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BASES CONSTITUCIONALES DEL PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL Y Y EL CONTROL EXTERNO DE SU EJECUCION Por: Juan Fernando Brügge Profesor de Derecho Constitucional, Derecho Público Provincial y Municipal, Derecho Procesal Constitucional y Derecho Parlamentario de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba.Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Católica de Córdoba.- I. Introducción: En un Estado de Derecho, bajo la forma representativa y republicana de gobierno, es inconcebible la idea de que el Poder Ejecutivo pueda gastar la renta pública, como quiera y lo que quiera. De ahí, que el rol que le compete al Parlamento , en sus diferentes órbitas de gobierno, como regulador de la actividad de los particulares y como control del Poder Ejecutivo, deviene en esencial en el sistema republicano. En este sentido, la ley de presupuesto viene a ser un instrumento de alta política que permite hacer real y efectivo los objetivos de bien general establecidos en la constitución del Estado. Parte de la doctrina conceptualiza al Presupuesto General de Gastos y Recursos del Estado, como “el acto de gobierno mediante el cual, se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año”, como nos recuerda el Dr. Hector B. Villegas 1(pag.789 “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario” ) Por ello, se ha dicho que el presupuesto es una “Ley de leyes”, un “Programa de gobierno” y una “herramienta de desarrollo”. En igual sentido, la temática presupuestaria esta íntimamente relacionada con las potestades tributarias, por lo que, su referencia debe hacerse , sintética, pero necesaria en este trabajo. Nestor Pedro Sagües nos recuerda las expresiones de Hamilton quien en su obra “El Federalista”, señalaba que “no hay gobierno sin rentas”.2( “Elementos de Derecho Constitucional Tomo II. Editorial Astrea 3º edición-Bs.As. año 2001) 1 2 Hector B. Villegas “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario” pag.789.Sagües Nestor Pedro “Elementos de Derecho Constitucional Tomo II. Editorial Astrea 3º edición-Bs.As. año 2001. Pero, ineludiblemente a la presupuestación le precede la “Planificación”; de ahí, que sin un Plan o Estrategia de Gobierno resulta improvisado confeccionar una ley de Presupuesto, sin perjuicio, de que, se dirá que toda Administración Publica, tiene gastos corrientes, por el solo hecho del funcionamiento de su burocracia; pero lo cierto, es que, la función de gobernar es una tarea de transformación de la realidad que exige una estrategia de gestión, encaminada a la acción de gobierno, y no reduciéndose, solo, a una mera labor administrativa. Obviamente que una ley de Presupuesto tendiente a adjetivar la acción de gobierno, se convierte en un plan a desarrollar, que la mayoría de las veces se circunscribe al año en que va a regir, por ello, lo necesario de la existencia de un plan a largo plazo que tiende a dar respuesta a los problemas de fondos de la Sociedad y no sean meros “parches anuales” que la coyuntura lleva a los gobiernos a adoptar.La determinación de Programas especiales encaminados a transformar la realidad socioeconómica de la Comunidad a la cual esta destinado el Presupuesto, convierte a este en una herramienta esencial de la acción gubernamental, es concebido, entonces, como un instrumento o vehículo de dirección y orientación de la política económica del Estado. De ahí, que sin la concepción de una planificación, la elaboración del presupuesto se reduce, sobre todo en las órbitas de los gobiernos municipales, a la repetición de esquemas vetustos y muchas veces movidos por meras cuestiones administrativas contables sobre el funcionamiento del Municipio. Cuestión esta, que merece un estudio más profundo, que excede las pretensiones de este trabajo, ya que el mismo, esta encaminado a establecer las pautas, bases y principios constitucionales que hacen a la faz erogativa del Estado. Todo ello, sin olvidarnos que los habitantes en la República Argentina, con excepción de los ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se encuentran alcanzados por una triple órbita de actuación gubernamental en lo administrativofinanciera, dada por el Gobierno Federal, Provincia y Municipios.En el presente, se pretende formular un aporte para acercar la brecha que muchas veces la realidad muestra entre los principios y postulados constitucionales con la Economía, ello para, hacer efectiva la juridicidad debida en todo Estado de Derecho de la actividad del Estado, en especial cuando se trata del manejo de los fondos y recursos públicos.- II. Constitución Nacional-Antecedentes: A los fines de encarar la temática propuesta en este trabajo, debemos recurrir al método histórico institucional a los fines de desentrañar parte de los orígenes institucionales y documentales que dieron base al esquema constitucional presupuestario existente en la República Argentina, para lo cual, efectuaremos un repaso de algunos de los documentos liminares de la historia Argentina que hacen referencia a la materia presupuestaria, a saber: 1.Reglamento del 25 de mayo de 1810: El denominado primer gobierno patrio, producto de la revolución del año 1810, se debió dar un esquema de organización y manejo de la cosa pública provisorio, pero claro, atento su carácter de gobierno “provisorio”, en tal sentido, se dicto por el cabildo de Buenos Aires el denominado Reglamento para la Junta Provisional Gubernativa. En lo que hace a la temática en estudio en este trabajo, podemos citar como antecedente lo establecido en el punto VIII., del referido Reglamento, en donde se señala que : “esta misma junta ha de publicar todos los días primeros de mes un estado de la administración de la Hacienda Pública.” 3(Sampay Arturo Enrique, Constituciones de la Argentina años 1810-1972, Editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975, pag.83/85) 2.Constituciones de 1819 y 1826: La Constitución Nacional del año 1819, de corte unitaria, previa como atribuciones del “Congreso”, las de : “Establecer derechos, y por un tiempo, que no pase de dos años, imponer para las urgencias del Estado contribuciones proporcionalmente iguales en todo el territorio” (art. XXXIII) y la de “ Recibir anualmente del Poder Ejecutivo la cuenta general de las rentas publicas, examinarlas y juzgarlas” (art.XLIII).- 4(Sampay Arturo, “Constituciones de la Argentina años 1810-1972” Editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975 pag. 269) La Constitución Nacional del año 1826, igualmente unitaria, tiene un desarrollo más extenso sobre la temática referida a la Hacienda Publica, con referencias expresas al presupuesto tanto nacional como de las provincias y al régimen tributario, en tal sentido, se establecía que: “La Cámara de Representantes tiene exclusivamente la iniciativa en la imposición de contribuciones...”(art.18º) ; y como atribuciones del Congreso señala las de: “ Fijar cada año los gastos generales, con presencia de los presupuestos presentados por el gobierno”(art.44º) y “Recibir anualmente la cuenta de inversión de los fondos públicos, examinarla, y aprobarla.” (art.45º). 5(Sampay 3 (Sampay Arturo Enrique, Constituciones de la Argentina años 1810-1972, Editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975, pag.83/85) 4 Sampay Arturo, “Constituciones de la Argentina años 1810-1972” Editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975 pag. 269.5 (Sampay Arturo, Constituciones de la Argentina años 1810-1972 Editorial Universitarias de Buenos Aires año 1975 pag.303. Arturo, Constituciones de la Argentina años 1810-1972 Editorial Universitarias de Buenos Aires año 1975 pag.303) En lo que respecta a las provincias, el modelo unitario de la Constitución Nacional del año 1826, estatuía un Concejo de Administración al lado del Gobernador Provincial, que tenia algunas potestades parecidas a las que luego se le reconocen a las legislaturas provinciales, en tal sentido estos Concejos , tenían las siguientes atribuciones: -Acordar anualmente el presupuesto de los gastos que demande el servicio interior de la provincia.