1197-2002 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de

1197-2002
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las trece
horas con cuarenta minutos del día diecinueve de mayo de dos mil cuatro.
El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada el día veinte de
noviembre de dos mil dos por el señor Francisco Evelio Rubio Reyes, mayor de edad,
comerciante, del domicilio de El Sauce, Departamento de La Unión, quien actúa en su
carácter personal y en calidad de Presidente y Representante legal del Comité de
Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce (CADSES); contra providencia
del Concejo Municipal de El Sauce, Departamento de la Unión, que considera vulnera su
derecho constitucional de libertad de asociación, con inobservancia del derecho de
audiencia.
Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la autoridad demandada y el
Fiscal de la Corte.
Vistos los autos y considerando:
I. La parte actora manifestó que el Comité de Administración y Desarrollo de Agua
Subsistema El Sauce (CADSES) tiene su origen en una Asamblea General integrada por los
usuarios del agua de dicha localidad, construido por esfuerzo propio y ayuda de desarrollo
juvenil comunitario, considerándose una empresa en función social, sin fines de lucro,
apolítica y no religiosa, con la finalidad específica de administrar el servicio de agua
potable del municipio de El Sauce. Que pese a que en los estatutos del comité –aprobados
por la Municipalidad del municipio en mención- se establecieron causales de disolución, el
Concejo Municipal decidió cancelar su personería jurídica mediante acuerdo número dos
publicado en el Diario Oficial número sesenta y cinco del Tomo trescientos cincuenta y
cinco de fecha once de abril de dos mil dos, y adjudicarse directamente la Municipalidad la
administración del servicio del agua.
Que dicho acuerdo fue tomado en forma arbitraria y sin el conocimiento de los miembros
del comité, existiendo una vulneración a sus derechos constitucionales de libertad de
asociación y audiencia, ya que el Concejo Municipal demandado en ningún momento les
otorgó la oportunidad de intervenir. En virtud de ello, solicitó se le admitiera la demanda,
se ordenara la suspensión del acto reclamado, y en sentencia definitiva se declarare ha lugar
el amparo solicitado.
Por resolución de las nueve horas con once minutos del día cuatro de diciembre de dos mil
dos, se admitió la demanda, se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado, y se
pidió informe a la autoridad demandada, quien no lo contestó.
Posteriormente, se confirió audiencia al Fiscal de la Corte, de conformidad al artículo 23 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales, quien no hizo uso de la misma.
Por resolución pronunciada a las nueve horas con veintisiete minutos del día diecisiete de
enero de dos mil tres, se confirmó la denegativa de suspensión del acto reclamado, y se
pidió informe justificativo a la autoridad demandada de conformidad al artículo 26 de la
Ley de Procedimientos Constitucionales, quien, al contestarlo, manifestó que,
efectivamente, con base en la autonomía en lo administrativo, económico y técnico que la
Constitución de la República otorga a los municipios, así como en las facultades
establecidas en el Código Municipal, por medio de acuerdo municipal se creó el Comité de
Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce (CADSES), a efecto de que
administrara el servicio de agua potable de dicho municipio.
Agregó que en vista de la constante vulneración de los estatutos que reglamentan la
administración de dicho comité por parte de los miembros de su Junta Directiva, y en virtud
de la comprobación de denuncias de los usuarios hacia su administración, así como por el
informe de una comisión investigadora que se formó a efecto de comprobar la veracidad de
tales denuncias, en uso de las facultades que le concede el artículo 26 de la Ordenanza
Reguladora de Asociaciones de Desarrollo Comunal, procedió a cancelar, mediante acuerdo
municipal, la personería jurídica del comité en mención, nombrándose posteriormente una
comisión liquidadora. En ese sentido, manifestó además que todas las resoluciones
administrativas llevadas a cabo en el proceso de cancelación antes dicho fueron dadas a
conocer a la directiva del Comité hoy demandante, por lo que, a su juicio, no han existido
las violaciones constitucionales alegadas.
Se corrieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El Fiscal de la Corte, al evacuarlo
sostuvo: "En vista del informe rendido por el representante de la autoridad demandada y
siendo que ésta reconoce y admite el acto reclamado y no desvirtúa la existencia del
proceso o procedimiento previo concedido a la parte agraviada, corresponde al actor como
carga de la prueba, en el presente, comprobar tal extremo." Por su parte, el impetrante no
contestó el traslado correspondiente.
