plan estrategico para la reduccion del riesgo en el territorio

PROGRAMA REGIONAL ANDINO
PARA LA REDUCCION Y MITIGACION DE
RIESGOS
PLAN ESTRATEGICO PARA LA
REDUCCION DEL RIESGO EN EL
TERRITORIO ECUATORIANO
QUITO- ECUADOR
marzo 2005
CORPORACION ANDINA DE
FORMENTO
1
Coordinador regional:
Tania Miquelena (Venezuela)
Representante SENPLADES
María Fuentes
Coordinación SENPLADES- CAF
Blanca Fiallos
Consultor CAF Ecuador
Xavier Bustamante
Consultor principal PREANDINO
Jairo Estacio
Autor
Jairo Estacio
Equipo de investigación y apoyo técnico
Blanca Fiallos
Ivone Morán
Andrés Morán
Ramiro Bermúdez
Apoyo externo
Alexandra Alvarado
IG-EPN
Rodney Martinez
CIIFEN
Apoyo equipo SENPLADES
Luis Rivadeneira
Patricia Maldonado
Pablo Jácome
Quito, marzo 2002
Consltoria PREANDINO, SENPLADES-CAF
Presidencia del república de Ecuador
Quito-Ecuador
2
INDICE1
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 7
1. MARCO DE REFERENCIA DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL ....................... 8
1.1 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 8
1.2 MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................. 8
1.2.1 LA GESTIÓN DEL RIESGO Y SU VINCULACIÓN CON DEFINICIONES
BÁSICAS ............................................................................................................................. 9
1.2.2 LOS TIPOS DE ESCENARIOS DE RIESGO....................................................... 12
1.2.3 LA MITIGACIÓN, LA REHABILITACIÓN Y LA RECONSTRUCCIÓN
COMPONENTES DE LA GESTIÓN ................................................................................ 13
1.3 ALCANCE, LÍMITES Y METODOLOGÍA.................................................................. 14
1.3.1 ALCANCE ................................................................................................................ 14
1.3.2 LIMITES EN EL DESARROLLO DEL ESTUDIO ............................................... 15
1.3.3 MÉTODOS Y PROCEDIMIENTOS A REALIZARSE .......................................... 16
1.4 ELEMENTOS Y ACTORES DE INTERVENCIÓN....................................................... 20
2. DIAGNOSTICO GENERAL ............................................................................................... 21
2.1 DESCRIPCION GEOGRAFICA Y POLÍTICO-ADMINISTRATIVA........................... 21
2.2 ASPECTOS FÍSICOS....................................................................................................... 21
2.2.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES ...................................................................... 21
2.2.2 GEOMORFOLOGÍA Y GEOLOGÍA ESTRUCTURAL ......................................... 22
2.2.3
HIDROMETEREOLOGÍA Y OCEANOGRAFÍA .......................................... 23
2.2.4 CARACTERISTICAS GEODINAMICAS ............................................................... 25
2.3 ASPECTOS SOCIO-ECONOMICOS Y DEMOGRAFICOS ......................................... 26
2.3.1 POBLACIÓN, EDUCACIÓN, SALUD Y POBREZA .......................................... 26
3. LA SITUACIÓN DEL RIESGO EN EL PAIS................................................................... 31
3.1 ASPECTOS GENERALES PARA SU GESTION Y ANALISIS ................................. 31
3.1.1 PAPEL CUMPLIDO POR EL ESTADO EN LA ADMINISTRACIÓN DE
DESASTRES...................................................................................................................... 31
3.1.2 PAPEL CUMPLIDO POR EL ESTADO EN LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN
DE RIESGOS ..................................................................................................................... 32
3.2 EL SISTEMA DE VULNERABILIDAD PRESENTE: UNA OPTICA ESPACIAL Y
TERRITORIAL ...................................................................................................................... 36
3.2.1 LA VULNERABILIDAD JURIDICA- INSTITUCIONAL: ANALISIS DE SUS
FACTORES........................................................................................................................ 40
3.2.2 LA VULNERABILIDAD SOCIAL: ANALISIS DE SUS FACTORES.................. 47
3.2.3 LA VULNERABILIDAD TERRITORIAL Y SUS FACTORES............................. 52
4. EL TERRITORIO: LA BASE DEL SISTEMA DE VULNERABILIDAD Y RIESGO 56
4.1 DINÁMICAS DEL TERRITORIO NATURAL Y CONSTRUIDO................................ 57
4.2 AMENAZAS QUE INCIDEN POTENCIALMENTE EN EL TERRITORIO
NACIONAL............................................................................................................................ 59
4.2.1 AMENAZAS DE ORIGEN NATURAL: GEOLÓGICO E
HIDROMETEOROLÓGICO ............................................................................................. 60
1
Cualquier información adicional sobre el procesamiento de cartografía y datos del presente documento, por favor
revisar anexos en metadatos y bases de datos.
3
4.2.2 PELIGROS ANTROPICOS Y TECNOLOGICOS PRODUCTOS DE
DEBILIDADES SOCIALES E INSTITUCIONALES ...................................................... 67
5. REPRESENTACION DE LOS PRINCIPALES RIESGOS DE ORIGEN NATURAL
RELACIONADOS EN EL TERRITORIO: VENTAJAS Y DESVENTAJAS ................... 70
5.1 LA VULNERABILIDAD SOCIAL Y SU RELACIÓN CON LAS MULITAMENAZAS
POR PROVINCIA.................................................................................................................. 72
5.2 LA VULNERABILIDAD TERRITORIAL Y SU RELACIÓN CON LAS
MULITAMENAZAS POR PROVINCIA .............................................................................. 77
5.3 MECANISMOS DE REDUCCION LOS RIESGOS DEL TERRITORIO..................... 80
5.3.1 CONTROL DE LAS AMENAZAS EN EL TERRITORIO .................................... 80
5.3.2. MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA.................................................. 85
5.3.3 ALGUNAS OBRAS DE MITIGACION Y PREVENCION .................................. 87
5.3.4 DIVERSOS PROYECTOS ...................................................................................... 88
5.4 RECURRENCIA Y NUEVOS ESCENARIOS POSIBLES: AFECTACIONES EN EL
TERRITORIO......................................................................................................................... 89
6. POLÍTICAS, LINEAS ESTRATEGIAS E IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS Y
PROYECTOS PRIORITARIOS DE LA GESTION DEL RIESGO .................................. 94
6.1 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS ................................................................................. 94
6.2 ESTRATEGIAS PARA INCORPORAR LA PREVENCIÓN EN LA PLANIFICACIÓN
................................................................................................................................................ 94
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................... 100
SOFTWARES UTILIZADOS................................................................................................ 104
4
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Principales definiciones de vulnerabilidad ............................................................11
Cuadro 2: Principales factores de vulnerabilidad ..................................................................12
Cuadro 3 En cuanto al análisis de vulnerabilidad ..................................................................18
Cuadro 4: Actores vinculados en el análisis de riesgo del sector ............................................20
Cuadro 5 Tasa de crecimiento de la población según provincia y área ..................................26
Cuadro 6 Números de personas por sexo .............................................................................27
Cuadro 6 Analfabetismo y grado medio de escolaridad .........................................................27
Cuadro 8 Enfermedades y distribuciçon por población .........................................................28
Cuadro 9 Mortalidad neonatal, 2001 ...................................................................................29
Cuadro 10 Índice de pobreza humana por provincias 1999 ...................................................30
Cuadro 11: Los principales eventos tecnológicos suscitados en el Ecuador de 1995-2002 .......68
Cuadro 12 Riesgos y consecuencias de amenazas naturales en provincias con vulnerabilidad
social................................................................................................................................ 76
Cuadro 13 Riesgos y consecuencias de amenazas naturales en provincias con vulnerabilidad
territorial .......................................................................................................................... 79
Cuadro 14 Debilidades del INOCAR .................................................................................81
Cuadro 15 Instrumentación del Instituto Geofísico – IG/EPN ................................................84
Cuadro 16 Fortalezas y debilidades del Sistema de Monitoreo ...............................................85
Cuadro 17 Sectores y acciones para el año 2004 ...................................................................86
Cuadro 18 Registro de Erupciones Volcánicas en el Ecuador ................................................90
Cuadro 19 Eventos pasados relacionados con sismos ............................................................91
Cuadro 20 Eventos pasados relacionados con deslizamientos y derrumbes .............................92
Cuadro 21 Eventos pasados relacionados con inundaciones...................................................92
Cuadro 22 Los sistemas y las cuencas hidrográficas con mayor propensión a inundaciones ante
eventos de El Niño son: ..................................................................................................... 93
Cuadro 23 Provincias mayormente afectadas por eventos sísmicos ........................................93
Cuadro 24 Problemas y estrategias presentadas por vulnerabilidad social ..............................95
Cuadro 25 Problemas y estrategias presentadas por vulnerabilidad juridico-institucional ........96
Cuadro 26 Problemas y estrategias presentadas por vulnerabilidad territorial.........................97
Cuadro 27 Problemas y estrategias presentadas por amenazas de tipo de origen natural..........99
INDICE DE FIGURAS
Figura 1. Corrientes sub-superficiales y superficiales del Ecuador. ..............................24
Figura 2. Esquema tectónico general. (Instituto Geofísico, 2005) ..................................25
Figura 3: Las frecuencias de accidentes tecnológicos registras de 1995 al 2002 en
Ecuador........................................................................................................................... 70
Figura 4: Las frecuencias de catástrofes naturales registradas desde 1500-2000 en
Ecuador........................................................................................................................... 89
5
INDICE DE ESQUEMAS
Esquema 1: Fases y procesos metodológicos de implementación para el plan...............17
Esquema 2 En cuanto al análisis de riesgo de origen natural: Vulnerabilidades y
amenazas consideradas para el análisis ......................................................................... 19
Esquema 3 Ejes transversales de causa y efecto .............................................................37
Esquema 4 Ejes horizontales del análisis espacial ..........................................................39
Esquema 5 El ciclo de riesgo desde el punto de vista territorial:...................................56
Esquema 6 Dinámica de las instalaciones tecnológicas en la mitigación o agravamiento
de escenarios de riesgo ....................................................................................................58
Esquema 7 Ubicación de las Estaciones Oceanográficas y de CTD Crucero CO102 –
Mayo 2002…………...................................................................................................... 81
INDICE DE MOSAICOS Y MAPAS
Mosaico 1: Construcción cartográfica de las diferencias de bienestar social por
diferencias socioeconómicas .......................................................................................... 49
Mosaico 2: Construcción cartográfica de presiones demográficas en el territorio .........50
Mapa 3: Construcción de la concentración étnica del Ecuador.......................................51
Mapa 4: Conflicto de uso de la tierra ..............................................................................52
Mosaico 5 Desarrollo de cantones y provincias en función de polos de desarrollo
poblacional ..................................................................................................................... 54
Mapa 6: Niveles de competitividad y desarrollo............................................................55
Mapa 7: Multifenómenos presentes en el Ecuador.........................................................60
Mosaico 8: Peligros volcánicos del Ecuador...................................................................61
Mapa 9: Susceptibilidad sísmica del Ecuador ................................................................64
Mapa 10: Amenazas de Inundaciones por Tsunamis .....................................................65
Mapa 11: Susceptibilidad de terrenos inestables en el Ecuador.....................................66
Mapa 12: Amenazas de inundaciones potenciales del Ecuador ......................................67
Mosaico 13: Síntesis para realización de mapa sintético de amenazas por provincia.....71
Mosaico 14: Construcción de la Vulnerabilidad Social .................................................73
Mosaico 15: Análisis de Riesgo de Origen Natural con Vulnerabilidad Social.............75
Mosaico 16: Análisis de Riesgo de Origen Natural con Vulnerabilidad Territorial ......78
Mapa 17: Ubicación de las Estaciones Meteorológicas e Hidrológicas en el Ecuador..82
Mapa 18: Red Nacional de Sismógrafos ........................................................................83
6
INTRODUCCIÓN
El abordar el tema de los riesgos en el Ecuador no es una tarea fácil cuando se considera la diversidad de
amenazas y vulnerabilidades a las que se encuentra sujetos nuestro territorio Nacional. En efecto, existe
una gran variedad de amenazas de origen natural (sismos, inundaciones, deslizamientos, peligros
volcánicos, tsunamis y sequías) productos de las condiciones geográficas, morfológicas, geológicas,
hídricas y climáticas otorgadas por su localización (un borde continental activo denominado “Cinturón
de Fuego del Pacífico”2, la influencia del proceso de subducción de la Placa Oceánica de Nazca bajo la
Placa Sudamericana que genera un complejo sistema tectónico representado por fallas geológicas
agravando el escenario potencial de eventos sísmicos y volcánicos).
A lo anterior se suma una variada tipología de unidades geomorfológicas relacionadas con el sistema
montañoso de los Andes (Cordilleras Occidental, Real y Oriental), con bifurcaciones en la Región Litoral;
que contribuyen a que se produzcan cambios climáticos bruscos causantes de peligros
hidrometeorológicos/oceanográficos (inundaciones, déficit de precipitaciones3), así como movimientos de
terrenos inestables (deslizamientos, desprendimientos, hundimientos, flujos de escombros), cuyos
impactos socioambientales están ligados íntimamente a factores naturales y antrópicos y que se
evidencian con mayor peligro en zonas de menor calidad de vida.4 en el país diversos fenómenos de
origen natural y antrópico,
Cuando el grado de peligrosidad se relaciona con los niveles de vulnerabilidad (física, social, económica,
ambiental), sus consecuencias se reflejan en un territorio susceptible y con diferentes grados de
exposición a potenciales desastres. El conocer el territorio, y sus diferentes grados de exposición ante
amenazas de origen natural, no solo es conocer los lugares y jurisdicciones potenciales de desastres, sino
las dinámicas y procesos sociales que en ellos se desenvuelve. De esta manera, la amenaza puede afectar
de diversas formas al territorio, especialmente a determinados procesos socioeconómicos ocasionando
retrocesos considerables en su normal desarrollo. Es por ello, que la lectura del territorio debe ser
concebida integralmente y a través de ella deben ser dilucidadas sus vulnerabilidades y factores para un
adecuado análisis de riesgos.
Debido a las características antes anotadas, y en virtud de que, durante los últimos 25 años, los gobiernos
de los países andinos han orientado sus acciones hacia la atención de desastres, el Consejo Presidencial
Andino en 1998 solicitó a la Corporación Andina de Fomento -CAF- efectuar un exhaustivo estudio sobre
el comportamiento e impactos del fenómeno El Niño (1997-1998)5. En el XI Consejo Presidencial
Andino, de mayo de 1999, la CAF recibió el mandato de gestionar la cooperación necesaria a fin de
fortalecer y desarrollar normas e instituciones orientadas a la prevención de riesgos de cada país. El
Programa Regional Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos -PREANDINO- constituye la
instrumentación de dicho mandato.
En este contexto, se ha estructurado el Programa PREANDINO, delegándose la coordinación nacional a
los organismos encargados de la planificación, que en el caso de Ecuador la ha ejercido SENPLADES (ex
SENPLADES), esto con el fin de que la prevención de riesgos sea incorporada en la planificación del
desarrollo, marco en el cual se ha elaborado el presente Plan Estratégico Nacional y tres Planes
Sectoriales de Reducción de Riesgos, que constituyen insumos estratégicos para el desarrollo de
2
En él se originan cambios permanentes en su corteza terrestre, como resultado de un largo proceso geológico
iniciado hace millones de años y cuya actividad dinámica no se ha estabilizado y aún continúa latente, lo cual se
refleja en la presencia de quince volcanes activos identificados hasta la presente fecha (Volcanoes of the World.
Smithonian Institution.USA.Simkin T. 1981)
3
Uno de los fenómenos recurrentes que producen consecuencias y estragos en la población es el de “El Niño”
1997-19983 y el proceso de reactivación volcánica del Tungurahua, Guagua Pichincha y Reventador, caracterizados
como los de mayor impacto socioeconómico y socioambiental, cuyos efectos se han magnificado al no contar con
políticas de Estado permanentes en el campo de la prevención de riesgos.
4
Ecuador alta Vulnerabilidad a los Desastres Memorias Técnica Primeras Jornadas de la Ingeniería. Orellana H. 1997
SIDE.
Vulnerabilidad El Niño/Los Volcanes en Ecuador. Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible. Fundación
Natura.2002.
5
Las lecciones de El Niño. Op. Cit.
7
actividades complementarias de atención de desastres bajo responsabilidad de la Dirección Nacional de
Defensa Civil y de reconstrucción/rehabilitación a cargo de los Ministerios de Estado, Unidad
Coordinadora del Programa de Emergencia para enfrentar fenómenos naturales -COPEFEN-, Corporación
Ejecutiva para la Reconstrucción de las Zonas Afectadas por el fenómeno El Niño -CORPECUADOR-,
Asociación de Municipalidades del Ecuador -AME-, Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador CONCOPE-.
El Programa PREANDINO se considera como piloto en la gestión pública del Ecuador, pues ha sido el
punto de partida para que la institucionalidad ecuatoriana inicie un cambio desde una “actitud reactiva”
hacia una “actitud proactiva” en el tema de Gestión del Riesgo. En este sentido, existe la voluntad
explícita del Gobierno Nacional y de las entidades involucradas en el tema, para mancomunadamente
formular y poner en marcha el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo del Ecuador, con una nueva visión
de planificación descentralizada en procura de lograr el desarrollo humano sostenible.
1. MARCO DE REFERENCIA DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL
1.1 OBJETIVOS
General
¾ Contribuir a través de los análisis de vulnerabilidades y riesgo al diseño y formulación de
políticas permanentes, orientadas a que la prevención y la transferencia del riesgo .se
incorpore en la planificación del desarrollo, y apoye a la reducción de la vulnerabilidad y
riesgos.
Específicos
¾ Promover las acciones necesarias a fin de que la reducción de riesgos sea un instrumento
estratégico para la planificación y el desarrollo sostenible.
¾ Impulsar la investigación del conocimiento de los peligros-amenazas, de origen natural y
antrópico, así como los análisis de vulnerabilidad y establecimiento de los niveles de riesgo
¾ Promover el fortalecimiento institucional, en el campo de gestión del riesgo, a nivel de las
instituciones nacionales, sectoriales, provinciales y locales a través de procesos
descentralizados y participativos.
¾ Proveer la información básica de prevención del riesgo a los organismos vinculados con la
gestión del riesgo y administración de desastres, a través de un subsistema integrado de
información con tecnología de punta.
¾ Viabilizar y apoyar la ejecución de programas y proyectos prioritarios de cooperación
horizontal y de asistencia técnica, requeridos por los organismos del conocimiento.
1.2 MARCO CONCEPTUAL
El tratamiento de la gestión del riesgo se dio inicio en el país a raíz de la Declaratoria de la
Organización de las Naciones Unidas del “Decenio Internacional de la Reducción de los
Desastres Naturales 1990-2000”6, señalándose que en el caso del Ecuador se ejecutó un
proyecto integral denominado: “Mitigación de Desastres Naturales y Preparación para
Enfrentarlos en el Ecuador”7, con base a la evaluación de amenazas y sistemas de monitoreo de
6
Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de abril 11 de 1989, llevada a cabo en Tokio.
7
Proyecto ECU-91-004, integró en un solo proyecto esfuerzos aislados de los entes del conocimiento sobre
evaluaciones de amenazas y sistemas de alerta temprana, así como para promover la capacitación y simulacros de los
actores en zonas de riesgo.
8
alerta temprana, realizada por diversos organismos del conocimiento, así como a través de
programas de capacitación poblacional en áreas de riesgo. Dicho proyecto contó con la
asistencia técnica complementaria de los Gobiernos de Italia, Francia y Suiza.
El manejo del tema de la gestión del riesgo y su vinculación en el país, comienza grosso modo
a partir del año de 1995, sustentada en criterios de varios expertos latinoamericanos de la “La
Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina” (LA RED) con sede
en Perú. En ésta se promovió una nueva visión de la temática mediante el tratamiento integral
de evaluación de amenazas, vulnerabilidad y riesgo de carácter natural y antrópico con una
activa participación de los involucrados y promoviendo la incorporación de la prevención en la
planificación del desarrollo, a fin de reducir la vulnerabilidad ante los diversos tipos de
amenazas, lo cual ha sido replicado en los países del área andina.
1.2.1 LA GESTIÓN DEL RIESGO Y SU VINCULACIÓN CON DEFINICIONES BÁSICAS
La gestión del riesgo aplicada a la prevención y mitigación constituye en la actualidad, un
conjunto de acciones, mecanismos y herramientas encaminadas a la reducción de riesgos de
desastres dentro de un contexto de planificación preventiva. Para ello se requiere plena
capacidad y disponibilidad de los actores involucrados a fin de transformar los factores de
vulnerabilidad en oportunidades de cambio que permitan evitar o mitigar el impacto de futuros
desastres.
Dentro de la visión actual de la gestión del riesgo, la prevención es uno de los principales
elementos que garantizaría el desarrollo humano sostenible o sustentable de las naciones. Esta
apunta a crear una institucionalidad e incorporar medidas afines para reducir los riesgos,
enfrentar posibles eventos y accidentes e intenta consolidarse como un componente del accionar
cotidiano de la sociedad. Por lo tanto la gestión de riesgos es un eje transversal que cruza todas
las actividades públicas y privadas, y es considerada una variable de planificación del
desarrollo; entender sus componentes (amenaza y vulnerabilidad), especialmente la prevención
y mitigación, ayudaría a delinear acciones en el marco de la planificación preventiva.
En el Ecuador toma impulso la Gestión del Riesgo, entendida como una visión moderna de
planificación y desarrollo sostenible, a partir de la implementación del Programa PREANDINO.
Últimas reflexiones teóricas han llevado a conceptuar la Gestión del Riesgo desde un punto de
vista integral, tanto desde la visión de los peligros como de la generación de vulnerabilidades.
El momento en que se genera un desequilibrio natural se crean situaciones de peligro
potenciales y por lo tanto pueden ser controladas o manejadas actuando sobre las causas.
Este problema de generación de desequilibrios naturales se ha venido dando sistemáticamente
como parte del “desarrollo¨ de una región o ciudad, provocando desastres que son una expresión
de la inadecuada aplicación del modelo de desarrollo sobre el ambiente. Las incongruencias
entre las relaciones sociales, culturales, económicas y políticas y el entorno físico han
conducido al desastre. Claros ejemplos se evidencian con la ubicación de asentamientos
humanos en zonas donde son frecuentes los deslizamientos, lo que ilustra una falta de
planificación urbana en estas zonas (Cardona, 2003).
Es por esta razón que la gestión del riesgo viene a ser un objetivo de la planificación del
desarrollo, entendiéndose desarrollo, no solo como la mejora del nivel de las condiciones vida,
sino también de la calidad y el bienestar social (Cardona, 2003).
Considerando que el riesgo de desastres incide sobre el desarrollo se plantea que los actores
involucrados en el tema tengan como obligación corregir las fallas existentes y evitar crear
nuevas situaciones de riesgo. Lograr esto implica generar una conciencia sobre la contribución
individual que cada uno tiene sobre el tema y como generador de vulnerabilidades, que
9
finalmente se convierte no solo como decisiones aisladas sino como un acumulado que esta
asociado a los procesos de desarrollo (Corrales, 2004).
Esta perspectiva plantea además que con la generación de políticas y los mecanismos que se
establezcan, se debe trabajar en mejorar las condiciones de vulnerabilidad y riesgo, a través de
acciones de reducción de riesgo que se materialicen en las propias acciones del desarrollo.
Por otro lado la gestión del riesgo es entendida como un proceso social complejo que conduce al
planeamiento y aplicación de políticas, estrategias e instrumentos y medidas de intervención,
orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos, a
través de actividades de prevención y mitigación (Cardona 2003).
La conceptualización integral de la Gestión del Riesgo, también considera las fases de
identificación y reducción de riesgos (prevención y mitigación8); manejo de crisis y desastres;
y, reconstrucción/rehabilitación9.