- (art.145º) -El presupuesto acordado se pasa al Presidente de la República, para que con el presupuesto general de los gastos, que demande el servicio del Estado, sea presentado a la aprobación de la legislatura nacional. (art.146º). -Para cubrir los gastos del servicio interior de las provincias, los concejos de administración establecerán en ellas sus rentas particulares, y reglarán su recaudación. (art.147º). -Las rentas consistirán precisamente en los impuestos directos; pues, toda contribución indirecta queda adscripta al tesoro común de la nación. (art.148º). -Las rentas particulares, que se arreglen en cada provincia por los concejos de administración, no se llevarán a efecto, sin haber obtenido la aprobación de la legislatura nacional; y el orden de su recaudación se sujetará igualmente a la aprobación del Presidente de la República (art.149º). - “Mientras las rentas establecidas, atendido el estado actual de las provincias, no alcancen a cubrir sus gastos ordinarios, se les suplirá del tesoro nacional lo que falte, llevando a cada provincia una cuenta particular de estos suplementos, que serán reintegrados en proporción que sus rentas mejoren.” (art. 150º). - “La cuenta de la recaudación e inversión de las rentas de cada provincia se presentará a su respectivo concejo de administración; y este, después de examinarla, la pasará con su juicio al presidente de la república, para que , con las cuentas de la administración general, se sometan todas a la aprobación de la legislatura nacional.” (art.153º). 6 (Sampay Arturo, Constituciones de la Argentina años 1810-1972 . Editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975 pag. 318/319) Sobre este particular, queremos aclarar que el término “concejo” empleado por la Constitución mencionada, es correcto ortográficamente hablando, dado, que dicha palabra es derivada del termino latino “concilimun”, y es la empleada actualmente para denominar a los “concejos deliberantes” en el ámbito Municipal.- 6 Sampay Arturo, Constituciones de la Argentina años 1810-1972 . Editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975 pag. 318/319. Por otra parte, al analizar el esquema del manejo de los fondos públicos entre las provincias y la Nación, estatuido por la Constitución Nacional del año 1826, nos mueve a efectuar una mención sobre el particular, ya que nos encontramos con una lamentable coincidencia, al tener esa estructura mucha semejanza con el esquema económico vigente en los hechos en gran parte del siglo 20 en donde la dependencia de las provincias para con el Tesoro de la Nación era significativo, dado el grado de endeudamiento de aquellas, y la falta de políticas de generación de recursos locales, unidas a políticas nacionales no realistas sobre fomento o promoción de radicación de industrias.3. Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos (31/05/1852) : Luego de la batalla de Caseros en el año 1852, se suscribe un Acuerdo de trascendental importancia para la vía institucional de la República Argentina, por ese entonces Confederación Argentina, ya que en uno de sus puntos se resolvió la convocatoria a un Congreso General Constituye que a la postre dicto la Constitución Nacional. En el referido Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, participaron todas las provincias, no siendo suscripto su texto por la Provincia de Buenos Aires en razón de no estar de acuerdo con el aporte que debían hacer todas las provincias para solventar el incipiente gobierno nacional. El Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, establecía en uno de sus puntos que: “Para sufragar a los gastos que demande la Administración de los negocios nacionales declarados en este Acuerdo, las Provincias concurrían proporcionalmente con el producto de sus aduanas exteriores, hasta la instalación de las autoridades constitucionales, a quienes exclusivamente competirá el establecimiento permanente de los impuestos nacionales”. (punto 19 del Acuerdo)7 ( Sampay Arturo Constituciones de la Argentina – años 1810 a 1972- pag. 333, editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975) 4.Constitución Nacional de 1853 : Con la sanción de la Constitución Nacional en el año 1853, sin la presencia de la Provincia de Buenos Aires, se introducen aspectos que hacen a la materia referente a los aspectos en estudio tales como: a) El Tesoro Nacional se integra con el producido de los derechos de importación y exportación. (Art.4º) b) Establece como atribuciones del Congreso de la Nación: -“Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Confederación” (art. 64º inciso 6to.) 7 Sampay Arturo Constituciones de la Argentina – años 1810 a 1972- pag. 333, editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975. - “Fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Confederación y aprobar o desechar la cuenta de inversión.” (art. 64º inciso 7to.) - “Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias cuyas rentas no alcancen a cubrir sus gastos ordinarios.” (art. 64º inciso 8vo.). Al Poder Ejecutivo Nacional (Presidente) se le otorga la atribución de: “Hacer recaudar la renta publica” (art.83º inciso 13º). 8 (Sampay Arturo Constituciones de la Argentina – años 1810 a 1972- pag. 381), editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975. En la sanción de la Constitución Nacional de 1853, en materia presupuestaria, se tuvieron en cuenta claramente los antecedentes de las Constituciones del año 1819 y 1826 adecuadas al sistema Federal de Estado adoptado.Es sabido, que una de las obras que ha influido en los convencionales del año 1853, se encuentra la propuesta de Juan Bautista Alberdi, quien en su obra: “Bases y Puntos de Partida para la organización política de la República Argentina- Segunda Edición, corregida, aumentada, de la imprenta del Mercurio, Septiembre de 1852 Valparaíso Chile” , señalaba que : “los gastos de la Confederación serán sostenidos por un Tesoro Federal creado con impuestos soportados por todas las provincias.” (art. 8 Proyecto de Constitución); como atribución del Congreso establece: “Fija anualmente el presupuesto de la Confederación” (art.69º inciso 2º), la de “ Aprobar o desechar la cuenta de gastos de la administración de la Confederación” (art. 69º inciso 1º); como así también, señalaba con atribuciones del Poder Ejecutivo el de “ Hacer recaudar la renta conforme a la ley de presupuesto de gastos nacionales.”9 (citado por Sampay Arturo Enrique en: “Constituciones de la Argentina – años 1810 a 1972- pag. 341/358), editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975) 5.Reforma de la Constitución Nacional de 1860: Que con motivo de la incorporación de la Provincia de Buenos Aires a la Confederación Argentina, luego de la derrota sufrida por aquella en la batalla de Cepeda, se produce una revisión del texto constitucional sancionado en el año 1853, permitiéndosele a la Provincia de Buenos Aires efectuar observaciones. En tal sentido, se formularon una serie de propuestas de cambios, las que se vieron reflejadas en la reforma de la Constitución Nacional ocurrida en el año 1960, que sobre la materia en estudio, se vio patentizada en la modificación de la integración 8 Sampay Arturo Constituciones de la Argentina – años 1810 a 1972- pag. 381, editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975. 9 citado por Sampay Arturo Enrique en: “Constituciones de la Argentina – años 1810 a 1972- pag. 341/358), editorial Universitaria de Buenos Aires año 1975. del Tesoro Nacional , a determinarse que “el producido de los derechos de importación y exportación conformara el Tesoro Nacional por seis años”.Las propuestas de la Provincia de Buenos Aires, vinieron a lograr un esquema más federal, y consecuentemente se busco reducir el manejo de los recursos aduaneros al gobierno federal.6.Reforma de la Constitución Nacional de 1866: Que como hemos señalado con anterioridad, la reforma de la Constitución Nacional del año 1860 introdujo una modificación en el articulo 4º en lo atinente a la vigencia temporal de los derechos de importación y exportación para integrar el Tesoro de la Nación, que lo era por seis años. Al producirse, el vencimiento del referido plazo, se produce la reforma de la Constitución Nacional, que por cuestiones políticas de esa época, los derechos de importación y exportación pasaron a integrar definitivamente el Tesoro Nacional.