ANEXO A I. Introducción Los actores sociales identificaron

ANEXO A
REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL MARCO DE SOSTENIBILIDAD DEL IFC:
DESCRIPCIÓN GENERAL DE LAS CUESTIONES FUNDAMENTALES
I. Introducción
Los actores sociales identificaron siete cuestiones fundamentales que les preocupan y/o
interesan durante la primera fase de consultas. Cuatro de estas cuestiones son temas que abarcan
varios aspectos del Marco de Sostenibilidad del IFC1: cambio climático, servicios de los
ecosistemas, género y derechos humanos. En estas consultas surgieron tres cuestiones
adicionales de interés para los actores sociales (de carácter no temático, pero también
interesantes y pertinentes para las operaciones del IFC): consentimiento frente a consultas con
los pueblos indígenas, categorización ambiental y social, y transparencia/divulgación pública de
los contratos. Este documento para discusión presenta un resumen de dichas cuestiones.
La estrategia del IFC con respecto a las cuestiones temáticas intersectoriales es incorporarlas
de manera más firme y explícita en las Normas de Desempeño actuales, en lugar de desarrollar
nuevas Normas de Desempeño independientes en relación con estos temas. Se incorporarán
directrices adicionales y más detalladas en las Notas de Orientación. Este enfoque de
incorporación se complementa con una intervención más específica y centrada en varias de estas
áreas a través de los Servicios de Asesoría.
Este documento expone las razones para las recomendaciones actuales y sugiere aspectos en
los que podría ser necesario seguir trabajando o manteniendo nuevas consultas. Se utilizará como
una "nota de situación" para la próxima segunda fase de consultas (junio-julio de 2010), y se
espera que contribuya a un diálogo significativo con actores sociales con el objetivo de mejorar
el Marco de Sostenibilidad.
II. Cuestiones temáticas
a. Cambio climático
Ciertas áreas temáticas del contexto externo en el que opera el Marco de Sostenibilidad del
IFC han evolucionado rápidamente, y ninguna de manera más impresionante que el cambio
climático. El documento Desarrollo y cambio climático: Marco estratégico para el Grupo del
Banco Mundial (diciembre de 2008) ha sentado las bases para la intervención del IFC. Este mapa
de ruta ha tenido un profundo impacto sobre las actividades del IFC, en la que el cambio
climático se ha convertido en uno de los pilares fundamentales de sus operaciones. IFC aborda
las cuestiones relacionadas con el cambio climático tanto mediante sus inversiones como a través
de las líneas de negocio que prestan servicios de asesoría a sus clientes.
1
El Marco de Sostenibilidad del IFC consiste en la Política de Sostenibilidad, las Normas de Desempeño sobre Sostenibilidad
Social y Ambiental, las Notas de Orientación sobre las Normas de Desempeño y la Política de Acceso a la Información.
19
La Política de Sostenibilidad no se pronuncia explícitamente sobre el cambio climático y no
está, por lo tanto, en sintonía con la dirección estratégica y operacional del IFC. Dado lo
importante que es incorporar y reforzar la presencia del cambio climático en las operaciones del
IFC, su administración propone agregar el siguiente texto a la Política de Sostenibilidad:
IFC tiene el compromiso de promover el desarrollo económico con bajas emisiones de
carbono. Reconoce que las emisiones de GEI son inevitables en un contexto de desarrollo, pero
que, a la vez, los impactos del cambio climático pueden frustrar significativamente los esfuerzos
de desarrollo económico y social. IFC intenta reducir las emisiones de GEI mediante su apoyo a
la diseminación de tecnologías y procesos nuevos y adecuados, y a través de la reducción de los
impactos sobre los servicios del ecosistema que desempeñan una función clave en el ciclo global
del carbono. IFC también cree que el sector privado tiene que implementar medidas de
adaptación al clima adecuadas a los riesgos y desempeña un papel activo en la mitigación de las
emisiones de GEI. A través de sus diversos productos de servicios de asesoría, IFC ayuda a sus
clientes a entender mejor los riesgos del cambio climático, lo que incluye las opciones para el
desarrollo de medidas de mitigación. También se dedica a fomentar el intercambio de
conocimientos entre organismos de los sectores público y privado.
