mancomunidad ha elaborado su Plan de Estratégico
Mancomunado y diseña su Plan Operativo Anual basada en metodologías y técnicas de
planificación participativa municipal en salud (introducidas por el proyecto). Actualmente,
cuenta con un POA producto de la participación de la sociedad civil, las autoridades
originarias, autoridades políticas e instituciones con presencia en la mancomunidad que
trabajan la temática. Este modelo incorpora las necesidades reales de los usuarios de los
servicios de salud y hace que este sector participe en la planificación municipal y
mancomunada.
También, mediante el modelo, la mancomunidad tiene el desafío de mantener una
relación transparente con sus municipios miembros y con las instituciones financiadoras.
Para ello, i) se desarrollaron procedimientos e instrumentos de participación ciudadana y
control social, se ajustaron los estatutos orgánicos y el reglamento interno para
sanciones a cualquier acto de corrupción existente en la mancomunidad; y ii) se
desarrollaron instrumentos de información ágiles y de fácil interpretación en relación con
POAs, ejecución presupuestaria, financiamiento, aportes municipales y gastos realizados.
Toda información está disponible para la consulta de cualquier ciudadano/a.
Por otro lado, se implementa el Ciclo de la Gestión Fiscaliza Participativa en Salud, donde
la mancomunidad realiza su trabajo en cuatro etapas: i) el diagnóstico y preparación; ii)
la evaluación, planificación y fiscalización; iii) la fiscalización; y iv) la evaluación, control
y fiscalización.
a) Algunos resultados relevantes
• La mancomunidad es un referente institucional en la región.
• El Directorio de la mancomunidad goza de la participación activa de sus tres entes: el
ejecutivo, conformado por los alcaldes; el fiscalizador, constituido por los presidentes de
los Concejos Municipales; y el de control social, integrado por los presidentes de los
Comités de Vigilancia de los municipios miembros.
• La mancomunidad se ha fortalecido institucionalmente mediante el desarrollo de una
serie de instrumentos y normativas, entre ellas destacan:
o
o
o
o
o
El trámite de su personería jurídica para legalizar su situación.
La elaboración de estatutos y reglamentos internos con la incorporación de
procesos de transparencia y control social.
La apertura de la cuenta fiscal mancomunada y la definición de aportes
municipales, primero de un 0,32% y luego de 1% de los recursos de
coparticipación tributaria. Esto le da cierto nivel de autosostenibilidad a la
mancomunidad.
La elaboración de manuales de administración financiera para la
mancomunidad. Municipios miembros y establecimientos de salud de primer
y segundo nivel de atención.
El desarrollo de instrumentos de planificación, información financiera y
administración financiera interna de la mancomunidad, difundidos mediante
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56
o
paneles de información que responden a una estrategia de transparencia
desarrollada por la mancomunidad.
El desarrollo de la página web de la mancomunidad (azanake.org) con toda
la información referente.
• Se ha elaborado el Plan Estratégico de la Mancomunidad (2005 – 2009), con el que
puede presentar proyectos y propuestas a las diferentes agencias de la cooperación
internacional y, así, estar en capacidad de generar sus propios recursos.
• Con el proyecto Abrir Salud se conformó el equipo técnico de la mancomunidad,
integrado por un gerente técnico, un oficial financiero, un ingeniero agrónomo y un
ingeniero civil.
• Se ha incorporado el tema de salud familiar y comunitaria en la planificación anual de
la mancomunidad y de sus municipios asociados.
• Se ha construido un hospital de segundo nivel, con equipamiento importante en el
área quirúrgica y disponibilidad de médicos especialistas.
• En la planificación operativa anual de la mancomunidad está institucionalizada la
participación de instituciones públicas, autoridades originarias y de la sociedad civil y
ONGs con presencia en la zona.