Se estima que la prevención y mitigación de riesgos deben estar presentes en todas las instancias
de la planificación nacional, sectorial y local, para lo cual se considerarán mecanismos de
desconcentración y descentralización de carácter participativo, con el concurso de los actores
involucrados del sector público y privado
Más aún, dentro de este concepto integral, y como parte de las políticas públicas se ha
identificado también a la transferencia del riesgo10 como mecanismo de protección de la
población y de la infraestructura, que bien puede considerarse como un instrumento de
prevención y mitigación de riesgo propiamente dicho.
La Gestión del Riesgo aplicada a la prevención y mitigación constituye en la actualidad, una
herramienta para la planificación y desarrollo sostenible, entendida como la capacidad de los
actores involucrados para transformar los factores de vulnerabilidad en oportunidades de
cambio, que permita evitar o mitigar el impacto de los desastres.
Por otra parte, dentro de las acciones proactivas se debe tender a definir valores de riesgo
aceptable que permitan a los actores sociales, económicos o ambientales identificar zonas aptas
expuestas para la planificación con márgenes de seguridad. Sin embargo, el concepto de riesgo
aceptable es cuestionado en función de que depende de la percepción y aceptación de los niveles
de incertidumbre así como la idea de evitar conflictos que parten del tomador de decisiones en
un momento dado, sin olvidar el nivel de responsabilidad y los procesos jurídicos que tales
decisiones puedan tener.
Considerando todas las observaciones anteriores de la gestión del riesgo, sus puntos de vista,
sus mecanismos, requerimientos y limitaciones, se ha investigado definiciones dirigidas al
tratamiento integral de peligros/amenazas, vulnerabilidad y riesgo. De esta forma se han
definido los siguientes conceptos:
8
La prevención es entendida como un conjunto de acciones implementadas con anticipación, con el fin de prevenir la
ocurrencia de un evento y/o reducir las consecuencias sobre la población, los bienes, servicios y el ambiente. Tales
medidas incluyen los planes de desarrollo sobre el espacio físico, programas de intervención sobre fenómenos
específicos (inundaciones, sequías y deslizamientos), programas de inversión nacional y sectorial entre otros.
En tanto, la mitigación concebida como la formulación e implementación de medidas estructurales y no estructurales
dirigidas a disminuir el riesgo, es el resultado de comprender que no se puede eliminar el riesgo, considerando que en
algunos casos es imposible evitar los daños y sus consecuencias y solo es posible atenuarlas. La mitigación es un
proceso complejo ya que posee muchos instrumentos para su ejecución (como se analizará más adelante).
9 “Sistemas Nacionales de Gestión de Riesgos”, Seminario Sistema de Manejo de Desastres Naturales. Julio 2003Quito-Ecuador. Conferencista Omar Darío Cardona.
10
“Sistemas Nacionales de Gestión de Riesgos”. Conferencia citada.
10
La amenaza está definida como el peligro latente asociado a evento de origen natural, antrópico,
tecnológico, biológico (salud) que pueden manifestarse en un sitio específico y en un tiempo
determinado, produciendo efectos adversos en las personas, los bienes, servicios y/o en el medio
ambiente. Técnicamente se refiere a la probabilidad de ocurrencia de un evento con una cierta
magnitud, en un sitio específico y en un período de tiempo determinado.
La vulnerabilidad se la entiende como el grado de exposición o propensión de un componente
de la estructura social o natural a sufrir daño por efecto de una amenaza o peligro, de origen
natural o antrópico, y/o falta de resiliencia para recuperarse posteriormente. Corresponde a la
predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de
ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno peligroso.
(Programa de Indicadores de Riesgo y Gestión BID/IDEA)
En la gestión del riesgo, una de las acciones prioritarias es reducir la vulnerabilidad y el riesgo,
a fin de mitigar el impacto de los desastres a través de la implementación de medidas
estructurales y no estructurales realizadas con la intervención humana.
Dentro del tema de las vulnerabilidades, existen diferentes tipos de vulnerabilidades y factores
que lo definen. De esta forma, las vulnerabilidades consideradas dentro del marco del presente
estudio se muestran en el Cuadro 1.
Cuadro 1: Principales definiciones de vulnerabilidad
Vulnerabilidad
institucional
Vulnerabilidad
jurídica
Vulnerabilidad
social
Vulnerabilidad
territorial
Definiciones
Se refiere a las debilidades institucionales en cuanto a su organización, coordinación, y decisión frente
a la presencia de eventos adversos potenciales. En estos factores se inscribe la necesidad de mantener
criterios y acciones de seguridad, de reducción de riesgos y de planificación preventiva que a veces no
son tomados en cuenta. Esto se debe a una serie de incertidumbres presentes en las instituciones por el
escaso conocimiento de los riesgos (conceptos, metodologías, guías, manuales) o a las
indeterminaciones existentes por la falta de una adecuada coordinación entre instituciones afines en la
gestión del riesgo.
Los factores institucionales son la base para decisiones laterales del control, manejo y reducción de
otros factores de vulnerabilidad como son, por ejemplo, las poblacionales, económicas, educacionales
y perceptivas. Asimismo, la vulnerabilidad institucional se relaciona con la ausencia de políticas,
proyectos y planes de contingencia, de emergencia y de manejo de crisis ante amenazas, de igual
forma, con la carencia de recursos humanos, técnicos y financieros para soluciones emergentes.
Muchos autores lo colocan como parte de la vulnerabilidad institucional, sin embargo, la estructura
jurídica como tal es el eje motor y director de una serie de medidas, acciones, regulaciones, roles,
aplicaciones, procesos y lineamientos que rigen la existencia y la funcionalidad de instituciones u
otros entes y organismos públicos y privados. Es en este contexto que las debilidades en el estamento
jurídico, producto de la falta de especificidad de las leyes o su inexistencia, de control en su
cumplimiento, de legitimidad y de coherencia con otros órganos reguladores, puede provocar
inseguridad jurídica, caos institucional y problemas graves en el desarrollo que en el momento de
presentarse eventos adversos podrían hasta duplicar los impactos en todos sus ámbitos.
La vulnerabilidad social ha sido definida como la escasa capacidad de respuesta individual o grupal
ante riesgos y contingencia y también como la predisposición a la caída del nivel de bienestar,
derivada de una configuración de atributos negativa lograr retornos materiales y simbólicos. Por
extensión, se puede afirmar que es también una predisposición negativa para la superación de
condiciones adversas. Así, ciertas categorías sociales, como la determinada por la condición
ocupacional, la pertenencia a determinados grupos étnicos, género o edades y sus combinaciones
señalarán diversos tipos y grados de predisposición (Filgueiras, 2002)
Se la entiende como los cambios físicos del uso del suelo, las dinámicas de los asentamientos
humanos y las dinámicas socioeconómicas que degradan el territorio o el paisaje y medio ambiente
natural y urbano haciéndolo, cada vez, menos protegido contra eventos expuestos. (Pigeon,2002)
Fuente: Filgueiras, Pigeon, Lavell, 2002
Los factores de vulnerabilidad considerados se observan en el siguiente cuadro:
11
Cuadro 2: Principales factores de vulnerabilidad
Vulnerabilidad institucional jurídica
Vulnerabilidad social
Visión de poder: Se define como las
incertidumbres que existen en cuanto a las
decisiones tomadas en diferentes niveles de
decisión política (local, regional o nacional)
que ocasionan conflictos y a veces resultados
poco acertados. En esta visión incurren la
falta de una visión integral del manejo de las
decisiones y falta de encaminamiento de las
decisiones a veces ligadas con intereses
políticos o deficiencias de gobernabilidad
(Funtowicz, 2002)
Socioeconómicos: Relacionados con criterios
específicos de pobreza, marginalidad y sesgo
social. Los óptimos procesos económicos de
la población influyen en el mejoramiento de su
calidad de vida y por ende a una mejor
asimilación de eventos adversos. Dentro de
estos criterios la ausencia
de activos
necesarios puede marcar vulnerabilidades
altas. Otros factores que se toman en cuenta
son la carencia de servicios básicos y
necesidades básicas como la educación, salud,
alimentación y vivienda
Sociodemográfico: Tiene que ver con las
características de la población y sus niveles de
concentración y dispersión en el territorio. Así
un criterio podría ser la alta densidad de
población sin educación en zonas expuestas a
amenazas es más vulnerable por mayores
posibles consecuencias adversas (punto de
vista societal) (Donze, 2002)
Sociopolíticos: Radica en la carencia
participativa de los actores vinculados en el
tema de los riesgos. Los actores de decisión,
los actores del conocimiento, y los actores de
la ejecución (incluyendo la población) deben
ser tomados en cuenta dentro de un modelo
de gestión integral de los riesgos (Funtowics
y De Marchi 2002)
Vulnerabilidad
territorial
Problemas Ambientales y físicos: Medidos por
problemas de degradación ambiental y deterioro del
paisaje natural. Estos cambios a veces negativos del
medio dados por cambios y conflictos del uso del suelo
son a veces poco favorables en los medios naturales
constituyendo una antropización y reconstrucción
artificial del medio que lo convierte en más susceptible
Conflictos
de
asentamientos
humanos:
Complementado el factor anterior todo asentamiento
humano puede representar una mayor debilidad en el
territorio según su modelos de desarrollo. Una ciudad
más competitiva y global es menos vulnerable que las
ciudades marginales y poco gestionadas por los
decidores, en la medida en que ella puede ofrecer
mejores condiciones de comunicación nacional e
internacional,
mejores
aperturas
a
seguros
internacionales y mejores capacidades de inserción al
mercado mundial que en caso desastres construiría una
condición determinantes en la planificación preventiva
y manejo de crisis (Beck,2001)
Socioculturales:
Condiciones
culturales,
étnicas sobre la percepción del riesgo en vías
de forjar un cultura de resiliencia al riesgo. La
visión de los grupos sociales de diferentes
culturas puede variar en comportamiento ante
posibles desastres (Sierra, 1999)
Autores varios descritos
Realización: Jairo Estacio PREANDINO, 2005
1.2.2
LOS TIPOS DE ESCENARIOS DE RIESGO
Los riesgos se entienden como una probabilidad de ocurrencia de un desastre o de daños y parte
de la interacción de elementos dinámicos y cambiantes como es la amenaza y la vulnerabilidad.
Sin embargo, para poder entender el riesgo es necesario expresarlo en el territorio a través de las
modelizaciones y la cartografía pertinente. Una cartografía de riesgos define los escenarios
existentes y presenta diferentes lecturas. Es decir, los tipos de amenaza y vulnerabilidad
pueden especificar sus posibles escenarios y con ello diferentes aportes dentro de una gestión
urbana y de riesgos.
Con fines de evaluación cuantitativa del riesgo, se ha conceptualizado una función matemática,
en donde el riesgo es una función de convolución de la amenaza y de la vulnerabilidad. Este
concepto matemático permite establecer una relación intrínseca entre la amenaza y la
vulnerabilidad, explicándose que no se es vulnerable si no existe amenaza y que a su vez no se
está amenazada si no es vulnerable. Conforme dicha función, permite ir desarrollando sobre la
disminución o control de la vulnerabilidad a través de las medidas anteriormente descritas,
puesto que en algunos casos tales como sismos, erupciones, huracanes y tsuanmis el peligro o la
amenaza es un factor que está fuera de control del hombre. Sin embargo eventos tales como
inundaciones estacionales, sequías; deslizamientos pueden controlarse actuando desde el
fenómeno.
Riesgo = f (Peligrosidad, Amenaza* Vulnerabilidad)
Dentro de la fase de gestión de riesgos se debe conocer el ámbito de acción de las mismas en
base a los diferentes tipos de escenarios de riesgo existente producto de la interacción de
diferentes tipos de vulnerabilidades y amenazas presentes, como se menciona a continuación:
12
Los riesgos de origen natural, son aquellos muy eventuales (caso de sismos, maremotos,
tsunamis, erupciones volcánicas) o concurrentes (caso de inundaciones, deslizamientos y
derrumbes puntuales). Sin embargo, se conoce que en el desenlace de las amenazas naturales,
las acciones humanas tienen una importante influencia en el agravamiento de estos escenarios
de riesgo. Por ejemplo, la deforestación, el relleno inadecuado de las quebradas o los
asentamientos ilegales agravan el escenario de eventos naturales incrementando los riesgos.
Estos enfoques teóricos, apuntan hacia el pensamiento de que los “desastres no son naturales y
son más bien problemas no resueltos en el desarrollo”11, idea que surge adversa y
contrariamente a la visión fisicalista y naturalista desarrollada tiempo atrás.
Los riesgos antrópicos, son aquellas acciones humanas que pueden provocar posibles eventos y
desastres. Estas se relacionan con actividades que deterioran el ambiente (impacto ambiental),
que atentan contra la seguridad ciudadana (inseguridad civil por delincuencia y violencia social)
y que atentan contra la integridad poblacional (impacto y degradación del paisaje urbano,
impacto industrial, obras civiles antitécnicas). Dentro de los riesgos antrópicos se conocen
diferentes tipos como se detalla a continuación:
Los riesgos antrópico-tecnológicos, son aquellos ligados con problemas suscitados por las
técnicas empleadas en la ejecución y producción de obras, bienes e infraestructuras civiles y a
los peligros industriales o de instalaciones peligrosas que pueden generar escenarios de
accidentes de carácter mayor o menor (incendios, explosiones, efectos tóxicos, contaminación
ambiental). En el caso de establecimiento de salud se conoce de la existencia de sustancias
químicas y radioactivas peligrosas que sin un manejo de adecuado pueden afectar a su entorno
poblacional directa o indirectamente.
Los riesgos antrópico sanitarios y biológicos, son aquellos relacionados con efectos nocivos que
repercuten en la salud de los habitantes o del entorno viviente en un medio determinado. La
propagación de estos riesgos se da por contacto directo (fuentes primarias, suelo, aire, agua
contaminados) o a través de vectores (fuentes secundarias, animales infectos contagiosos u
otras personas por ejemplo).
1.2.3 LA MITIGACIÓN, LA REHABILITACIÓN Y LA RECONSTRUCCIÓN COMPONENTES
DE LA GESTIÓN
La mitigación son acciones estructurales y no estructurales. Las acciones estructurales son
medidas civiles y materiales correctivas
como construcciones de gaviones, diques,
reforzamiento de puentes, nuevos sistemas de drenaje, etc, es decir existe una intervención en
las estructuras (reforzamiento) y reubicación de asentamientos en riesgo. En cambio las
acciones no estructurales son aquellas encaminadas a la formulación, rectificación,
implementación, control y manejo de medidas de intervención como es el fortalecimiento
institucional, programas educativos, información pública, participación comunitaria dirigidas a
reducir o disminuir el riesgo (caso de políticas, planes y proyectos). Estas medidas no requieren
importantes recursos por lo que son más efectivas en su aplicación, en cambio existen las
medidas pasivas aquellas que están relacionadas con la legislación y la planificación, así como
los códigos de la construcción, planificación del territorio, reglamento de uso de suelos,
estímulos fiscales y financieros etc.
11
El pensamiento ha sido desarrollada por La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América
Latina con sus investigadores: Andrew Maskrey, Omar Darío Cardona, Allan Lavell, Gustavo Wilches Chaux, María
Augusta Fernández, Jesús Manuel Macías, Hilda Herzer entre otrosEstos investigadores, géografos y urbanístas en su
mayoría, pertenencen a los países del Perú, Colombia, México, Colombia, México, respectivamente.
13
Ambos tipos de mitigación están orientadas a la paliación de los riesgos a partir del
conocimiento de riesgos revelados (donde han existido antecedentes de eventos ocurridos en el
territorio). A efectos de correlacionar la fase de prevención con las de atención y
rehabilitación/reconstrucción, se debe entender lo que podría ser un potencial desastre12, ya que
de este criterio se puede realizar acciones específicas en la planificación, mitigación y
prevención y también en cuanto a manejo potencia de crisis y emergencias suscitadas.
Como una fase complementaria a la gestión de riesgos y atención de desastres se debe
mencionar a los términos rehabilitación/reconstrucción (después de un desastre)
La rehabilitación comprende todos los planes programas y proyectos que tienden a devolver
una situación de “normalidad” a las comunidades afectadas a partir del otorgamiento de los
servicios básicos.
La reconstrucción son acciones encaminadas a restituir lo perdido, a recrear los espacios
construidos y devolver a la población un estado de total normalidad. Muchas veces la
rehabilitación puede durar muchos meses o años, dependiendo del desastre o catástrofe ocurrida.
En lo posible se trata, mediante una visión de desarrollo sustentable, de volver a una situación
mejor de la anterior, procurando que las debilidades anteriores sean ahora fortalezas y poniendo
a prueba nuevas formas de planificación. Se mejora el desarrollo en términos de calidad de
vida de los habitantes y de estabilidad en las relaciones entre las comunidades y su entorno
1.3 ALCANCE, LÍMITES Y METODOLOGÍA
1.3.1 ALCANCE
El reto de crear un Plan nacional no solo parte de la visión de otorgar ejes de problemas
importantes detectados a nivel nacional que repercuten en la posible gestión de riesgos y
problemas del desarrollo social del país y sus respectivos lineamientos de políticas, mecanismos
de solución y acciones a priorizarse; sino que constituye una guía constructiva sobre otros
enfoques de hacer gestión del riesgo desde el ámbito de la planificación y el ordenamiento
territorial. En este sentido el Plan es ambicioso, pero al mismo tiempo trata de conformar una
coherencia técnica y orientadora para futuras acciones, proyectos y mejoramientos a tomarse en
cuanta en el país. De ahí que el presente trabajo es un paso hacia lo que constituye la puerta al
Sistema Nacional de gestión de riesgos del Ecuador y sobre todo es un primer paso hacia la
cimentación de lo que constituye la integración de la variable riesgos en la visión del análisis
espacial y territorial a escala nacional.
El iniciar un estudio de riesgo considerando como ejes los procesos espaciales y territoriales del
Ecuador trae consigo una reflexión diferente de lo que es el riesgo en la población. De esta
manera las amenazas son importantes cuando afectan al territorio y a los asentamientos
humanos, pero así mismo son de importantes las vulnerabilidades que se desprenden del manejo
territorial, de los procesos poblacionales y sociales y de los conflictos generados en las más
altas esferas de los ámbitos institucionales y políticos. De ahí que el estudio de las
vulnerabilidades es muy importante y constituye un sistema que se relaciona en lo social y
finalmente en lo territorial.
Así mismo cuando se habla de amenazas de origen natural dentro de esta visión planteada, ellas
recobran significativa importancia especialmente porque son eventos que afectan las actividades
12
Se lo entiende como una situación causada por un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el
hombre que significa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y/o el medio ambiente. Expresado
en otros términos es la ocurrencia efectiva de un evento, que como consecuencia de la vulnerabilidad de los
elementos expuestos causa efectos adversos sobre los mismos.
14
inherentes a los territorios. Por ende un problema puntual o local concebido en el territorio,
puede repercutir en todos los niveles citados y, más aún, en caso de desastres, puede
repercutir hasta ámbitos de la escala internacional. Por ejemplo, solo la caída de ceniza del
Reventador (2002) trajo consigo problemas en los procesos socioeconómicos,
sociodemográficos, en el Distrito Metropolitano de Quito donde la crisis desestabilizó la
producción de flores del país, los campesinos inmigraron a la ciudad (estimado en una
movilidad en los días de crisis de los valles hacia el DMQ de más del 30% de lo normal) y trajo
consigo proyectos de la ayuda internacional especialmente en el campo de la salud y atención
campesina (Estacio, D´Ercole, 2002)
Por lo tanto, los análisis representados en el presente Plan bien pueden ser utilizados como
aportes a los modelos de desarrollo del país así como también al manejo del riesgo partiendo de
lo social, de lo proactivo, de lo vulnerable e importante para el Ecuador y no desde el enfoque
tradicional de lo amenazado, de lo expuesto y poco manejable.
1.3.2 LIMITES EN EL DESARROLLO DEL ESTUDIO
Sin duda, el desafío de realizar un estudio a nivel nacional para manejo de riesgos del país, es
muy limitado por las siguientes razones:
Desde el punto de vista de la complejidad y novedad de los estudios en el Ecuador:
•
Se ha considerado los procesos espaciales y territoriales de estudio de los riesgos más
relevantes del país (territorial, social, institucional). Esto sin duda deja al margen otros posibles
análisis importantes para el desarrollo nacional como son niveles culturales, naturales, etc.
•
Se ha tomado en cuenta los factores de vulnerabilidad integrales; no obstante, quedan
cabos sueltos en algunos factores que pueden ser ampliados y estudiados en otros estudios.
•
No existen muchos estudios de ordenamiento territorial del país y peor aún relacionado
con temas de riesgo, esto deja posibles interrogantes en cuanto a criterios del manejo de este
estudio que deberán ser retomadas en estudios futuros.
Desde el punto de vista de la escala de análisis:
•
La realización de estudios de riesgos a escala nacional trae consigo problemas de
interpretación y definición de resultados, especialmente cuando existe el análisis de las
amenazas y vulnerabilidades territoriales. La información cartográfica se encuentra a una escala
1:250. 000 y 1:1.000.000 y la información del manejo de vulnerabilidades muchas veces se
encuentra a otras escalas como por ejemplo, provincial y cantonal. El posible cruce de
información debe ser considerada como resultados provisorios y de utilidad para estudios más
profundos a fin de que pueda integrarse de forma satisfactoria a los objetivos de toda
planificación territorial.
•
Dentro del estudio de los riesgos, los diferentes tipos de vulnerabilidades no pueden ser
analizadas en su totalidad a través de la óptica de las amenazas. Lo correcto y óptimo resulta
hacerlo a través del análisis territorial y sus procesos vinculado en él. Por ello los análisis se
enfocan a las relaciones territorio-amenaza y manejo de sus posibles consecuencias
Desde el punto de vista de la información disponible:
•
Evidentemente al no contar el país con un organismo central que maneje la información
territorial y de SIG generada por gobiernos locales o seccionales o por las diferentes instancias
gubernamentales responsables de sectores estratégicos de dotación de bienes y servicios del
país, la información obtenida para este plan adolece de muchas variables útiles para el análisis
de la planificación.
15
•
La información a escala nacional no se encuentra homogénea ni completa. Por ejemplo
información relacionada con usos del suelo en el territorio o información de indicadores
socioculturales son incompletos e insuficiente o desactualizados.
Sin embargo, esfuerzos consensuados sobre todo con responsables del mismo Sector Salud y
SENPLADES (a través de su sistema INFOPLAN), han permitido obtener una información
básica y con posibilidades de ser mejorada para el presente plan. La información corresponde a
la distribución, descripción y funcionamiento de todas las infraestructuras del Sector Salud a
nivel nacional, geoposesionada hacia lo que son parroquias. Esto se debe a que dentro del sector
existen alrededor 2300 establecimientos difíciles de localizar por la carencia de información
predial a nivel nacional.
1.3.3 MÉTODOS Y PROCEDIMIENTOS A REALIZARSE
Primera fase: Parte
información:
descriptivo- evaluativo.- Esta fase ha considerado dos tipos de
De acuerdo al diagnóstico físico del Ecuador
•
Apoyo y colaboración de conceptos y puntos de vista técnicos de los organismos del
conocimiento (INAMHI, IG-EPN, CIIFEN, principalmente) sobre los aspectos físicos del
Ecuador y sus amenazas respectivas.
•
Consultas y lecturas bibliográficas sobre amenazas en el Ecuador (COOPI, CAF, IGEPN, INHAMI).
•
Elaboración de cartografía pertinente sobre fenómenos presentes en el Ecuador.
De acuerdo al diagnóstico socioeconómico y demográfico del Ecuador
•
Búsqueda y consulta de información, informes y bibliografía de la CEPAL, informe
plurianual del Ecuador sobre indicadores de pobreza, educación y salud.