Mediante resolución pronunciada a las ocho horas con treinta y tres minutos del día tres de
abril de dos mil tres, en virtud de encontrarse suficientemente delimitada y controvertida la
pretensión planteada, se resolvió omitir el plazo probatorio por considerarse innecesario y
traer el presente proceso a sentencia, de conformidad al artículo 29 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales.
Por escrito de fecha veintiséis de agosto del año pasado, el señor Francisco Evelio Rubio
Reyes, en su calidad de presidente y representante legal del Comité de Administración y
Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce, Departamento de La Unión, haciendo uso del
derecho de petición solicitó a este Tribunal se dictase sentencia resolviendo el caso
planteado, en virtud de manifestar que desde la fecha posterior a la presentación a su
demanda, no se le había notificado "ningún tipo de resolución."
Posteriormente, mediante auto pronunciado el dos de marzo del presente año, este Tribunal
advirtió que, al admitirse la demanda origen de este proceso, sólo se había tenido por parte
al señor Francisco Evelio Rubio Reyes en su carácter de Presidente y representante legal
del Comité de Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce mas no en su
calidad personal –tal cual lo había manifestado en su escrito de demanda- por lo cual se
aclaró lo pertinente y se solicitó al mencionado ciudadano que ratificase todo lo actuado en
este proceso, requerimiento que fue evacuado en forma afirmativa mediante escrito
presentado por el señor Rubio Reyes –por medio de apoderado nombrado para tales efectos,
el abogado Jorge Alberto Escalante Pérez-, ante lo cual esta Sala, por interlocutoria dictada
el treinta de marzo del corriente año, tuvo por ratificado todo lo actuado por el mencionado
pretensor en su calidad personal. Con esta última actuación quedó el proceso en estado de
pronunciar sentencia definitiva.
II. Previo a entrar al análisis del fondo de la pretensión planteada, es imprescindible
detenerse en una circunstancia advertida durante el desarrollo del proceso que afecta
directamente uno de los aspectos formales fundamentales de la pretensión de amparo,
concretamente la legitimación activa o legitimación de la parte demandante.
Al respecto, en reiterada jurisprudencia se ha manifestado que la legitimación procesal es la
consideración que hace la ley respecto de las personas que se hallan en una determinada
relación con el objeto del proceso. En efecto, al iniciarse éste, deben legitimarse activa y
pasivamente las personas que intervienen en la "relación", por ejemplo: el acreedor es el
único legitimado activamente para reclamarle a su deudor (legitimado pasivamente); el
propietario de un inmueble para reivindicar el mismo a través del correspondiente proceso
civil y frente al poseedor actual; el que ha sufrido alguna violación a sus derechos
constitucionales para pedir amparo frente a la "autoridad" que supuestamente emitió el acto
violatorio.
Esto es, pues, lo que conocemos como legítima contradicción la cual, en principio o in
limine litis, no es necesario demostrarla sino que basta atribuírsela subjetivamente en la
demanda, es decir, basta con el hecho que el demandante se autoatribuya la titularidad del
derecho violado y le atribuya al sujeto pasivo vinculado a su pretensión la emisión del acto
reclamado.
En ese sentido, el artículo 31 de la Ley de Procedimientos Constitucionales prescribe como
una de las causales de sobreseimiento del proceso, la muerte del impetrante, en el entendido
que tal evento constituye el final de la vida de una persona natural, con la consiguiente
desaparición del legitimado activamente, es decir, de uno de los sujetos procesales de la
pretensión. Sin embargo, en reiteradas ocasiones esta Sala ha manifestado que el espíritu de
dicha disposición es ilustrativo y no taxativo; lo cual implica que, atendiéndose al
verdadero significado de la figura del sobreseimiento en la ley mencionada, puede
constitucionalmente interpretarse que el legislador estableció la misma como mecanismo de
rechazo para todas aquellas demandas que, por uno u otro motivo, no pueden ser capaces de
producir terminación normal del proceso, por ejemplo la falta de legitimación activa
advertida en el transcurso del mismo.