• Se ha gestionado el financiamiento del proyecto de electrificación para toda la
mancomunidad, lográndose la disminución de la contraparte de los municipios
involucrados de un 25% a un 10%.
b) Lecciones aprendidas
Las lecciones aprendidas en el trabajo implementado por el DFID y los problemas y
fortalezas de la mancomunidad:
•
En DFID, se desarrollaron las siguientes:
o
o
o
o
Hacer una mancomunidad no necesariamente debe implicar la fusión de
todos los recursos destinados a salud. Cada municipio puede administrar
autónomamente los recursos destinados al Seguro Universal Materno
Infantil (SUMI) y los que provienen del HIPC para la salud. La bolsa común
sólo debe servir para atender aquellas necesidades estratégicas que
servirán para mejorar la salud de la región a largo plazo.
En cuanto a la salud, el proceso de descentralización es insuficiente, las
competencias del gobierno nacional no permiten que en el nivel local se
tenga mayor poder de decisión. Con ello, se logra poca adaptabilidad de los
procesos a la realidad local, incidiendo sobre la participación ciudadana
efectiva en el nivel local.
La mancomunidad facilita y hace más eficiente la gestión en salud, en
comparación con un trabajo individual. La mancomunidad otorga mayor
poder de negociación para que los gobiernos municipales puedan conseguir
recursos.
Las estrategias que se desarrollen deben ser fáciles de replicar, tener
responsabilidades específicas y no demandar más tiempo del necesario. Las
estrategias deben ser funcionales a las características socioculturales de los
actores involucrados, respetando sus formas y mecanismos de organización.
Lo anterior, debido a que las comunidades indígenas existentes en la zona
www.usaid.gov
icma.org
57
o
•
tienen su propia lógica de organización interna, sus formas particulares de
resolución de conflictos y; normalmente acuden a la medicina ancestral
porque desconfían de la medicina occidental, en especial las mujeres.
Las metodologías de trabajo deben ser lo suficientemente versátiles para
adaptarse y adecuarse a las características del contexto en que se aplican,
ya que no serán utilizadas tal y como fueron diseñadas y depende mucho de
la habilidad del equipo para mantener la esencia del instrumento y cumplir
su propósito. Esto implica que debe respetarse la estructura comunitaria,
sus autoridades y su lógica corporativa en la toma de decisiones.
Problemas y fortalezas de la mancomunidad:
o
o
o
o
o
La mancomunidad es un referente de coordinación interinstitucional en la
zona; es decir, que cualquier institución interesada en trabajar en la región
debe, en primer lugar, dar a conocer sus objetivos al pleno de la
mancomunidad para lograr el visto bueno.
Todos los municipios miembros aportan de manera consecuente con el 1%
del 100% de los recursos de coparticipación tributaria. Lo que implica una
recaudación de poco más de 10 mil dólares americanos. Este monto sólo
sirve para garantizar el pago del salario del gerente y algunos otros gastos
de funcionamiento. La mancomunidad no se preocupa por generar recursos
propios para fortalecer su institucionalidad mediante la conformación de un
equipo técnico estable que le permita ofertar servicios técnicos a sus
municipios asociados.
La mancomunidad cuenta con la infraestructura y equipamiento necesarios
para su funcionamiento, pero está debilitada técnicamente ya que no cuenta
con profesionales especializados.
La mancomunidad goza de aceptación y de una buena imagen entre las
instituciones del gobierno y la cooperación internacional.
Se institucionalizaron 2 eventos de rendición de cuentas al año, donde el
gerente de la mancomunidad explica el detalle del gasto de los recursos
percibidos de los municipios asociados. Los eventos son realizados en
coordinación con el ente de control social.
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58
La Mancomunidad de la Cuenca del Río Caine17
Gerente: Marco Antonio Flores
Dirección: Calle Colombia esq. Suipacha #710. Ciudad de Cochabamba
Fono: (591) (4) 4259701 / 4128862
E-mail: [email protected]
La mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Río Caine, fue fundada el 6 de junio de
1998, cuenta con su personería jurídica Nº 283/98 otorgada por la Prefectura del
Departamento de Cochabamba. Sus municipios miembros son: Acacio, Arampampa, San
Pedro de Buena Vista y Sacaca de la parte norte del Departamento de Potosí; Tarata,
Anzaldo Arbieto, Sacabamba y Capinota de la parte sur del Departamento de
Cochabamba y el municipio de Poroma del Departamento de Chuquisaca. Suma una
superficie de 8.725 Km2, en la que habitan 132.565 habitantes distribuidos en 29.459
familias. Cuenta con tres pisos ecológicos: la puna, los valles y el subtrópico; cada uno
con sus propias características de producción agrícola y forestal y sus atractivos
turísticos.