•
Apoyo y colaboración del equipo SENPLADES SENPLADES para manejo de criterios
generales de diagnóstico.
Segunda fase: Parte analítico-metodológica.De acuerdo al estudio de vulnerabilidad y riesgo
Partiendo del alcance y limitaciones del presente estudio. El análisis de la vulnerabilidad es
integral e involucra una serie de factores e indicadores de análisis. Para ello los pasos más
importantes fueron:
• Búsqueda de criterios y definiciones sobre los tipos y factores de vulnerabilidad presente
y crucial en el país. Esta información es importante en la medida en que permitirá establecer
el sistema de vulnerabilidades a través de la relación que existen entre los diferentes niveles
del análisis espacial, partiendo de los territorial, social e institucional-jurídico.
• Búsqueda de información presente sobre amenazas y vulnerabilidad. Para ello se cuenta
con la información proveniente de organismos del conocimientos (en materia de amenazas
como (INAMHI, INOCAR, IG-EPN), se cuenta con información del INFOPLAN sobre
indicadores sociales y el apoyo de técnicos del SENPLADES.
• Búsqueda de indicadores que permitan medir las vulnerabilidades presentes. Los
indicadores empleados corresponden a los factores de vulnerabilidad presentes y son la base
para poder observar la vulnerabilidad institucional y jurídica, social y territorial.
16
• Construcción de análisis de vulnerabilidad mediante comparación y relación de la
información disponible: a través de la construcción de indicadores se ha previsto la
realización de cartografía de vulnerabilidad a fin de conocer los tipos de problemas presentes.
• Elaboración cartográfica sobre las amenazas presentes en el Ecuador: Se realizará
considerando los datos del PREANDINO.
• Criterios para el análisis de riesgo de origen natural: Se requiere considerar todos los
factores de vulnerabilidad que pueden representarse en el territorio y que tendrían alguna
exposición con las amenazas naturales presentes.
• Análisis de riesgo en función de escenarios críticos de exposición territorial
El esquema de análisis y procesos previsto es el siguiente:
Esquema 1: Fases y procesos metodológicos de implementación para el plan
Fase analítica
del plan
Herramientas
y metodos a
utilizarse
Resultados
y productos
Análisis del sistema de
vulnerabilidades presentes
Esquemas para representaciones
conceptuales
Entrevistas a expertos del tema
Análisis y aportes a la visión
de planificación y
ordenamiento territorial y
aporte a los riesgos
esenciales
Análisis de los factores de
vulnerabilidad presentes y el
rol importante de lo social y
territorial
Manejo estadístico y bases de
datos
SIG Diferente cartografía sobre
vulnerabilidad operativa
Entrevistas a expertos del sector
Mapas sobre el sistema de
vulnerabilidades sociales y
territoriales
Indicadores establecidos
mediante bases de datos
Análisis de riesgo de origen natural
en territorios vulnerables y
socialmente más afectados
SIG generación de mapas de riesgo
considerando variables amenaza y
vulnerabilidad social y territorial
Esquemas de representación territorial
Convalidaciones con expertos
Mapas de riesgo generados
Esquemas de representación
Bases de datos
Para la realización se ha previsto el análisis desde una unidad espacial cantonal y provincial
esperando obtener cartografía estadística, relacional entre zonas territoriales y sus
administraciones jurisdiccionales respectivas.
Además para el análisis de los factores de riesgo del sistema de vulnerabilidades se hay
establecido el siguiente cuadro de indicadores y los resultados esperados en base a la
información accesible. Así mismo se ha representado un esquema de posibles combinaciones
para los diferentes ejes de análisis considerados.
17
Cuadro 3 En cuanto al análisis de vulnerabilidad
Tipos de
vulnerabilidad
Vulnerabilidad
institucional jurídica
Factores
Sociopolíticos
Visión del poder
Parámetros
Indicadores
Las incoordinaciones institucionales en el manejo de los
riesgos
La duplicidad de funciones
Los vacíos legales e incoherencias jurídicas sobre riesgos y
desastres en cuanto a la gestión
Las decisiones tomadas en cuanto al ordenamiento del
territorio
Perspectivas institucionales sobre los riesgos en materia de planificación,
respuesta y manejo de políticas
Roles y funciones institucionales en políticas
Normativas sobre la gestión de los riesgos
Los intereses locales, regionales y nacionales
Vulnerabilidad social
Socioeconómicos
El fenómeno del bienestar social desde una perspectiva de
Calidad del empleo
diferencias socioeconómicas:
Porcentaje de jóvenes que no estudian ni trabajan
Las causas del empobrecimiento
Socio demográfico
Sociocultural
Vulnerabilidad
territorial
Políticas vigentes
Perspectivas de desarrollo
Problemas de gobernabilidad en los diferentes niveles
Principales conflictos en la relación de los poderes locales y nacionales
Concentración del poder
Escolaridad
Alta mortalidad
El fenómeno del bienestar social desde una perspectiva de
Elevada fecundidad
diferencias demográficas
Alta relación de dependencia demográfica
Los desequilibrios de concentración poblacional: presión Acelerado crecimiento demográfico
demográfica y crecimiento poblacional
Densidad poblacional
Concentración étnica: segmentación social y de
Composición étnica de la población
marginalidad étnica
La degradación ambiental
Deterioro ambiental: contaminación, deforestación.
Problemas
Ambientales y físicos
Competitividad
de La concentración de poder y desarrollo dentro de la Principales puntos de desarrollo y poco desarrollo
perspectiva de ciudad global
asentamientos
La capacidad de desarrollo de los territorios
Presencia de servicios de calidad
humanos
18
Esquema 2 En cuanto al análisis de riesgo de origen natural: Vulnerabilidades y amenazas consideradas para el análisis *
Tipos de riesgo de origen natural
Riesgo de origen natural del territorio
Vulnerabilidad
Factores de
vulnerabilidad
considerados
Socioeconómico
Social
Sociodemográfico
Sociocultural
Territorial
Concentración de
desarrollo (ciudad
global)
Competitividad y
asentamientos
humanos
Amenazas
Cartografía
Fenómeno de bienestar
social por calidad de
empleo y escolaridad
Presión y crecimiento
demográfico
Composición étnica de la
población
Principales puntos de
desarrollo y poco
desarrollo
Presencia de servicios de
calidad
Sísmico
Mapa síntesis
vulnerabilidad
social
Mapa síntesis
vulnerabilidad
territorial
Indicadores
Áreas de tendencias altas y medias
Presencia de ceniza
Volcánico
Presencia de lahares y caída
piroclastos
Presencia flujos de lodo
Terrenos
inestables
Zonas de mayor suscptibilidad
Inundación
Zonas inundables
Modelización gráfica de multimenazas
con diferentes vulnerabilidades
* Se ha considerado desde la visión territorial todos los procesos espaciales inscritos en el territorio y que pueden significar consecuencias gravitantes en el equilibrio territorial y de los asentamientos humanos
19
1.4 ELEMENTOS Y ACTORES DE INTERVENCIÓN
Considerando que la base de la gestión de riesgos es la coordinación y el trabajo interinstitucional y
la toma de conciencia de actores vinculados al tema de los riesgos, el programa PREANDINO
coordinado desde la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo de la Presidencia de la
República –SENPLADES- ha visto necesaria la vinculación de diferentes tipos de actores
estratégicos como organismos del conocimiento científico técnico y de información, de las áreas de
planificación y programación de los diferentes sectores en estrecha vinculación con organismos
operativos como las DIPLASEDES de los ministerios, Defensa Civil y otras entidades
Además al considerar el plan desde una visión nacional los actores de participación tienen injerencia
a esa escala, aunque existan criterios a veces puntuales cuando se trate de resaltar ciertos sectores o
zonas más afectadas o en mayor relevancia que otras. Empero, la participación institucional será
orientada a mantener un trabajo sostenible que no se acaba en el presente trabajo sino que descubre
sitios estratégicos a nivel nacional que podrían ser considerados para proyectos futuros en vías de
mejorar la planificación del Sector Salud.
De esta forma se ha elaborado el siguiente cuadro, de actores con sus representantes y la función que
cumplen dentro del PREANDINO Nacional:
Cuadro 4: Actores vinculados en el análisis de riesgo del sector
TIPOS DE ACTORES
Actores del conocimiento, investigación
y manejo de la información
Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica
Nacional
INHAMI
INOCAR
INEC
DINAREN
REPRESENTANTES
Ing. Gustavo García
Capitán de Navío Arturo Romero Velásquez
Dr. Luis Alfredo Carrillo
Ing. Gustavo Sotalín
Actores y sectores de evaluación
Ministerio de Educación
Ministerio de Salud Publica
Ministerio de Ambiente
Lcdo. Fausto Moncayo
Mayor Samuel Reyes Ubidia
Ing. Alejandro Bermeo
Alexandra Alvarado
Ministerio Bienestar Social
Ing. Fabián Mayorga
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Vivienda
Ministerio de Obras Publicas
Ministerio de Trabajo
Ministerio de Gobierno
Ministerio de Finanzas y Economía
Ministerio de Energía y Minas
Ministerio de Turismo
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Comercio Exterior
Ministerio de Defensa Nacional
Dr. Carlos Romero Ramírez
Arq. Milton Juares
Arq. German Jaramillo Pino
Eco. René Calderón
Lcdo. Cumandá Garzón (E)
Dra. Adriana Utreras
Eco. Mecedes Ron
Lcdo. Julio Yaselga
Dr. Arturo Ontaneda
Ing. Santiago Olmeda
Coronel Estado Mayor Conjunto Alvarado Luis
Napoleón Suarez
Actores responsables de ejecución y
seguimiento
Dirección Nacional de Defensa Civil
Subsecretaria de Agua Potable y
Saneamiento
Subsecretaría General de salud MSP
Dirección Nacional de Servicio de Salud
MSP
Petroecuador
Fondo de Solidaridad
Transelectric
Ministerio de Energia y Minas
Ministerio de Vivienda
Subsecretaría de Agua Potable y
Saneamiento Básico
Gral. De Brigada José Grijalva Palacios
Ing. Leonardo González
CARGO
Investigadora
Director Ejecutivo
Director Ejecutivo
Director General
Director
Director
Director Técnico
Director Planificación
Director
Director
Director
Director Técnico Planificacion
Director
Coordinadora
Directora
Directora
Coordinador
Director
Director
Director Planificación Estratégica
Director Nacional
Subsecretario
Dr. Hugo Jurado
Dr. Patricio Ampudia
Subsecretario General
Ing. Hernán Orellana
Director de la Unidad de Investigación y Desarrollo
Tecnológico de Petroecuador
Ing. Víctor Orejuelaç
Ing. Luis Mancero
Ing. Karina Aldas
Ing. Elias Ibadango
Ing. Mario Ballesteros
Director Nacional
Asesor del Sector Electrico
Área de Programación y Control
Coordinador de la Unidad de Geología Aplicada de la
Dirección Nacional de Geología
Funcionario de la Subsecretaria de Agua Potable y
Saneamiento Básico
20
2. DIAGNOSTICO GENERAL
2.1 DESCRIPCION GEOGRAFICA Y POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
El Ecuador es un país potencialmente rico. Su ubicación y características geográficas, sus
recursos humanos y diversidad cultural promueven oportunidades que, bien aprovechadas,
facilitarían un mejor dinamismo económico y social hacia la globalización, la cual afianzaría su
desarrollo.
Geográficamente el Ecuador lo integran cuatro regiones: Sierra (Región Interandina), Costa
(Región Litoral), Oriente (Región Amazónica) y Región Insular (Islas Galápagos, ubicadas
aproximadamente a 1.000km del continente). Tiene una superficie territorial13 de 256.370
kilómetros cuadrados. Limita al norte con Colombia, al sur y este con el Perú, y al Oeste con el
Océano Pacífico.
El país se encuentra dividido en 22 provincias que para efectos de la gestión administrativa
cuenta con 22 Gobiernos Provinciales respectivamente, y 220 Gobiernos Municipales.
La Región Interandina emplazada entre dos altas cordilleras de la Sierra, constituye la zona de
mayor concentración poblacional y de desarrollo de actividades como la agrícola-pecuaria,
industrial y comercial. El Litoral es un área importante para la producción agrícola, pesquera y
de acuacultura; los principales cultivos comerciales de exportación son banano, cacao, café,
camarón y flores. La Región Amazónica se encuentra escasamente poblada, sin embargo posee
recursos naturales estratégicos para el país como es el petróleo.
2.2 ASPECTOS FÍSICOS
2.2.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES
El Ecuador continental se encuentra ubicado en el extremo nor-occidental de Sudamérica,
atravesado por la línea ecuatorial; sus costas limitan al occidente con las aguas del Océano
Pacífico, longitudinalmente es atravesado por los dos ramales principales de la Cordillera de los
Andes, accidente geográfico que ha permitido que se formen tres regiones naturales: costa,
sierra y oriente.
Las costas ecuatorianas se encuentran “bañadas” por las aguas del Océano Pacífico, por lo que
la mayoría de fenómenos oceanográficos-atmosféricos que tienen relación o que se producen en
el océano pueden afectar, o en su defecto, beneficiar a la geografía litoral.
Formando parte de las cordilleras montañosas, generadas hace millones de años, se ubican una
considerable cantidad de volcanes, algunos de ellos activos, que a pesar de que son un atractivo
turístico, representan un peligro latente no sólo para los bienes materiales sino, en especial, para
la población.
Las condiciones geológicas y la posición geográfica del Ecuador, han determinado que
fenómenos naturales, tales como sismos, movimientos de terrenos inestables y volcanismo, se
produzcan de manera recurrente, muchos de ellos, han causado pérdidas considerables no sólo
localmente sino a nivel del país impactando en su economía y desarrollo.
13
Cartografía Temática Nacional. DINAREN-MAG-IGM. 2002
21
2.2.2 GEOMORFOLOGÍA Y GEOLOGÍA ESTRUCTURAL
Geomorfológicamente, el Ecuador se caracteriza por una gran diversidad de relieves, cuyo
origen está relacionado con procesos endógenos (movimientos tectónicos) y exógenos
(condiciones morfo-climáticas, morfo-dinámicas, volcanismo, etc.)14.
Los rasgos físicos en la superficie terrestre del país se enmarcan dentro de los siguientes
conjuntos:
a) Costa.- Se extiende desde la línea costera hasta la vertiente occidental de la Cordillera de
los Andes a una altitud de 1200m. Su amplitud mayor (180km) se encuentra en la franja
latitudinal Guayaquil-Portoviejo; hacia el sur de Guayaquil la zona se estrecha a una
pequeña franja de 20 a 40km.
En este conjunto se localiza: al Este una zona de piedemonte que se caracteriza por relieves
homogéneos, con pendientes inferiores al 25%. A continuación, se encuentra una zona baja
de 30 a 80km de ancho, de acuerdo al sitio, localizada en el centro-este y en el Sur de la
región, se trata de una gran llanura cuyo relieve presenta superficies planas a ligeramente
onduladas talladas por estrechas gargantas de alrededor de 50m de profundidad. Al Sur de
Babahoyo, estas planicies onduladas están reemplazadas por una llanura aluvial baja,
totalmente plana con altitudes inferiores a 20m, a continuación se ubica una zona occidental
en donde se sitúan relieves altos y moderados desarrollados sobre rocas sedimentarias.
En esta Región existe una cordillera costanera baja que forma un arco que partiendo desde
Guayaquil se dirige hacia el noroeste y luego al Norte, incluye la Cordillera ChongónColonche , montañas de Colonche, Jama.
Las llanuras ubicadas en la parte central este de la zona litoral constituyen una zona de
importancia especialmente agrícola.
b) Sierra.- Está formada por dos cordilleras: la Occidental y la Real, dispuestas en dirección
meridiana, con vertientes exteriores muy abruptas. Desde la frontera con Colombia hasta el
sector septentrional del país (Alausí, Provincia de Chimborazo) estas cordilleras se
caracterizan por una declinación general de altitudes decreciente de norte a sur y están
coronadas por dos filas de volcanes de dinamismo explosivo y con más de una docena de
picos por encima de los 4.800 metros de altitud. El Cotopaxi es el volcán activo más alto del
mundo (5.897 m) (no hay uno en Chile que es el más alto y está situado en el valle
interandino; el volcán Chimborazo (6.310 m) es el nevado más alto del Ecuador y está
ubicado en la cordillera Occidental de los Andes. Desde Alausí hacia el sur, el relieve se
presenta bajo, en forma de planicies altas con superficies onduladas.
La actividad volcánica reciente caracteriza la morfología de sus relieves, así como la
distribución y ubicación de los productos emitidos, cuyos materiales piroclásticos han
cubierto grandes extensiones de la parte centro norte del país.
Las dos cordilleras se presentan unidas por estructuras geológicas transversales elevadas,
conocidas como nudos y en cuyo interior se encuentra encerradas depresiones morfológicas
o los valles interandinos denominados localmente hoyas15.
14
Tapia, L, Zavgorodniaya, S, Región, Regionalización y Descentralización. Análisis del funcionamiento integrado
de las regiones del territorio ecuatoriano.GTZ, 2000, Quito-Ecuador.
15
Pratt, W., Figueroa, J., Flores, B., Open File Report WC/97/28, British Geological Survey, 1997.
22
El continuo depósito de productos volcánicos ocurrido a lo largo de la historia eruptiva, ha
mejorado la calidad de los suelos y consiguientemente la actividad agropecuaria.
c) Amazonía.- Se localiza a partir del pie de la vertiente Oriental de la Cordillera de los Andes.
Entre las cotas 500 y 1500m se encuentra una faja de 50km de ancho que se asemeja a una
tercera cordillera interrumpida en el sector central de la Amazonía (Puyo, provincia de
Pastaza). Desde la cota 300m hacia el este y hasta el límite fronterizo con el Perú se
extiende la llanura amazónica, constituida por un paisaje monótono con pequeñas colinas de
unos 50m de altura aproximadamente.
Inmediatamente al pie de la vertiente oriental de los Andes, se extiende la zona subandina,
identificada como Levantamiento Napo, al norte y Cordilleras del Cutucú y del Cóndor al
sur.
Como consecuencia de la fusión de los casquetes glaciares (Plio-Cuaternarios), producto de
la actividad volcánica y las variaciones climáticas (glaciaciones) y en menor proporción por
influencia de agentes tectónicos (sísmicos), se han generado grandes movimientos de
terrenos, cuyos materiales se depositaron a lo largo del piedemonte amazónico, dando lugar
a la formación de extensos conos de deyección (abanicos).
Esta Región se caracteriza por amplias planicies aptas para la actividad agropecuaria.
d) Región Insular.- Está integrada por 13 islas mayores ubicadas a una distancia entre 900 y
1200km del continente. Estas islas de superficie variable están constituidas por volcanes que
emergen del mar con laderas suaves. Las calderas volcánicas ascienden hasta una altura
aproximada de 1600 metros. En las Islas Galápagos, el volcanismo es de tipo Hawaiano y
su actividad es intensa, pero sin afectación a la población pues ésta es escasa y localizada
fuera del área de peligrosidad16. Anexo 3.2.2 Mapa Geomorfológico
2.2.3 HIDROMETEREOLOGÍA Y OCEANOGRAFÍA
Los fenómenos relacionados con los factores océano-atmosféricos marcan el clima del país,
estos factores se relacionan con la circulación atmosférica general, factores oceanográficos y
corrientes marinas.
La atmósfera presenta dos tipos de circulaciones, meridional y zonal a nivel global; en el
Ecuador y los trópicos, la circulación meridional presenta dos células –Hadley- separadas por
una zona de bajas presiones, o zona de convergencia intertropical (ZCIT)17 , que es desplazada
latitudinalmente en forma estacional. De Septiembre a Noviembre, cuando el Anticiclon del
Pacifico este es mas intenso y cercano al continente, los alisios son más fuertes y la ZCIT se
halla en su posición mas septentrional (8-10º N).
Los desplazamientos periódicos del ZCIT hacia el hemisferio norte o sur definen los períodos
lluviosos y secos, a través de la penetración de masas de aire con diferentes características de
temperatura y humedad. Por ejemplo, de diciembre a mayo cuando la ZCIT esta en su posición
meridional, se originan lluvias en las zonas costeras y la temperatura del aire aumenta, debido a
la influencia de masas de aire del noreste. Caso contrario, con el desplazamiento septentrional
de la ZCIT la actividad convectiva aumenta, lo que ocasiona lluvias convectivas, de corta
duración y muy intensas.
16
Tapia, L., Zavgorodniaya, S., Región, Regionalización y Descentralización. Análisis del funcionamiento integrado
de las regiones del territorio ecuatoriano.
17
CAF, 2000. Las lecciones de El Niño, Ecuador. Memorias del Fenómeno El Niño 1997-1998.
23
Los factores oceanográficos y corrientes marinas tienen su influencia sobre el clima del país,
así, la circulación de superficie en el centro del Pacífico está determinada por la estructura del
campo de vientos; estas inducen en la zona ecuatorial dos corrientes orientadas al oeste del
continente, la Corriente Ecuatorial del Sur y la Corriente de Humbolt (Perú). Cuando se produce
el debilitamiento de la Corriente de Humbolt masas de agua caliente, provenientes del Océano
Pacifico Occidental, incrementan el nivel medio del mar y producen una anomalía de
temperatura cercana a la costa del Pacífico conocida como fenómeno de El Niño (Figura 1).
La corriente fría, 14-18º C, de Humboldt recorre las costas de América del Sur, transportando
aguas frías de las regiones sub-polares; en el país su mayor influencia en los meses de mayo a
octubre determina una mayor humedad expresada en lloviznas y neblina..
En resumen las condiciones océano-atmosféricas reinantes en cierta temporada y bajo ciertas
condiciones pueden alterar el equilibrio y producir inundaciones, precipitaciones de alta
densidad, desbordamientos fluviales, marejadas y oleajes.
Figura 1. Corrientes sub-superficiales y superficiales del Ecuador.
CUENCA DE PANAMA
4
1
2
5
3
CUENCA DE PERU
Frente ecuatorial
1- Corriente ecuatorial susbsuperficial (Cronwell)
2- Corriente ecuatorial del sur
3-Corriente de Humbolt
Corrientes subsuperficiales 4- Subsuperficial ecuatorial (hacia el norte )
5- Subsuperficial ecuatorial (hacia el sur )
Corrientes superficiales
Las flechas rojas representan corrientes de superficie, línea en trazos gris el frente ecuatorial (Pazmiño N., 2005)
24
2.2.4 CARACTERISTICAS GEODINAMICAS
Geodinámicamente el proceso de subducción marca la geología de los últimos 8 millones de
años en la zona. Sus efectos directos son la formación de una fosa oceánica ubicada frente a las
costas de Sur América. En particular, tanto en Ecuador como en Colombia la dirección de
convergencia de la placa Nazca (origen oceánico) es oblicua al borde continental, lo cual genera
una micro placa denominada Bloque Andino (Pennington, 1981 ; Kellog y Bonini , 1982). El
Bloque Andino se desplaza al NNE a una taza de 6 mm./año, con respecto a la placa Sud
americana (Mora et al., 1995).
El límite oriental del Bloque Andino y Sur América es el sistema de fallas activo denominado
Sistema Mayor Dextral. En este sistema se han presentado importantes sismos en tiempos
históricos como el de Riobamba en 1767, M 7.0.
A parte de este sistema otro de importancia es el Sistema de Cabalgamiento del borde subandino oriental que permite el levantamiento de los Andes hacia el Este (Figura 2).
Adicionalmente a estas estructuras principales se identifica el sistema San Isidro-El Angel
ubicado al norte de la cordillera occidental y que correspondería al sistema Cauca – Patía en
Colombia. Sistemas de fallamiento con tazas de movimiento menores se identifican también en
la zona costera y al sur del país.