- 7.Reforma de la Constitución Nacional del año 1949: En el año 1949, se produce una reforma integral de la Constitución Nacional, cuya característica principal fue la inclusión de los principios del denominado constitucionalismo social, que tenía entre sus postulados principales el reconocimientos de los derechos sociales, como la necesidad de la existencia de una sociedad basada en la justicia social. En la materia que nos ocupa, se efectúan algunas inclusiones a tener en cuenta, que hacen a una concepción moderna del Estado, como por ejemplo la idea de un “presupuesto plurianual”. Así al regularse las atribuciones del Congreso de la Nación se establece: “Fijar por un año, o por periodos superiores hasta 3 años a propuesta del Poder Ejecutivo el presupuesto y aprobar o desechar anualmente la cuenta de inversiones.” (art.67º inciso 7º).Cabe mencionar, que esta reforma fue abrogada por resolución del gobierno de facto en el año 1955.8. Reforma de la Constitución Nacional del año 1994: En el año 1994 se produce la ultima reforma a la Constitución Nacional, que tuvo como una de sus metas la modernización de la carta magna. En este sentido, la temática presupuestaria no estuvo ajena a los cambios, y se efectuaron una serie de modificaciones, que serán motivo de estudio en los puntos siguientes de este trabajo, cuando analicemos los principios constitucionales vigentes sobre la materia. III. Constituciones Provinciales-Antecedentes: Las provincias, que conforme la historia institucional argentina son preexistentes al Gobierno Federal, han venido desarrollando, tanto antes como después del año 1853, potestades constitucionales autonómicas en materia presupuestaria. Así tanto las denominadas primeras provincias, como las nuevas provincias, y la ultima surgida en el territorio de Tierra del Fuego, han establecido previsiones en sus textos constitucionales en lo referente aspectos tributarios y de presupuesto. En el caso de la Provincia de Córdoba, podemos citar el antecedente de la Constitución Provincial reformada en el año 1870 (la primera Constitución de la Provincia fue sancionada el 31 de enero de 1821 bajo el titulo “Reglamento Provisorio de la Provincia de Córdoba), que establecía como potestad de la legislatura la de “Revisar anualmente en el primer mes de sesiones las leyes de impuestos y el presupuesto general, siendo entendido que si no concluyese esta revisación en el período de sus sesiones, siguen en vigencia para el año entrante dichas leyes y el presupuesto del anterior en sus partidas ordinarias” (art.83º inciso 13º)10 ( Arturo Torres “La Constitución de Córdoba,” Editorial Ideas Buenos Aires año 1943-pag.170) En una reforma posterior la del año 1883 con relación a la materia presupuestaria la referida cláusula constitucional señalaba: Atribuciones del Poder Legislativo: “Sancionar anualmente las leyes de impuestos y de presupuesto general debiendo seguir en vigencia para el año siguiente las del anterior, en caso de no haberse sancionado antes del 1º de Enero. El presupuesto comprenderá la totalidad de los ingresos y egresos de la Provincia, ordinarios y extraordinarios, y autorizados por leyes especiales, las cuales dejarán de cumplirse en cuanto importe gastos si en el presupuesto para el año siguiente al de su sanción no se incluye partida para atenderlos. El Poder Ejecutivo podrá proveer a las necesidades urgentes e imprevistas que ocurran durante el receso con la partida para eventuales que fija el presupuesto careciendo de valor toda orden de gastos no autorizada legalmente que se decrete fuera de esa asignación, carácter y oportunidad. La legislatura no podrá aumentar el personal de las reparticiones públicas, ni sus sueldos sino a propuesta del Poder Ejecutivo, con excepción del personal de la misma. La legislatura no podrá sancionar leyes que importen gastos sin crear los recursos necesarios para satisfacerlos cuando no existan fondos disponibles dentro del presupuesto general.” (art.83º inciso 13º). 11( Arturo Torres “La Constitución de Córdoba,” Editorial Ideas Buenos Aires año 1943-pags.170/172) Y como atribución del Gobernador la de: “En el primer mes de las sesiones ordinarias de las Cámaras, presenta la ley de presupuesto para el año siguiente, acompañada del plan de recursos; y da cuenta del uso y ejercicio del presupuesto anterior.” (art.108º inciso 13º) (Arturo Torres obra citada).10 11 Arturo Torres “La Constitución de Córdoba,” Editorial Ideas Buenos Aires año 1943-pag.170 Arturo Torres “La Constitución de Córdoba,” Editorial Ideas Buenos Aires año 1943-pag.170 /172. En igual sentido, encontramos a la Constitución de la Provincia de Mendoza, de 1854 con sus reformas que señala como atribuciones del Poder Ejecutivo la de “Hacer recaudar los impuestos y rentas de la Provincia y decreta su inversión con sujeción a las leyes de presupuesto y contabilidad debiendo hacer publicar mensualmente el estado de la Tesorería”, y como atribución de la Legislatura la de: “Fijar anualmente el presupuesto de gastos y calculo de recursos, no pudiendo aumentar los gastos ordinarios y sueldos proyectados por el Poder Ejecutivo. Si el Poder Ejecutivo no presenta el proyecto de presupuesto e el penúltimo mes del periodo ordinario de sesiones corresponderá la iniciativa a la Legislatura, tomando por base el presupuesto vigente Si la legislatura no sanciona el presupuesto al 31 de diciembre continua el vigente.” Con este breve repaso, surge clara la competencia en materia presupuestaria que tienen las provincia, en ejercicio de la autonomía económica financiera, desde vieja data; así, el gobierno Provincial por si solo , tiene potestades para poder Presupuestar sus gastos, recursos, inversiones y prioridades económicas financieras, determinando el gasto y resolviendo la disposición de los recursos, cuyas características puntualizaremos en oportunidad de tratar los principios constitucionales de la erogación en la Constitución de la Provincia de Córdoba vigente a la fecha.IV. Principios Constitucionales: Debemos señalar preliminarmente que los aspectos que hacen a la materia presupuestaria, analizados se refieren al orden federal y le son aplicables al Gobierno de la Nación, quien conforme el esquema de competencias entre la Nación y las Provincias, tiene la potestad en materia presupuestaria, pues, el gobierno Federal por si solo , tiene atribuciones para poder Presupuestar sus gastos, recursos, inversiones y prioridades económicas financieras. Pero, al ser la materia económica financiera de un alto impacto en las economías regionales y provinciales, la elaboración del presupuesto de la Nación, debe estar precedido de una serie de principios federales que han sido incluidos en la reforma de la Constitución del año 1994 que pasaremos a detallar más adelante. 1º) Legalidad: El principio constitucional de la legalidad financiera en su faz “erogatoria”, tiene concebido el postulado de que “no hay erogación sin ley”. 12(Corti Horacio Guillermo Derecho Financiero Buenos Aires Abeledo Perrot 2001 pag. 167169). En, este sentido, debemos recalcar que en Derecho Publico lo que no esta expresamente permitido esta “prohibido”, en cambio en el ámbito del derecho 12 Corti Horacio Guillermo Derecho Financiero Buenos Aires Abeledo Perrot 2001 pag. 167-169. privado o acciones privadas lo que no esta expresamente prohibido esta permitido (art. 19 C.N.) Ello, porque, las potestades y atribuciones de los órganos del Estado están subordinadas a la ley (constitución) solo ella es la que expresamente las reconoce.2º) Iniciativa Legislativa: Le compete al Poder Ejecutivo la exclusividad en su presentación del proyecto de ley de presupuesto, ello se infiere de la Constitución Nacional, como de la ley 24.156 denominada de Administración Financiera y Control de Gestión, que junto con su reglamentación, regula aspectos operativos de la confección y tratamiento del Presupuesto General de la Nación, en tal sentido se especifica que: -La Cámara de Diputados sea Cámara de origen para presentar el proyecto de ley de presupuesto. -El ejercicio financiero coincide con el año calendario.-La presentación del proyecto de ley de presupuesto lo será antes del 15 de setiembre de cada año. -Los pedidos de modificación del presupuesto deberán ser presentados por ante la Oficina Nacional de Presupuesto.En todos los textos constitucionales como en la legislación municipal se establece la expresa prohibición de la utilización de la iniciativa popular para presentar proyectos de ley sobre “presupuesto”, a nivel Nacional lo vemos reflejado en el articulo 39º ultimo párrafo de la Constitución Nacional.3º) Procedimiento de Sanción: La Constitución Nacional no requiere un tratamiento especial para la sanción de la Ley de Presupuesto, que sea diferente al previsto para la leyes generales. Pero, en el ámbito provincial como municipal encontramos casos especiales, así, en la Provincia de Córdoba y en el ámbito Municipal de la misma, se prevé el procedimiento denominado de la “doble lectura”, participación del pueblo a través de las denominadas “audiencias públicas” (art.106 Constitución Provincial, y articulo 37º inciso 8º ley 8102, articulo 78º inciso 8º de la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba ).4º) Pautas constitucionales del Presupuesto Nacional: Con la reforma de la Constitución Nacional operada en el año 1994, se establecen pautas para la conformación del presupuesto nacional. A tal fin el articulo 75º inciso 8º de la C.N., remite a las pautas previstas en el tercer párrafo