Esta mancomunidad es considerada como una mancomunidad natural que se organizó
para enfrentar los problemas comunes (baja productividad, mala infraestructura
caminera y de servicios, reducidos espacios de comercialización, falta de agua para riego
y consumo humano, bajo nivel educativo, mala salud y nutrición y falta de capacitación);
aprovechando los vínculos sociales, económicos, geográficos y culturales que mantienen
de forma histórica y que fueron diseminados por la división política adoptada por el país.
Su enfoque de trabajo se caracteriza por la administración territorial, la coordinación y la
complementariedad con instituciones públicas y privadas; además de los altos niveles de
participación ciudadana con un importante énfasis en equidad de género.
Su estructura institucional está conformada por tres instancias: la Asamblea, el
Directorio y la Dirección Ejecutiva. A su vez, la Asamblea está constituida por un órgano
colegiado conformado por el Gobierno Municipal, la Organización Campesina, el Comité
de Vigilancia, el Comité Cívico y la Organización de Mujeres. Ésta instancia tiene la
facultad de darle legitimidad al Directorio y de aprobar las políticas, programas y
proyectos que la Dirección Ejecutiva llevará adelante en favor de la mancomunidad. Cada
municipios debe realizar el aporte financiero del 1.2% de los recursos de coparticipación
tributaria.
En sus inicios, esta mancomunidad contó con el apoyo de instituciones importantes en el
sector: INDICEP, CIPCA, PCI, INDEPO, CODERTA y el PAC; que, además de lo financiero,
su apoyo también consistió en la dotación de un pequeño espacio para oficinas,
mobiliario, servicios telefónico, eléctrico y de agua y el uso de un vehículo. A partir de
ello, la mancomunidad comienza a gestionar financiamiento de varias instituciones de la
cooperación internacional que produjeron el fortalecimiento a su institucionalidad. Véase
la siguiente relación:
• En el período 2000-20001, la mancomunidad recibió financiamiento de CIPCA,
UNICEF y el DDPC para el comienzo de operaciones de un pequeño equipo técnico.
17
Entrevista con René Plata, ex Gerente de la Mancomunidad de la Cuenca del Caine
www.usaid.gov
icma.org
59
• En 2002, JICA apoyó la elaboración de un proyecto de medio ambiente y luego su
implementación.
• En 2003 ingresó la AECI con un programa de medio ambiente y en 2004 firmó un
convenio de 500 mil euros por año para la ejecución del Plan Estratégico. Este convenio
permite que la mancomunidad fortalezca su institucionalidad y mejore su imagen frente
a las instituciones públicas y privadas. El convenio concluye en junio de 2006.
• En 2003 también ingresa “Medicus Mundi” con el proyecto de salud, de apoyo al
Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), al Directorio Local de Salud (DILOS) y al parto
humanitario en toda la región.
• En 2004 JICA ingresa con un proyecto de mejoramiento de infraestructura educativa
a toda la mancomunidad.
• En 2005 la GTZ ingresa con la implementación de propuestas productivas y
construcción de atajados.
Por otro lado, cada proyecto productivo que se lleva adelante cuenta con el aporte de un
25% de la comunidad o municipios beneficiarios.
a) Objetivos y componentes
Los objetivos de trabajo de la mancomunidad fueron desarrollados en el Plan Estratégico
de Desarrollo; elaborado, a su vez, participativamente con los siete municipios
fundadores. Sus objetivos son:
• Mejorar las condiciones de vida de la población de la mancomunidad,
contribuyendo a disminuir los niveles de migración de la población hacia zonas
productoras de hoja de coca del trópico de Cochabamba y los Yungas de La Paz.
A partir de este objetivo principal se desdoblan cuatro componentes de desarrollo:
•
•
•
•
Componente de desarrollo social:
o Mejorar la calidad y cobertura de los servicios de salud, educación y
saneamiento básico.