Las Normas de Desempeño se ocupan del cambio climático de varias maneras directas e
indirectas, entre ellas:
•
•
•
•
La Norma de Desempeño 1 dispone que deben emprenderse evaluaciones ambientales
y sociales de manera integrada y que se deben tener en cuenta los riesgos
relacionados con el cambio climático, cuando sea pertinente.
La Norma de Desempeño 2 se refiere a los requisitos para ofrecer un entorno seguro y
saludable a los trabajadores, teniendo en cuenta todos los riesgos inherentes, entre
ellos los riesgos relacionados con el clima.
La Norma de Desempeño 3 tiene como objetivo promover la reducción de las
emisiones que contribuyen al cambio climático. Esto representa un cambio
importante en la medida en que eleva al nivel de política lo que antes se cubría
mediante orientaciones técnicas, que requerían a los clientes promover la reducción
de las emisiones de GEI e informar de ello, incluyendo los cambios directos e
indirectos en el uso de la tierra derivados de los proyectos.
La Norma de Desempeño 4 reconoce la necesidad de considerar los posibles impactos
de la variabilidad del clima y el cambio climático que generan riesgos y/o impactos
sobre la salud y la seguridad de las comunidades locales, entre ellos la amenaza
creciente de riesgos naturales como deslizamientos de tierra e inundaciones.
A nivel institucional, IFC empezó a medir el riesgo de su cartera a los GEI mediante el
desarrollo y la implementación de un sistema de medición y seguimiento de las emisiones de
GEI, cuyos primeros cálculos se aplicaron a los proyectos del sector productivo y a los grupos de
proyectos de infraestructura. La mayor atención dedicada a la identificación de medidas de
eficiencia energética, así como la experiencia creciente del IFC con el programa de producción
más limpia han subrayado la oportunidad de ampliar el ámbito de aplicación de la Norma de
Desempeño 3 a la eficiencia de los recursos en términos más amplios, como un principio rector
20
permanente que puede aplicarse al agua y otros materiales de insumo para la operaciones
manufactureras y productivas.
Durante los últimos cuatro años de implementación de las Normas de Desempeño, IFC
también ha profundizado sus conocimientos sobre los riesgos climáticos y ha empezado a
entender mejor las necesidades y oportunidades de manejarlos mediante medidas de adaptación.
Ahora está claro que los riesgos e impactos derivados del cambio climático: i) deben abordarse
adecuadamente en las evaluaciones ambientales y sociales; ii) puede exacerbar o crear riesgos
adicionales para la salud, la seguridad y las condiciones laborales de los trabajadores, y iii)
pueden afectar a las prácticas existentes y aumentar los costos de las medidas de conservación y
gestión sostenible de los recursos.
La administración recomienda que se amplíe el recuento de las emisiones directas de GEI
más allá de la electricidad comprada y abarque también el vapor, la calefacción y la
refrigeración, y que se elimine la posibilidad de que los clientes compensen las emisiones de
GEI. En cambio, se requerirá a los clientes que realicen una evaluación general de las
tecnologías alternativas con bajas emisiones de carbono. Además, la administración propone que
se modifiquen los requisitos de información sobre el nivel de emisiones de GEI de la cantidad
actual equivalente a 100 000 toneladas de CO2 anuales a 20 000 toneladas.
Entre otras revisiones y mejoras propuestas de las Normas de Desempeño en relación con el
clima se encuentran las siguientes:
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•
•
•
Cambiar el nombre de la Norma de Desempeño 3 a Eficiencia de los recursos y
prevención de la contaminación para reflejar mejor la visión más amplia de IFC del uso
de los recursos como un aspecto importante de la gestión de la contaminación y la
reducción de las emisiones de GEI.
Agregar una nueva sección sobre eficiencia de los recursos (agua y energía) a la Norma
de Desempeño 3 e incorporar un enfoque de ecosistemas a todas las Normas de
Desempeño, lo que aumentará el análisis y la protección del agua utilizada por nuestros
clientes y las comunidades.