del inciso 2º del mismo articulo, para la determinación de las pautas a tener en cuenta. Así, el inciso 8º del Articulo 75º estatuye como atribución del Congreso de la Nación la de “ Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2º de este articulo, el presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno, y al plan de inversiones públicas...” El referido inciso, introduce una serie de cuestiones innovativas en el texto de la Constitución Nacional, como lo es: la necesidad de un “programa general de gobierno, y la de un “plan de inversiones públicas”, con el cual, el presupuesto deja de ser una mera cuestión de cálculos matemáticos y pasa a tener una relación directa con un “programa” y con un “plan”, es decir, se introducen criterios de “planificación”, sumamente necesarios en nuestros tiempos para eficientizar y optimizar los recursos públicos, y porque, se concibe con la existencia de “metas” que marcan las prioridades de toda gestión de gobierno. Pero lo cierto, que la modificación tiene una mayor significación cuando se hace mención a la necesariedad de que el presupuesto sea elaborado en base a las pautas fijadas en el inciso “2” del articulo 75º del propio texto constitucional. Porque, justamente en dicho inciso se plasma el criterio renovador de un “federalismo de concertación”, al establecerse que la determinación del reparto de los recursos entre las órbitas federal y provincial, a la cual se agrega la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en base a “acuerdos”, y se le otorga al esquema de coparticipación impositiva, el carácter de “ley convenio”, es decir, que la misma surge por el necesario consenso entre las provincia y la Nación, que si bien hasta la fecha no se ha logrado, significa un paso importante en la búsqueda de un federalismo equitativo. El referido inciso “2” efectúa una enumeración, si bien general, de las pautas del reparto de los recursos provenientes de la coparticipación, que son a los que se hace remisión para la elaboración del presupuesto que son: “criterios objetivos de reparto: equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.” Antonio María Hernandez (h) al comentar el referido inciso del articulo 75º de la Constitución Nacional, nos recuerda que : “este inciso que documentamos, contiene una política constitucional que vincula al presupuesto con temas esenciales del proyecto federal: la regionalización, la integración, la descentralización y el fortalecimiento de las autonomía provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires y municipales.” 13( Federalismo Autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma de la Constitución de 1994, Editorial Depalma – año 1997 pag. 68) En tal sentido del mencionado inciso 2º del articulo 75º podemos extraer las siguientes pautas: -Criterios objetivos de determinación del presupuesto para su ejecución en el territorio nacional y de las provincias que serán equitativos, solidarios, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Que se entiende por equitativo?; Que se entiende por calidad de vida?; Que se entiende por igualdad de oportunidades.? 13 Hernandez Antonio Maria “Federalismo Autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma de la Constitución de 1994,” Editorial Depalma – año 1997 pag. 68) En los puntos siguientes, intentaremos efectuar algunas conceptualizaciones que permitan entender las referidas pautas, sin que ello, signifique definiciones cerradas y pétreas, sino que, la realidad Argentina, obliga a que dichos principios deben ser aplicados con la flexibilidad necesaria para corregir las asimetrías existentes en nuestro país. Así, coincidimos con Hernandez (h) al señalar que las pautas fijadas por el inciso 2º del articulo 75º tienden al desarrollo humano, y obligan a un gran esfuerzo para corregir los desequilibrios, desigualdades e injusticias de la sociedad y que tiene su correlato con el inciso 19º del referido articulo 75º.14 ( Hernandez Antonio María obra citada pag.61) Pasaremos a analizar las pautas principales que hacen a la elaboración y sanción del presupuesto de la Nación en base a los principios constitucionales mencionados: a) Principio de igualdad erogatoria: El principio de igualdad erogatoria tiende a logra un reparto eficiente del gasto publico para con la realización de los derechos de los individuos, creando programas diferenciados, según el grado de necesidades de la población o grupos de ciudadanos con carencias. Sobre este particular, Luis R. Carranza Torres al señala que: “ a través del sector de los gastos públicos se trata de lograr una igualdad, en el efectivo ejercicio de los derechos (art. 75 inc. 23 de la Constitución Nacional).” 15(Derecho Tributario de la Teoría a la Práctica – editorial Legis Bs. As. Año 2006 pag.36) Hemos señalado en otros trabajos que, es indiscutible, que la igualdad como principio-garantía se erige en uno de los pilares fundamentales en que se basa nuestro sistema constitucional, y tiende a remover todos los obstáculos de orden económicos, políticos, sociales, culturales y generacionales que impiden a las personas ejercer sus derechos en un pie de igualdad con los otros integrantes de la Comunidad e impiden su realización como personas16 ( Brügge Juan Fernando: “El Principio de Igualdad en los Tiempos Modernos” - Revista el Foro de Córdoba-Sección doctrina- nº109, pag. 27). El tratamiento especial que el presupuesto puede realizar en la direccionalidad del gasto público para superar situaciones de sectores o grupos postergados, hace necesariamente a la consecución de bien publico que como fin subyace en la gestión de gobierno. 14 15 16 Hernandez Antonio María obra citada pag.61. Carranza Torres Luis R. “Derecho Tributario de la Teoría a la Práctica” – editorial Legis Bs. As. Año 2006 pag.36) Brügge Juan Fernando: “El Principio de Igualdad en los Tiempos Modernos” - Revista el Foro de Córdoba-Sección doctrina- nº109, pag. 27.- Por ello, el referido inciso 2 del articulo 75º de la Constitución Nacional expresa la necesidad de la vigencia de este principio al referirse a la “igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. b) Principio de equidad erogatoria: La equidad exigida en el uso del gasto público, tiende a la racionalización del uso de la renta publica, tendiente a resolver situaciones históricamente injustas, para propender a un grado de desarrollo verdaderamente equilibrado, equilibrio que no se va a lograr , sino se endereza la utilización de los recursos del Estado tendientes a corregir esas injusticias.Carranza Torres Luis, nos señala que “ las erogaciones serán equitativas cuando tiendan a ampliar el espectro de los derechos constitucionales efectivos.”, “..la equidad tiende a aumentar el grado de los derechos que se gozan y se ejercen..”17 (obra citada pag.28) El fomento de actividades, la recuperación de regiones postergadas, la correcciones de políticas equivocadas, tiende a hacer efectivo el principio de equidad en el manejo de los fondos públicos, convirtiéndose el Presupuesto en una herramienta de progreso. En este esquema, el inciso 2º del articulo 75 de la Constitución Nacional, nos refiere la necesaria existencia de criterios equitativos, en el reparto de la renta como de su inversión con el presupuesto nacional.c) Principio de solidaridad erogatoria: El destino de los fondos públicos será solidario cuando en base a un ingeniería financiera, se determine un mayor grado de “ayuda” a sectores y grupos de ciudadanos con una disminución proporcional a otros, en post de lograr el pleno ejercicio de los derechos constitucionales, con criterios razonables, amparado en acciones positivas. De esta manera se logra una adecuada descentralización de los recursos, para el logro de un desarrollo equilibrado de posibilidades para todos los habitantes.La proporcionalidad del esfuerzo compartido, servirá para la obtención de los fines esenciales del Estado. Ese el sentido y alcance le ha pretendido el constituyente nacional cuando en el comentado inciso “2” del articulo 75º nos refiere como principio liminar del reparto la renta coparticipable como la inversión de renta publica nacional con el presupuesto nacional, sea “solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo”, para lograr la calidad de vida digna de toda la población.Principios estos que deben relacionarse con los objetivos prescriptos en el segundo párrafo del inciso 19º del articulo 75º de la Constitución Nacional que impone como atribución deber del Congreso : “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al 17 Carranza Torres Luis R. Obra citada pag.28.