Componente de desarrollo económico:
o Incrementar el nivel de ingresos de las familias mediante la
diversificación productiva e inserción de productos agropecuarios,
artesanales y turísticos en mercados locales, departamentales y
nacionales.
Componente de recursos naturales y medio ambiente:
o Fortalecer las capacidades de manejo eficiente y sostenible de los
recursos naturales a nivel familiar, comunal e institucional.
Componente de fortalecimiento organizativo institucional:
o Consolidar la estructura institucional de la mancomunidad para
convertirla en una instancia capaz de promover e impulsar el
desarrollo de la región.
b) Algunos resultados obtenidos
A partir de la implementación del plan estratégico y del apoyo realizado por la AECI, la
mancomunidad ha logrado los siguientes resultados:
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60
• Construcción de un sistema de microrriego en Arampampa.
• Apertura de camino que completa la red de comunicación vial de la mancomunidad.
• Construcción del atajado Llullunch’ani – Anzaldo.
• Construcción del atajado Jarana – Sacabamba.
• Implementación del módulo frutícola en Llllunch’ani – Anzaldo y en Jarana –
Sacabamba.
• Implementación del riego por chorreo para el módulo frutícola Llullunch’ani – Anzaldo.
• Construcción del puente vehicular sobre el río Caine, en el límite departamental
Cochabamba – Potosí.
• Construcción de las cabañas turísticas en la laguna La Angostura – Arbieto.
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61
La Mancomunidad del Chaco Boliviano (ManChaBol)18
Gerente: Elizabeth Ávila
Dirección: Av. Petrolera s/n, Yacimientos. Ciudad de Camiri
Fono: (591) 76049153
La Mancomunidad del Chaco Boliviano (ManChaBol) es una institución sin fines de lucro
que representa a los 16 municipios de la región del chaco. Estos son: Lagunillas,
Charagua, Cabezas, Gutiérrez, Cuevo, Camiri y Boyuibe que pertenecen al Departamento
de Santa Cruz; Monteagudo, Huacareta, Villa Vaca Guzmán, Huacaya y Macharetí del
Departamento de Chuquisaca; y, Yacuiba, Villa Montes, Carapari y Entre Ríos del
Departamento de Tarija.
También existen las mancomunidades departamentales del Chaco, como la
Mancomunidad de Cordillera en el departamento Santa Cruz, la Mancomunidad del Chaco
Chuquisaqueño en el departamento de Chuquisaca y la Mancomunidad Gran Chaco del
Departamento de Tarija. Todas están ligadas a la ManChaBol aunque aún no son parte
de su estructura institucional; cada una de ellas cuenta con el aporte de sus municipios
asociados.
Esta zona forma parte del Chaco Americano (conformado por Argentina, Paraguay y
Bolivia) y es el segundo ecosistema en magnitud e importancia después de la región del
18
Entrevista con Ronald Artunduaga, ex Gerente, y Elizabeth Avila Gerente actual de la ManChaBol.
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62
Amazonas. Posee una extensión territorial de más de un millón de Km2, lo que
representa un 6% del espacio geográfico de América del Sur. Además, está región es la
poseedora de los campos hidrocarburíferos más grandes e importantes de Bolivia y de la
región, y su producción es la que estructura la base de desarrollo económico del país.
La mancomunidad se creó con el objetivo de “generar el desarrollo del Chaco mediante
una acción sinérgica entro lo público y lo privado, entre lo nacional y lo regional, y entre
lo nacional y lo internacional. Cada parte debe cumplir su rol en un proyecto sostenible,
que tiene como base el esfuerzo propio”. A partir de ello, se elabora un plan
macroregional tendiente a “lograr el potenciamiento y desarrollo del Chaco boliviano y
convertir a la macroregión en un centro de integración nacional e internacional,
aprovechando la ventaja que tiene en su ubicación geográfica, los encadenamiento
productivos y su identidad chaqueña, sin degradar el ecosistema”.