Pasar el requisito de información sobre los GEI de la nota a pie de página al texto
principal de la Norma de Desempeño 3.
En la Norma de Desempeño 4, mencionar las posibles repercusiones sobre las
comunidades de los impactos del cambio climático, tales como enfermedades, impactos
sobre los cursos de agua naturales y exacerbación de los efectos de los riesgos naturales.
Incluir una referencia clara al clima como un servicio de regulación en la Norma de
Desempeño 6, incluyendo la necesidad de que el proceso de identificación de los riesgos
e impactos se centre en las amenazas importantes relacionadas con el clima sobre la
biodiversidad y los servicios del ecosistema.
b. Servicios de los ecosistemas
Los servicios de los ecosistemas se incluyeron en la versión de 2006 de las Normas de
Desempeño, principalmente en la Norma de Desempeño 6. Los servicios de los ecosistemas se
definen como los beneficios que obtienen las personas de los ecosistemas, tales como alimentos,
21
agua potable, refugio, madera, purificación de las aguas superficiales, almacenamiento y
secuestro del carbono, regulación del clima, protección frente a riesgos naturales, patrimonio
cultural y lugares sagrados. Durante el proceso de revisión se debatió ampliamente esta cuestión.
Partiendo de esta base, la administración propone varias áreas en las que pueden reforzarse y
hacerse más explícitas las Normas de Desempeño.
La Política de Sostenibilidad describe la misión del IFC de promoción del desarrollo
sostenible con la intención de "no causar daño" a las personas y el medio ambiente, y reconoce
que los impactos del cambio climático pueden hacer que los clientes tengan que implementar
medidas de adaptación adecuadas a los riesgos.
La Norma de Desempeño 1 ofrece un marco para la identificación, mitigación y gestión de
los posibles riesgos e impactos sobre los servicios del ecosistema a lo largo del proyecto.
Subraya la importancia de abordar los riesgos e impactos relacionados con el cambio climático,
las funciones del ecosistema y el acceso a recursos hídricos.
La Norma de Desempeño 3 requiere el uso eficiente de recursos naturales, lo que incluye una
evaluación e implementación de medidas técnica y financieramente viables y eficaces en función
de los costos para mejorar la eficiencia en el consumo de agua y otros recursos esenciales.
Cuando exista la posibilidad de que un proyecto consuma una cantidad significativa de agua,
pueden exigirse disposiciones adicionales para garantizar que dicho consumo no tenga impactos
adversos significativos sobre otros actores. La Norma de Desempeño 3 también requiere
prevenir la contaminación generada por vertidos para evitar impactos adversos sobre la salud
humana y el medio ambiente, y en concreto sobre los ecosistemas.
La Norma de Desempeño 4 se centra en la protección de la salud y la seguridad de la
comunidad y exige que se eviten o reduzcan los impactos derivados del uso o la alteración de
recursos naturales por parte de un proyecto. Esto incluye proteger los servicios de regulación de
los ecosistemas que reducen los deslizamientos de tierra, las inundaciones y otros riesgos
naturales, y la prestación de servicios del ecosistema como el agua.
La Norma de Desempeño 5 incluye la identificación de riesgos e impactos relacionados con
la adquisición de tierras, que pueden generar desplazamiento físico (traslado o pérdida de
vivienda) o económico (pérdida de activos o de acceso a activos) o restricciones sobre el uso de
la tierra. Esta pérdida podría incluir la pérdida de la propiedad o del acceso a recursos naturales
(es decir, servicios del ecosistema como leña, pesca, forraje, caza, etcétera). Es importante
señalar que se aplica tanto a los entornos de agua dulce y marina como a las actividades basadas
en la tierra.
La Norma de Desempeño 6 reconoce que la protección y la conservación de la biodiversidad,
el mantenimiento de los servicios del ecosistema y la gestión sostenible de los recursos naturales
son fundamentales para el desarrollo sostenible. Aborda la manera en que los clientes pueden
evitar, reducir, restablecer o compensar los impactos sobre la biodiversidad que resultan de sus
operaciones, así como administrar de manera sostenible los recursos naturales renovables y los
servicios de los ecosistemas.