- poblamiento de su territorio: promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.” Acertadamente Sagües nos recuerda que “la evaluación de esas pautas corre a cargo del presidente y del Congreso. Es probable que si se discutiesen, la judicatura reputaría el tema como cuestión política no justiciable. Sin embargo, si el presupuesto infringiera aquellos lineamientos y ello causara perjuicio a alguien, el Poder Judicial debería merituar el problema y llegado el caso, declarar la inconstitucionalidad de las reglas opuestas al art. 75 inc. 2 parr. 3º de la Const. Nacional. Conviene alertar, sin embargo, que los principios, valores e ideas-fuerza aludidos son muy amplios, y que admiten multiples formas discrecionales de programación por el legislador.” 18 ( pag. 164 Elementos de Derecho Constitucional tomo 2 3era. Edición Astrea Bs.As. año 2001).6º) Anualidad del Presupuesto: El principio de que el Presupuesto General Gubernamental debe ser presentado y tratado por el Parlamento en forma anual y tener vigencia por un año, encuentra sus antecedentes, entre otros en la Constitución Española de Cadiz del año 1812. En la República Argentina, como ya lo analizamos son las Constituciones Nacionales Unitarias de los años 1819 y 1826, las que van introduciendo esta pauta-principio. Criterio este que ha sido adoptado tanto por la Constitución Nacional, por las Constituciones Provinciales , como para el ámbito Municipal. Todo ello, sin perjuicio, de señalar que tanto la Constitución Nacional del año 1949, como la Constitución de la Provincia de Córdoba, reformada en el año 1987, señalan la posibilidad de elaborar presupuestos plurianuales, con limites : 3 años máximo (C.N. reforma del año 1949), que no supere el mandato del Gobernador que lo envía (Constitución de la Provincia de Córdoba). En el Régimen Municipal de la Provincia de Córdoba, la ley 8102 claramente establece que el Presupuesto “su ejecución comenzará el 1º de Enero y terminará el 31 de Diciembre de cada año. Podrá proyectarse el presupuesto por más de un ejercicio, siempre que no exceda del término del mandato del titular del Departamento Ejecutivo o Comisión. En tal caso la ordenanza correspondiente deberá establecer un término de ejecución.” (art. 69º parrafeos 2 y 3). La Constitución Nacional prescribe el principio de anualidad, al establecer que le compete como atribución del Congreso “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en tercer párrafo del inciso 2 de este articulo, el presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la administración nacional...” (Art. 75º inciso 8º C.N.,). 18 Sagües Nestor Pedro: “Elementos de Derecho Constitucional tomo 2 3era. Edición Astrea Bs.As. año 2001 pag.164).- Que, si bien, es criterio generalizado en el Derecho Constitución Argentino la vigencia anual del Presupuesto aprobado por el Poder Legislativo, resulta que a veces, en el texto de la ley respectiva, se producen modificaciones a otras leyes , sobre el particular, el constitucionalista Jorge Horacio Gentile nos tiene dicho que: “...si en una ley aprobatoria del presupuesto se dicta una disposición que modifica el Código Civil, por ejemplo, ésta tendrá vigencia permanente –hasta que otra ley la modifique o derogue-, mientras que el presupuesto regirá solo para ese año .”19 (pag.149 obra Derecho Parlamentario Argentino- Ediciones Ciudad Argentina- año 1997.) 7º) Publicidad de la ejecución: Como hemos visto, la exigencia de la publicidad tanto del presupuesto como de los informes sobre el avance de su ejecución, es un imperativo que se verifica desde los albores de la organización nacional. En efecto, la referencia que hemos efectuado al Acta Capitular del 25 de Mayo de 1810 de donde surge la obligación en cabeza de la Junta de Gobierno de “publicar” mensualmente el “estado de la Hacienda”, nos introduce en uno de los principios básicos de transparencia del uso de los fondos públicos, que se torna en exigencia constitucional. La estudiosa española Gloria Alarcón Garcia nos tiene dicho sobre el particular que “El principio de publicidad del presupuesto se presenta como una garantía del administrado en cuanto que exige que las diversas fases del ciclo presupuestario sean públicas, de forma que el ciudadano pueda informarse sobre las decisiones y conductas de sus representantes acerca de la actividad económica municipal.” 20(El Presupuesto General de los Municipios- Colección Practicas Jurídicas- editorial Tecnos año 1996 Madrid España-pags.56/57 ) reflexiones estas que son perfectamente aplicables tanto al ámbito federal como provincial en la República Argentina.A nivel nacional encontramos que le compete al Jefe de Gabinete de Ministros, llevar adelante la ejecución del Presupuesto nacional (art. 100º inciso 7º C.N.) En el ámbito de la Provincia de Córdoba, el Gobernador de la Provincia le cabe la obligación de publicar trimestralmente el estado de ejecución del presupuesto y de la Tesorería (art. 144º inciso 13º Constitución de la Provincia). El Régimen Municipal de la Provincia de Córdoba, prescribe en cabeza del Intendente Municipal la obligación de “hacer publico el balance mensual de la Tesorería, con el estado de ingresos y egresos” (art. 49º inciso12º -ley 8102).19 20 Gentile Jorge Horacio: Derecho Parlamentario Argentino- Ediciones Ciudad Argentina- año 1997, pag.149. Alarcón Garcia Gloria: “ El Presupuesto General de los Municipios- Colección Practicas Jurídicas- editorial Tecnos año 1996 Madrid España-pags.56/57 . La exigencia de dar a conocer la ejecución presupuestaria, sienta sus raíces, también, en la forma representativa y republicana de gobierno, siendo uno de los postulados de la misma, la “publicidad de los actos de gobierno”. Si bien, en los tiempos modernos la publicación de la ejecución presupuestaria, tiene como imperativo hacer real y vigente otro principio del actual régimen democrático que es la transparencia en el manejo de los fondos públicos.8º) Rendición de Cuentas del ejercicio Como ya hemos referido, le compete al Parlamento no solo la tarea de fijar lo que se puede gastas y como, sino también, luego de efectuado el gasto, la tarea de controlar el correcto y acabado cumplimiento de lo sancionado en la respectiva ley de Presupuesto, con la aprobación o rechazo de la cuenta de inversión (art.75ºinciso 8º ultima parte de la C.N.). En esta tarea, el Congreso de la Nación se encuentra con la apoyatura de un nuevo organismo de control incorporado con la Reforma de la Constitucional Nacional del año 1994, la Auditoria General de la Nación (Art. 85), que de acuerdo a lo prescripto por la ley 24.156, reglamentaria de la Auditoria General, el Congreso cuenta con una Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, integrada por seis (6) senadores y seis (6) diputados cuyos mandatos duran hasta la próxima renovación de la Cámara a la que pertenezcan (art.128º), reconociéndole las siguientes atribuciones, entre otras, las de: “aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoria General de la Nación.”; “encomendar a la Auditoria General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización.” (art.129º). La Constitución de la Provincia de Córdoba, prevé que si las cuentas de inversión del año fenecido no son observadas, por la Legislatura, dentro del periodo de sesiones ordinarias en que es presentadas, se tienen por aprobadas. (art.104º inciso 31º). En el caso de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, se exige el tramite de la doble lectura para proceder a la aprobación de la Cuenta General del Ejercicio (art. 78º inciso 8º Carta Orgánica Municipal), con lo cual, se prevé la participación del pueblo en audiencias publicas para el tratamiento del asunto, cabe señalar que este en un mecanismo novedoso en el Régimen Municipal de la Provincia de Córdoba, ya que, la ley Orgánica Municipal nº8102 que rige para el resto de los Municipios que no tienen su propia Carta Orgánica, no requieren el tramite de la doble lectura para la aprobación de la rendición anual respectiva. 9º) Control de la ejecución presupuestaria: El diseño constitucional argentino en lo que hace al régimen económico financiero, prevé, órganos de control , denominados órganos extrapoderes o de asistencia al Parlamento, que tiene a su cargo el control de la legalidad del gasto público. Así encontramos a nivel nacional a la Auditoria General de la Nación (art. 85ºde la Constitución Nacional),reglamentada su organización y funcionamiento por ley nº 24.156, poder de fiscalización y organismo de asistencia del Congreso de la Nación. En oportunidad de reformarse la Constitución Nacional en el año 1994 y por ende incorporarse esta institución, el convencional Paixao señaló que “no hay ningún sector de la administración que sea un área reservada en la cual el ojo, el oído y la lectura del Congreso no puedan entrar.” 