Este objetivo debe hacerse realidad mediante una alianza estratégica entre el gobierno
nacional, las prefecturas de los tres departamentos involucrados y sus 16 municipios,
además de todos sus actores económicos y sociales de la región. Es decir, que cualquier
política de Estado a ejecutarse en la región debe pasar obligatoriamente por el plan
macroregional, como también cualquier iniciativa privada, de ONGs y/o cooperación
internacional debe estar en total sintonía con este plan. Para ello, sin duda, deberán
coordinar con la mancomunidad.
Todo lo anterior, convierte a la ManChaBol en el referente institucional más importante
de la región, por lo que su imagen está completamente posicionada frente a instituciones
públicas y privadas y; especialmente, tiene total aceptación de sus municipios asociados
y de los actores sociales y económicos de la región.
El aporte que realizan los municipios miembros a la ManChaBol es del 0.5% del 85% de
los recursos de participación popular. Lo que mantiene funcionando a un equipo técnico y
administrativo constituido por una gerente, dos técnicos, una secretaria, un contador y
un mensajero. Además, la mancomunidad tienen acuerdos con las prefecturas para que
cubran los honorarios y destinen 2 técnicos especialistas cada una, según las
características del plan macroregional y el programa operativo anual. Realizó acuerdos
con el gobierno nacional para la implementación del Plan Macroregional mediante el ex
Ministerio de Participación Popular. Hoy se están entablando las negociaciones con el
actual Viceministerio de Descentralización.
a) Objetivos de trabajo institucional
•
•
Promover el desarrollo de la infraestructura vial, aérea y férrea de transportes del
Chaco boliviano, para fortalecer el proceso de desarrollo socioeconómico de la
macroregión y consolidar su articulación en el contexto nacional e internacional.
Promover el fortalecimiento y diversificación de la economía de la macroregión
mediante el impulso de la producción agropecuaria en los rubros agrícola (maíz,
trigo, fréjol), ganadería bovina (criolla de carne y leche) y explotación forestal
orientada al mercado interno y externo generando procesos de transformación
industrial que permitan obtener mayores ingresos en actividades de
transformación productiva artesanal, semi-industrial de maderas, cueros, aceites
vegetales y oferta diferenciada de cortes de carne congelada y embutidos.
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•
•
•
Generar mayores oportunidades de acceso a la educación, la vivienda, el empleo
y la salud, y eliminar la exclusión cultural, étnica y de género; superando las
discriminaciones de la macroregión chaqueña con mayor énfasis de atención a la
infancia.
Establecer un relación de balance entre población y territorio que permita un uso
adecuado de los recursos naturales; disminuyendo los riesgos de degradación
ambiental y conservando la biodiversidad existente propendiendo a la
restauración de la calidad ambiental.
Consolidar la identidad chaqueña y modernizar las estructuras institucionales
públicas y privadas con perspectiva macroregional.
b) Sostenibilidad
En sus cuatro años de existencia, la ManChaBol ha tenido la capacidad de sobrevivir con
los recursos generados por los aportes de sus municipios asociados por concepto del 5%
del 85% de los recursos de coparticipación tributaria. Éstos se destinan para pagar el
costo de funcionamiento, una gerente, el equipo administrativo y dos técnicos
especialistas. Hasta el momento ninguna institución, pública o privada, ha realizado
aportes financieros directos para que la mancomunidad pueda sostener su equipo técnico
o ejecutar algún proyecto. Todo el apoyo brindado, especialmente por Care Bolivia, GTZ
y JICA, ha sido con proyectos de desarrollo económico productivo, planes estratégicos y
otros que no significaron el manejo directo de recursos por parte de la mancomunidad.
Desde 2003 se está negociando con el gobierno nacional el aporte del 5% de las
patentes municipales por concepto de la producción de hidrocarburos para beneficio de la
mancomunidad (propuesta apoyada por todos los municipios asociados). Se estima que
en este período el monto de la patente asciende a los $us. 9.058.239, lo que significaría
que con un 5% la ManChaBol obtendría $us. 452.911 anualmente, una cantidad de
recursos financieros que superarían cualquier aporte directo de prefecturas, cooperación
internacional y demás instituciones que respaldan el proceso de desarrollo económico
productivo en la región. Esto le permitiría consolidarse como la mancomunidad más
importante del país.