22
La Norma de Desempeño 8 sobre el patrimonio cultural reconoce que se deben identificar y
mitigar los cambios de los servicios del ecosistema relacionados con el patrimonio cultural, y
que este debe protegerse mediante la aplicación de la jerarquía de medidas de mitigación: de
evitar, reducir y restablecer.
c. Género
IFC se ha comprometido a crear oportunidades para las mujeres a través tanto de sus
actividades de financiamiento como de sus servicios de asesoría, mediante un enfoque que
promueve la igualdad ante la ley, crea igualdad de oportunidades a través de nuestras inversiones
en el sector privado y garantiza que todos sean escuchados, a la vez que se aprovecha mejor el
potencial no utilizado de las mujeres y los hombres en los países en desarrollo. IFC considera
que el entendimiento y la gestión de las perspectivas de género en los negocios pueden ayudar a
los clientes a lograr beneficios fundamentales, y cree que las mujeres pueden desempeñar un
papel crucial para lograr un sólido crecimiento económico, el desarrollo del sector privado y la
reducción de la pobreza. De acuerdo con el enfoque descrito en otras secciones, las cuestiones
relacionadas con el género y los derechos de la mujer se abordan a través de iniciativas tanto
específicas como de integración. El programa Mujeres de Negocios representa una oportunidad
importante y manifiesta para las mujeres de negocios que aspiran a hacer realidad su potencial
económico. IFC espera que sus clientes minimicen los riesgos relacionados con el género y los
impactos imprevistos, por género, a través del cumplimiento de las Normas de Desempeño.
La Política de Sostenibilidad se centra en aspectos destinados a minimizar los impactos
adversos sobre las mujeres provocados por posibles diferencias de género.
La Norma de Desempeño 1 subraya la importancia de un enfoque que tenga en cuenta las
cuestiones de género a lo largo del proyecto, en el momento de analizar los riesgos, los impactos
y las oportunidades del proyecto. Esto se refleja tanto en los aspectos de diagnóstico del proyecto
como en la gestión de los riesgos sociales y ambientales, y en el proceso de participación basado
en el análisis de los actores sociales, desglosadas por género, además de otras características
sociales pertinentes. El proceso de consulta debe garantizar la participación inclusiva tanto de los
hombres como de las mujeres.
La Norma de Desempeño 2 se ocupa de las condiciones laborales y requiere a los clientes
que garanticen que no haya discriminación en aspectos tales como las condiciones de trabajo, los
términos del empleo, evitar el acoso sexual y en los casos en que la reducción del tamaño de la
fuerza laboral sea inevitable. Se adoptarán medidas para prevenir y abordar el tráfico de mujeres
y niños.
La Norma de Desempeño 4 trata sobre las cuestiones relacionadas con la salud y la seguridad
en la comunidad, y subraya específicamente que la exposición de la comunidad a enfermedades
transmisibles podría tener un mayor impacto sobre los grupos vulnerables, entre los que pueden
encontrarse las mujeres en su función de cuidadoras.
La Norma de Desempeño 5 reconoce que la adquisición de tierras relacionada con el
proyecto puede tener impactos adversos sobre las personas y las comunidades que usan dichas
23
tierras. En general, se requieren medidas específicas para garantizar que se obtenga la
perspectiva de las mujeres y se tengan en cuentan sus intereses en todos los aspectos de la
planificación y la implementación del reasentamiento, especialmente con respecto a la
indemnización y los beneficios. La documentación sobre la titularidad o la ocupación y los
acuerdos de indemnización debe emitirse con los nombres de ambos cónyuges o cada jefe de
hogar. Las pérdidas de medios de subsistencia pueden afectar a las mujeres y los hombres de
manera diferente, lo que requiere que la asistencia para el reasentamiento, como capacitación,
acceso a crédito y oportunidades de empleo, tengan en cuenta las cuestiones de género. Cuando
la legislación nacional o los regímenes de tenencia no reconozcan los derechos de la mujer a
tener o contratar propiedades, se deben considerar medidas para ofrecer a las mujeres el máximo
de protección posible.