Figura 2. Esquema tectónico general. (Instituto Geofísico, 2005)
25
2.3 ASPECTOS SOCIO-ECONOMICOS Y DEMOGRAFICOS
2.3.1 POBLACIÓN, EDUCACIÓN, SALUD Y POBREZA
2.3.1.1 POBLACIÓN
Según el último Censo de población del año 2001, la población total del país fue de
12’156.608 personas, un 26% más que en 1990, aunque las proyecciones realizadas por el
Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (INEC) basadas en los censos de 1982 y 1990
estimaron (13’202,308 hab.) un crecimiento del 34%.
Las causas de esta reducción de crecimiento puede deberse a la disminución de la tasa de
natalidad y ala emigración reciente de ecuatorianos hacia Europa y Estados Unidos. La tasa de
crecimiento poblacional promedio anual intercensal 1990-2001, es levemente más baja que en
el correspondiente período 1982-1990 (2,1% y 2,3% respectivamente).
De mantenerse la tasa anual de crecimiento poblacional en 2,1%, la población ecuatoriana se
duplicaría en el año 2034, es decir que deberán transcurrir tres décadas. (Ver informe de
Desarrollo Social STFS/2004)
En cuanto al crecimiento del área urbana y rural, la primera es del 3% mientras que la segunda
es de apenas del 0.8%. EL patrón nacional, se repite en general, a escala provincial pero con
ciertas diferencias. Tal es el caso de las provincias de la Amazonía, especialmente Sucumbios y
Orellana e incluso Galápagos18 (Cuadro 5).
Cuadro 5 Tasa de crecimiento de la población según provincia y área
Provincia
Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona
Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora
Galápagos
Sucumbios
Orellana
Zonas
no
limitadas
País
Fuente:
18
Total
1.54
0.80
0.81
0.71
2.14
0.98
2.20
1.82
2.49
2.36
0.47
1.90
1.27
Area Urbana
3.25
2.56
2.81
2.06
3.25
2.50
2.94
1.35
3.13
2.61
1.71
4.50
3.20
Area Rural
-0.02
0.27
-0.17
-0.35
1.76
0.12
0.14
2.15
0.04
2.10
-0.45
-0.13
-0.44
2.86
4.37
2.20
2.93
3.61
2.80
1.80
1.33
5.86
4.70
5.68
6.27
5.23
2.66
1.98
4.67
7.10
8.14
8.13
1.67
2.52
3.16
1.66
-0.09
0.80
3.03
4.79
1.46
2.10
1.46
3.00
0.85
INECI, Censos de población y vivienda 1990-2001.(Tendencias del desarrollo social en el Ecuador
STFS).
Informe de Desarrollo Humano. Secretaría Técnica del Frente Social 2004.
26
Durante décadas la estructura de la población ecuatoriana ha sido equilibrada respecto del sexo
de las personas, situación que se mantiene si comparamos los censos de 1990 y 2001. En el año
2001 la población femenina es ligeramente superior (50,5%) a la población masculina (49,5%)
ver Cuadro 6, no obstante la proporción de hombres en la costa y amazonía es mayor que la de
las mujeres.
Nuevamente esto puede ser explicado por la migración temporal de trabajadores de la Sierra a la
amazonía y a la Costa19.
Cuadro 6 Números de personas por sexo
Sexo
Hombres
Mujeres
TOTAL
1990
4.796.412
4.851.777
%
49.7
50.3
2001
6.018.353
6.138.255
%
49.5
50.5
9.648.189
100
12.156.608
100
Fuente: INECI, Censos de población y vivienda 1990-2001.(Tendencias del desarrollo social en el Ecuador STFS).
2.3.1.2 EDUCACIÓN
Los indicadores que explican el nivel educativo de la población son la tasa del analfabetismo y
el grado medio de escolaridad. En tal sentido se evidencia que la tasa de analfabetismo se
redujo en la década de los noventa (1990-2001) de 11,7% al 9% en el 2001, el grado medio de
escolaridad se incrementó de 6,7 a 7,3 años. Estos datos reflejan una desaceleración de la
mejora a lo experimentado en la década de los ochenta. Sin embargo estos datos demuestran el
mantenimiento de las diferencias de género y étnia. Los indígenas tienen apenas 3,3 años de
escolaridad a diferencia de los campesinos 4,5 años de escolaridad y el analfabetismo en los
indígenas es del 28% y en los campesinos de 15,5%, siendo las provincias de más alto
analfabetismo, Chimborazo, Bolívar, Cotopaxi y Cañar, y las de menor nivel educativo, las
provincias denominadas zonas no delimitadas, Cotopaxi y Bolívar, y las de mayor nivel
educativo Galápagos y Pichincha20 (ver Cuadro 6).
Cuadro 6 Analfabetismo y grado medio de escolaridad
Azuay
Bolivar
Cañar
Carchi
Chimborazo
Cotopaxi
El Oro
Esmeraldas
Galápagos
Guayas
Analfabetismo
1990
2001
13.8
8.8
22.1
17.5
20.8
15.4
10.1
7.2
27.0
19.0
23.7
17.6
5.9
5.5
14.5
11.6
2.9
2.7
7.4
7.1
Imbabura
Loja
Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
No delimitadas
Orellana
Pastaza
18.4
10.7
15.8
15.5
12.3
15.7
15.8
13.5
14.3
Provincia
19
Ob. Cit. 17
20
Ob.Cit. 17
13.4
7.9
11.7
12.5
10.0
10.5
12.4
9.2
10.1
Escolaridad
1990
5.9
4.4
4.4
5.4
4.6
4.4
7.1
5.7
9.2
7.7
2001
6.9
5.4
5.3
6.3
5.8
5.4
7.5
6.2
9.5
7.8
5.3
5.9
5.3
5.3
5.3
5.3
4.5
4.9
6.1
6.2
6.9
6.1
6.1
5.8
6.4
5.1
5.9
7.1
27
Pichincha
Sucumbios
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Sexo
Hombres
Mujeres
Area
Rural
Urbano
Etnia
Indígenas
Negros
País
7.3
10.9
14.0
9.9
5.5
8.5
10.0
8.2
8.5
5.2
5.9
5.5
8.9
6.0
6.8
6.2
9.5
13.8
7.7
10.3
7.1
6.3
7.5
7.1
20.8
6.1
15.5
5.3
4.0
8.3
4.9
8.7
nd
nd
11.7
28.2
11.6
9.0
nd
nd
6.7
3.3
5.9
7.3
Fuente: INECI, Censos de población y vivienda 1990-2001.(Tendencias del desarrollo social en el Ecuador STFS).
2.3.1.3 SALUD
La tendencia de la tasa de mortalidad general ha venido diminuyendo en las cinco últimas
décadas. Se redujo en 1956 de 14,2 fallecidos por cada 1000, a 4,5 muertos /1000 hab. en el
2001.
En este sentido la tendencia de la tasa de mortalidad por provincias entre 1991 y 2001, presenta
una disminución en la Sierra; Cotopaxi (41,9%), Imbabura (37,7%) y Chimborazo (32,5%) y en
la Amazonía; Pastaza (38,4%) y Morona Santiago (31,7%)
Entre 1989 y 2001 existen diferencias entre las dos principales causas de muerte. En 1989 las
dos primeras causas son la enfermedades infecciosas intestinales y las cerebro vasculares;
mientras que en el 2001 corresponden a las enfermedades crónicas como las cerebro vasculares
y diabetes, no obstante en los dos años comparados anteriormente, ocupa un lugar importante
los accidentes de transporte21 (Ver Cuadro 8)
Cuadro 8 Enfermedades y distribuciçon por población
1989
2001
CIE 9 Internac. Detallada
CIE 10 – 103
Enfermedades Infecciosas Intestinales
6.31%
Enfermedad Cerebrovascular
Neumonía
5.08%
4.88%
Accidentes de Tráfico de vehículos de
motor
3.69%
Enfermedad Isquémica del corazón
3.53%
Bronquitis, enfisema y asma
2.99%
Tuberculosis
2.51%
Tumor maligno de estómago
2.49%
Homicidio
2.17%
Diabetes mellitus
Total
1.84%
35.48%
Enfermedades
cerebro-vascular
Diabetes mellitus
Neumonía
Enfermedades
isquémicas del
corazón
Enfermedades
hipertensivas
Agresiones
Accidentes de
transporte
Tumor maligno del
estómago
Enfermedades del
hígado
Desnutrición
Total
5.29%
4.53%
4.51%
4.30%
3.61%
3.60%
3.46%
2.66%
2.64%
1.70%
36.29%
Fuente: INECI – Estadísticas Vitales y Censos de población. (Tendencias del desarrollo social en el Ecuador STFS).
21
Ob. Cit.17
28
La tasa de mortalidad infantil permite identificar la condición de salud de la población de
mayor riesgo en la población. Por ejemplo entre 1990 y el 2001 los menores de 1 año fallecidos
por mil nacidos vivos, disminuyeron de 30.3 niños a 14.4 respectivamente. Esto significa una
importante mejora en la década pasada.
Entre las causas de muerte más importantes de esta población, se encuentran los trastornos e
infecciones respiratorias, nacimientos prematuros y de bajo peso, infecciones intestinales, etc.
(Ver Cuadro 9)
Cuadro 9 Mortalidad neonatal, 2001
No.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
CIE-10/667
Transtornos respiratorios específicos período perinatal
Retardo del crecimiento fetal, desnutrición fetal, gestacional
Sepsis bacteriana del recién nacido
Malformaciones congénitas, deformaciones y anomalías cromo
Feto y recién nacido afectados complicaciones Obstétricas
Infecciones respiratorias agudas
Enfermedades infecciosas intestinales
Feto y recién nacido afectados afecciones maternas
Deficiencias nutricionales y anemias nutricionales
Enfermedades cardiopulmonar, enfermedades de la circulación
Enfermedad cardiopulmonar, enfermedades de la circulación
CASOS
%
856
385
342
217
85
63
17
16
10
10
9
35.0
15.8
14.0
8.9
3.5
2.6
0.7
0.7
0.4
0.4
0.4
Fuente: INECI – Estadísticas vitales – Informe estadístico de defunción fetal. (Tendencias del desarrollo social en el
Ecuador STFS).
Existen entre 1991 y 1995 altas tasas de morbilidad, su cuadro casi no ha variado, siete son las
principales causas de atención que se registran: parto, causas obstétricas, fracturas neumonía,
hernias y enfermedades del aparato urinario y enfermedades infecciosas intestinales.
En el ámbito de la nutrición, la desnutrición crónica alcanza para 1990 (Encuesta DANS) un
34%, las provincias que manifiestan mayores porcentajes son: Chimborazo, Bolívar y Cotopaxi.
Para 1999 (Encuesta CV), la cifra de desnutrición crónica se redujo a un 26,8% y para el año
2000 a 25,8%. A pesar de de que se nota una notable mejoría en este indicador –niños menores
de cinco años afectados por la desnutrición crónica- se mantiene que 1 de 4 niños ecuatorianos
se encuentran en riesgo de ser afectados físico-síquico e intelectualmente22.
2.3.1.4 POBREZA
Los niveles de pobreza según el método de necesidades básicas insatisfechas NBI23 en el área
urbana para el año 2001 alcanza el 61%, y la indigencia el 28%24; un porcentaje considerable de
hogares pobres están encabezados por mujeres 25. La comparación con la cifre equivalente del
censo de 1990 (73,6%) indica una reducción de la pobreza en el período.
22
Ob.Cit.17.
23
Se denomina método directo y define a un hogar como pobre cuando adolece de una o más carencias graves en el
acceso a educación, salud, nutrición, vivienda, servicios urbanos y oportunidades de empleo.
24
Estimaciones CEPAL.
25
No obstante, estos indicadores de pobreza varían dependiendo de la metodología utilizada por las distintas
instituciones e investigaciones. A pesar de estas diferencias todas confirman así, el carácter estructural y masivo de la
pobreza en el Ecuador.
29
Para este mismo año (2001), alrededor de siete millones de ecuatorianos vivían con
aproximadamente 1,2 dólares diarios26, con privaciones o riesgos en la satisfacción de sus
necesidades básicas de alimentación, vivienda, educación y salud.
La pobreza va de la mano con el incremento de la inequidad en la distribución del ingreso. Para
1999 alrededor del 10% de la población de mayores ingresos percibía el 36,6% del ingreso
nacional, mientras que el 40% de la población más pobre recibía apenas el 14,1% del ingreso27.
Esta inequidad se refleja en la insatisfacción de necesidades básicas que enfrenta la población, y
que se evidencia en los bajos niveles de cobertura de los servicios básicos.
A nivel provincial se vislumbra que: Bolívar, Chimborazo, Cotopaxi, Esmeraldas y las
provincias Amazónicas son las de mayor pobreza humana (privación de capacidades), en
cambio las de menores niveles de pobreza humana son, en el orden, Guayas, Pichincha, El Oro,
Carchi y Tungurahua (Ver Cuadro 10)
Cuadro 10 Índice de pobreza humana por provincias 1999
SECTOR
Bolívar
Chimborazo
Amazonía
Cotopaxi
Esmeraldas
Los Ríos
Manabí
Loja
Cañar
Imababura
Azuay
Tungurahua
Carchi
El Oro
Pichincha
Guayas
Nacional
IPH a
28.3
27.6
26.5
24.3
24.3
22.4
21.7
20.2
18.8
17.0
14.9
13.8
13.5
11.0
9.8
8.9
15.7
IPH b
22.8
22.6
23.3
18.8
17.9
21.6
18.0
16.0
17.3
14.5
14.3
13.3
11.9
10.5
9.4
8.9
13.8
Fuente: PNUD (Tendencias del desarrollo social en el Ecuador STFS).
En cuanto a la cobertura de servicios básicos, es analizado desde el punto de vista del uso del
suelo y ordenamiento territorial que se profundiza en la parte correspondiente a dicho punto.
26
Ecuador: Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Humano, 1970-2010. Fierro-Renoy, Virginia.
27
Panorama Social de América Latina 2001-2002.CEPAL.
30
3. LA SITUACIÓN DEL RIESGO EN EL PAIS
3.1
ASPECTOS GENERALES PARA SU
GESTION Y ANALISIS: El rol
institucional cumplido por el Estado en función de desastres
3.1.1 PAPEL CUMPLIDO POR EL ESTADO EN LA ADMINISTRACIÓN DE DESASTRES
Ante el alto grado de recurrencia de desastres naturales y antrópicos/tecnológicos,
históricamente el Estado Ecuatoriano ha centrado sus esfuerzos de manera prioritaria en el
fortalecimiento de la capacidad de respuesta ante eventos catastróficos, así como en las etapas
de rehabilitación y reconstrucción.
Su accionar ha estado circunscrito básicamente a la Ley de Seguridad Nacional, que como se ha
constatado tiene un enfoque reactivo (expost) antes que preventivo.
La Ley para su operatividad ha previsto la conformación de cuatro Frentes de Seguridad
Nacional: Externo, Interno, Económico y Militar, conformados por diversas Carteras de Estado.
A excepción del Ministerio de Defensa, todos los ministerios deberán contar en su organización
con una Dirección de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo Nacional -DIPLASEDE-,
quienes según la Ley deberían cumplir con funciones de asesoramiento, planificación y
organización de todos los asuntos de Seguridad Nacional que competan a su Ministerio.
La entidad responsable de la atención de desastres (respuesta) ha sido la Dirección Nacional de
Defensa Civil, de conformidad a las funciones estipuladas en la Ley de Seguridad Nacional
Como organismos integrantes de la Defensa Civil están: la Dirección Nacional de Defensa
Civil, las Juntas Provinciales, las Jefaturas Cantonales y Parroquiales, las DIPLASEDES, y las
Jefaturas en Zonas Especiales y más organismos que se crearen de acuerdo con las necesidades.
No obstante, toda esta estructura, por diversas causas de índole económico, político, técnico y
administrativo, en la práctica la Defensa Civil y sus organismos integrantes, especialmente las
DIPLASEDES no han podido cumplir a cabalidad las funciones previstas en la propia Ley,
debiendo circunscribirse su accionar a la atención y manejo de desastres, limitando
considerablemente su rol al no contar con los insumos básicos de la prevención y mitigación de
riesgos.
La Dirección Nacional de Defensa Civil ha desempeñado un rol importante en las campañas
informativas próximas y durante el desastre y la atención de la emergencia, limitada en su
accionar por falta de recursos económicos, técnicos y humanos.
Cabe señalar sin embargo que para el manejo de la emergencia en el caso del volcán Guagua
Pichincha, estuvo bajo la coordinación del Alcalde del Distrito Metropolitano de Quito merced
a Decreto Ejecutivo de la Presidencia de la Republica.
Dicha autoridad municipal, mantuvo informado a la comunidad sobre la actividad volcánica
reportada por el Instituto Geofísico de la EPN, así como se responsabilizó de emitir las
declaratorias de alertas amarilla y naranja en las zonas de riesgo, así como dirigir la evacuación
de la población de Lloa, con apoyo de los organismos que intervienen en la atención de
desastres.
31
En el caso del volcán Tungurahua en cambio se contó con la coordinación del Ministro de
Desarrollo Urbano y Vivienda-MIDUVI, dispuesto también por Decreto Ejecutivo, así como se
le responsabilizó del seguimiento de acciones concomitantes a las declaratorias de alertas
amarilla y naranja en las poblaciones de riesgo y el manejo de la atención del desastre con la
participación de los organismos públicos responsables de la atención de desastres.
En ambos casos se observó la falta de preparación de las autoridades designadas por el
ejecutivo, para tratar el tema técnico, así como la carencia de estrategias de comunicación
social, para trasladar la información a la comunidad.
En las fases de rehabilitación y reconstrucción ante eventos adversos, los ministerios, con apoyo
de los gobiernos seccionales, han ejercido un rol importante, a pesar de la limitada capacidad
económica.
No obstante, ante la magnitud del fenómeno El Niño 1997-1998, mediante Decreto Ejecutivo
N° 740, publicado en el Registro Oficial 178 de 22 de octubre de 1997, se creó la Unidad
Coordinadora del Programa de Emergencia para enfrentar el fenómeno El Niño -COPEFENcomo entidad adscrita a la Presidencia de la República, a fin de coordinar los aspectos técnicos,
económicos, administrativos, financieros y operativos de emergencia para afrontar dicho
fenómeno.
Posteriormente, mediante Ley expedida por el Congreso Nacional, publicada en el Registro
Oficial 378 de agosto 7 de 1998, se creó la Corporación Ejecutiva para la reconstrucción de las
zonas afectadas por el fenómeno El Niño -CORPECUADOR- para que se encargue de la
rehabilitación y reconstrucción de la red vial y de las zonas devastadas por dicho evento, hasta
la cota mil.
Complementariamente, mediante Decreto Ejecutivo N° 2549, de abril 16 de 2002, se amplían
las competencias de COPEFEN y CORPECUADOR a efecto de que estas Entidades puedan
afrontar en general los desastres naturales en el país y no solo aquellos vinculados al evento de
El Niño.
La creación de entidades para enfrentar fenómenos naturales muchas veces ha originado
ineficiencia en la gestión pública con la superposición de funciones. Así, “CORPECUADOR
tiene el propósito de llevar a cabo la reconstrucción y esfuerzos de rehabilitación para la
infraestructura dañada por fenómenos naturales. Sin embargo, el Departamento Nacional de
Obras Públicas tiene la responsabilidad de la construcción, mantenimiento y rehabilitación de
caminos y carreteras en todo el país. Consecuentemente, estas dos organizaciones tienen ciertas
responsabilidades que se cruzan...”i
La experiencia del país en torno a la creación de entidades para enfrentar determinado evento
adverso, da la dimensión de la debilidad institucional, la falta de una estrategia nacional y la
necesidad de contar con una estructura institucional permanente para la Gestión del Riesgo.
Como se ha analizado, la institucionalidad pública ha orientado sus esfuerzos a la atención y
reconstrucción/rehabilitación de desastres preferentemente, y de forma tangencial a la
prevención de riesgos.
3.1.2 PAPEL CUMPLIDO POR EL ESTADO EN LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE
RIESGOS
En el tema de prevención y mitigación de riesgos en la gestión del Sector Público del Ecuador
tan solo se destacan iniciativas aisladas, pero que de igual manera a lo indicado anteriormente
han nacido como producto de la ocurrencia de eventos ocasionados por desastres de origen
32
natural y antrópico/tecnológico o en el marco de propuestas emergentes para la preparación ante
la inminente ocurrencia de fenómenos naturales, entre los cuales se puede mencionar los
siguientes proyectos:
“Mitigación de los Desastres Naturales y Preparación para Enfrentarlos en el Ecuador”
ECU/91/004, desarrollado desde 1987 con el auspicio de las agencias internacionales
DHA/UNDRO-USAID/OFDA en coordinación con las instituciones del conocimiento locales;
el mismo que, estuvo dividido en 6 subproyectos que abarcaron regiones altamente amenazadas
por diferentes tipos de fenómenos naturales, así: a) Preparación para Desastres Sísmicos en
Guayaquil y Mitigación de sus efectos; b) Preparación para Desastres relacionados con las
Inundaciones en Cuenca y Mitigación de sus efectos; c) Preparación para Desastres causados
por erupciones volcánicas en Pichincha y Mitigación de sus efectos; d) Preparación para
Desastres causados por erupciones volcánicas en Tungurahua y Mitigación de sus efectos; e)
Protección a las personas y a los bienes amenazados por deslizamientos en Quito; f) Preparación
para los efectos destructivos de los Tsunamis en Esmeraldas, Santa Elena, Manta y Bahía de
Caráquez y Mitigación de sus efectos.
“Prevención de Desastres Naturales en la Cuenca del Paute” -PRECUPA- (1994-1998), el cual
se cristaliza como resultado del gran deslizamiento que produjo el represamiento de los ríos
Paute y Jadán en el sector de la Josefina (Provincia del Azuay) en el año 1993. Este proyecto
fue desarrollado con recursos internacionales de Agencias de Ayuda Suiza y ejecutado en
coordinación con los organismos locales como la Municipalidad de Cuenca, Universidad Estatal
de Cuenca, INECEL, INAMHI, etc. Dentro del PRECUPA se realizó la evaluación de amenazas
y monitoreo hidrometeorológico y sísmico debido a diversos fenómenos naturales para un
manejo sustentable de la Cuenca del Río Paute (recuperación de sectores afectados, monitoreo
de las zonas propensas a nuevos deslizamientos, utilización apropiada de los recursos naturales
e incorporación de propuestas de ordenamiento territorial).
“Laderas del Pichincha” (1998) producto de las iniciativas desarrolladas en el Distrito
Metropolitano de Quito por su Municipalidad y en respuesta o atención a la inminente
peligrosidad generada en las laderas orientales del volcán Pichincha, ante posibles
escurrimientos, inundaciones, flujos de escombros y otros tipos de amenazas naturales que
podrían desembocar en la cuidad de Quito, agravados estos eventos por una posible erupción del
volcán Guagua Pichincha. Para el efecto se realizaron obras civiles de protección (diques,
reservorios, túneles) a fin de reducir la peligrosidad de aluviones en 32 quebradas del sector
norte de Quito. El proyecto se complementó con un componente de apoyo comunitario referente
a la prevención de riesgos y manejo de desechos sólidos a través de microempresas.
Adicionalmente, se realizó la evaluación de los impactos ambientales; la propuesta de planes de
manejo sostenible de los recursos naturales; y, el diseño del proyecto de desarrollo integral para
la zona de estudio.
Para apoyo a la prevención regional del fenómeno oceanográfico “Oscilación Sur El Niño”
(ENSO), se constituyó inicialmente el Grupo ERFEN, que en el caso del Ecuador se encuentra
representado por INOCAR, INAMHI y Dirección Nacional de Defensa Civil, y en el año 2002
se conformó el Centro Internacional de Investigación del Fenómeno El Niño -CIIFEN-, con
sede en Ecuador. Al respecto, se puede manifestar que en relación al último evento (2002-2003)
el ERFEN en el caso del Ecuador realizó pronósticos de mucha precisión a lo que efectivamente
ocurrió, esto fue la presencia de un evento catalogado entre débil y moderado.