También, está en proceso de negociación la implementación del débito automático.
Además, existe la propuesta de subir el aporte municipal del 0.5% al 1% del 85% de los
recursos de coparticipación tributaria. Con estos recursos se generaría una mayor
sostenibilidad en la mancomunidad, gracias a su legitimidad entre los asociados.
c) Resultados relevantes
•
La ManChaBol inició el proceso para que los municipios se beneficien con el 20%
de los recursos generados por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH); el
cual luego fue asumido por la FAM Bolivia para lograr que los municipios obtengan
mayores recursos financieros para generar desarrollo social, económico y
productivo en sus respectivas regiones. Con el IDH, el total de recursos por
transferencias recibidas por los municipios se incrementó en $us. 69.310.138
(según datos del Ministerio de Hacienda), para un total de $us. 373.950.409.
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•
•
•
•
•
La ManChaBol se ha posicionado como un referente regional de desarrollo, ya que
ha desarrollado y fortalecido sus relaciones interinstitucionales con el gobierno
nacional, las prefecturas de los tres departamentos involucrados y la cooperación
internacional. Es decir, ninguna propuesta institucional se ejecuta en la región si
no está acorde con el plan macroregional y el programa operativo anual de la
mancomunidad.
La mancomunidad es autora de la propuesta del “Municipio Productivo”, que luego
el gobierno asumió como política pública implementada por el antiguo Ministerio
de Participación Popular.
Mediante convenios realizados con JICA, CARE y la GTZ y la participación de las
prefecturas departamentales, se ha llevado a cabo la ejecución de diferentes
proyectos; los cuales, principalmente, fueron a enfrentar el déficit hídrico de la
región. Entre ellos:
o Plan vial de las tres mancomunidades regionales.
o Mejoramiento de caminos por puntos y tramos en toda la región.
o Dotación de agua potable.
o Apoyo para la construcción de aljibes y atajados.
Se ejecutó el proyecto Sistema de Formación y Capacitación de Líderes del Chaco
boliviano (SIFOCACH), el cual ha formado líderes jóvenes con visión
emprendedora que trabajan por su región.
Se apoyó la realización de la Feria Internacional del Chaco que, en la actualidad,
ya se desempeña de forma autónoma.
En resumen, puede afirmarse que la ManChaBol es una de las mancomunidades mejor
posicionadas en el país, ya que:
•
•
•
•
Ha tenido la capacidad de posicionarse como un referente interinstitucional en la
región.
Tiene una gestión autosostenible, ya que el aporte de sus asociados le genera los
recursos suficientes para tener en funcionamiento a su equipo técnico y
administrativo,
Los municipios asociados están convencidos de la importancia de la
mancomunidad, ya que les trae beneficios relacionados con la elaboración de
proyectos de preinversión a diseño final; que luego son ejecutados por los
gobiernos municipales (proyectos que no significan recursos adicionales).
La región cuenta con una importantísima cantidad de recursos que la
mancomunidad puede gestionar para mejorar las condiciones de vida de sus
municipios miembros.
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65
Mancomunidad del Norte Paceño Tropical (MMNPT)19
Gerente: Pablo Salazar
Dirección: Av. 16 de Julio, Edif.. Herrmann, Piso 11, Of. 1104. Ciudad de La Paz
Fono: (591) (2) 2331594 / 71502770
E-mail: [email protected]
La Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical está ubicada en la parte norte
del Departamento de La Paz. Fue creada en el 15 de agosto de 2001, mediante la
Resolución Prefectural Nº 190. La conforman los municipios de Apolo, Caranavi, Guanay,
Ixiamas, Mapiri, Tacacoma, Teoponte y Tipuani. Se trata de la zona con mayor potencial
productivo del departamento (agrícola, turístico, minero, de recursos forestales y
posibles reservas de petróleo).
En abril del 2005, la mancomunidad se potencia con la firma de un convenio con
DDPC3/USAID que le apoya con recursos económicos financieros y fortalecimiento
institucional para la conformación de su equipo técnico.