La Norma de Desempeño 7 sobre los pueblos indígenas requiere que el cliente considere
específicamente la función de la mujer en la gestión y el uso de la tierra y los recursos naturales,
y que realice consultas y promueva procesos de toma de decisiones que tengan en cuenta las
cuestiones de género.
La Norma de Desempeño 8 sobre el patrimonio cultural requiere que el cliente tenga en
cuenta las opiniones de las comunidades afectadas, lo que incluye a las mujeres. Si en un
proyecto se pretende utilizar con fines comerciales recursos culturales, conocimientos,
innovaciones o prácticas de las comunidades locales que entrañan estilos de vida tradicionales, se
requiere una negociación de buena fe con las comunidades locales afectadas, incluyendo a las
mujeres. En ciertos casos, los hombres y las mujeres pueden percibir los valores del patrimonio
cultural de manera diferente, y es importante que el proyecto reconozca y aborde dichas
diferencias.
d. Derechos humanos
En los últimos años, se ha realizado mucho trabajo para articular la responsabilidad de las
empresas con respecto a los derechos humanos, incluyendo el trabajo del profesor John Ruggie,
representante especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los derechos
humanos y las corporaciones transnacionales y otras empresas comerciales. IFC ha participado
activamente en el proceso de consulta realizado por el Representante Especial hasta la fecha, y se
ha comprometido a promover esta responsabilidad del sector privado.
A IFC le preocupa, en particular, que las actividades comerciales que financia identifiquen
riesgos adversos en materia de derechos humanos y eviten o enfrenten dichos riesgos. Aunque
las cuestiones de derechos humanos no se incorporaron sistemáticamente a la versión de 2006 de
las Normas de Desempeño, estas promovían muchos derechos importantes, como los derechos
laborales, los derechos de los pueblos indígenas y el derecho a la salud (mediante un medio
ambiente limpio). Las Normas de Desempeño también promovían los derechos humanos al
reconocer que la gestión de los riesgos del proyecto incluye la gestión de los riesgos relacionados
con los derechos humanos.
Con el fin de entender la manera de dar un sentido más concreto a los derechos humanos
dentro de las Normas de Desempeño, IFC estudió varios métodos para reforzar las Normas desde
24
la perspectiva de los derechos humanos. Los resultados de este estudio se resumen a
continuación.
Los negocios, la sociedad civil y otros actores sociales entienden que las consideraciones
sociales y ambientales en los contextos empresariales equivalen en términos generales a las
consideraciones sobre derechos humanos. Por consiguiente, IFC propone que las Normas de
Desempeño se sigan concentrando en el fortalecimiento de las cuestiones sociales y ambientales;
no obstante, cuando sea pertinente, se deben mencionar explícitamente las consideraciones sobre
derechos humanos, especialmente en la Política de Sostenibilidad, de la manera siguiente:
IFC reconoce la responsabilidad del sector privado de respetar los derechos humanos.
Aunque se entiende claramente que los países tienen la obligación principal de proteger los
derechos humanos, las empresas cumplen su responsabilidad de respetar los derechos humanos
mediante procedimientos de evaluación para identificar riesgos contra los derechos humanos y
evitándolos o abordándolos cuando proceda. Además, cumplir la responsabilidad de respetar
los derechos humanos significa crear acceso a un mecanismo de queja eficaz que pueda facilitar
la detección temprana y el remedio inmediato para aquellos que se consideren perjudicados por
las acciones de una empresa. Las Normas de Desempeño del IFC promueven esta
responsabilidad del sector privado.
Con el fin de entender si existían deficiencias graves con respecto a los derechos humanos en
las Normas de Desempeño, IFC las comparó con varios documentos de referencia2. Además, IFC
analizó cuestiones relacionadas con políticas de alto nivel, como el cambio climático, los
servicios del ecosistema, el agua, el género y el tráfico de personas, que también ofrecían la
oportunidad de reforzar la dimensión de derechos humanos. En general, IFC confirmó que las
Normas de Desempeño abordan satisfactoriamente las múltiples dimensiones de los derechos
humanos en los contextos económico, social y cultural (por ejemplo, derechos laborales,
prevención de la contaminación, reasentamiento involuntario, patrimonio cultural). Las Normas
de Desempeño también cubren aspectos civiles y políticos de los derechos humanos (por
ejemplo, participación comunitaria, mecanismos de queja, pueblos indígenas, grupos
vulnerables). IFC propone tratar algunos vacios como nuevos requisitos dentro de las Normas de
Desempeño, dada su importancia para las actividades comerciales en todos los sectores y
regiones, y que los demás vacíos se traten en las Notas de Orientación.