En ese sentido, consta a fs. 8, 39 y 51 de este expediente judicial que el Comité de
Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce (CADSES) fue disuelto por el
Concejo Municipal de dicha localidad mediante el acuerdo número dos, de fecha dieciocho
de marzo de dos mil dos asentado en el acta número siete, publicado en el Diario Oficial
número sesenta y cinco, tomo trescientos cincuenta y cinco, del once de abril de dos mil
dos, y nombrada posteriormente una comisión liquidadora de su patrimonio –fs. 53 y 59-,
de lo que se colige que dicha persona jurídica no existe más. En esas circunstancias,
carecería de sentido pronunciar una resolución de fondo de la pretensión planteada dado
que no existiría sujeto procesal a quien reparar el daño, ante el desaparecimiento de la
persona jurídica cuyo representante presentó la demanda origen de este proceso, siendo
procedente en consecuencia sobreseer el mismo en lo que a su pretensión se refiere.
Empero, es de destacar que el señor Francisco Evelio Rubio Reyes, representante legal del
comité hoy extinto, no sólo presentó la demanda en tal carácter sino también en su calidad
personal, en el entendido que las actuaciones de la autoridad demandada no sólo vulneraron
los derechos de la persona jurídica que representaba sino también los suyos propios.
Por tanto, el sobreseimiento antes dicho opera única y exclusivamente en cuanto a la
pretensión del Comité de Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce
(CADSES), debiendo en consecuencia entrarse al análisis del fondo de la petición
esgrimida por el señor Francisco Evelio Rubio Reyes en su carácter personal, es decir,
como ex miembro del comité antes dicho, por la presunta afrenta a los derechos de
audiencia y asociación incorporados en su esfera jurídica particular.
III. Aclarado lo anterior, corresponde ahora realizar una breve exposición acerca de las
categorías jurídicas reclamadas.
Según el texto de la demanda, las categorías jurídicas que la parte actora considera
vulneradas con la emisión del acuerdo número dos, emitido, por el Concejo Municipal de
El Sauce por el cual se acordó cancelar la personería jurídica de CADSES, son los derechos
a la libertad de asociación y audiencia contenidos en los artículos 7 y 11 de la Constitución,
dado que el Concejo Municipal de El Sauce canceló la personería jurídica de dicho comité
–del cual formaba parte- sin haberle dado oportunidad de defenderse y así hacer valer sus
derechos de audiencia y libre asociación consagrados en la Norma Primaria.
Por su parte, la autoridad demandada ha aceptado el acto reclamado pero niega la existencia
de vulneraciones constitucionales, dado que afirma haberle notificado a los miembros del
hoy extinto Comité –por medio de sus directivos- todas las resoluciones administrativas
llevadas a cabo en el proceso de su cancelación, la cual fue realizada dadas las múltiples
denuncias de los pobladores de El Sauce en cuanto a constantes irregularidades en el
manejo del fluido hídrico por parte de dicha asociación, denuncias que fueron comprobadas
mediante la formación de una comisión investigadora que certificó la veracidad de los
hechos.
Expuesto lo anterior, se estima pertinente circunscribir el análisis de la pretensión planteada
a los siguientes puntos: 1. realizar una breve reseña de los alcances de los derechos de libre
asociación y audiencia; 2. analizar las facultades de los municipios en beneficio de sus
habitantes y en pro de su desarrollo en el marco de la Constitución; y 3. verificar si, en el
presente caso, en el proceso de cancelación del Comité de Administración y Desarrollo de
Agua Subsistema El Sauce (CADSES), el Concejo Municipal de dicha localidad ejerció sus
facultades autónomas con respeto a los derechos constitucionales reclamados por el señor
Francisco Evelio Rubio Reyes.