Departamento de La Paz
El IDI se aplicó con la participación de todo el Directorio de la mancomunidad
(conformado por los 8 alcaldes), el Gerente y equipo técnico. Los resultados más
relevantes se observan en los siguientes gráficos:
19
Entrevista con Pablo Salazar, Gerente de la MMNPT.
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66
Resultados de la Aplicación del IDI en la Mancomunidad del Norte Paceño Tropical
35
30
30
Puntaje Máximo IDI
Puntaje Obtenido por Mancomunidad
25
18
20
15
15
18
17,5
14,5
12
10
12
6,5
4
5
0
ORGANIZACIÓN
INTEGRACIÓN
LIDERAZGO
MODELO DE GESTIÓN
SOSTENIBILIDAD
FINANCIERA
Ambito
IDI de la Mancomunidad
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
93
54,5
Puntaje Máxim o IDI
Puntaje Obtenido por Mancom unidad
El resultado final de la aplicación del IDI en la MMNPT muestra que se encuentra en el
nivel de Incipiente Mejorado con un puntaje total de 54,5. Esto, ya que al ser una
mancomunidad que comenzó a trabajar en el 2005, tropieza con problemas de
integración, modelo de gestión y sostenibilidad financiera (como la mayoría de las
mancomunidades en el país).
Específicamente en el ámbito de modelo gestión, la mancomunidad tiene problemas en el
sistema de planificación y gestión de programas y proyectos; ya que no cuenta con un
Plan Estratégico que le indique de forma precisa los objetivos que debe perseguir con su
trabajo y los resultados que debe ir alcanzando. Además, no dispone de un sistema de
evaluación de desempeño ni reglamentos y manuales de función que aseguren la
implementación de procedimientos para una gestión ordenada. En relación con la
integración, en el momento de la aplicación del IDI la mancomunidad no coordinaba
acciones con la Prefectura, la Asociación de Municipios de La Paz y ni con instituciones
del gobierno nacional. Y, por último, no había emprendido acciones para generar su
sostenibilidad financiera.
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67
Actualmente, pueden advertirse una serie de acciones tendientes a mejorar el índice de
desarrollo institucional:
•
•
•
•
Como prioridad, se elaborará el plan estratégico y se establecerá contacto con
instituciones de la cooperación internacional y del gobierno nacional para
conseguir financiamiento para su elaboración.
Para mejorar en el ámbito de sostenibilidad financiera, se ha conformado una
Unidad de Servicios y Proyectos que es la encargada de generar recursos propios
mediente la venta de servicios a sus municipios miembros: i) la elaboración de
Planes Estratégicos de Desarrollo Agropecuario de los municipios de Mapiri y
Tacacoma; ii) la elaboración de Planes de Desarrollo Municipal para los
municipios de Mapiri y Tipuani; y, iii) relevamiento de activos en todos los
municipios de la mancomunidad. Mediante la venta de servicios se prevé la
generación de recursos propios que aspira llegar a una suma de 350.000
bolivianos (unos 43.424 dólares americanos).
En relación al fortalecimiento institucional a sus municipios asociados, se han
incorporado instrumentos de tributación en los municipios de Teoponte, Guanay,
Mapiri y Tipuani, con el fin de ayudar a mejorar los ingresos propios de las
municipalidades.
Para elaborar la propuesta de la mancomunidad para la Asamblea Constituyente,
se articulan acciones con la Prefectura y la Brigada Parlamentaria Paceña.
Con estas acciones la mancomunidad estará integrándose cada vez más con instituciones
públicas y privadas y se convertirá en un referente regional de desarrollo.
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68
Mancomunidad de Los Yungas de La Paz (MMYLP)20
Gerente: a.i. Víctor Hugo Aliaga
Dirección: Plaza Villarroel s/n. Ciudad de La Paz
Fono: (591) (2) 2148836
La mancomunidad de Los Yungas de La Paz está conformada por los municipios de
Coroico, Coripata, Chulumani, Irupana, La Asunta, Cajuata, Yanacachi y Palos Blancos.
Actualmente, Los Yungas constituye una región productiva cuyas principales vocaciones
económicas son la agricultura y el turismo, los cuales cuentan con factores básicos de
ventaja comparativa o recursos naturales. También existen otros sectores económicos
como la minería, pecuaria, forestal y energía poco comunes en el ámbito de la región,
pero que podrían convertirse en la base económica regional con la formulación de
políticas de desarrollo adecuadas.