IFC tiene previsto publicar, de manera simultánea a la publicación de los primeros borradores
de la versión actualizada de las Normas de Desempeño, un documento de anotaciones que
describe la relación de las Normas de Desempeño y las Notas de Relación con los derechos
humanos. IFC recibirá de buen grado comentarios y opiniones de actores sociales sobre el
enfoque precedente, así como sobre el contenido de los borradores, durante el próximo período
de consultas.
2
La Declaración Universal de Derechos Humanos; las nuevas convenciones y declaraciones aplicables; Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, Proteger, respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos
humanos: Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas
transnacionales y otras empresas comerciales, John Ruggie, abril de 2008, A/HRC/8/5; Human Rights Translated: A Business
Reference Guide, Castan Centre for Human Rights Law, International Business Leaders Forum, Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para las Derechos Humanos y Oficina del Pacto Mundial de las Naciones Unidas, y la herramienta de
evaluación del cumplimiento de los derechos humanos del Instituto Danés de Derechos Humanos (v1 y v2).
25
III.
Temas operacionales
a. Consultas frente a consentimiento de los pueblos indígenas
Antecedentes. Las organizaciones indígenas y sus defensores han argumentado que los
pueblos indígenas deben tener derecho al "consentimiento libre, previo e informado" en los
procesos de toma de decisiones relacionadas con el desarrollo. La Comisión Mundial de Presas
(2000) y el examen de las industrias extractivas (2004) recomendaron la adopción del
"consentimiento" como principio rector. También está recogido en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptado en 1989 y que ha sido ratificado e
incorporado en la legislación nacional por 19 países.
En septiembre de 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el principio de
consentimiento libre, previo e informado a través de la Declaración sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas. Varios bancos multilaterales de desarrollo y otras instituciones incorporaron
posteriormente el principio de consentimiento a sus documentos oficiales. Entre ellos el EBRD,
el BID, el ADB y el FIDA.
La adopción del principio de consentimiento por parte de la Asamblea General de las
Naciones Unidas y otras instituciones financieras de desarrollo ha contribuido a la percepción de
que IFC no está en sintonía con la comunidad internacional.
Posición actual del IFC. En julio de 2005, cuando el Banco Mundial convirtió la antigua
Directriz Operacional 4.20 en la nueva Política Operacional 4.10, la falta predominante de
claridad en la definición y las implicaciones operacionales del "consentimiento" hizo que se
decidiera usar "consulta" en lugar de "consentimiento". Al adoptar la Política de Sostenibilidad
y las Normas de Desempeño en el 2006, IFC tomo la misma posición que el Banco Mundial. En
la actualidad, IFC requiere la "consulta libre, previa e informada", y en ciertos casos exige
también una "negociación de buena fe". Una razón importante para evitar el uso del término
"consentimiento" fue la idea comúnmente mantenida de que el "consentimiento" otorga a los
pueblos indígenas el poder de veto sobre los proyectos que se realicen en sus áreas. Algunos
grupos de la sociedad civil han defendido esta idea, pero los países miembros lo han considerado
un cuestionamiento inaceptable de su soberanía.
Nuevas aclaraciones sobre la definición del consentimiento. En lo que respecta a la
definición, es importante señalar que ninguna de las instituciones que han adoptado el principio
de consentimiento entiende que este conlleve el otorgamiento de poder de veto sobre el
desarrollo de proyectos a los pueblos indígenas, o requiera una opinión unánime a favor de un
proyecto entre sus beneficiarios y los grupos afectados. Las Directrices del Grupo de Desarrollo
de las Naciones Unidas sobre Cuestiones de los Pueblos Indígenas de febrero de 2008
reconocieron la posibilidad de que se produzcan discrepancias, y que inclusive puede tener lugar
el reasentamiento involuntario a la vez que se respeta el principio de consentimiento, siempre
que haya una consulta y mitigación adecuadas. El Relator de las Naciones Unidas sobre los
pueblos indígenas ha expresado opiniones similares y ha considerado que el consentimiento es
26
un objetivo, más que un requisito, al declarar que deben realizarse consultas de buena fe con el
objetivo de lograr el acuerdo con la comunidad o su respaldo.