1. (a) Sobre el derecho de asociación, al igual que muchos otros, se tiene que éste deriva de
la necesidad social de solidaridad y asistencia mutua. De ahí que el ejercicio de dicho
derecho se traduzca en la constitución de asociaciones de todo tipo que, con personalidad
jurídica propia, un objeto lícito y una cierta continuidad y permanencia, habrán de servir al
logro de los fines, a la realización de las actividades y a la defensa de los intereses
coincidentes de los miembros de las mismas. Es así como de esta forma surgen los partidos
políticos, sindicatos, asociaciones y colegios profesionales, sociedades mercantiles,
fundaciones culturales, de beneficencia y de ayuda mutua, comités de lucha y de defensa,
centros y clubes deportivos, etc. Asociaciones existentes en la vida política, económica,
social y cultural del país son reflejo del ejercicio del derecho consignado en el artículo 7 de
la Constitución de la República, el cual establece en el inciso primero: "Los habitantes de
El Salvador tienen derecho a asociarse libremente y a reunirse pacíficamente y sin armas
para cualquier objeto lícito. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación".
(b) Por otra parte, el artículo 11 de la Constitución establece en su inciso primero que:
"Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y
posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio
con arreglo a las leyes ( ... )". Esta disposición constitucional establece lo que se conoce
como derecho de audiencia, el cual es un concepto abstracto en virtud de cuyo contenido se
exige, por regla general, la necesaria tramitación de un proceso o procedimiento previo a
proceder a la privación de un derecho constitucional. De lo anterior se deduce el contenido
estrictamente procesal de dicha categoría jurídica, vinculada estrechamente con el resto de
derechos establecidos en nuestra Constitución.
Sucede entonces que la violación al derecho de audiencia puede verse desde un doble
enfoque a saber: (a) desde la inexistencia de proceso o procedimiento previo, o (b) desde el
incumplimiento de formalidades de trascendencia constitucional que necesariamente han
de respetarse en el mismo. En el primer supuesto la cuestión queda clara, en tanto que la
inexistencia de proceso o procedimiento, habiendo existido la necesidad de seguirlo, da
lugar a la advertencia directa e inmediata de la violación a la Constitución. En el segundo
supuesto, sin embargo, es necesario analizar el por qué de la vulneración alegada pese a la
existencia de un proceso, el fundamento de la violación y específicamente el acto que se
estima fue la concreción de ella.
2. Resulta ahora procedente realizar un breve análisis de las facultades de los municipios en
beneficio de sus habitantes y en pro de su desarrollo.
De manera previa, es importante mencionar que la Constitución de la República ha
establecido una sección de seis artículos dentro del Capítulo VI, en los cuales establece,
entre otros aspectos, la autonomía de las municipalidades en cuanto a lo técnico,
administrativo y económico; en razón de ello, la normativa secundaria contenida en el
Código Municipal desarrolla dichas facultades constitucionales a fin de que los Municipios
puedan dirigir y administrar sus propios asuntos.
Una de las ventajas que ofrece la autonomía municipal en favor de las comunidades
consiste en la oportunidad de participación directa de sus miembros en las actividades del
gobierno local, favoreciendo la solución de los diversos problemas que les atañen.
Asimismo, la participación implica que las mismas fuerzas vivas de las comunidades
asumen la administración de los recursos y la ejecución de los proyectos, principalmente
cuando la comunidad decide organizarse para constituir las denominadas asociaciones
comunales.
Al respecto, el mencionado Código Municipal en su artículo 118 establece que: "Los
habitantes de las comunidades en los barrios, colonias, cantones y caseríos, podrán
constituir asociaciones comunales para participar organizadamente en el estudio, análisis de
la realidad social y de los problemas y necesidades de la comunidad, así como en la
elaboración e impulso de soluciones y proyectos de beneficio para la misma. Las
asociaciones podrán participar en el campo social, económico, cultural religioso, cívico,
educativo y en cualquiera otra que fuere legal y provechoso a la comunidad". Asimismo, el
artículo 119 del mismo cuerpo normativo señala que la personalidad jurídica de las
asociaciones comunales será otorgada por el concejo respectivo.
En el caso que nos ocupa, se cuenta además con la existencia de una normativa aplicable
para la jurisdicción del municipio en comento –El Sauce, departamento de La Unión- la
cual es la "Ordenanza Reguladora para la Creación y Funcionamiento de las Asociaciones
de Desarrollo Comunal" publicada en el Diario Oficial número ciento noventa y cuatro
tomo trescientos veintinueve de fecha veinte de octubre de mil novecientos noventa y cinco
-cuya fotocopia está agregada en autos a fs. 29-33-, y que fue, según la autoridad
demandada, la normativa específica que se aplicó a efectos de cancelar la personería
jurídica del Comité de Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce
(CADSES).