Adicionalmente, se puede mencionar como una iniciativa de SENPLADES la incorporación
dentro de los Planes de Desarrollo Provincial de la variable Gestión del Riesgo para las
provincias de Chimborazo, Bolívar e Imbabura (2001-2003). Como resultado de estos estudios
se han identificado las amenazas de mayor peligrosidad presentes, acciones estratégicas para la
incorporación de la gestión del riesgo a nivel seccional y propuestas de proyectos prioritarios
para desarrollar la prevención y mitigación de riesgos en cada una de las provincias referidas.
33
Proyecto de “Evaluación Física de la Infraestructura Educativa de la Provincia de Orellana”,
ejecutado por SENPLADES en el año 2002, con el apoyo financiero de UNFPA. Constituyó
una investigación piloto en la gestión del riesgo, utilizando una metodología de investigación
propia y alcanzando un nivel de detalle elevado de los elementos que se incorporan en la
definición del grado de vulnerabilidad de la misma. El levantamiento de información alcanzó a
200 unidades escolares ubicadas en zonas de diferente tipo de amenazas. Por otro lado y como
resultado de este estudio se evidenció la clara situación de riesgo en el que se encuentran la gran
mayoría de unidades escolares de esta provincia debido a la ubicación geográfica en que están
localizadas por la mala planificación que a este nivel existe.
La Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea asiste técnica y financieramente al
“Programa para la Preparación de Desastres” -DIPECHO-; en el cual, se promueven acciones
que caen en el campo de la prevención de riesgos coordinados localmente por la Municipalidad
de Pedro Carbo, Defensa Civil y la Cruz Roja. El objetivo del programa consiste en el
reforzamiento y mejoramiento del sistema de prevención, preparación y mitigación del Cantón
Pedro Carbo frente al peligro de inundación al fin de reducir la vulnerabilidad de la población
en riesgo.
El Proyecto “Geociencia para las Comunidades Andinas”, se encuentra ejecutando en 5 países
de la Región, localmente se encuentra coordinado por la Dirección Nacional de Geología DINAGE- y cuenta con la asistencia financiera y técnica del Gobierno de Canadá. En el país su
ámbito de acción está definido hacia las zonas fronterizas con el Perú y la Provincia de
Imbabura. Está orientado de manera general a mejorar la calidad de vida de la población andina,
reducción del impacto negativo de las amenazas naturales, proveer información geocientífica de
amenazas naturales que contribuirá en el diseño de la planificación territorial y mitigación de las
mismas.
Por otra parte, cabe resaltar que a propósito del Decenio Internacional de la Reducción de los
Desastres Naturales en el país se inició un proceso de reforzamiento de las instituciones del
conocimiento en el campo de identificación y evaluación de amenazas en zonas de mayor
vulnerabilidad, ejecutado fundamentalmente con apoyo de la Cooperación Internacional. Se
llevó a cabo campañas de difusión y capacitación, publicaciones de investigaciones relacionadas
con el conocimiento de amenazas que constituyeron el aporte inicial en la definición de
instrumentos para la prevención de riesgos. Entre las entidades del conocimiento participantes
merece señalarse a: INEMIN/CODIGEM, INOCAR, INAMHI e Instituto Geofísico de la
Escuela Politécnica Nacional.
A raíz de la implementación del Programa PREANDINO, el Ecuador da un paso importante en
procura de aunar esfuerzos con los entes del conocimiento, sectores productivos y de servicios,
organismos nacionales, seccionales y provinciales, con el propósito de ir instaurando un proceso
que a futuro conlleve a contar con una institucionalidad permanente de gestión del riesgo que
sustente una política de Estado.
Con el fin de operativizar la propuesta PREANDINO, se conformó el Comité Nacional de
Prevención de Riesgos integrado por:
• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo de la Presidencia de la República
(SENPLADES), quien lo preside;
• Ministerio del Ambiente;
• Instituto Oceanográfico de la Armada (INOCAR);
• Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI);
• Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional;
• Dirección Nacional de Defensa Civil;.(DNDC );
34
• Asociación de Municipalidades de Ecuador -AME• Consorcio de Consejos Provinciales –CONCOPE
• Ministerio de Relaciones Exteriores;
El comité ha contado con la participación eventual de CORPECUADOR, COPEFEN, ERFEN,
en asuntos relacionados con la evaluación de la peligrosidad del fenómeno de El Niño, a fin de
incluir la prevención en la planificación nacional, provincial y local.
Además, se estructuró y puso en marcha grupos sectoriales correspondientes a las diferentes
áreas de afectación con mayor riesgo en el campo productivo y de servicios. Estos son:
Grupo 1:
Grupo 2:
Grupo 3:
Grupo 4:
Grupo 5:
Grupo 6:
Grupo 7:
Agua Potable y Saneamiento;
Vialidad y Transporte;
Desarrollo Urbano, Vivienda e Infraestructura;
Agricultura, Ganadería y Pesca;
Energía (Hidrocarburos, Electricidad, Minería/Geología);
Salud; y,
Educación.
En virtud de que la Gestión del Riesgo aplicada a la prevención y mitigación es una acción no
privativa del Sector Público, se promovió el involucramiento en los grupos sectoriales del sector
privado, dígase colegios profesionales, empresas privadas, ONG’s.
Cabe señalar que esta iniciativa de estructuración institucional ha generado redes de intercambio
de información y de conocimiento, debiendo consolidarse y pudiendo ser el germen del Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo en el Ecuador en el campo de prevención y mitigación, lo que
se vería reforzado por la presencia de organismos del conocimiento con una alto nivel científico,
pero que en la actualidad adolecen de recursos económicos y humanos.
En definitiva, el país ha orientado prioritariamente sus esfuerzos a “acciones post evento”, con
escaso nivel de coordinación interinstitucional; no obstante, se destacan algunas iniciativas
aisladas dirigidas a la prevención y mitigación de riesgos basadas en el conocimiento de
amenazas, sistemas de alerta temprana, medidas estructurales de reducción de la vulnerabilidad,
campañas de capacitación y difusión sobre amenazas y riesgos, aspectos que han sido
fortalecidos a través del Programa PREANDINO, y que deberán consolidarse mediante la
estructuración de un Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
El país cuenta con organismos del conocimiento con alto nivel científico en el campo de las
amenazas naturales hidro-meteorológicas/oceanográficas; a cargo del INAMHI, INOCAR y
geológicas: volcánicas, sísmicas y de movimientos de terrenos inestables bajo responsabilidad
del Instituto Geofísico de la EPN y la DINAGEii.
Existen otros organismos del conocimiento que realizan investigaciones sobre amenazas
naturales en el campo volcánico: la ESPEiii; en aspectos sísmicos la ESPE, ESPOLiv,
Universidad Católica de Guayaquil; Universidad Estatal de Cuenca y en lo referente a
movimientos de terrenos inestables la Facultad de Geología, Minas, Petróleos y Ambiental de la
Universidad Central del Ecuador, Facultad de Ingeniería Civil de la EPN; diversas ONG’s,
DINAREN-MAG, Universidad Estatal del Azuay, EMAAP-Q, estas participan sin lineamientos
permanentes y sin la debida coordinación con los otros organismos del conocimiento.
Los productos que registran mayor avance en el área preventiva, hacen referencia a la
evaluación de peligros/amenazas volcánicas, sísmicas y en menor magnitud de movimientos de
terrenos inestables.
35
En lo referente a amenazas antrópicas/tecnológicas, el organismo líder es el Ministerio del
Ambiente, aunque en este campo existen varias ONG’s que realizan investigaciones,
desgraciadamente la información se halla dispersa. Existen otros organismos que se están
incorporando como son los Ministerios de: Agricultura y Ganadería, Energía y Minas, Salud
Pública y diversos Municipios.
Finalmente, en lo concerniente a Amenazas Biológicas (salud), el organismo responsable es el
Ministerio de Salud Pública-MSP, el mismo que cuenta con el apoyo de la OMS/OPS, diversas
ONG’s, organismos seccionales, MIDUVI.
Los programas y proyectos realizados se hallan sistematizados en una base de datos disponibles
en el INFOPLAN/SENPLADES.
A pesar de los progresos alcanzados, es necesario implementar mayores acciones, como
cambios institucionales para favorecer la incorporación de una cultura de prevención y
mitigación de riesgos. Los procesos emergentes de reducción de desastres necesitan ser
conducidos hacia el conocimiento y entendimiento de la vulnerabilidad y el riesgo, apuntando
hacia un desarrollo planificado seguro y duradero, basado sobre la anticipación en lugar de la
recuperación.
Las estrategias de prevención y mitigación de riesgos se deben basar en los conceptos del
desarrollo sustentable y deben ser proactivas y sobre una base de continuidad.
Se deberían promover compromisos de políticas, finanzas racionales, sensibilidad ambiental y
cultura del conocimiento. Este cambio en mentalidad permitirá, en particular, alcanzar los
requerimientos de mitigación condicionados por los inicios casi imperceptibles de los
fenómenos naturales y que producen desastres, todo esto debido a los cambios que el planeta se
encuentra experimentando y que son de carácter permanente.
3.2 EL SISTEMA DE VULNERABILIDAD PRESENTE: UNA OPTICA ESPACIAL Y
TERRITORIAL
El tema de la vulnerabilidad en el Ecuador ha sido poco abordado desde la perspectiva de la
gestión de riesgos. El Ecuador mantiene un desarrollo bastante amplio en cuanto a la
generación de información sobre amenazas de origen natural28, a través de las cuales se han
realizado diferentes mapas de riesgo considerando solamente la exposición de determinadas
infraestructuras y elementos en zonas potencialmente amenazadas; bajo este contexto, se vuelve
imprescindible el desarrollo y análisis de las debilidades territoriales, sociales e institucionales
importantes para comprender los riesgos en su concepción integral.
Bajo esta óptica, el PREANDINO ha considerado como imperiosa, la necesidad de elaborar un
Plan Nacional de Reducción de Riesgos de origen natural no solamente enfocado desde el
análisis de sus amenazas y sus tipos de exposición física, muy importantes en una primera
visión de los elementos o estructuras poblacionales que se encuentran inseguros y bajo peligro;
sino desde un desarrollo de las vulnerabilidades presentes en el espacio y en el territorio.
En este contexto, se trata más que nada de llevar a cabo una reflexión y un análisis de las
vulnerabilidades localizadas a nivel nacional, más relevantes e importantes en función de la
escala nacional y de mostrar sus debilidades, heterogeneidades y desequilibrios más relevantes.
28
No significando que este campo esté totalmente definido y terminado, pues para la gestión se requieren mapas de
amenazas con manejo de escalas más a detalle como herramientas técnicas de decisión y de análisis de riesgo.
36
En que consiste el sistema?
Los diferentes tipos de vulnerabilidad no pueden solamente ser analizados desde perspectivas
aisladas dentro del contexto nacional. Sin duda, que los nexos establecidos entre ellos son cada
vez más interdependientes e interactivos tanto en sus causas como en sus consecuencias; por
ello, llegar a determinar estos vínculos en cada uno de los procesos no solo corresponden a
análisis transversales que inciden en los retrocesos o desarrollo sustentable del territorio, sino
que ayudan a entender los niveles horizontales que se desarrollan en los diferentes procesos
espaciales en función de las causas establecidas en los niveles: institucional, político y jurídico,
poblacional y territorial. En el siguiente esquema se puede apreciar estas dinámicas
transversales y sus ejes horizontales en análisis espacial:
Esquema 3 Ejes transversales de causa y efecto
Vulnerabilidad
jurídica
Vulnerabilidad
institucional
Vulnerabilidad
social
Vulnerabilidad
territorial
Problemas y conflictos
legales otorgados por los
niveles más altos de
decisión en función de
orientar la legitimidad de
instituciones y actores
Decadencia institucional y
conflictos de roles
institucionales y legitimidad
del poder y de la decisión
Escasez de políticas y
conocimiento de prioridades
en el desarrollo y
mejoramiento de la calidad
de vida social por parte de
las instituciones
Efectos adversos sobre el
territorio y el medio natural
por parte de la sociedad
Deterioro y degradación de
la calidad humana y de la
naturaleza
Fuente y elaboración: Estacio Jairo PREANDINO, 2005
El eje transversal del sistema de vulnerabilidades es un procedimiento causal donde el principio
recae en las esferas de decisión política y el rol decisivo del marco constitucional y legal del
país. La legitimidad del marco legal y sus problemas de aplicabilidad incurren a su vez en
problemas de incapacidad funcional y de definición de roles de instituciones y actores que, a su
vez, pierden la credibilidad y certeza en las decisiones creando conflictos, indeterminaciones y
discordinaciones institucionales. El reflejo del problema institucional expresa dificultades en
las decisiones sobre las prioridades y acciones necesarias para mejorar la calidad de vida
poblacional, a través de la generación de programas y proyectos de desconcentración y equidad
social, de fuentes de empleo de calidad y coberturas de servicios en desmejoro del
empobrecimiento, por citar algunos ejemplos.
37
Los problemas de calidad social desembocan en la vulnerabilidad social. Este concepto hace un
aporte al análisis de la desigualdad social y básicamente trata de centrarse en criterios de
pobreza, desigualdad social y segmentación socioeconómica.
Dentro de la vulnerabilidad social, como el centro de la dinámica vertical del sistema de
vulnerabilidades institucional-jurídica y territorial, se trata en lo posible de llevar un análisis
más innovador (Moser citado en Filgueiras, 2001), pues se detiene en la observación de los
recursos que los pobres tienen y no en esa mirada tradicional que observa los recursos que los
pobres no tienen. El supuesto básico confirmado en sus estudios comparativos, que se realizaron
en un conjunto de contextos urbanos en países periféricos es que los sectores pobres disponen
de un acervo de activos más amplio y diversificado de lo que se piensa y que su estimulación
(movilización de activos) sería un poderoso instrumento de política social. Como resultado de
estas investigaciones, Moser (1993) marca la importancia de sus hallazgos como instrumentos
analíticos para mejorar la capacidad de acción de los programas antipobreza, optimizar los
beneficios y promover oportunidades.
La aproximación activos-vulnerabilidad constituye un avance en el estudio de la pobreza y la
inequidad en comparación con los estudios anteriores, pues pone el acento en la dinámica de la
formación de activos y en su encadenamiento a través de estrategias determinadas. También
arroja luz sobre las formas en que los activos se gastan o no se reponen y sobre los factores que
intervienen en esos procesos.
Un problema transicional que arroja la pobreza y su vinculación territorial es la segregación
residencial y la marginalidad, significando el distanciamiento y separación de grupos de
población de una comunidad; puede concretarse en segregación localizada –o socio-espacial–
(cuando un sector o grupo social se halla concentrado en una zona específica de la ciudad,
conformando áreas socialmente homogéneas) o excluyente (ausencia de integración de grupos
sociales en espacios comunes a varios grupos). No existe segregación en sentido estricto cuando
habiendo heterogeneidad socioeconómica, la población perteneciente a distintos niveles, vive
mezclada desde la totalidad de ciudad hasta el nivel de sus manzanas.
Por otra parte, las consecuencias de la vulnerabilidad social no solo van en desmejoro de la
misma sociedad, sino que ésta a su vez produce agravamiento y degradación de la naturaleza y
cambios profundos en el paisaje territorial, llegando a constituir causas detonantes de
antropización del medio y por ende de ciertos fenómenos y amenazas presentes. Al mirar el
territorio como un elemento expuesto y vulnerable nos lleva inmediatamente a pensar que las
poblaciones y las sociedades también lo están y sus causas devienen principalmente de las
acciones humanas inadecuadas y poco precautorias en beneficio de la sostenibilidad del medio
ambiente. Por ejemplo, la deforestación, aumento de población y equipamientos trae consigo
conflictos urbano-marginales y problemas jurisdiccionales entre los territorios consolidados con
los en vías de consolidación. Estos problemas se remarcan en variables de la pobreza evidentes
como ausencia de coberturas y servicios y en variables poco evidentes como los elevados
índices de inseguridad o fertilidad que inciden en la formación de individuos con rezagos
sociales y carentes de identidad urbana, en donde, su resolución, desde los aparatos locales y
regionales, se vuelve muy compleja.
El territorio como producción social, como relación dialéctica entre sociedad-medio ambiente,
posee connotaciones de pobreza, sesgamiento social, marginalidad, sobre densidad y
degradación, (por citar algunos factores). Por ende, todas las actividades humanas se
desarrollan en un territorio y sus consecuencias repercuten sobre él; entonces el desarrollo social
no es, una dimensión vacía a lo largo de la cual los sectores sociales se estructuran sino que
posee un papel en la constitución de los sistemas de interacción. Existe un carácter interactivo
entre la sociedad y territorio, constituyendo un foco central de investigación la interconexión
entre relaciones sociales y estructuras espaciales (Gregoy y Urry, 1985). El espacio es el medio
a través del cual las relaciones sociales se concretan y se desarrollan.
38
Esquema 4 Ejes horizontales del análisis espacial
NIVEL DE DECISION Y POLITICO
Vulnerabilidad
institucional
Vulnerabilidad jurídica
Factores socio políticos
Visión del poder
Incertidumbres
NIVEL POBLACIONAL
Factores
sociodemográfica
Factores
socioeculturales
Vulnerabilidad
social
Factores
socioeconómica
Niveles
espaciales que
recaen en el
territorio
NIVEL TERRITORIAL
Factores ambientales y
físicos
Vulnerabilidad
territorial
Conflictos en los
asentamientos humanos
Fuente y elaboración: Estacio Jairo PREANDINO, 2005
El eje horizontal del análisis espacial, (Esquema 4) por su parte, muestra las relaciones y
interacciones tendidas entre diferentes factores (algunos de ellos antes mencionados).
Principalmente el nivel de decisión y político guarda estrechos vínculos entre lo que
constituyen vulnerabilidades jurídica e institucionales. Ambas recaen en una cuestión dialéctica
por su origen, las instituciones se refuerzan con normas establecidas que ayudan a armonizar sus
funciones y roles pero a su vez los actores pueden crear leyes para regular sus instituciones, esto
quiere decir que algún problema presente en esta relación bidireccional puede acarrear
problemas de incoherencia e inaplicabilidad de acciones y orientaciones. Los factores que
pueden coadyuvar decisivamente en la consolidación de debilidades son comunes, las
incertidumbres en el campo sociopolítico y desconocimientos sobre planificación y gestión de
riesgos pueden fomentar a la falta de cohesión y coherencia funcional de las instituciones y las
leyes, así mismo condiciones intrínsecas de intereses partidarios o institucionales en este campo
puede repercutir en las condiciones de representatividad social y de gobernabilidad. En cambio,
la visión del poder, es un eje gravitante en las decisiones y en los conflictos políticoinstitucionales, en la medida en que no existen los enfoques necesarios para saber lo que se
decide, y en donde se aplica las decisiones y para qué se aplican.
El nivel poblacional, es el punto donde se concentra la vulnerabilidad social. Como se
mencionó anteriormente sus factores de incidencia está ligado con el nivel de decisión y
político, y a su vez dependen del territorio para su desenvolvimiento. Los factores
principalmente que inciden en esta vulnerabilidad son socioeconómicos, sociodemográficos y
socioculturales, estos se expresan en pobreza, sobre población y altas densidades, sesgamiento
social, diferencias étnicas entre otras (como se analizó anteriormente). Sin duda esta
39
vulnerabilidad es el centro de una serie de dinámicas negativas o positivas que repercuten en el
territorio. Esta, al encontrarse en un nivel territorial está expuesto no solo a fenómenos de la
naturaleza sino a acciones antrópicas que lo transforman y deterioran; de esta forma, el
desaparecimiento de bosque y el aumento de espacios transicionales urbano rurales alteran las
dinámicas naturales, manifestando, hoy en día, condiciones alarmantes de cambio climático o
lluvias ácidas, muy fuertes inundaciones o problemas serios de deslizamientos.
Así mismo la jurisdiccionalidad del territorio en términos de la globalización socioeconómica y
tecnológica, ya no se circunscribe a un país o región del mundo como sucedía en los años 40 a
partir de la segunda guerra mundial, donde el poderío se trasvasaba a las economías de los
países militarmente y políticamente muy constituidos, sino que actualmente se refleja en las
ciudades globales, con poderío estratégico en la accesibilidad política, económica y política
mundial. Ciudades como New York, Tokio, Londres, Río de Janeiro, Bangkok, no solo son
metrópolis con gobiernos locales constituidos y muy fortalecidos, sino que son puntos de enlace
de comunicación y de principal manejo socioeconómico mundial. Inclusive un enlace más fino
es a partir de elementos importantes como el Pentágono, el Banco Mundial, Microsoft, La
Casa Blanca o la ex Torres Gemelas. Esto tiene una incidencia tan alta que la caída de las torres
gemelas no solo significó pérdidas por más 2 mil billones de dólares en seguros sino en
problemas financieros mundiales afectados en la bolsa de Tokio en Japón, en el valor del
petróleo del Ecuador y en la economía muy fortalecida del Comunidad Europea. Por ende la
visión del territorio y sus degradaciones ambientales y poblacionales deben también reflejarse
en nuevas formas de analizar el territorio, esto es: desde sus puntos de desarrollo o ciudades
globales.
3.2.1 LA VULNERABILIDAD JURIDICA- INSTITUCIONAL: ANALISIS DE SUS FACTORES
Los factores de vulnerabilidad a este nivel se encuentran íntimamente relacionados. Como se
analizó anteriormente en algunos casos la legitimidad institucional y lo obsoleto del marco
constitucional en cuanto a gestión de riesgos van correlacionadas a una crisis evidente en el
manejo desordenado y poco práctico de los riesgos.
Un acercamiento a los factores planteados llevan justamente a observar ciertos problemas
encontrados en la ejecución de proyectos o el alcance práctico de políticas como se detalla a
continuación:
3.2.1.1 FACTORES SOCIOPOLÍTICOS:
Este tipo de factores son gravitantes en cuanto a los conflictos encontrados en cuanto a las
funciones, roles y coordinaciones interinstitucionales. Muchas de ellas se encuentran muy
estrechamente ligadas con problemas jurídicos pudiendo encontrar los siguientes puntos:
•
•
Las incoordinaciones institucionales en el manejo de los riesgos y la duplicidad de
funciones
Los vacíos legales e incoherencias jurídicas sobre riesgos y desastres en cuanto a la
gestión
Las incoordinaciones institucionales en el manejo de los riesgos y la duplicidad de funciones:
La Constitución de la Republica del Ecuador hace referencia (mediante su artículo 47 y los
artículos 180 y182) a la garantía y derechos de las poblaciones afectadas por desastres a una
atención prioritaria. No obstante esta “atención prioritaria” señala una visión postdesastres y
delineada para los organismos operativos.