21(Diario de Sesiones p. 2221,2222,2223 Convención Constituyente Nacional Reformadora año 1994).A los fines de aceitar y regular su relación con el Parlamento, en el ámbito del Congreso existe una Comisión Mixta Revisora de Cuentas, en cada Cámara hay una Comisión de Presupuesto y Hacienda que se relacionan con la Auditoria General de la Nación.En el ámbito Provincial, encontramos en general la incorporación de Tribunal de Cuentas Provincial, o, como el caso de la Provincia de Salta, la Auditoria General Provincial. En el caso de la Provincia de Córdoba, que es de elección popular el Tribunal de Cuentas Provincial, ejerce el control de legalidad del gasto en forma preventiva, concomitante y posterior al gasto (art.127º Constitución Provincial).En lo referente al Régimen Municipal de la Provincia de Córdoba, la ley 8102 por imperio constitucional, tiene reglamentado el Tribunal de Cuentas Municipal, uno por cada Municipios y Comunas (arts. 78º y 204º ) que si bien, cumple una tarea de control parecida al órgano extrapoder Provincial, su radio de actuación se encuentra limitada en lo que hace a la posibilidad de efectuar auditorias contables externas en el ámbito de la Administración Municipal de mutuo propio, sino solo a la expresa autorización de parte del Concejo Deliberante ( art. 84º inc. 1º), con excepción de aquellos Tribunales de Cuentas Municipales existentes en los Municipios con Carta Orgánica, como es el caso de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba (art.95º inciso 2º).10º) Los Derechos Humanos y la ley de Presupuesto: Algunos autores, señalan que existe una relación estrecha entre la ley de presupuesto y los derechos humanos incorporados en el articulo 75º inciso 22º de la Constitución Nacional. 22(Corti Horacio – Lexis Nº 0029/000024 ). En tal sentido, se señala que “los derechos humanos tienen, hoy en día, un papel expansivo, en la medida en que al ser uno de los ejes del sistema constitucional, las restantes instituciones jurídicas se ven incididas y eventualmente modificadas por su presencia.”23 (Corti obra citada).21 Conforme Diario de Sesiones p. 2221,2222,2223 Convención Constituyente Nacional Reformadora año 1994.Corti Horacio – trabajo citado por Lexis Nº 0029/000024 . 23 Corti Horacio- obra citada.22 Así el autor citado, nos habla de un Derecho Presupuestario, integrado por los principios constitucionales propios de la materia presupuestaria y los derechos humanos, señalándose que: “No es posible asegurar la vigencia de los derechos humanos sin la organización y acción pública.” En este aspecto, ya hemos hecho referencia, a que el presupuesto se erige en una herramienta de gobierno y de desarrollo, cuyas metas principales debe ser el propender a la vigencia real y efectiva de los derechos de los individuos administrando y disponiendo a tal fin, de los recursos públicos, constituyéndose este aspecto, en otro de los principios constitucionales a verificar en el momento de la aprobación de la ley de presupuesto.V. Principios Constitucionales Provinciales La Constitución de la Provincia de Córdoba establece los parámetros y pautas que hacen al presupuesto, de acuerdo al siguiente diseño constitucional: 1º) Determina que el presupuesto provincial prevé los recursos pertinentes, autoriza las inversiones y gastos y fija el número de agentes publico. (art.70) 2º) Explícita los objetivos que deben ser cuantificados cuando la naturaleza de los mismos lo permita. (art. 70) 3º) Se autoriza la proyección del presupuesto por más de un ejercicio con el limite del mandato del Poder Ejecutivo que lo envía a la Legislatura. (art. 70) 4º) Resuelve la falta de sanción de la ley de presupuesto antes del primero de enero de cada año, al determinar que se produce la automática reconducción de los créditos vigentes al finalizar el ejercicio inmediato anterior.- (art.70) 5º) Establece la descentralización económica de las Empresas del Estado, en razón de que estas se rigen por sus propios presupuestos. (art.70) 6º) La remuneración de los agentes públicos de los Poderes del Estado no supera la del titular del Poder Ejecutivo. (art.75º segundo párrafo). 7º) Ninguna ley puede disminuir el monto de los gravamenes una vez que han vencido los términos generales para su pago en beneficio de los morosos o evasores de las obligaciones tributarias. (art.71º párrafo 4to.) 8º) La legislatura considera el presupuesto general de gastos y calculo de recursos que remite el Poder Ejecutivo, (art.104º inciso 29º) por el mecanismo de la doble lectura (art.106º), lo que impone la participación del pueblo en audiencias publicas convocadas por la Legislatura para que se puedan formular observaciones y aportes al proyecto aprobado en primera lectura. 9º) El Poder Ejecutivo debe remitir el proyecto de ley de presupuesto general antes del 15 de noviembre para el periodo siguiente. (art. 104º inciso 29º). 10º) La legislatura dicta su propio presupuesto, que se integra al presupuesto general. (art. 104º inciso 29º). 11º) La legislatura determina el número y sueldo de los agentes de las reparticiones publicas, a propuesta del Poder Ejecutivo. (art.104º inciso 29º). 12º) La ejecución de leyes sancionadas por la Legislatura y que importen gastos se realiza a partir del momento en que existan fondos disponibles en el presupuesto, o se creen los recursos necesarios para satisfacerlos. (art.104º inciso 29º ultimo párrafo).13º) La Legislatura se reserva la potestad de sancionar el presupuesto anual sobre la base del que se encuentre vigente, si el Poder Ejecutivo no presenta el proyecto antes del día 15 de noviembre de cada año. (art.104º inciso 30º). 14º) La Legislatura se le reconoce la atribución de aprobar o desechar las cuentas de inversión del año fenecido, dentro del periodo ordinario en que se remitan. Si no son observadas en ese periodo, quedan aprobadas. (art. 104º inciso 31º). 15º) La Legislatura dicta la ley orgánica del uso del crédito publico y arregla el pago de la deudas del Estado Provincial. (art. 104º inciso 34º). 16º) La Legislatura sanciona leyes de coparticipación tributaria para las Municipalidades y aprueba subsidios para éstas. (art. 104º inciso 35º). 17º) El Poder Ejecutivo tiene la iniciativa legislativa exclusiva para el dictado de la ley de presupuesto (art. 144º inciso 3º segunda parte). 18º) El Poder Ejecutivo debe presentar el proyecto de ley de presupuesto a la Legislatura, acompañando el plan de recursos y en un plazo de cuarenta y cinco días al vencimiento del periodo ordinario de sesiones.- (art. 144º inciso 11º) 19º) El Poder Ejecutivo envía las cuentas de inversiones del ejercicio fenecido, en el segundo mes de las sesiones ordinarias de la Legislatura. (art. 144º inciso 12º) 20º) El Poder Ejecutivo hace recaudar los impuestos y rentas de la Provincia, y los dispone con sujeción a la Ley de Presupuesto.- (art. 144º inciso 13º). 21º) El Poder Ejecutivo debe enviar a la Legislatura y publicar trimestralmente el estado de ejecución del presupuesto y de la Tesorería. (art. 144º inciso 13º segunda parte). 22º) El Poder Ejecutivo dirige la reforma administrativa del Estado Provincial, con el propósito de hacer más eficiente y menos onerosa la Administración. (art. 144º inciso 19).23º) El Tribunal Superior de Justicia tiene la atribución de Preparar y elevar el calculo de recursos, gastos e inversiones del Poder Judicial al Gobernador para su consideración por la Legislatura dentro del presupuesto general de la Provincia. (art.166º inciso 4º).24º) La Administración Pública debe estar dirigida a satisfacer las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia, economicidad y oportunidad. (art.174º primera parte.) 25º) La Administración Provincial y Municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la verdad, con celeridad, economía, sencillez en su tramite.- (art.176º primera parte). 