El enfoque de IFC equivale, desde el punto de vista funcional, al consentimiento. Está
comenzando a haber consenso en que el concepto de consentimiento debe definirse en términos
de legitimidad y transparencia del proceso, con un resultado deseado. El resultado deseado debe
ser el acuerdo de la comunidad, basado en los procesos de toma de decisiones existentes y
culturalmente apropiados. En términos conceptuales, no existen diferencias significativas entre
esta definición del consentimiento y los requisitos actuales del IFC de realizar consultas libres,
previas e informadas y negociaciones de buena fe que generen un amplio respaldo de la
comunidad.
Dificultades prácticas y operacionales para la adopción del consentimiento. Al intentar
institucionalizar estos procesos surgen una serie de dilemas y dificultades, entre ellos:
•
•
•
•
¿El "consentimiento" debería limitarse a los impactos directos generados por el
proyecto por los cuales debería responsabilizarse a la empresa, o también debería
abarcar problemas heredados y situaciones conflictivas existentes?
¿Quién determina el "consentimiento"? Aunque el Convenio 169 de la OIT hace
hincapié en que la participación de los pueblos indígenas debe basarse en el derecho y
la práctica tradicionales, a menudo las instituciones tradicionales sufren
cuestionamientos internos. En algunos casos, esto puede deberse a la opinión que no
son democráticas o están dominadas por hombres; en otras situaciones, las
comunidades tienen divisiones internas por razones políticas, económicas, de
parentesco, religiosas u otros signos de identidad o facciones.
El "consentimiento" puede malinterpretarse como una situación estable de armonía en
torno a un proyecto, lo que puede reducir la posibilidad de que se preste atención a la
naturaleza dinámica y cambiante de la organización comunitaria, las relaciones con
otros actores sociales y las opiniones y percepciones de los miembros.
Los clientes son reacios a invertir y ofrecer oportunidades de desarrollo en situaciones
que involucren a pueblos indígenas y conlleven su consentimiento, especialmente si
hay conflictos o tensiones preexistentes relacionadas con los derechos humanos y el
desarrollo.
La Norma de Desempeño 7 cita en su versión actual la consulta libre, previa e informada y la
negociación de buena fe. IFC quiere entender si existe una diferencia sustancial entre el
consentimiento y nuestro marco de consultas libres, previas e informadas, negociaciones de
buena fe y amplio apoyo comunitario, antes de realizar un cambio.
b. Categorización
IFC emplea un sistema de categorización ambiental y social para comunicar la magnitud de
los riesgos y los impactos entendida como el resultado de la evaluacion de la Corporación, y para
especificar sus requisitos institucionales de divulgar al público información sobre el proyecto
antes de someterlo a la consideración de su Junta de Directores. IFC adoptó un nuevo método de
categorización ambiental y social de los proyectos con la adopción de la Política de
27
Sostenibilidad en 2006. El sistema anterior de categorización conforme a las políticas de
salvaguardia del IFC se basaba en su mayoría en el enfoque para el sector público del Banco
Mundial con respecto a los proyectos de desarrollo, en los que la institución participaba
habitualmente tanto en el diseño como en la implementación. El objetivo del cambio era adaptar
la categorización al modelo de inversión en el sector privado del IFC.
La Política de Sostenibilidad introdujo dos cambios fundamentales. El primero fue invertir el
orden entre el procedimiento de evaluación ambiental y social y la categorización de proyecto
del IFC. De acuerdo con el método actual, el resultado del proceso de evaluación determina la
categorización, en lugar que la categorización establezca el alcance del proceso de revisión,
como ocurría con el sistema anterior.