40
Las incoordinaciones institucionales surgen en parte por las evidentes limitaciones jurídicas en
cuanto a establecer una coordinación institucional adecuada en el marco de la gestión del riesgo
y por la consolidación de nuevas instituciones que al principio tenían roles específicos en cuanto
al alcance territorial y temporal de sus funciones. Es por ejemplo el caso de organismos como
COPEFEN (Unidad Coordinadora del Programa de Emergencia para afrontar el Fenómeno del
Niño) creada mediante decreto ejecutivo No. 740 de 1997, y CORPOECUADOR (Corporación
Ejecutiva para la Reconstrucción de las Zonas Afectadas por el Fenómeno del Niño) creada
mediante la Ley 120 de agosto de 1998. Inicialmente sus labores estaban previstas para
funciones específicas de emergencia y reconstrucción producto del fenómeno de El Niño y hoy
son organismos permanentes y con decisiones al alcance nacional. El crear instituciones sobre
una base aún no definida de funciones y roles específicos ha cimentado conflictos mayores que
cada vez parecen más difíciles de resolver. En este mismo caso se encuentra las leyes del
Sistema Nacional de Seguridad (creada en 1979) y el Sistema Nacional de Planificación (creada
por registro oficial en el 2001) en cuyo desarrollo la temática de gestión se ha ido transformando
de acuerdo a adaptaciones más políticas que legales. Este es el caso de la institucionalización de
la Defensa Civil, que según el artículo 84 de la Ley de Seguridad Nacional, menciona que “La
Defensa Civil es una actividad de servicio permanente del Estado a favor de la comunidad, que
tiende a desarrollar y coordinar las medidas de todo orden destinadas a predecir y prevenir
desastres de cualquier origen; a limitar y reducir los daños que tales desastres pudiesen causar
a personas y bienes; así como a realizar en las zonas afectadas, las acciones de emergencia
para permitir la continuidad del régimen administrativo y funcional en todos los órdenes de
actividad”. Pero, con el paso del tiempo, la institucionalización de una “actividad” llevó a cabo
imprecisiones en cuanto a los roles y coordinaciones que debe llevar la Defensa Civil con los
organismos. En este sentido el artículo 86-A de la misma Ley anota que “El Sistema Nacional
de Defensa Civil es el conjunto de organismos y organizaciones de los sectores público y
privado, nacional, provincial, municipal, parroquial y barrial que mediante la coordinación
integrada, ejecutan acciones permanentes de protección a la población y sus bienes; antes,
durante y después de un desastre originado por fenómenos de la naturaleza o por efectos
derivados de la intervención del hombre”. Por ende la Defensa Civil es una actividad
coordinada por varias instituciones y no debe recaer en las manos de un sola “institución”. Este
principio ha sido el puntal de una serie de desatinos en las decisiones y de la duplicidad de
funciones. Por ejemplo, hoy en día varios organismos manejan riesgos desde la prevención
(caso de la Cruz Roja Ecuatoriana, por mencionar un ejemplo) logrando en la actualidad
consolidar tres “Planes Nacionales de reducción de riesgos”.
A esto se suma el papel de la planificación y la visión de desarrollo enmarcada en la Ley
Nacional de Planificación”, donde el Decreto Ejecutivo No. 1133, en su Artículo 6 señala:
“Son funciones del Subsistema de Planificación Nacional: Elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo, integrando las políticas gubernamentales en materia económica y social, seguridad
nacional y gestión administrativa; y, asesorar, coordinar e integrar la planificación provincial,
a nivel nacional, en los casos que amerite”.
En este sentido las acciones encaminadas por la actual SENPLADES (ex ODEPLAN) son
diferentes a la visión que mantienen las instituciones operativas y de atención. Se enfoca en la
inserción de la variable riesgo en los planes de desarrollo y de planificación. No obstante, se
requiere reformular las dos leyes máximas para definir claramente las funciones y roles
institucionales y sus enfoques.
Por otra parte la Ley de descentralización y participación social (creada en1997) y la Ley de
autonomía municipal (formulada en 1990) dan mayor independencia a los organismos locales.
En efecto, el artículo 10de la primera ley, referente a las competencias de los Consejos
Provinciales destaca que éstos deberán “Prevenir, evitar y solucionar los impactos ambientales
negativos que puedan producir o se produzcan por la ejecución de proyectos de vialidad
llevados a cabo en el ámbito provincial respectivo”. Así mismo el Municipio como Gobierno
local y autónomo es el encargado del manejo riesgos a niveles de sus jurisdicciones. Por ello
41
estos mandatos pueden llegar a duplicar funciones como las ocurridas en el MDMQ con su
Dirección de Seguridad Ciudadana y la Defensa Civil Provincial, ambas trabajan sobre los
planes de prevención del Cotopaxi de una forma aislada.
Sin duda, la falta de claridad y de especificaciones en las leyes y los decretos emitidos para la
creación de instituciones son las causas más graves para la ilegitimidad institucional, las
limitaciones prácticas de sus funciones y el desperdicio de esfuerzos realizados.
Los vacíos legales e incoherencias jurídicas sobre riesgos y desastres en cuanto a la gestión:
Para complementar el punto anterior, las leyes en cuanto a la gestión de los riesgos no se
encuentran debidamente normadas ni especificadas en cuanto a acciones que se deben realizar.
A nivel nacional la “Constitución de la República del Ecuador” (1998) da aportes muy generales
en sus leyes como el derecho de los individuos atención inmediata o en caso de eventos
mayores a llevar a la declaratoria de estado de emergencia en todo el territorio nacional o en
parte de este (artículos 180 y 182). Sin embargo, no existen mecanismo y acciones específicas al
respecto.
En el mismo caso se encuentra la Ley de Seguridad Nacional, la cual si bien menciona los
desastres y la atención de prevenir, atender y reducir los impactos. Pero no inserta una
definición de términos (que aparentemente tendrían algún tipo de vacío conceptual en su
interpretación), ni mecanismos más específicos y responsables en la ejecución. Sin embargo,
esta ley es lo más cercano aun cuerpo legal sobre la gestión de riesgos en el país, pero muy
poco manejada y coordinada.
Otro problema que existe es el referente a todos los decretos ejecutivos que tienden a suplantar
las leyes establecidas. Por ejemplo, hacia finales de 1999 se delegó al Ministerio de la Vivienda
el manejo de la emergencia y de la crisis suscitada por la reactivación del Volcán Tungurahua
hacía finales de 1999. Así mismo se organizó el “Comité de Crisis” conformado por los
ministerios del “Frente Social” (Economía y Finanzas, Medio Ambiente, Obras Públicas,
Agricultura Defensa Civil y otros) con el objeto de coordinar las acciones de respuesta tras una
declaración de emergencia, función que, de acuerdo con la Ley de Seguridad corresponde a la
Defensa Civil (Ramirez, Lavell, 2005)
A estos problemas de coordinación y conocimiento jurídico por parte de los mismas
instituciones del estado se suma las muchas leyes de estado que se encuentran de una forma
aislada y sin mucha relación como un cuerpo legal coherente sobre la gestión de los riesgos.
Por ejemplo, es el caso de la Ley de Descentralización y Participación Social, la Ley de Gestión
Ambiental29, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud30 o el código del Trabajo31, por
citar algunas importantes. Todas estas leyes hablan de prevención, protección de amenazas
antrópica y de riesgos contra el hombre y el medio ambiente. Por lo tanto estas leyes podrían
ayudar de una forma significativa a la consolidación de la una cuerpo legal de gestión y aunar
políticas de acción coordinadas
Por otra parte la ley del Sistema de Nacional de Planificación no presenta con la ley de
Seguridad un nexo de coordinación entre lo que es la “prevención”. Lo mismo sucede con las
acciones poco coordinadas presentadas a diversos niveles de decisión como es al local,
provincial y nacional.
29
Registro Oficial No 245 de 30 de junio de 1999.
30
Registro Oficial No 670 de 25 de septiembre del 2002.
31
Registro Oficial 650, de 16 de agosto de 1978.
42
Sin duda que existen muchos conflictos legales presentados por los decretos, leyes,
reglamentaciones y normas, las cuales carecen de especificaciones de acciones y orientaciones,
por lo cual será difícil crear un sistema nacional de riesgo en esas condiciones que pueda ser
aplicable, duradero y coherente.
3.2.1.2 VISIÓN DEL PODER:
Es un punto neurálgico en el la construcción de modelos de desarrollo, de la conformación de la
constitucionalidad y la democracia y de la integridad nacional. El Ecuador presenta problemas
muy serios en cuanto a la construcción y estabilidad del poder dados por diferentes conflictos
políticos, sociales, económicos y de conocimiento
Uno de los vacíos que impera en las decisiones no solo es la forma de abordar integralmente los
problemas del país, sino como deben ser abordados, donde deben ser dirigidas las soluciones y
como hacer que aquellas sean eficaces y coherentes y, sobretodo, que no adolezcan de
incertidumbres en cuanto a lo que se ignoró o se dio por entendido.
En este sentido el abordar la visión del poder es abordar el manejo de los procesos de desarrollo
institucional, político o social, reflejados en el territorio. De ahí que se requiere un conocimiento
de lo que el territorio conlleva bajo un enfoque integral. Bajo esta perspectiva existen conflictos
presentados en el territorio relacionados con la visión del poder y que tienen que ver, entre otras
razones con:
•
•
Las decisiones tomadas en cuanto al ordenamiento del territorio
Los intereses locales, regionales y nacionales
Las decisiones tomadas en cuanto al ordenamiento del territorio:
El Ecuador, por varias circunstancias políticas, sociales y económicas, ha entrado en una severa
crisis que afecta a toda la sociedad, de manera especial, a aquellos grupos humanos aislados y
excluidos de los beneficios sociales y económicos a los que solamente han tenido acceso grupos
minoritarios del sector moderno, produciéndose así grandes desigualdades en los distintos
espacios que conforman el territorio nacional.
Hoy que el Ecuador tiene su territorio completamente delimitado, se hace necesario mirar hacia
adentro, estructurar en forma más equilibrada su territorio, definir los límites de los espacios
que aún no corresponden a jurisdicción alguna, redefinir las competencias y mecanismos de
acción para llegar en forma más efectiva a atender las necesidades básicas de los ciudadanos, sin
distingo de su ubicación geográfica, dentro de un modelo de equidad y de iguales
oportunidades.
Pese al hecho que el país tiene un gran potencial de recursos naturales y culturales de gran
diversidad y de ventajas comparativas de su situación geográfica, se encuentra aún en una
situación de rezago con relación a otros países de la región.
No obstante, se vive en las actuales circunstancias de globalización, una cierta estabilidad
económica con incipientes niveles de competitividad que no se pueden alcanzar sin la
convergencia de por lo menos tres elementos esenciales: a) un creciente grado de eficiencia del
trabajo productivo (principio del menor esfuerzo y del mayor rendimiento); b) un mejor
aprovechamiento de las ventajas comparativas (principio clave del crecimiento a través del
intercambio) y c), una progresiva articulación de espacios (principio de sinergia territorial).
43
Por estas consideraciones es preciso admitir que para lograr que una organización territorial sea
desarrollada, debe ser competitiva, hacia adentro y hacia afuera.
En otros términos, la equidad espacial tendría como ideal avanzado el de dar a cada espacio
según sus necesidades y exigir de cada espacio según sus potencialidades. En síntesis, una
organización territorial, para tener la categoría de desarrollada requiere ser equitativa,
democrática (descentralizada y participativa), sustentable y competitiva.
Todos estos principios no siempre se conjugan armónicamente con los procesos reales de las
dinámicas espaciales y es por eso que existe la necesidad de actuar, de incidir sobre esas
dinámicas, de hacerlas cambiar de rumbo, poniendo en marcha políticas, estrategias y acciones.
El espacio Ecuador se halla actualmente cada vez más hegemoneizado por el sistema urbano.
Sin embargo, en él desempeñan un papel destacado –mayor que en muchos países
latinoamericanos- el conjunto de ciudades intermedias.
Lo que efectivamente sucede es que tanto los unos como los otros espacios sufren de esta
exagerada diferenciación: en los primeros debido a las fuertes polarizaciones que genera, el
elevado crecimiento poblacional no se compadece con el ritmo de crecimiento de la oferta de
trabajo y de servicios; en los segundos, las serias limitaciones del mercado nacional no permiten
buenos niveles de remuneración al trabajo allí desplegado.
En el espacio geográfico ecuatoriano Quito y Guayaquil son los dos centros mayores. Cada uno
de ellos tiene su periferia pero también hay espacios que comparten las dos áreas de influencia;
en los espacios periféricos se encuentran centros de segundo orden (muchas de las ciudades
intermedias) que a su vez generan subperiferias menores ora exclusivas ora compartidas32.
En estas sub-periferias se encuentran centros de tercer orden y así sucesivamente. Más allá de
las periferias hay espacios, cada vez menos numerosos, que se encuentran “al margen”, son los
menos accesibles y los más “olvidados”.
Desde el punto de vista de la disposición de los espacios reticulares y territoriales el espacio
nacional presenta ciertas características particulares. En el Ecuador de hoy día los espacios
territoriales se hallan en un proceso terminal de extinción.
Sucede lo contrario con los espacios reticulares. Al respecto, interesa distinguir en la red
nacional de espacios aquellos que son más reticulares que otros, según la magnitud, densidad e
intensidad de los flujos que los caracteriza. Uno es el nivel reticular del entorno próximo de
Quito, por ejemplo, y otro el de una pequeña ciudad amazónica.
Desde la perspectiva de las estrategias de desarrollo territorial, en base a estos enfoques es
posible formular un conjunto de políticas. Una de ellas es la de optimizar las infraestructuras
reticulares existentes y fomentar otras en lugares donde hace falta con el propósito de articular
espacialmente actividades productivas.
Ante esta situación se puede decir que imperioso el desarrollo territorial para atenuar las
disparidades espaciales imputables a los graves déficits de equidad, democracia, sustentabilidad
y competitividad territoriales.
Los mayores avances se han desarrollado y aplicado es en cuanto a la equidad territorial. Existe
ya una abundante y rigurosa cartografía sobre las diferentes inequidades en materia de salud,
educación, vivienda, desarrollo social.
32
Informe de Consultoría para SENPLADES /BID 2001.
44
En cambio, sobre los otros tres componentes del desarrollo territorial, si bien existen ya algunos
indicadores desarrollados y aplicados, mucho queda por hacer. A las preguntas ¿cuáles son los
espacios más y menos democráticos del Ecuador?, ¿Cuáles los más y menos sustentables?,
¿Cuáles los más y menos competitivos? Sólo se pueden dar respuestas parciales.
Los mapas de autonomía y nivel de gestión municipal (elaborados por INFOPLAN), los
posibles sobre ausentismo electoral y votación nula y en blanco, son buenos ejemplos de la
dirección que se debe tomar para avanzar en lo que concierne a la geografía de la democracia en
nuestro país.
Los mapas de conflictos entre el uso real y potencial del suelo, los de erosión, los de las áreas
protegidas y los de la biodiversidad constituyen avances en la geografía de la sustentabilidad
territorial y soporte para la fijación de estrategias.
Los intereses locales, regionales y nacionales:
Desde la perspectiva contemporánea la estructura y la dinámica del espacio ecuatoriano origina
un desarrollo económico y social del país que no es equitable, democrático, sustentable ni
competitivo.
El crecimiento demográfico desequilibrado en el territorio nacional ha generado necesidades
crecientes y transferencias de la pobreza rural hacia las ciudades en la medida en que asistimos
al fenómeno de la expansión urbana no sustentable.
Las dinámicas migratorias del campo a la ciudad y de ciudad a ciudad y las elevadas tasas de
crecimiento poblacional mostraron un incremento considerable desde los años 50 hasta los 90.
Las expectativas de vida al nacer, han tenido un porcentaje de incremento sostenido anual desde
los años 50 hasta nuestros días. Estos indicadores obtenidos durante los diversos períodos
censales, demuestran que la población ecuatoriana se ha cuadruplicado en los últimos cincuenta
años.
Sin embargo este incremento no ha sido homogéneo en el territorio nacional y ha originado
mayor concentración en las dos áreas Metropolitanas y de las ciudades intermedias y pequeñas,
transformando la sociedad ecuatoriana de los años 50 donde el 75.5% de la población era
predominantemente rural, en una sociedad que actualmente tiene al 61.1% de su población
concentrada en zonas urbanas.
Esta tendencia incontrolada imposibilitó a los organismos seccionales para generar respuestas
adecuadas y así satisfacer en toda su magnitud la demanda de servicios básicos o absorber la
fuerza de trabajo. Este hecho ha originado la aparición de numerosos barrios marginales donde
abundan la pobreza y los conflictos sociales.
Si bien en todas las ciudades del país y en el medio rural, se ha mejorado, de manera notoria, la
cobertura con servicios sociales e infraestructura, esta no alcanza a cubrir las crecientes
demandas de la población. Los programas de servicios que se han realizado en la última década,
no son suficientes ni para atender el incremento de la demanda, peor aún las necesidades
insatisfechas del pasado.
Las condiciones de vivienda, saneamiento ambiental, abastecimiento de energía eléctrica,
educación y salud no únicamente son insuficientes sino que tienden a desmejorar
paulatinamente, auque en ciertos sectores se evidencia cierta mejoría.
De hecho, el incremento de costos para la provisión de estos servicios ya no puede ser cubierto
ni manejado por el Gobierno Central. Los trámites burocráticos y el control de la ejecución de
los programas, provocan alargamiento de los plazos y por ende aumento de costos operativos,
45
que a la final tiene que ser pagados por los consumidores finales. En los últimos años se ha
tomado en consideración la participación de las autoridades y de la ciudadanía local para la
planificación y ejecución de proyectos de dotación de servicios.
La planificación urbana en el país se la realiza en forma tardía, ya cuando los problemas del
crecimiento urbano se han agudizado y escapan a la capacidad de las municipalidades para
poder afrontarlos.
En la mayoría de las ciudades del país no se han previsto planes de expansión urbana, que
dirijan su desarrollo hacia áreas aptas para la urbanización, que no vayan en desmedro de las
áreas de potencial agrícola. Tampoco se han considerado aspecto de prevención de desastres
naturales, sino solo cuando estos han sucedido, se lo ha considerado en forma circunstancial.
Aparte de algunas propuestas de fortalecimiento de la red de ciudades en el país realizadas en
algunos Planes Nacionales de Desarrollo en décadas pasadas, no se ha implementado aún en el
país una Política de articulación y fortalecimiento de ciudades intermedias y ciudades pequeñas,
capaz de crear un sistema funcional de espacios urbano - rurales, que dinamicen el desarrollo
local y regional.
Existencia de desequilibrios en el desarrollo territorial por causa de una desarticulación
funcional de los distintos sub-espacios nacionales.
A pesar de existir una red de interconexiones físicas entre las distintas ciudades y zonas del país,
las mismas que se han desarrollado en las últimas décadas, hay diferentes grados de articulación
espacial entre las provincias, cantones y parroquias. Se pueden identificar con facilidad algunas
provincias, ciudades y zonas del territorio que se encuentran casi aisladas no solamente de los
centros hegemónicos sino de otras zonas circunvecinas.
El aislamiento y la falta de articulación física, económica y social entre provincias, cantones y
parroquias generan una falta de competitividad en los mercados nacional e internacional.
Las producciones locales son por lo general de pequeño tamaño y de características de calidad,
que impiden posesionarse de mercados más amplios en forma individual y aislada, careciendo
por lo tanto, de competitividad en los mercados regionales, nacionales, y peor aun en los
internacionales.
La dispersión, el aislamiento y la falta de conectividad entre espacios de la sociedad
ecuatoriana, producen esfuerzos débiles que se diluyen y muchas veces se contrarrestan,
compiten y se estancan frente a la dinámica del mundo contemporáneo, que requiere de nuevas
estrategias para insertarse en la globalización.
Pese a que el territorio Ecuatoriano está sujeto al efecto de desastres naturales, algunos de
naturaleza cíclica y predecible, que han ocasionado en varias oportunidades impactos severos a
la población y a la infraestructura construida, solo la Cámara de Construcción de Quito a
incorporado criterios de vulnerabilidad para la construcción de obras físicas. Aún más, muchas
municipalidades han autorizado asentamientos humanos o edificaciones en zonas de riesgo.
Por otra parte la mayoría de las obras públicas se han construido sin un análisis previo de
impactos ambientales que han causado deterioro del entorno y serias dificultades a la población
local, y han demandado grandes inversiones para mitigar sus efectos.
La discrecionalidad en las decisiones para la inversión pública genera descuido y
despreocupación en el mantenimiento de las obras. En la mayor parte de ocasiones, la obra
pública y el suministro de servicios básicos se realiza con el esfuerzo único de los gobiernos
locales y con poca participación de la ciudadanía.
46
Por otra parte en el contexto contemporáneo, los movimientos basados en las identidades
étnicas constituyen una novedosa propuesta de relectura de las complejas estructuras sociales
que presentaban aún evidencias de la jerarquización.
La emergencia de los conflictos entre etnias y estado a más de los interétnicos ha sido, en
muchos sentidos, coincidente con la decadencia de las sociedades jerárquicas. Liberadas éstas
de las constricciones espaciales del ordenamiento agrario y de los flujos jerárquicos ritualizados
han dado paso a la conformación pluriétnica de los estados contemporáneos.
La necesidad de proyección del desarrollo hacia las futuras generaciones se ha plasmado en
torno al concepto de sustentabilidad, lo que significa que es imprescindible fortalecer los
sistemas educativos en todos los niveles para permitir la continuidad de los procesos de
formación de la niñez y la juventud.
Desde la perspectiva de los temas sociales supone que el planteamiento adoptado satisfaga no
únicamente los requerimientos de las actuales generaciones sino que además incorpore un
sentido de responsabilidad hacia el futuro.
El escenario nacional previamente descrito en el segmento analítico supone un proceso de
cambios, en el que es factible la construcción de una nueva sociedad a partir de las tendencias
que muestra la realidad existente.
Se plantea entonces, varias aristas que permitirán organizar el territorio nacional espacialmente
y alcanzar un desarrollo territorial sostenible; como es i) la competividad para alcanzar una
inserción exitosa en los escenarios globalizados. Esta competitividad exige reasignaciones de
roles a los actores sociales y políticos con miras a lograr consensos satisfactorios y adecuados
para este propósito. ii) La reducción de riesgos naturales, a partir de incorporar en todo el
accionar público y privado este tema. iii) administración y gestión descentralizad de la
conservación y el uso de la biodiversidad y de los recursos forestales. iv) democratización del
acceso a la inversión pública, el establecimiento de mecanismos redistributivos de la acción
pública, así como la definición de las prioridades locales, conforman la uno de los ejes de la
estrategia.
En general los procesos de crecimiento económico requieren además, de la posibilidad de que se
exploten a plenitud las potencialidades productivas locales, razón por la cual la delegación de
responsabilidades a los gobiernos locales y al sector privado así como el establecimiento de una
adecuada capacidad normativa en el Estado son elementos fundamentales de la reforma.
Un estado desconcentrado, y más si está efectivamente descentralizado, no puede subsistir sin
un conjunto de elementos de cohesión de la acción pública, que establezca un nivel mínimo de
reglas del juego a la acción pública.
Los nuevos roles del Gobierno Central debe concentrarse en el establecimiento de un conjunto
de normativas, políticas públicas, y sectoriales de inversión.
No obstante, estos propósitos no son factibles de ser cumplidos, sin una conducción
macroeconómica seria, la responsabilidad ineludible del Gobierno Central.
3.2.2 LA VULNERABILIDAD SOCIAL: ANALISIS DE SUS FACTORES
El análisis de la vulnerabilidad social será analizado como un eje importante en la
territorialización de las debilidades poblacionales reflejadas en diferentes tipos de factores como
son: socioeconómicos, sociodemográficos y socioculturales
47
3.2.2.1 ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS
Dentro de los aspectos socioeconómicos y de acuerdo a las variables establecidas, se ha
analizado algunos tipos de factores de vulnerabilidad y se ha construido algunos criterios para
su análisis. Así por ejemplo, se ha analizado la calidad de empleo y la escolaridad como
criterios importantes en la construcción de un mapa denominado “fenómeno de bienestar social
según diferencias sociodemográficas”.
Según el mapa de calidad de empleo se tiene que la mayor calidad de empleo se localiza en
Pichincha con un 55%, seguido de otras provincias como Tungurahua y Pastaza por ejemplo. El
resto del país tiene una calidad de empleo con tendencias bajas. La calidad de empleo es
importante en la medida en que indica los empleos asalariados ocupados especialmente por los
sectores de la población potencial (jóvenes y adultos jóvenes y adultos).