En el caso analizado, deberá determinarse si, en el procedimiento llevado cabo por el
Concejo Municipal de El Sauce para cancelar la personalidad jurídica del Comité
mencionado con base en la normativa señalada, se respetaron los derechos reclamados por
el señor Francisco Evelio Rubio Reyes, como miembro de dicha asociación, en
concordancia con lo prescrito en los numerales anteriores.
3. Trasladando las anteriores consideraciones al caso subjúdice se tiene que un grupo de
habitantes del Municipio de El Sauce, en ejercicio del derecho de asociación que otorga
nuestra Constitución en su artículo 7, decidieron reunirse para formar una asociación de
desarrollo comunal y obtener su personalidad jurídica conforme a lo establecido en el
Código Municipal, siendo su finalidad, en especifico, la prestación del servicio de agua
potable para mejorar la convivencia y desarrollo de la comunidad.
En ese sentido, de la documentación que corre agregada al proceso a fs. 4-6 y 25-28, se
advierte que al Comité de Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce
(CADSES), le fue concedida su personería jurídica mediante el Acuerdo Municipal número
tres, emitido por el Concejo Municipal de El Sauce, Departamento de La Unión, el día
veinte de enero de mil novecientos noventa y tres. Consta además a fs. 8, 39 y 51, que dicha
personalidad le fue cancelada por la misma autoridad mediante el Acuerdo Municipal
número dos, de fecha dieciocho de marzo de dos mil dos asentado en el acta número siete,
publicado en el Diario Oficial número sesenta y cinco, tomo trescientos cincuenta y cinco,
de fecha once de abril de dos mil dos debido a la supuesta existencia de irregularidades en
el desempeño de sus actividades.
Al respecto, la Ordenanza Reguladora para la Creación y Funcionamiento de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal del Municipio de El Sauce, Departamento de La
Unión, en su Título VII artículos 26 al 30, establece los motivos por los cuales se disuelven
las Asociaciones de Desarrollo Comunal y el procedimiento a llevarse a cabo para tal fin.
Así, en su artículo 28, prescribe: "Si la Asamblea General se niega a reconocer la existencia
de una causal o no fuere convocada para ese efecto, cualquiera de los Asociados o vecinos
de la Comunidad podrá informar de ello a la Alcaldía. La comisión encargada de las
Asociaciones Comunales, al tener conocimiento de la causal de disolución recabará la
información necesaria y presentará un informe al Concejo Municipal, para que éste emita
un acuerdo mediante el cual se disuelve la Asociación y mande a cancelar la respectiva
inscripción."
En ese sentido, consta a fs. 43 de este expediente judicial la denuncia efectuada en contra
del Comité de Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce (CADSES) por
los señores Justo Molina Meléndez y María Concepción Guzmán, de fecha veintidós de
febrero de dos mil dos, dirigida a los "señores y señoras miembros de la municipalidad de
El Sauce" en virtud de supuestas irregularidades efectuadas en el ejercicio de la
administración del agua –tales como destituir y nombrar arbitrariamente a los miembros de
la Junta Directa, así como no informar a los usuarios y a la Municipalidad de sus políticas,
acciones, presupuestos y plan de trabajo de cada año fiscal-; incumpliendo, de esta forma,
tanto los estatutos que rigen al antes relacionado Comité como la Ordenanza citada.
Asimismo, consta a fs. 44 fotocopia de la certificación del acta número cinco de sesión
celebrada a las catorce horas del día veinticinco de febrero del año dos mil dos por el
Concejo Municipal de El Sauce, en cuyo acuerdo número uno se establece que en vista de
las denuncias presentadas en contra del Comité actor de este proceso, y de conformidad a
los artículos 26 y 28 de la Ordenanza Reguladora para la Creación y Funcionamiento de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal del Municipio de El Sauce, Departamento de La
Unión, se decidió nombrar una comisión investigadora a efecto de comprobar los hechos
denunciados. También a fs. 45 al 48 de este expediente se encuentran agregadas fotocopias
de las actas levantadas en diferentes casas del municipio de El Sauce en las cuales constan
las entrevistas que la comisión investigadora nombrada realizó a varios pobladores a
efectos de verificar la veracidad de las denuncias presentadas en relación a las supuestas
anomalías cometidas por la Junta Directiva de CADSES.