El segundo objetivo de los cambios introducidos en 2006 fue disociar la decisión de
categorización de la divulgación de información a nivel de proyecto. Conforme a las Normas de
Desempeño, la responsabilidad de divulgar información a las comunidades afectadas recae
principalmente en el cliente, y no depende de la categorización. La propia divulgación de los
resúmenes de los proyectos y las evaluaciones ambientales y sociales del IFC antes de someter la
inversión propuesta a la consideración de la Junta de Directores refleja la categorización del
riesgo.
Muchas instituciones financieras adscritas a los Principios Ecuatoriales han adoptado el
método de categorización de la Política de Sostenibilidad del IFC. Cualquier cambio será de
interés para esta importante comunidad de actores sociales.
Experiencia y desafíos operacionales. El cambio de un sistema de categorización
determinado por el proceso a uno basado en el impacto ha sido satisfactorio a nivel operacional,
pero también ha generado confusión. Siguen existiendo desafíos prácticos que deben tenerse en
cuenta en el proceso de revisión y actualización. Entre ellos:
•
•
La categorización de proyectos cuya mayoría de parámetros se desconocen en el
momento de su aprobación por la Junta de Directores.
La rápida evolución de la actividad comercial del IFC (por ejemplo, aumento del
número de proyectos de financiamiento en forma de capital accionarial y
corporativo en la cartera de inversión del IFC, el crecimiento continuado de las
actividades con intermediarios financieros, fondos y mecanismos, y el
establecimiento de la Corporación de Gestión de Activos).
Una parte creciente de las actividades del IFC se presenta ahora a la Junta de Directores con
una cantidad limitada de información específica sobre proyectos, lo que genera dudas sobre el
uso de los fondos después de comprometidos y la necesidad de mayor transparencia y,
posiblemente, de información acerca del uso de los fondos y los resultados para el desarrollo.
Las discusiones sobre la cuestión de la categorización han subrayado aún más este vacío
creciente de información, un problema que debe abordarse a través de varios aspectos de las
operaciones del IFC, entre ellos el marco de categorización ambiental y social y la Política de
Acceso a la Información.
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Cambios en el marco de sostenibilidad: Se proponen las siguientes aclaraciones y cambios
para la segunda fase de consultas:
•
•
•
IFC señalará de manera más clara que la categorización de las inversiones directas se
basa en los posibles riesgos e impactos.
IFC propone dividir la categoría actual "IF" en las categorías IF-Bajo, IF-Medio e IF-Alto
con el fin de reforzar la comunicación del riesgo ambiental y social a la Junta de
Directores y actores sociales dentro de esta parte importante de las actividades de IFC.
IFC instará a los clientes a divulgar lo antes posible información específica sobre el
proyecto (cuando dispongan de ella), con el fin de mejorar el intercambio general de
información con las comunidades y actores sociales interesados.
Las consideraciones adicionales sobre la categorización requieren un mayor diálogo interno y
externo, y cualquier implicación sobre la divulgación de información se tratará durante la
segunda fase del proceso de consulta.
c. Iniciativas sectoriales específicas sobre gobernabilidad y divulgación de información
La Política de Sostenibilidad contiene actualmente tres párrafos acerca de iniciativas
sectoriales específicas sobre gobernabilidad y divulgación relacionadas con proyectos de la
industria extractiva y de infraestructura. Durante las consultas, actores sociales han señalado que
consideran especialmente importante la divulgación de información a nivel de proyecto y la
transparencia de los ingresos derivados de proyectos extractivos o de infraestructura. IFC está
revisando estas cuestiones a nivel interno y en colaboración con los socios pertinentes, entre
ellos otras instituciones multilaterales de desarrollo. Durante el período de consultas para el
primer borrador de la Política de Sostenibilidad, IFC invita a todos los actores sociales
interesados, entre ellos las organizaciones de la sociedad civil, la industria y los organismos
gubernamentales, a ofrecer comentarios sobre la manera de aumentar la claridad y facilitar la
implementación por parte de los clientes de las condiciones aplicables de los acuerdos con
Gobiernos anfitriones e intergubernamentales.
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