Una segunda visión parte de entender los diferentes niveles de escolaridad en el país
especialmente enfocado a la misma población de la calidad de empleo. En este sentido existen
varias provincias que concentran problemas de niveles de escolaridad con instrucción básica y
secundaria. En efecto, en la mayoría de provincias del Ecuador existen deficiencias en cuanto a
la preparación educacional de la población (joven, joven adulta y adulta) para acceder a trabajos
de calidad. Este dato se obtuvo tras analizar los promedios de escolaridad por provincia,
coincidiendo que en algunos casos el promedio era de máximo 9 años de estudio que
corresponde a un nivel secundario (incluso no completo). De esta forma, se encuentra que la
mayoría de provincias presentan un nivel básico de instrucción, seguido por un nivel
secundario (a veces no completo). En resumen las tendencias poblacionales a nivel nacional no
reflejan la obtención de trabajos de calidad.
La relación calidad de empleo-escolaridad permite vislumbrar criterios y aportes al “fenómeno
de bienestar social según las diferencias socioeconómicas”. En este sentido resulta que la
provincia de Pichincha es la que mejor oportunidad de empleo ofrece por su población
“capacitada”, seguido de las provincias de la Costa, Costa sur y Sierra Sur (Guayas, El Oro,
Azuay y Loja), las mismas que presentan una precariedad del empleo y población capacitada, es
decir, una vulnerabilidad social expresada en desigualdades territoriales. Prácticamente el resto
de provincias (60%) muestra problemas de calidad de empleo y población no capacitada,
denotando una alta debilidad socioeconómica. (Mosaico 1)
48
Mosaico 1: Construcción cartográfica de las diferencias de bienestar social por diferencias
socioeconómicas
Calidad de
empleo
Escolaridad
Fenómeno de bienestar social por
la calidad de empleo y escolaridad
Fuente: INFOPLAN- SENPLADES 2001
3.2.2.2 ASPECTOS SOCIODEMOGRÁFICOS
Los aspectos sociodemográficos reflejan las dinámicas poblacionales en el territorio, como son:
su crecimiento, concentración y dispersión poblacional. Sin duda el reflejo cambiante de los
territorios se da por sus factores de asentamientos poblacionales. De esta forma, se entiende que
un territorio con mayores dinámicas de expansión poblacional serán aquellos territorios más
vulnerables por sus mayores desafíos hacia la resolución de nuevos problemas sociales y
ambientales creados.
49
Los factores considerados para este análisis fueron la tasa de crecimiento poblacional y la
densidad poblacional. El resultado se refleja en un mapa de presión demográfica que traerá
consigo problemas de calidad de vida reflejada por el poco alcance prácticos de la población
(Mosaico 2).
Mosaico 2: Construcción cartográfica de presiones demográficas en el territorio
Densidad
poblacional
Tasa de
crecimiento
Presión y crecimiento
demográfico
Fuente: INFOPLAN- SENPLADES 2001
Como se puede observar los problemas más graves de presión demográfica se da en la
provincia de Pichincha con una densidad alta de población y una tasa de crecimiento media.
Seguido se encuentran las provincias de Guayas, Los Ríos, El Oro, Azuay, Tungurahua, Morona
Santiago, Pastaza, Sucumbíos e Imbabura que son zonas con alto crecimiento demográficos. Las
zonas más equlibradas y con factores más estables de vulnerabilidad por factores
sociodemográficos son las zonas de Manabí, Esmeraldas, Zamora Chinchipe, Bolivar,
50
Chimborazo, Cotopaxi y Carchi. Las de baja presión demográfica se encuentran las provincias
de Napo, Loja y Orellana, es decir la que menos tasa de crecimiento incide sobre las tendencias
de concentración territorial.
3.2.2.3 ASPECTOS SOCIOCULTURALES
Los aspectos socioculturales son importantes en el sentido que nos permite observar las
diferencias territoriales en función de la composición de asentamientos étnicos. Es importante
conocer la existencia de poblaciones que por sus condiciones étnicas se encuentran marginales
o segregadas, en especial cuando se observa el fenómeno social con los índices de pobreza. En
este sentido, la provincia de Esmeraldas con una alta concentración de población negra
corresponde a la población con mayor índice de IPH (Indice de pobreza humana de 24,3 %) en
el Ecuador, pudiéndose hablar de población marginal si se compara con las provincias de su
alrededor que son más homogéneas y con índices medios y bajo de IPH.
En el caso de la provincia de Napo con alta concentración de indígenas a nivel nacional,
presenta también problemas de marginalidad y segregación si se compara por ejemplo con el
IPH (estimado en 19,2%) y la cobertura de servicios muy limitada en lo que refiere a agua
potable y alcantarillado. Asi mismo la provincia cuenta con problemas de atención
especialmente en hospitales cantonales (déficit oferta-demanda, ver Plan de Reducción de
Riesgos sector salud, SENPLADES-CAF, 2005).
El resto de provincias presentan niveles homogéneos de distribución étnica y grupos
minoritarios de indígenas y negros, en zonas con tendencias media a alta de pobreza (Mapa 3).
Mapa 3: Construcción de la concentración étnica del Ecuador
Concentración étnica
LA VULNERABILIDAD TERRITORIAL: ANALISIS DE SUS FACTORES
Fuente: INFOPLAN- SENPLADES 2001
El territorio como la base de todos los procesos sociales proyectados en el espacio, presenta
diferentes tipos de debilidades que serán analizadas de acuerdo a sus problemas ambientales y
físicos y la competitividad del territorio.
51
3.2.3 LA VULNERABILIDAD TERRITORIAL Y SUS FACTORES
3.2.3.1 PROBLEMAS AMBIENTALES Y FÍSICOS
Dentro de los problemas ambientales y físicos existen dos situaciones muy marcadas:
a.) Mal manejo de cuencas
Dentro del mal manejo de cuencas se puede identificar como problemas importantes los
problemas de deforestación y la erosión de los suelos mediante el parámetro conflicto de uso de
la tierra (Mapa 4). De esta forma se pueden percatar problemas de erosión especialmente en la
Sierra. La erosión es la pérdida del espesor del suelo por las prácticas agrícolas inadecuadas
como la quema y el arado en dirección a la pendiente o pueden ser por obras civiles ejecutadas
en el territorio logrando su impermeabilización y aumento de la escorrentía. A esto se suma la
situación de bosques en la Sierra como extremadamente grave; los remanentes que aún quedan
localizados en las cuchillas de los montes y cañadas profundas, están siendo arrasados para
convertirlos en terrenos de cultivo y pasto. La degradación de los suelos presiona a contingentes
poblacionales importantes para su desplazamiento hacia las ciudades, donde por sus bajos
niveles educativos solo pueden ocuparse en tareas de baja calificación y la informalidad
económica (Tapia, De Costales, 2000).
Mapa 4 Conflicto de uso de la tierra
Fuente: Clirsen 1996
El proceso de expansión de producción también afectó el Oriente ecuatoriano donde la actividad
petrolera trajo consigo deforestación y problemas de colonización espontánea. El desarrollo
petrolero del oriente para la producción del país es una pérdida y un retroceso en el cuidado de
áreas protegidas y manejo ambiental del Ecuador. El traspaso de riquezas generadas en el
52
Oriente dinamiza la economía de otras regiones pero no se reinvierten en la misma región en
manejos más apropiados del medio ambiente y el territorio.
En cuanto a la costa, las actividades de pesca y acuacultura son las de más rápido crecimiento
del país. Sin embargo, esta actividades son poco controladas por entes responsables de su
manejo, lo que ha producido una destrucción masiva de los manglares ocasionando un peligro
de extinción de algunas especies y las vedas en su producción correspondiente (caso del año
2001, donde hubo una veda muy critica en cuanto a la producción conchas en Esmeraldas
provocado por problemas de deforestación de manglares). Sin duda, un punto importante
representa la actividad camaronera que aporta millones de dólares a la economía nacional,
dinamizando las economías provinciales pero a un costo ambiental elevado. Esta actividad ha
traído consigo una tala indiscriminada de manglares y sus consiguientes problemas de extinción
de especies, de economías artesanales locales y problemas de salinidad de los suelos. Este
problema de manglar ha producido alteraciones en regimenes de lluvias y problemas de mareas
profundas que afectan las costas al no presentar esta vegetación como defensa natural.
No cabe duda que este mal manejo de cuencas y degradación ambiental provoca una
susceptibilidad del territorio pero más que nada alteraciones de proceso naturales que se reflejan
actualmente en inundaciones, deslizamientos y derrumbes en las diferentes regiones del país
b.) Deterioro de recursos naturales
Uno de los problemas de sometimiento de los territorios es el problema de expansión urbana y
con el aumento progresivo de la contaminación. La deficiencia muchas veces de servicios y de
manejo de la preservación y calidad ambiental por parte de organismos locales, ha provocado
una contaminación muy alta de ríos y esteros (muchos ríos que pasan por las urbes serrana son
muertos). A esto se suman los pocos procesos de tratamiento técnico de residuos sólidos y la
irregular recolección de los mismos donde las quebradas, territorios sin uso aparente son los
lugares comunes para el desalojo de los mismos provocando contaminación del suelo y fuentes
de agua superficiales y subterráneas por lixiviación y percolación de tóxicos presentes en la
basura. Este problema es reflejado mayoritariamente en las grandes ciudades donde los
problemas son cada vez mayores por el conflicto del suelo en cuanto al tema de disposición de
desechos, crecimiento desordenado y contaminación del agua y aire.
3.2.3. LA COMPETITIVIDAD DEL TERRITORIO
La competitividad del territorio es un término que surge con la globalización y las estructuras
económicas de libre mercado (Donato, 2002) y está poco relacionado con las nociones
ambientalistas y conservacionistas de los territorios. Hasta hace algún tiempo la idea de los
territorios competitivos pertenecían al desarrollo del estado-nación; sin embargo, el desarrollo
de ciertos polos y ciudades o (llamados verdaderos gobiernos locales autónomos y
descentralizados) rebasa muchas veces el mismo desarrollo nacional limitado y sostenido de los
países por sus deficiencias político-institucionales. Esta posibilidad local de desarrollo hace que
muchas ciudades se inserten en un contexto más internacional y regional.
En el caso ecuatoriano, la competitividad del territorio o de ciudades o provincias comienza a
desarrollar ciertas condiciones para ello. Dos factores han sido considerados en este análisis
para medir la capacidad de desarrollo y competitividad del territorio.
a.) Los principales puntos de desarrollo y en vías de desarrollo
Los puntos de desarrollo y subdesarrollo tienen que ver con las ciudades de progreso y
crecimiento poblacional. Muchas ciudades se han desarrollado a partir de factores establecidos
que sirvieron como polos de desarrollo y de conformaciones urbanas muy densas (caso, por
ejemplo, de capitalización de las ciudades o desarrollo de funciones económicas y comerciales).
53
En este contexto, Quito y Guayaquil son ciudades muy tradicionales en el desarrollo del
Ecuador por su concentración de poder político, cultural y económico. Sin embargo, en la nueva
era de incursión económica y desarrollo nacional y de abrir espacios productivos, aparecen
ciudades estratégicas como polos de desarrollo comercial como Santo Domingo de Los
Colorados, Esmeraldas, Manta, Machala, Babahoyo, Ibarra, Chone, Portoviejo, Santa Elena,
Ventanas, Milagro, Duran, Latacunga, Ambato, Riobamba, Bahía de Caráquez. Cuenca, y Loja
(Mosaico 5). La mayoría de estos cantones presentan una vocación comercial, agroproductiva e
industrial. Sin embargo, lo paradójico del desarrollo y de sus polos es que estos conllevan
problemas inscritos en su propia complejidad, es decir una ciudad crece y con ello aumentan
los problemas de marginalidad, centralidad, e insuficiencia de ejecución del poder local y de
demanda de servicios. Por ello, es muy común encontrar en las ciudades en vías de desarrollo el
contraste de una economía productiva y solvente con zonas de extrema pobreza y sin servicios.
Por ende, en qué términos se puede definir el desarrollo de las ciudades? La respuesta surge a
partir de las multifunciones que éstas desempeñan en le contexto nacional e internacional. De
esta forma surge la ciudad “global” como un sistema urbano que conlleva diferentes procesos
espaciales (sociales, económicos, políticos) que tienen validez y repercusión a nivel nacional,
regional e internacional. Por ejemplo funciones económicas en New York o Tokio se reflejan en
la subida de la bolsa económica a nivel europeo.
Una forma de fortalecimiento y permanencia principal de las ciudades globales en el concierto
internacional no solo es a partir de sus importantes procesos socioeconómicos sino de su
consolidación y optimización a través de tecnologías e industrialización avanzada, de sus
niveles óptimos de bienestar en la población y de su inserción en la promoción y
comunicación en el contexto mundial (Mattos, 1999). Bajo este parámetro la ciudad de Quito,
bajo su área distrital, ofrece una estructura propia de autonomía y gobernabilidad local, y su
competitividad ofrece inserciones económicas y políticas importantes en la construcción del
estado nacional y en el proceso equilibrante de consolidación económica del región. Bajo la
misma línea económica equilibrante del estado se encuentra Guayaquil, Manta, Santo Domingo
y Cuenca como una capital cultural de desarrollo y con posicionamiento internacional.
Mosaico 5 Desarrollo de cantones y provincias en función de polos de desarrollo poblacional
Fuente: INFOPLAN- SENPLADES 2001
54
b.) La presencia de condiciones de infraestructura y servicios básicos
Este es otro punto importante a considerarse como una característica indispensable para la
competitividad del territorio. Un territorio bien equipado, con servicios básicos adecuados y con
infraestructuras adecuadas no solo eleva el nivel de vida poblacional sino que es una condición
importante para el desarrollo industrial, empresarial y comercial. Estos equipamientos fomentan
las actividades socioeconómicas y fomentan la producción del territorio (analizado como fuente
social).
Bajo este enfoque de competitividad resulta que las provincias con mayores índices de servicios
e infraestructura básica se localizan en la Sierra Norte y en la cuenca alta y baja del Guayas.
Las provincias mejor equipadas son Pichincha, Imbabura, Carchi y Azuay en la Sierra y en la
Costa es Guayas y El Oro y se incluye la región insular.
Analizando estos resultados las poblaciones con mayores índices de infraestructuras son las
más aptas para el desarrollo y la competitividad territorial, las de índices medios y bajo son
aquellas que presentan media y bajo desarrollo y competitividad, como se demuestra en el Mapa
6.
Mapa 6 Niveles de competitividad y desarrollo
Fuente: INFOPLAN- SENPLADES 2001
Las provincias con niveles altos de competitividad y desarrollo son las provincias de la Sierra
norte y la Costa media con Guayas y El Oro; así mismo se encuentran la sierra sur con Azuay y
la región insular. Las provincias de la Sierra Central (Cotopaxi y Bolívar), la región amazónica
(Napo, Sucumbíos, Orellana) Los Ríos, son las provincias
con niveles medios de
competitividady desarrollo.
55
4. EL TERRITORIO: LA BASE DEL SISTEMA DE VULNERABILIDAD Y
RIESGO
El concepto de territorio como base de los procesos sociales, ambientales y físicos no es una
idea reciente, su incorporación ha sido el punto de partida del ordenamiento territorial
implantado desde el surgimiento mismo de la geografía con sus componentes políticos y
sociales en Francia hacia los años 40 y de mucho auge mundial en los 70´s en las
reglamentaciones territoriales (caso particular de los EEUU). El territorio puede ser analizado
como un componente social o físico pero que se encuentra siempre interactuando bajo
esquemas espaciales donde existen procesos sociopolíticos, socioculturales, socioeconómicos
donde los límites no siempre corresponden a jurisdicciones político- administrativas, sino que
son imprecisos, abstractos y difíciles de precisar.
Sin duda, que a partir de esta comprensión del territorio, todo lo que implica un cambio social
implica un cambio territorial y todo lo que implica vulnerabilidad implica nuevas formas de
degradación del territorio, en la medida en que el riesgo surge con el hombre y no se puede
hablar de riesgo sin su existencia.
Por este motivo la concepción del territorio como base de todos los procesos de riesgo implica
de él una plataforma donde sus factores de degradación son diversos y sobre todo provienen de
las actividades humanas.
Pero ¿cómo se puede entender el territorio como base de un sistema de vulnerabilidades?, ¿no es
acaso el territorio el que presenta amenazas para el hombre? Entender el territorio no solo es a
partir de procesos lineales que se ejercen sobre él, sino desde sus procesos dinámicos y cíclicos
de interacción con el hombre, donde los recursos y bienes que el territorio brinda son
indispensables para la vida, pero su agotamiento y degradación llevadas por actividades
humanas no controladas, pueden antropizar las amenazas naturales con gran agilidad. Por ende
el territorio es un beneficio para el hombre pero, en determinados casos, puede ser una
desventaja, sobre todo cuando se asocian los procesos naturales con los sociales (amenazas
socionaturales) (Esquema 5).
Esquema 5 El ciclo de riesgo desde el punto de vista territorial:
Procesos sociales
económico,
culturales
Exposición de
población
Vulnerabilidad
institucional-juridica,
social
Amenazas naturales
recurrentes y
Amenazas
antrópicas
recurrentes
eventuales
Puntos importantes de cambio en el
territorio
Procesos de consolidación de riesgo
Dinámica cíclica del riesgo en el
territorio
Degradación
Territorio
y vulnerabilidad
territorial
Incremento de
factores de
amenaza de
origen natural
Limites espaciales
Limites territoriales
Elaborado: Estacio -PAUD-2004
56
Por este lado los procesos sociales deben ser de calidad y estar enmarcados en ámbitos de
desarrollo. Dentro de este proceso la vulnerabilidad social es la que está más relacionada con los
procesos territoriales, de ahí que es posible buscar formas de representación para su análisis. En
efecto, todas las vulnerabilidades sociales pueden ser representadas, pues sus procesos deben
reflejarse en condiciones territoriales (como por ejemplo, concentración de pobreza, densidades
altas de población sin servicios, la población marginal, etc)
4.1 DINÁMICAS DEL TERRITORIO NATURAL Y CONSTRUIDO
El concepto de territorialidad aparece en el vértice de conjunción de múltiples disciplinas de las
Ciencias Sociales e, incluso, de las Naturales. Sin duda, no se puede desligar de ninguna forma
que el territorio tiene como base de su sustentabilidad a los numerosos procesos naturales y
ambientales muy complejos que permiten su transformación y sus dinámicas cambiantes
medidas en sus renovaciones constantes. En este contexto, se han realizado varios estudios que
pretenden separar los territorios (natural y humano) como si éstos fuesen dos cosas diferentes.
De esta forma, existen concepciones del territorio enfocados a su análisis humano y otro a sus
procesos de vida natural y animal (Carou, 2004). Sin embargo, más allá de buscar concepciones
naturalistas y etológicas del territorio, se requiere un campo más amplio de análisis de las
relaciones de los asentamientos humanos, sus procesos y como éstos inciden en los cambios
naturales del territorio. Bajo este punto el ciclo del riesgo desde el punto de vista territorial
ofrece algunas observaciones de estas estrechas dinámicas y nos da la idea de que es
prácticamente difícil que los asentamientos humanos escapen a los procesos naturales y
ambientales, ya que éstos son intrínsecos e intrincados en la existencia de los territorios.
Por otro lado, cuando la sociedad humana comienza significativamente a incrementar su escala
y complejidad, la territorialidad se reafirma como un poderoso fenómeno de organización y
conducta (Soja, 1971, p.30). Las sociedades como reafirmación simbólica y cultural de lo
territorial son a la vez aquellas que ignoran, muchas veces, que el territorio es también un
recurso natural. Según Soja uno de los tres elementos de la territorialidad es justamente la
compartimentación de la interacción humana en el territorio. Proporciona, entonces, no solo
nociones de pertenencia, sino nociones de comportamiento sobre el mismo. Este
comportamiento relacionado a una conducta humana intenta influir, afectar o controlar acciones
mediante el establecimiento de un control sobre un área geográfica específica: el territorio.
El territorio es, por lo tanto, un instrumento de control, de poder, donde el ser humano ha
extendido todas sus acciones dejando en claro solo una relación geográfica de contacto (Sack,
1986). Es decir la territorialidad es construida socialmente y el territorio se transforma, se
destruye y se construye como sociedades y conglomerados humanos jurisdiccionalmente
divididos.
Pero ¿qué implica las nuevas formas de construir el territorio? Una de las respuesta no solo
confluyen al hecho del surgimiento de las ciudades y centros poblados con la estructuración de
sus equipamiento modernos y sus flujos sociales cambiantes reflejados en niveles locales y
regionales (término de la noción espacial) de actividades. Otro punto importante es la tecnología
y el cambio tecnológico como los principales motores de modificación en los patrones
territoriales de desarrollo económico; el ascenso y la caída de los productos toma lugar en los
territorios y depende en buena medida de sus capacidades para ciertos tipos específicos de
innovación. Las organizaciones, principalmente las grandes firmas, grupos o redes integrados en
sistemas de producción, dependen de los territorios no solamente por los insumos físicos e
intangibles, sino por las mayores o menores relaciones de proximidad mutua. Los territorios,
tanto las regiones centrales como las periféricas, pueden caracterizarse por sus fuertes o débiles
interrelaciones locales entre factores, difusión tecnológica u organizacional.
57
Por lo tanto los elementos tecnológicos tienen un papel importante en cuanto a la conformación
y estructuración territorial y su papel no solo se orienta a mejorar las condiciones de vida de la
población y evolucionar los procesos socioeconómicos (donde el término eficiencia tiene un
matiz importante en la visión de desarrollo), sino que tiene una connotación importante en la
relación a la interacción hombre- naturaleza (Esquema 6).
En efecto, las industrias pueden ser también instalaciones detonantes y agravantes de escenarios
de desastres (caso de instalaciones peligrosas) y sus causas pueden ser asociadas no solo a la
ocurrencia de fenómenos sociales o naturales sino a fallas internas. Además existen también
obras tecnológicas o infraestructuras que tienden a mitigar posibles impactos, pero que se
revierten como agentes agravantes de amenazas (asociado con amenazas naturales
especialmente) cuando no han sido debidamente elaboradas o se encuentran inconclusas (caso
de calles a favor de la pendiente, cunetas poco desarrolladas o taludes de protección mal
estructurado).
Esquema 6 Dinámica de las instalaciones tecnológicas en la mitigación o agravamiento
de escenarios de riesgo
Fenómenos sociales
Amenaza exógena
Atentados terroristas
Delincuencia
Sismos,
deslizamientos,
inundaciones
Instalaciones peligrosas
y de transporte de
materiales peligrosos
Agravamiento
Factores endógenos
Amenaza exógena
Vulnerabilidad intrínseca
(antrópico-tecnológica)
Fenómenos naturales
Fenómenos sociales
Amenaza exógena
Video vigilancia,
alarmas comunitarias
Monitoreo, televigilancia
Obras civiles de mitigación
Obras y sistemas técnicos
de mitigación y control
de riesgos
televigilancia
Obras civiles de mitigación
Sistemas de alarmas
Escenarios y consecuencias:
explosiones, incendios,
contaminación
Fenómeno técnico-natural
deslizamientos, inundaciones,
etc.
Prevención de escenarios
tecnológicos
Prevención escenarios
naturales
Prevención de escenarios
sociales
Amenaza exógena
Fenómenos naturales
Generación y agravamiento de escenarios de riesgo DMQ
Mitigación y control de escenarios de riesgo DMQ
Elaboración: Jairo Estacio Univertsité- Savoie (2004)
Normalmente las consecuencias de peligros tecnológicos se revierten en el ambiente como
agentes contaminantes del aire, suelo y agua. La contaminación ambiental primero pasa por una
contaminación territorial y más específicamente por una degradación (significa bajar de grado o
de su calidad inicial a algo). En este sentido, la degradación como problema social (muchas
veces no solo ligada a ineficiencias operativas de tecnologías, sino a problemas de actitud y
comportamiento humano sobre el medio) produce un cambio de las dinámicas territoriales y el
término territorialización recobra un vínculo de concreción entre los fenómenos que ocurren en
el territorio y las acciones humanas poco controladas y sustentadas en el medio. La tecnología
constituye, de esta forma, un elemento esencial, una herramienta humana que aspira a controlar
en parte la naturaleza y dar beneficios al ser humano, pero también es la herramienta que a
veces el hombre no puede controlar (Bech, 2001). Algunos datos presentados muestran, por
58
ejemplo que el relleno de quebradas de Quito practicado, sea de una forma técnica o no,
constituyen a futuro un problema de riesgo de origen natural (morfoclimàtico), pues los
procesos de artificialización (o en desarrollo denominado modernización) del territorio
comienzan a frenar los procesos de naturalidad del mismo, convirtiendo lo que era un drenaje
natural abierto en un drenaje artificial y cerrado con poca capacidad de manejo y que pueden,
con la presencia de lluvias excepcionales, ocasionar por taponamiento problemas graves de
inundación en las poblaciones (riesgos socionaturales y morfoclimáticos).