26º) El Tribunal de Cuentas Provincial como órgano extrapoder que controla la legalidad del gasto público se le reconoce con relación al presupuesto las siguientes atribuciones: a) Aprobar o desaprobar en forma originaria la inversión de los caudales públicos efectuada por los funcionarios y administradores de la Provincia, y cuando así se establezca, su recaudación; en particular con respecto a la ley de presupuesto (art.127º inciso 1º). b) Intervenir preventivamente en todos los actos administrativos que dispongan gastos en la forma y alcances que establezca la ley. (art.127º inciso 2º) c) Informar a la Legislatura sobre las cuentas de inversión del presupuesto anterior, en el cuarto mes de las sesiones ordinarias. (art. 127º inciso 4º). De los principios o pautas sobre erogaciones, gastos y presupuestos de la Constitución de la Provincial que hemos referenciado, surge inequívoco la voluntad del constituyente provincial de propender a un Estado Provincial eficiente y con el manejo de los recursos públicos en forma transparente y publica, remarcando la necesidad de logra una gestión publica que evite el derroche y desmanejo del erario publico. Principios todos estos, que se harán realidad, siempre y cuando los poderes del Estado cumplan con sus deberes constitucionales y el órgano de control sea todo lo independientemente necesario para asegurar los objetivos y fines constitucionales.En oportunidad de debatirse la incorporación del nuevo texto del articulo 70º de la Constitución Provincial en la reforma del año 1987, los convencionales constituyentes expresaron el alcance y espíritu de la cláusula al señalar en la opinión del convencional Di Carlo que: “El presupuesto elaborado a través de esta concepción permite, vinculando los medios autorizados con los objetivos propuestos, constituirse en una importante herramienta de ejecución de los planes de desarrollo. Esto deber ser complementado al formular los presupuestos con una participación de los distintos niveles de la administración publica, porque es esencial el aprovechamiento de la información para lograr moldear en un todo efectivo el conocimiento de las necesidades y posibilidades.” “Al establecer que las empresas del Estado se regirán por sus propios presupuestos se precisa el alcance del principio de universalidad por cuanto queda establecido que estos no forma parte del presupuesto general a los efectos de su tratamiento, aprobación, ejecución y control, sino que tendrán su propia individualidad.”; como lo manifestado por el Convencional Peralta Carranza al expresar que: “ creo que en materia de presupuesto, cuando decimos cuantificar la administración, estamos queriendo significar racionalidad no solo a lo que se asignó sino al mecanismo con que se pidió la autorización del gasto. Es necesario, entonces, tener en cuenta que en el espíritu de este articulado el proyecto está tratando que el hombre que tiene que ejecutar diariamente el presupuesto, recuerde que esto es una asignación de máxima del gasto y no una asignación de mínima. Y recuerde también, que constitucionalmente estamos protegiendo los principios liminares que hacen al proceso presupuestarios, entre ellos fundamentalmente el principio de publicidad...” “ y los conceptos de oportunidad y economicidad del gasto...” 24 (Diario de sesiones de la Convención Provincial Constituyente del 25/26 de abril de 1987 , Nº 24 pags.1928, 1929 y 1930). Los principios constitucionales referidos, se complementan en su faz operativa con la ley 9086 sobre Administración Financiera Provincial, cuyos objetivos principales son: -Garantizar la aplicación de los principios de transparencia, regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos.-Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos de la administración publica provincial.-Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre la evolución financiera de la administración publica provincial, útil para la dirección de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas.-Estructurar el sistema de control interno del sector público provincial. VI. Naturaleza y Tecnica Legislativa del Presupuesto: En lo que respecta a la naturaleza de la ley de Presupuesto, la misma es considerada de sustancia de política institucional del Estado. Para Rodolfo Barra la ley de presupuesto es un “acto institucional” , por lo tanto, prima los criterios de oportunidad y conveniencia, quedando por ende exenta de toda revisión o control judicial, a la luz, de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sobre las cuestiones políticas no judiciales, lo que importa excluirla del control de constitucionalidad, sobre el cumplimiento de los parámetros o pautas previstas en el articulo 75 inciso 8 e inciso 2 por remisión de la C.N.. Sobre el particular es dable recordar los conceptos vertidos por el Tribunal Constitucional de España sobre la ley de presupuesto, cuando señala que: “La ley de presupuesto implica una decisión política que conlleva la elección de fines a los que se dará prioridad con los medios económicos limitados con los que se cuenta. La Ley de presupuesto ha sido calificada por prestigiosa doctrina y jurisprudencia como un instrumento de política económica del gobierno”. 25 ( Conf. Sentencia de fecha 07/11/1992 Sala 3 sección 2 Martin Herrero , LA LEY España, 1993-3-408). 24 Conforme Diario de sesiones de la Convención Provincial Constituyente del 25/26 de abril de 1987 , Nº 24 pags.1928, 1929 y 1930). 25 Conf. Sentencia de fecha 07/11/1992 Sala 3 sección 2 Martin Herrero , LA LEY España, 1993-3-408.- En lo que hace a su redacción y ejecución, la Constitución Nacional le otorga el Jefe de Gabinete de Ministros una participación especial, sobre la ley de Presupuesto (art. 100º incisos 6 y 7). En este aspecto, la redacción y consecuente aprobación del texto del proyecto de ley de presupuesto para su envío al Congreso de la Nación, se efectúa su tratamiento en acuerdo de ministros, y la aprobación definitiva del proyecto a enviarse, le corresponde al Presidente de la Nación. En lo que respecta a su contenido, debe basarse en planes que tengan objetivos y metas que reflejen las orientaciones sobre las políticas que hacen a la gestión del gobierno, los que se concretan en programas que materializan su realización, en donde la cuantificación o estimación de los ingresos como la determinación de los egresos tengan un correlato con las metas a alcanzar. La ley 24.156 en su articulo 25º exige que el Proyecto de Ley de Presupuesto este precedido por los anteproyectos elaborados por las distintas jurisdicciones y organismos descentralizados de la Administración Publica Nacional, prescribiendo los criterios de “globalidad”, “equilibrio”, “imposibilidad de traspaso de cuentas”. (arts. 19º, 29º y 33º). Por ello, al ser aprobado por el Poder Legislativo (Congreso, Legislatura, Concejo Deliberante), le va a competir al mismo poder efectuar el debido contralor de la gestión del Poder Ejecutivo en base a las metas y objetivos propuestos y autorizados en la ley u ordenanza de presupuesto, luego de finalizado el ejercicio en la rendición final que debe efectuar el Poder Ejecutivo al Parlamento. De ahí, que si bien, el proyecto de presupuesto en lo que respecta a la iniciativa legislativa le compete con exclusividad al Poder Ejecutivo, la determinación de lo que se va a gasta, como y cuanto en la órbita del sector publico es un proceso que comienza en el Parlamento y concluye en él.No podemos dejar de señalar, que la practica parlamentaria nos muestra ejemplos de leyes de presupuestos tipo “omnibus” al establecer modificaciones o derogaciones de otras leyes, con lo cual, se presenta como una técnica legislativa incorrecto y hasta desprolija, generando una verdadera confusión de normas para el ciudadano común, y en parte distorsionando el sentido y objetivo de la ley de presupuesto; esta critica , ya viene de vieja, en tal sentido se pronuncia Rodolfo Bullrich al señalar que “Se ha olvidado su verdadero carácter y después de ocuparse de los gastos de la Nación, se han incluido en esa ley disposiciones de toda clase, sin relación alguna con el cuerpo de la ley que integran y lo que es más grave, derogando muchas veces puntos fundamentales de otras leyes que los había contemplado en una ley verdaderamente orgánica” 26(Principios Generales de Derecho Administrativo ps.48 Buenos Aires año 1942).26 Bullrich Rodolfo : Principios Generales de Derecho Administrativo ps.48 Buenos Aires año 1942.- Sin lugar a dudas, que con la sanción de la ley de presupuesto el Poder Legislativo ejerce no solo una función legislativa, sino también, de control, al establecer en que, como y hasta cuanto puede el Poder Ejecutivo invertir y gastas las rentas publicas.Sobre este particular, cabe citar las expresiones vertidas por uno de los integrantes de la Cámara Contenciosoadministrativo, sala I de la Ciudad de Buenos Aires, en voto del Dr. Coviello, cuando se señala que: “...una materia tan delicada como es la presupuestaria, constituye una de las atribuciones fundamentales del funcionamiento de los poderes públicos, y por ello esta confiada a los representantes del pueblo, o en vano se ha dicho que el presupuesto es la ley de leyes, siendo el Congreso de la Nación el gran motor de toda la administración nacional” y recalca : “...En tal orden de ideas corresponde tener presente que aunque el Poder Ejecutivo no está obligado a realizar todas las erogaciones previstas en la ley de presupuestos, no puede apartarse de la sanción legislativa, y en caso de sobrevenir contingencias que hagan inconveniente lo sancionado, el Poder Ejecutivo puede exponer al Congreso sus observaciones y requerir una consideración de la ley, pero no omitir su cumplimiento por su solo arbitrio, puesto que el presupuesto es la exteriorización de un poder cuya libre voluntad no puede estar restringida y el carácter unitario de su constitución es fuente de derechos y obligaciones para la administración y productor de efectos frente a terceros.” 