Palos Blancos
La Asunta
Departamento de La Paz
Coroico
Coripata
Chulumani
Yanacachi
Irupana
Cajuata
La mancomunidad busca “diversificar su base económico-productiva con la creación y
fortalecimiento de su soporte institucional y social como medio para construir un espacio
geográfico desprovisto de violencia, en el cual el desarrollo económico y social sea la
base de la prevención del conflicto y de la generación de un clima de paz y, por lo tanto,
de atracción de inversión y de generación de actividad económica”. A partir de estas
expectativas, se determinan cuatro líneas estratégicas:
•
•
•
20
Diversificación económica.
Organización del territorio.
Sistema de programas.
Entrevista con Nelson Machicado, Gerente de la MMYLP.
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•
Fortalecimiento institucional.
Al respecto, la aplicación del IDI dio los siguientes resultados:
Resultados de la Aplicación del IDI en la Mancomunidad Yungas
35
Puntaje Máximo IDI
30
Puntaje Obtenido por Mancomunidad
30
25
21,5
20
18
15
18
14,5
15
11
12
9
10
5
5
0
Organización
Integración
Liderazgo
Modelo de Gestión
Sostenibilidad
Financiera
Ambito
IDI de la Mancomunidad Los Yungas
100
90
80
93
70
60
50
40
30
61
20
10
0
Puntaje Máximo IDI
Puntaje Obtenido por Mancomunidad
Los resultados indican que la mancomunidad se encuentra en consolidación ya que tiene
un puntaje total de 61. De todas formas, aún existen algunas debilidades de integración,
sostenibilidad financiera y, de alguna manera, en relación al modelo de gestión. Respecto
de la integración, en el momento de la aplicación del IDI la mancomunidad no
desarrollaba su trabajo en coordinación con otras mancomunidades, la Asociación de
Municipios de La Paz, ni con la Prefectura. Sólo tenía algunas acciones de trabajo con
algunas instituciones del nivel nacional de gobierno.
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En cuanto a la sostenibilidad financiera, la mancomunidad reconoce que no tiene
desarrollada una estrategia para la autogeneración de ingresos, ni una estrategia para la
gestión financiera de los recursos. Más bien, tienen alta dependencia financiera de la
cooperación internacional, aunque desarrollaron algunos instrumentos para el control
interno, auditoría y rendición de cuentas.
Por último, sobre el modelo de gestión, si bien la mancomunidad tiene su plan
estratégico, no todos los actores de la mancomunidad lo conocen y lo han asimilado
como propio. Es decir, la misión, visión y objetivos de desarrollo no son plenamente
conocidos por las autoridades y los representantes de la sociedad civil de la
mancomunidad.
Para solucionar estas debilidades, la mancomunidad ha desarrollado las siguientes
acciones.
•
•
•
•
Para mejorar la rendición de cuentas en la mancomunidad, se ha conformado el
Directorio del Comité de Vigilancia Mancomunado, con el objetivo de socializar las
mejores prácticas de control social desarrolladas en municipios de la
mancomunidad. Para apoyar estas acciones se contrató un auditor interno quien
realizará acciones con los Comités de Vigilancia.
Se ha conformado un equipo de proyectos que actualmente genera recursos
propios para la mancomunidad con la elaboración de 7 proyectos de
infraestructura productiva y de servicios. Se prevé unos ingresos propios que
lleguen a los 100 mil bolivianos.
Se ha participado en la realización de 3 ferias a la inversa en los municipios de
Chulumani, Irupana y Coripata. Ahora, el equipo técnico conoce la metodología de
trabajo y está preparado para organizar estas ferias en los 8 municipios de la
mancomunidad, generando recursos propios.
Se están dando los primeros pasos para la conformación de empresas municipales
mancomunadas de recolección, tratamiento de residuos sólidos y mantenimiento
de caminos.
Aún falta camino por recorrer, pero existe voluntad por parte de los municipios de la
mancomunidad.
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