En ese orden, a fs. 49-50 consta fotocopia del acta levantada en la Alcaldía Municipal de El
Sauce, Departamento de La Unión, a las catorce horas del día doce de marzo del año dos
mil dos, mediante la cual los miembros de la Comisión investigadora rinden el respectivo
informe al Concejo Municipal de dicha localidad. Además, a fs. 51 aparece agregada
fotocopia de la certificación del acta número siete, de fecha dieciocho de marzo del año dos
mil dos, en la cual consta que por haberse comprobado la veracidad de las denuncias
presentadas según informe de la comisión investigadora, el Concejo Municipal de El Sauce
acordó cancelar la personería jurídica del comité tantas veces aludido, fundamentando su
actuar en los artículos 4 numeral 28, 7 numeral 14, y 30, todos del Código Municipal y
artículo 26 inciso 2, numeral 3 literales b, c, d, e, y g de la Ordenanza Reguladora para la
Creación y Funcionamiento de las Asociaciones de Desarrollo Comunal del Municipio de
El Sauce, Departamento de La Unión.
También consta a fs. 52 la notificación que se le hiciera a la asociación -de la que formó
parte el actor- del acuerdo municipal de cancelación de su personería jurídica,
comunicación que fue efectuada en la oficina de CADSES el veintinueve de abril del año
dos mil dos. Asimismo a fs. 53, se tiene fotocopia del acuerdo número diez tomado por el
Concejo Municipal de El Sauce el día dos de mayo de dos mil dos mediante el cual se
decide formar una Comisión Liquidadora del Patrimonio del Comité hoy demandante.
Aparece agregado además, a fs. 59, fotocopia de un acta de fecha dieciséis de mayo de dos
mil dos, por medio de la cual se juramenta a los miembros de la Comisión Liquidadora
mencionada.
En el contexto del análisis y estudio de la prueba relacionada en el presente proceso, es
necesario recalcar que dentro de las competencias concedidas a las municipalidades tanto
en la Constitución como en el Código Municipal que desarrolla las mismas se encuentra el
otorgamiento de personería jurídica a las asociaciones de desarrollo comunal para un mejor
funcionamiento de los municipios, por lo cual la municipalidad también tiene lógicamente
potestad para dictar normas que rijan las facultades de dichas asociaciones, y proceder a
cancelar su personería jurídica cuando éstas incumplan los propósitos para los cuales han
sido creadas.
En ese sentido, prima facie se colige que el Concejo Municipal de El Sauce tenía plena
competencia para aplicar la Ordenanza Reguladora para la Creación y Funcionamiento de
las Asociaciones de Desarrollo Comunal del Municipio de El Sauce, Departamento de La
Unión, en lo que se refiere al procedimiento para la cancelación de la personería jurídica
del Comité de Administración y Desarrollo de Agua Subsistema El Sauce. Sin embargo, y
tal cual ha quedado expuesto, cabe advertir que si bien dicha Ordenanza establece un
procedimiento para cancelar la personería jurídica de una asociación como la hoy
demandante, no se advierte que en tal normativa se establezca para los miembros o
directivos de las mismas un mecanismo siquiera sumario a fin de garantizar el derecho de
audiencia previo a cancelar la personería de la asociación de la cual forman parte. Es más,
en el caso estudiado únicamente está demostrado, como se relacionó supra, que a la Junta
Directiva de CADSES le fue comunicado el acuerdo de disolución de su personería como
una decisión ya tomada, y no como una posibilidad de defenderse de los hechos indagados,
verbigracia, por la comisión investigadora aludida.
Y es que el Concejo Municipal de El Sauce, ante tal vacío legal, debió en todo caso aplicar
de manera directa y efectiva el artículo 11 de la Constitución de la República, a efecto de
crear un proceso en el cual se facilitara a los integrantes o directivos de la asociación hoy
disuelta el ejercicio de los medios necesarios a fin de desvirtuar las imputaciones que se les
hacían, ya que las disposiciones constitucionales son de aplicación directa y obligan a todos
los aplicadores del derecho.