27 (CN.Federal Sala I Sentencia de fecha 04/04/2000- Universidad de Buenos Aires c. Poder Ejecutivo Nacional, La Ley t. 2000-E pag.201/208) VII. El Presupuesto en el ambito Municipal: El Municipio es concebido en la actual estructura Constitucional Nacional y Provincial como un verdadero Estado, rodeado de potestades y atribuciones para cumplir sus fines. En este esquema, y sobre todo con la reforma de la Constitución Nacional ocurrida en el año 1994, el Municipio como órbita de gobierno independiente, goza de autonomía, que la faz presupuestaria, se encuentra comprendida en la denominada “Autonomía Económica Financiera” (art. 123 C.N., y artículos 180º y 188º de la Constitución de la Provincia de Córdoba). Lo que significa que el Municipio cuenta con recursos originarios y derivados o delegados de otras órbitas de gobierno (Provincia y Nación). Por lo que, la competencia en materia presupuestaria, esta dada, por el hecho de que el gobierno Municipal por si solo , tiene potestades para poder Presupuestar sus gastos, recursos, inversiones y prioridades económicas financieras, de acuerdo a las bases que le fije la Constitución Provincial, la ley Orgánica Municipal o en su caso, la Carta Orgánica Municipal.27 CN.Federal Sala I Sentencia de fecha 04/04/2000- Universidad de Buenos Aires c. Poder Ejecutivo Nacional, La Ley t. 2000-E pag.201/208. La Dra. Ana M. De la Vega de Diaz Ricci nos señala que : “ Prácticamente todas las Constituciones Provinciales, de modo expreso, autorizan a los Municipios a elaborar su propio presupuesto de ingresos e inversiones, sin interferencia de la Provincia, con excepción de Formosa, La Rioja, Santa Fe y Tucumán, y expresamente la de Corriente prevé que para los municipios de tercera categoría el presupuesto lo apruebe la Legislatura.” Y señala que : “Respecto de las Normas Fundamentales que no consagran expresamente la facultad municipal de elaborar y aprobar sus propios presupuestos, no puede entenderse que estos deben someterse a la Legislatura Provincial para la cobertura del principio de legalidad.” En primer lugar, porque, aun cuando las Constituciones no contengan especificas referencias a la autonomía municipal, ella se desprende del articulo 123 de la Constitución Nacional, norma común a cada Bloque Constitucional Provincial. La autonomía no puede entenderse sin la facultad de disponer libremente de los propios recursos. En segundo lugar, porque las Normas Fundamentales prevén un esquema de ingresos propios para los Municipios, es decir, una autonomía en la determinación y obtención de sus recursos que se traduce necesariamente en la inversión y el gasto. Por consiguiente, puede decirse que los Municipios tienen reconocida la plena disponibilidad de decisión en cuanto a sus ingresos y gastos en los respectivos Bloques Constitucionales, incluso cuando algunos de ellos no hayan consagrado de manera expresa su autonomía.”28 (pag.296/297 obra La Autonomía Municipal y El Bloque Constitucional Local – Ciudad Argentina- editorial- Bs.As. marzo 2006).En lo que respecta a los Municipios de Ley Orgánica Municipal, en la Provincia de Córdoba, se puede verificar que, dentro de la estructura de la Ordenanza de Presupuesto se encuentra un Titulo dedicado al Régimen de Contrataciones, lo que impone la revisión de esta temática en forma anual, cuando lo conveniente sería contar con una Ordenanza de Contrataciones permanente. Entre los principios constitucionales y normativos que rigen la faz erogatoria municipal podemos mencionar los siguientes: a) La iniciativa legislativa en la preparación y presentación de la Ordenanza de Presupuesto le compete al Departamento Ejecutivo Municipal – Intendente Municipal- y su aprobación al Concejo Deliberante.c) La vigencia legal del Presupuesto lo es por un año, a pesar de que se permite la elaboración y aprobación de un Presupuesto plurianuales bajo las siguientes condiciones: -Que no exceda el término del mandato del titular del Departamento Ejecutivo (articulo 69º ultimo párrafo de la ley 8102 –Provincia de Córdoba-) Ana Maria de La Vega de Diaz Ricci: “La Autonomía Municipal y El Bloque Constitucional Local” –Ciudad Argentina- editorial- Bs.As. marzo 2006, pag.296/297.28 d) El crédito asignado a cada concepto sólo podrá ser aplicado para atender las erogaciones que comprenden esa asignación. (art. 70º ley 8102). e) La Ordenanza General de Presupuesto podrá incluir créditos de refuerzo calculados en base a previsiones estimadas y ser ratificado durante el ejercicio.(art. 71º ley 8102). f) Juntamente con la Ordenanza de Presupuesto se debe acompañar el Plan de Obras Públicas. (art. 74º ley 8102) g) Impedimento para comprometerse , en el Presupuesto, erogaciones que representen afectaciones de créditos para ejercicio futuros (art.75º ley 8102), salvo las siguientes excepciones: -Para obras publicas a efectuarse en dos o más ejercicios financieros. (inc.1 art.75) -Para operaciones de crédito o financiamiento especial de adquisiciones, obras y trabajos. (inc. 2 art. 75) -Para las provisiones y locaciones de obras y servicios. (inc.3 art.75) -Para locación de muebles e inmuebles. (inc. 4 art.75). h) La presentación de la Ordenanza de Presupuesto en el Concejo Deliberante se debe realizar el Departamento Ejecutivo con no menos de treinta (30) días de anticipación a la finalización del período de sesiones ordinarias. (art.86º inciso 15º de la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba). i) La Ordenanza de Presupuesto se sanciona mediante el procedimiento de la doble lectura, que impone la participación de los vecinos en audiencias publicas a convocarse y realizarse entre la primera y la segunda lectura, para recepcionar los concejales, las opiniones y observaciones que sobre el proyecto se puedan efectuar. (art.37º inc. 38º de la ley 8102 y art. 78º inc. 8vto., de la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba).En el Derecho Municipal Argentino, encontramos casos de determinación de pautas constitucionales tendientes, a lograr la racionalización del gasto público municipal, como, es el caso, de la Constitución de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, que impone limites para el gasto de funcionamiento del Municipio – incluido el correspondiente al personal municipal , salarios y cargas sociales-, que no podrá superar el 50% de los ingresos totales permanentes por todo concepto, del presupuesto municipal.(art.177º inciso 5º).Como ya hemos referido en otras oportunidades “la aprobación del Presupuesto por parte del Concejo Deliberante constituye una forma de ejercer el control de este sobre la acción del ejecutivo, pero , no quita a que le pueda efectuar incorporaciones e inclusive ampliar los montos previstos, por supuesto todo bajo los criterios de prudencia, racionalidad y previsión de los recursos para los gastos o inversiones introducidas, así, como también, le puede efectuar modificaciones.” 29 29 Brügge Juan y Mooney Alfredo “Derecho Municipal Argentino –aspectos teóricos y prácticos- 2ª edición actualizada. Editorial Francisco Ferreyra –Córdoba, año 1998, pag.583. Por ello, acertadamente nos recuerda el Licenciado Jose María Las Heras, que : El proceso de elaboración o formulación del presupuesto como instrumento financiero de primera jerarquía pretende garantizar la consistencia de las corrientes de gastos y recursos anuales necesarios para la materialización de los propósitos, políticas, planes y programas del sector público.” ( “Estado Eficiente” Editorial Osmar D. Buyatti- Bs.As. año 2004-pag.275) VIII. A Modo de Colofón: Debemos concluir estas breves reflexiones, recalcando que el respeto y apego a los principios constitucionales que informan el modo en que deben utilizarse los fondos públicos, por medio del presupuesto del Estado, hace a un Estado Eficiente y Transparente. Todo ello, con la convicción de que el presupuesto del Estado es una herramienta que tiene como mira principal y objeto primordial al hombre, al ciudadano, al vecino, y en especial a su dignidad humana, base ineludible de la vigencia real y efectiva de los derechos humanos.