En ese mismo sentido, es menester traer a colación la sentencia de amparo ref. 192-2001
pronunciada a las trece horas con cincuenta minutos del día veintidós de marzo de dos mil
dos, en la cual esta Sala señaló: "Si bien la Constitución y el Código Municipal otorgan a
los Municipios potestades en el marco de su autonomía, la cual se traduce en la facultad del
gobierno municipal para regular y administrar, dentro de su territorio la materia de su
competencia, la cual está referida concretamente al bien común local, esto no implica que
dichas facultades puedan ser utilizadas en menoscabo de los derechos constitucionales de
los gobernados, entendiendo entonces que el Municipio tiene autonomía para remover a
los funcionarios y empleados, siendo previamente oídos y vencidos en juicio con arreglo a
las leyes."
En perspectiva con el precedente citado, puede válidamente concluirse también que si bien
la Constitución y la normativa secundaria respectiva otorga autonomía a las
Municipalidades para regular el funcionamiento de Asociaciones de Desarrollo
Comunitario dentro de sus límites territoriales, dicha facultad no implica un cheque en
blanco para que una Municipalidad liquide una asociación de ciudadanos sin brindarles a
éstos –al menos por medio de sus órganos directivos- la oportunidad previa de saber las
razones de la disolución para así poder defenderse. Y es que, las potestades autonómicas
conferidas a los Concejos Municipales no son una isla jurídica dentro de la Constitución,
por lo cual éstas deben siempre interpretarse en el contexto integral de la misma, lo que
conlleva el respeto de las categorías jurídicas consagradas en la misma Carta Magna a favor
de los gobernados, entre las cuales se encuentran los derechos fundamentales de constituir y
conservar una asociación.
Y es que, si bien es cierto existe la Ordenanza Reguladora para la Creación y
Funcionamiento de las Asociaciones de Desarrollo Comunal del Municipio de El Sauce -la
cual prescribe el procedimiento a llevar a cabo para casos como el presente-, dichas
diligencias no garantizan ni aún en forma mínima el derecho de audiencia de la persona
jurídica a ser disuelta o de sus miembros. En consecuencia, considerando además lo
expuesto en los párrafos que anteceden, y dado que no existe prueba alguna en este
expediente judicial que acredite que el Concejo Municipal demandado haya brindado de
algún modo la oportunidad de participar al señor Francisco Evelio Rubio Reyes como
miembro del CADSES previo a ordenar la disolución de dicha asociación, se colige que la
actuación de dichas autoridades edilicias no fue ajustada a la normativa constitucional, por
lo cual se concluye que ha existido un acto violatorio de los artículos 7 y 11 de la
Constitución, al haber privado al demandante de su derecho de asociación con
transgresión del derecho de audiencia, debiendo en consecuencia ampararlo en su
pretensión.
En este sentido, es oportuno aclarar que la decisión adoptada por esta Sala en esta
providencia en modo alguno significa un pronunciamiento sobre la veracidad de las
imputaciones realizadas en contra del Comité de Administración y Desarrollo de Agua
subsistema El Sauce (CADSES) o de sus miembros considerados individualmente –
incluido el amparado-, ni sobre el buen o mal manejo del servicio público de agua
concesionado por la municipalidad, sino únicamente que en el procedimiento
administrativo municipal que se siguió para cancelar la personería jurídica del Comité
citado existió vulneración al derecho de audiencia de sus miembros al no habérseles dado la
oportunidad de intervenir, vulnerado así además su derecho de libre asociación.
IV. Determinadas las violaciones constitucionales en la actuación de la autoridad
demandada, corresponde determinar: (a) el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria; y
(b) lo relativo a la responsabilidad de la autoridad demandada derivada de la infracción
constitucional.
a) Al respecto, es necesario aclarar que cuando este Tribunal reconoce en su sentencia la
existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño
causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del
acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus
derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales
señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio.
Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a
la doble finalidad del amparo: en primer lugar, el restablecimiento del orden constitucional
violado; y, en segundo lugar, la reparación del daño causado. Sin embargo, en el presente
caso, en virtud de que el acto impugnado ha quedado ejecutado en forma irremediable pues como consecuencia de la disolución del Comité de Administración y Desarrollo de
Agua Subsistema El Sauce, se creó una comisión liquidadora de su patrimonio-, la
restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, no debe
entenderse desde el punto de vista físico, sino desde una perspectiva jurídica-patrimonial,
como efecto directo de la sentencia estimatoria.
En ese sentido, como efecto restitutorio patrimonial de esta providencia, el actor tiene
expedita la vía ordinaria para cuantificar el monto líquido de su indemnización, haciendo la
salvedad que no es competencia de la Sala de lo Constitucional pronunciarse respecto de
los elementos que integrarán el monto de dicha indemnización, ya que no pueden mezclarse
dos tipos de procesos: uno en sede constitucional, en el cual este Tribunal se limita a
declarar la existencia o no de la violación a un derecho constitucional; y otro de daños y
perjuicios en sede ordinaria, mediante el cual, el Juez de instancia competente, deberá
liquidar los perjuicios y daños equivalentes al valor del agravio ocasionado.
En virtud de lo anterior, la parte actora amparada en este proceso tendrá que cuantificar esta
indemnización ante los tribunales competentes a través de la vía correspondiente, ya que el
acto fue ejecutado de forma irremediable.
(b) Determinada la existencia de violación constitucional en la actuación de la autoridad
demandada, corresponde ahora establecer lo relativo a su responsabilidad.
En el caso particular, se ha verificado el acto violatorio de las disposiciones
constitucionales al privar al demandante de su derecho de asociación con inobservancia del
derecho de audiencia, siendo claro que la autoridad demandada no ajustó su conducta a la
normativa constitucional, tal como ha quedado señalado; por lo que en dicho supuesto,
además, queda a opción del actor, de conformidad al artículo 245 de la Constitución, la
promoción del proceso civil correspondiente en la respectiva sede ordinaria, dadas las
obligaciones que se derivan del pronunciamiento de esta Sala estimando la violación
constitucional.
Sin embargo, si bien es cierto que ha existido un acto violatorio de las normas
constitucionales al haber transgredido la autoridad demandada el derecho de asociación con
inobservancia del derecho de audiencia del demandante, el acto fue realizado en
cumplimiento de disposiciones legales, y la autoridad responsable no actuó por error, sino
en aplicación de la ley, es decir, que ajustaron su conducta a lo dispuesto en la legislación
secundaria, pero no a la normativa constitucional, por lo que no puede imputárseles
responsabilidad alguna.
Por las razones apuntadas, esta Sala considera que no siendo constitucionalmente viable
trasladar la correspondiente responsabilidad civil a las personas que ejecutaron el acto
violatorio, la responsabilidad debe desplazarse al Municipio.
POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en
aplicación de los artículos 2 y 11 de la Constitución y artículos 32, 33, y 34 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Sobreséese este proceso de amparo
en lo que respecta a la pretensión planteada por el Comité de Administración y Desarrollo
de Agua Subsistema El Sauce (CADSES); (b) Ha lugar al amparo solicitado por el señor
Francisco Evelio Rubio Reyes contra el acto emitido por el Concejo Municipal de El Sauce,
Departamento de La Unión, que ordenó la cancelación de la personalidad jurídica del
mencionado comité del cual el actor formaba parte; (c) queda expedito al peticionario el
derecho de promover ante el tribunal competente y conforme a la legislación procesal
común, el proceso civil de daños y perjuicios directamente contra el Municipio de El Sauce,
Departamento de La Unión, en virtud del efecto restitutorio de esta sentencia, de acuerdo al
artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; (d) queda a opción del
demandante promover ante el tribunal competente y conforme a la legislación procesal
común, el proceso civil de daños y perjuicios directamente contra el Municipio de El Sauce,
en concordancia con lo prescrito en el artículo 245 de la Constitución de la República; (e)
óigase en la siguiente audiencia al Concejo Municipal de El Sauce, Departamento de La
Unión, para los efectos del artículo 84 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, por
no haber contestado el informe prescrito en el artículo 21 de dicha normativa; y (f)
notifíquese. ---A. G. CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE
ACOSTA---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.