De esta forma, los procesos ambientales y naturales se ven agravados y, aún peor, pierden su
periodicidad cíclica logrando profundos trastornos traducidos en cambios climáticos,
alteraciones morfodinámicas y geodinámicas que afectan a la población a través de fenómenos
poco medibles y pronosticables. Por ejemplo, el Ecuador antes tenía temporadas de lluvia y de
sequía bien definidos (por ejemplo cada 4 de octubre se producía el denominado Cordonazo de
San Francisco, luego el veranillo de almas y el veranillo del Niño, además de épocas mercadas
de lluvia constante como de mayo a agosto en la sierra y de enero a marzo en la costa), que
permitían a los agricultores preparar la tierra para las siembras. Hoy estos patrones climáticos o
pluviométricos ya no existen, lo que ha generado anormalidades en varios sectores,
fundamentalmente en la producción (INAMHI, 2005)
El poco control del hombre sobre las tecnologías y sobre los fenómenos naturales ha hecho que
éste tenga que rever sus formas de comportamiento y de procesos sociales cuya salida más
equilibrada es el ordenamiento territorial dentro de un desarrollo sustentable. El mejoramiento
de eficiencia y de calidad no puede reducir nunca degradaciones a cero (o riesgo a nivel 0) pero
puede mejorar las vulnerabilidades poblacionales y por ende los impactos ambientales y
territoriales.
4.2 AMENAZAS
NACIONAL
QUE
INCIDEN
POTENCIALMENTE
EN
EL
TERRITORIO
El Ecuador presenta una serie de amenazas expresadas a través de los procesos naturales y
antrópicos de su territorio. El objeto de esta parte es identificar los tipos de amenazas (factor de
riesgo) presentes en el Ecuador y su descripción a fin de adquirir una idea global de las
multiamenazas que atentan la integridad territorial a nivel nacional.
La amenaza es un fenómeno potencialmente destructor, de origen natural (sismo, ciclón,
erupción volcánica…), antrópico (explosiones al interior de una fábrica de productos químicos,
actos de violencia, guerra…) o mixto (por ejemplo, ciertos deslizamientos de terreno,
inundaciones, sequías, epidemias…), capaz de afectar a un territorio definido por la presencia y
la importancia de los elementos que se ubican en él (habitantes, bienes, patrimonio, actividades,
etc.) (D`Ercole, Metzger, 2004).
Sin duda, el territorio degradado y poco gestionado en cuanto al manejo de sus recursos y bienes
en beneficio de un equilibrio hombre-naturaleza, representa un territorio con dinámicas
cambiantes muy poco pronosticables y de gran trascendencia no solo a niveles locales y
nacionales sino internacionales. Por ejemplo, el cambio climático global, evidenciado en el
incremento de la temperatura de la tierra y el “efecto invernadero”, que genera peligros de
licuefacción de las estructuras polares , déficit de escorrentía, cambios del ciclo climático,
efectos nocivos para la salud humana debido a la influencia de los rayos ultravioleta por
perforación de la capa de ozono, son algunos efectos que inciden en el incremento del nivel de
peligrosidad a inundaciones, déficit de escorrentía, avalanchas de nieve, enfermedades de la
piel. Estas formas de amenazas naturales antropizadas (por ejemplo, por actividades
industriales y de deforestación) tienen consecuencias que serán asimiladas por la población
vulnerable asentada en dichos territorios, poniendo en evidencia potenciales problemas
socioeconómicos y limitaciones del recurso suelo.
59
Los factores de riesgo que inciden en el territorio se han clasificado de la siguiente manera:
•
•
Amenazas de origen natural
Peligros antrópicos y tecnológicos
4.2.1 AMENAZAS DE ORIGEN NATURAL: GEOLÓGICO E HIDROMETEOROLÓGICO
Los principales peligros/amenazas en el país y su tendencia están relacionadas con factores
geodinámicos externos e internos.
Como factor externo se puede anotar la situación geográfica del Ecuador por estar situado en el
“Cinturón de Fuego del Pacífico”, influenciado por la subducción de las placas tectónicas de
Nazca y Sudaméricana; lo cual expone al territorio a una serie de amenazas geológicas, a las
que se suman otras derivadas de la ubicación en la zona tórrida sobre la línea ecuatorial que lo
hace vulnerable a peligros hidrometeorológicos/oceanográficos, tales como los eventos
recurrentes del Fenómeno del Niño.
Por otro lado una serie de factores internos, definidos por la presencia de fallas geológicas
alineadas a lo largo de las cordilleras andinas, así como, un sistema de fallas transversales que
originan los nudos y hoyas hidrográficas, caracterizados por cambios bruscos de altitudes y
climas, que lo convierten en áreas con alto grado de exposición a eventos geológicos
(volcánicos, sísmicos, movimientos de terrenos inestables) (ver Mapa 7).
Mapa 7 Multifenómenos presentes en el Ecuador
Fuente: D`Ercole, Trujillo, 2003
60
4.2.1.1 AMENAZAS GEOLÒGICAS
Originadas por procesos geológicos endógenos y exógenos que originan eventos volcánicos,
sísmicos y movimientos de terrenos inestables de alto o bajo grado de recurrencia.
Volcánicas
Se encuentran asociadas al grado de actividad de un volcán en proceso de reactivación, a las
condiciones meteorológicas, a la morfología del aparato volcánico, al sistema hídrico presente
en la zona y a los productos que potencialmente podrían salir en una erupción, tales como:
flujos de lava, flujos piroclásticos, flujos de lodo (lahares), caída de ceniza y pómez,
emanaciones de gases.
Los volcanes activos de mayor peligrosidad en Ecuador (Ver Mosaico 8), con registro de
erupciones de mayor riesgo son: Cotopaxi, Tungurahua, Guagua Pichincha, Pululahua, El
Reventador, Antisana, entre otros.
Mosaico 8 Peligros volcánicos del Ecuador
Fuente: IG-EPN-2002
Elaborado: Estacio-Ivone Morán CAF- SENPLADES
A continuación se describen las amenazas guías de los volcanes de mayor actividad y
peligrosidad:
61
Volcán El Reventador.Se halla ubicado a 100 km al este de la capital
(Quito), entre las provincias de Sucumbios y
Napo. La altura del edificio volcánico es de
3572 m.s.n.m. Presenta una estructura tipo
estrato volcán, con remanente de una antigua
caldera (anfiteatro) y un cono simétrico
interno. El tipo de erupción es explosiva, con
formación de flujos piroclásticos y lahares.
Los principales productos volcánicos emitidos
en sus últimas erupciones fueron: lahares,
lava, escombros y material de caída (ceniza de
diferente granulometría, material lítico, vidrio
volcánico, gases).
Volcán Tungurahua.Localizado a 169 km al sureste de la capital (Quito)
y a 32 km de la capital provincial de la provincia de
Tungurahua, Ambato. La altura del edificio
volcánico es de 5016 m.s.n.m. Es un estrato volcán
con cobertura glaciar perenne. El tipo de erupción es
Vulcaniana (1918), con formación de columnas
explosivas central y lateral.
Los principales productos volcánicos emitidos en
sus últimas erupciones fueron: material de caída ceniza y pómez-, flujos de lava, flujos piroclásticos
y lahares.
Volcán Guagua Pichincha.Ubicado a 12 km al noroeste de la capital
(Quito), en la Provincia de Pichincha. La altura
del edificio volcánico es de 4.790 m.s.n.m. Es
un estrato volcán con caldera abierta y un
domo interno. El tipo de erupción es pliniana
con una columna eruptiva de 30 km de altura33.
Los principales productos volcánicos emitidos
en sus últimas erupciones fueron: lahares, lava,
escombros y material de caída (ceniza de
diferente granulometría, material lítico, vidrio
volcánico, gases).
33
Mitigación del Riesgo Volcánico en el Area Metropolitana de Quito. CODIGEM/Grupo Nacional de Vulcanología
de Italia. 1995.
62
Volcán Cotopaxi.Este Volcán se localiza a 55 km al sur-sureste de
la capital (Quito) y a 32 km al noreste de la de
Latacunga, en la provincia de Cotopaxi. La altura
del edificio volcánico es de 5900 m.s.n.m. Es un
estrato volcán con cobertura glaciar permanente.
El tipo de erupción es explosiva pliniana. Los
principales productos volcánicos emitidos en sus
erupciones registradas fueron: lahares, lava,
escombros y material de caída (ceniza), fumarolas.
Volcán Antisana.Se ubica a 48 km al este-sureste de la capital
(Quito), en la provincia de Napo. La altura
del edificio volcánico es de 5705 m.s.n.m.
Es un estrato volcán, con cobertura glaciar.
Su actividad se ha caracterizado por ser de
tipo pliniano con columna eruptiva y
formación de fumarolas. Los productos
volcánicos emitidos en sus erupciones
fueron: lahares, lava y material de caída
(ceniza y pómez).
Volcán Cuicocha.A 300 km al noroeste de la capital (Quito) se
localiza el Volcán Cuicocha. La altura del
edificio volcánico es de 3800 m.s.n.m. Es un
estrato volcán con caldera de tres kilómetros
de diámetro aproximadamente, dos domos
volcánicos sobre un lago.
Ha presentado erupciones explosivas. Los
principales productos volcánicos emitidos son:
flujos piroclásticos, lava y material de caída
(ceniza y pómez). No existen datos respecto a
su actividad histórica como a su período de recurrencia.
Además, cabe indicar que otros volcanes activos como: Cayambe, Ninahuilca, Pululahua,
Sumaco, Chimborazo y Cotacachi si bien en la actualidad presentan una baja actividad sísmica
y volcánica, podrían entrar en fases de reactivación, por lo que es pertinente fortalecer el
conocimiento de las amenazas y su monitoreo.
63
Es necesario señalar que el Volcán Sangay así como otros de la Región Insular de Galápagos
presentan alta actividad y fases eruptivas permanentes, que no representan riesgo a la población,
debido a que sus áreas de peligrosidad no comprometen zonas habitadas, lo que no significa que
causen impactos en la biodiversidad, por lo que amerita realizar investigaciones de peligrosidad
e implementar labores de monitoreo.
Sísmicas
Los factores geodinámicos internos y externos generan amenazas sísmicas, cuya recurrencia se
puede determinar probabilisticamente, a través del estudio de las aceleraciones máximas. La
información cartográfica existente ha permitido identificar cuatro (4) zonas sísmicas, siendo las
más críticas las regiones Litoral e Interandina; en tanto la región Amazónica presenta un grado
de peligrosidad medio a bajo. No se cuenta con información sobre la región Insular34.
Todo el perfil de la franja litoral del país y el área interandina norte está clasificado como zona
de peligro crítico (zona IV) que representa aproximadamente 54.975 km2. Los sectores
comprendidos en las estribaciones de las cordilleras tanto al occidente de la Cordillera
Occidental como al oriente de la Cordillera Real comprenden una franja de 150 km de ancho
considerados de peligrosidad relativamente alta (zona III).
Esa zonificación ha sido realizada en base a la aceleración máxima efectiva en roca esperada
para el sismo de diseño. Este factor varia de 0.15 (zona I de menor peligro) a 0.40 (zona IV de
mayor peligro) (Ver Mapa 9)
Mapa 9 Susceptibilidad sísmica del Ecuador
Fuente: IG-EPN-2002
Elaborado: Ivone Morán CAF- SENPLADES
34
Mapa de Zonas Sísmicas del Ecuador con propósito de Diseño de Construcción. EPN/INEN/SENPLADES. 2002.
Quito.
64
Cabe señalar que el Mapa de Zonificación Sísmica del Ecuador con propósito de Diseño de
Construcción es parte del Código Ecuatoriano de la Construcción instrumento técnico y legal
que está en proceso de aprobación oficial, éste permite establecer un conjunto de
especificaciones básicas adecuadas para el diseño de estructuras constructivas sujetas a efectos
de terremotos que podrían presentarse en algún momento de su vida útil.
Adicionalmente se deberá implementar normativas sísmicas que permitan definir el grado de
riesgo de otro tipo de estructuras diferentes a las constructivas como son: tanques, silos,
puentes, torres de transmisión, muelles, estructuras hidráulicas, presas, tuberías, vías, etc.
Los peligros por Tsunamis han sido investigados por el Instituto Oceanográfico de la Armada INOCAR-. Dichas investigaciones dan cuenta de que los sectores que limitan con el Océano
Pacífico se verían afectados por el embate del ascenso de las aguas del mar producto de grandes
oleadas. Estos fenómenos naturales se originan como resultado de fenómenos sísmicos
producidos en las profundidades marinas.
Mapa 10 Amenazas de Inundaciones por Tsunamis
Un Tsunami es una serie de ondas que se propagan a
través del mar y pueden recorrer grandes distancias. La
causa es el movimiento vertical del fondo del océano,
(terremoto con epicentro en el mar). Las ondas
generadas se desplazan desde esta área en todas las
direcciones, con velocidad promedio de 800 Km. por
hora. A medida que el Tsunami llega a aguas menos
profundas, su velocidad disminuye y el tamaño de las
ondas aumenta alcanzando alturas en ocasiones
superiores a los 20 metros.
Movimientos de Terrenos Inestables
Estas amenazas se relacionan con factores morfológicos (pendientes), geológicos
(comportamiento geomecánico de suelos/rocas y grado de sismicidad) e hidrogeológicos
(oscilaciones y profundidades de niveles freáticos, niveles de acuíferos superficiales)35.
Adicionalmente se deben anotar los factores antrópicos como detonantes de este tipo de
amenazas como: asentamientos en zonas de riesgo, deforestación, incendios forestales, manejo
inadecuado de desechos sólidos y su disposición final, ausencia de manejo de cuencas
hidrográficas, falta de estudios de prevención de riesgos en la construcción de obras de
infraestructura, explotación de los recursos naturales en forma antitécnica.
En el país ha sido usual que se conjuguen los fenómenos geodinámicos con agentes antrópicos y
desencadenen una serie de eventos relacionados con procesos de inestabilidad
(desprendimientos, derrumbes, deslizamientos, hundimientos, represamientos, entre otros) con
alto grado de recurrencia. Las áreas de mayor peligrosidad se localizan en la región Interandina,
zonas de piedemonte subandinas y parcialmente en el Litoral, cubriendo aproximadamente una
35
Evaluación de Terrenos Inestables Área Distrito Metropolitano de Quito. IGM, 28. Orellana, H. & Chiriboga, G.,
1990.
65
superficie de 92,350 km2 equivalente al 30% del territorio nacional; tal como lo muestra el
Mapa 11.
Mapa 11 Susceptibilidad de terrenos inestables en el Ecuador
Fuente: IG-EPN-SIG AGRO-2002
Elaborado: Estacio-Ivone Morán CAF- SENPLADES
Cabe señalar que la cartografía obtenida sobre esta amenaza ha sido producto del análisis parcial
de los factores que en ella inciden, por lo que se requiere complementar el conocimiento de
dichos peligros a escala regional y local.
4.2.1.2 AMENAZAS HIDROMETEOROLOGICAS / OCEANOGRAFICAS
Inundaciones
Son amenazas generadas por factores meteorológicos y atmosféricos que ocasionan cambios
climáticos severos, produciendo eventos diversos como: inundaciones, desbordamientos
fluviales, precipitaciones de alta intensidad, tormentas eléctricas, marejadas, oleajes, vientos
huracanados, tsunamis (maremotos) y déficit de escorrentía.
La definición de zonas de peligrosidad (amenaza) ha sido sustentada sobre el análisis de mapas
temáticos del Ecuador, sistematizados por SENPLADES y referentes a: cuencas hidrográficas;
geomorfología (formas del terreno); zonas de precipitación (isoyetas); intensidad de
precipitación;
marejadas;
y,
peligrosidad
a
inundaciones
por
efectos
meteorológicos/oceanográficos, definidos por estaciones invernales cíclicas de alta magnitud y
la presencia de eventos océano-atmosféricos como “El Niño” (evento guía 1997-1998)36.
36
Las lecciones de El Niño, Memorias del Fenómeno del Niño 1997-1998, Retos y propuestas para la región andina.
Volumen IV: Ecuador, Corporación Andina de Fomento, 2000.
66
A través del procesamiento de información meteorológica y oceanográfica37 se ha obtenido el
mapa de Susceptibilidad a Inundaciones para un período de 25 años, con influencia de eventos
“El Niño” y períodos de precipitación de mayor intensidad, lo cual permite visualizar con mayor
objetividad las zonas susceptibles a ser inundadas.
Mapa 12 Amenazas de inundaciones potenciales del Ecuador
Fuente: IG-EPN-2002
Elaborado: Estacio- Ivone Morán CAF- SENPLADES
En el mapa de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador se distingue los siguientes grados
de peligrosidad (susceptibilidad): zonas inundadas permanentemente y que corresponden a
manglares y pantanos; zonas inundadas temporalmente por recurrencia de las estaciones
invernales “normales”; y, zonas propensas a inundaciones debido a precipitaciones de alta
intensidad. Estas zonas con diferente grado de peligrosidad se distribuyen predominantemente
en las regiones del Litoral y Amazónica.
4.2.2 PELIGROS ANTROPICOS Y TECNOLOGICOS PRODUCTOS DE DEBILIDADES
SOCIALES E INSTITUCIONALES
A pesar que las amenazas antrópico tecnológicas son importantes para el manejo integral de los
riesgos en el territorio, es la que menos ha sido abordada a todos los niveles de decisión, por lo
que hay vacíos en el campo jurídico (no hay leyes claras, específicas y aplicables) que puedan
contribuir al ordenamiento y planificación territorial.(a pesar de que se han producido varios
accidentes de la industria química y petrolera, como se observa en el Cuadro 11); una de las
razones se debe a que los riesgos son poco perceptibles para las autoridades nacionales y su
37
Realizada por SENPLADES/INFOPLAN-DINAREN-MAG
67
presencia casi frecuente, ha hecho que la población se acostumbre a vivir con ellos38 (Estacio,
2004).
Cuadro 11: Los principales eventos tecnológicos suscitados en el Ecuador de 1995-2002
FECHA Y LUGAR
EVENTO MAS IMPORTANTES
1995 - Cerca Latacunga
Derrame 150 Gls, de bifenilos policlorados
1995 - Pana. Sur Quito
Derrame 40 Tons de ácido sulfúrico al río Machángara
1996 - Barrio Jipijapa –
Quito
Incendio en empresa textil. Quema de fibras sintéticas, solventes,
ácidos y tintas.
1997 - Bahía de Caráquez
Fuga de amoníaco y freones en empacadoras.
1997 - San Rafael – Quito
Explosión de dinamita y pentolia en polvorín militar.
1997 - Sangolquí –
Rumiñahui
Explosión de un nebulizador de alcohol metílico en fábrica de
palillos
Explosión de dinamita en bodega militar
1997 - Amaguaña
1997 - Bahía de
Guayaquil
Explosión de 40 cajas de camaretas.
1998 - Guayaquil
Derrame de 20.000 galones de fuel oil en el estero salado.
1998 - Durán
Explosión de caldero en planta de aceite
1998 - Esmeraldas
Derrame de 8000 barriles de crudo y 3500 de diesel por ruptura de
El Sote. Incendio en 8 Km. De Río Esmeraldas y Teaone.
1998 - Guayaquil
Expansión de gases tóxicos de las alcantarillas. Residuos de
aceite de resina de aceite, utilizados en la industria de la fibra de
vidrio.
1998 - Quito
Explosión de cabina de pintura en ensambladora de pintura.
1998 - Daule
Incendio en bodega de productos terminados en industria de
jabones y comestibles
1999 - Cumbayá
Explosión de Caldero y fuga de amoniaco en planta cervecera
1999 Manta
Fuga de freones en empacadora.
2000 - Guayaquil
Fuga de al menos 6 toneladas de amoníaco en empresa cervecera.
2000 – Quito
Fuga de amoníaco en fábrica de helados
2000 – Guayaquil
Incendio de camión cisterna de diesel y gasolina.
2000 –Guayaquil
Volcamiento de plataforma con 4 toneladas de cianuro de sodio.
2000 El Guango
Rotura del oleoducto por deslave de tierra. Derrame considerable
Explosiones y derrame de petróleo, presumiblemente por
atentados terroristas
2001 Lumbaqui
2001 - Galápagos
2001 - Quito
2001-Guayaquil
Encallamiento y derrame de 280.000 galones de combustible en
área protegida. Embarcación Jessica
Fuga de 6 toneladas de GLP en zona urbana
Compresor de amoníaco Un operador en la zona terminal de la
tubería de amoníaco mueve la válvula de alivio al intentar reparar
una tubería de agua cercana a esta. Problema de fuga del material
IMPACTOS
110 personas expuestas.
Contaminación de fuentes de agua.
No se hizo seguimiento ambiental.
USD 40.000 en pérdidas para la empresa.
No se hizo seguimiento ambiental.
USD. 400000 en pérdidas para la empresa.
12 bomberos asfixiados.
Evacuación de 180 personas.
100 intoxicados.
300 evacuados.
4 muertos.
190 heridos.
4 helicópteros dañados.
Daños materiales adicionales no cuantificados.
30 personas quemadas: 4 muertos.
5 Pérdidas materiales a la fábrica.
4 muertos 190 heridos
17 muertos
38 heridos
Defoliación de manglares, muerte de crustáceos y
moluscos, problemas genéticos y reproductivos
en animales y seres humanos.
No reportados.
12 muertos,
180 heridos, 170 viviendas destruidas
Pérdidas petroleras por USD 5 millones.
Daños materiales y sociales no calculados.
Vómito, mareo, desmayos en la zona de
influencia.
10 heridos.
No existe evaluación de daños materiales.
15 millones en pérdidas materiales.
17 bomberos asfixiados.
Río Daule contaminado por aguas de incendio.
Evacuación de vecinos.
Daños en instalaciones.
Paralización total por 3 semanas.
400 evacuados
Paralización de 4 empresas vecinas.
Para total de producción por 6 días.
Vía Daule paralizada por 8 horas.
3 quemados.
Puente de la Unidad Nacional cerrado por 5
horas.
Evacuación a 1500 metros a la redonda.
50 m afectados
3.635 barriles de petróleo se
derramaron y contaminaron las aguas del río
Aguarico, pérdidas económicas y destrucción de
un ecosistema productivo para las comunidades
Daños ambientales incalculados.
700 evacuados
50 personas afectadas, 5 por inhalación de
amoníaco, interrupción de tránsito por dos horas
y pérdida de 30 Kg de amoníaco
38
Aunque no son accidentes tecnológicos de los que aborda el estudio, los dos ejemplos siguientes ilustran la
aceptabilidad de la población frente a cualquier riesgo y la falta de una legislación adecuada para evitarlos: En los
últimos 10 años han existido 4 accidentes aéreos en zonas urbanas que han ocasionado más de 300 decesos y
centenas de heridos (uno de ellos afectó a Quito en 1998). En 1998 el Ecuador fue considerado el segundo país en el
mundo por muertes de accidentes de tránsito (SIAT, 1999).
68
2001 Quinindé
Incendio por rotura del oleoducto
1 Km de vegetación afectada en el Zapotal en
esmeraldas, cuantiosas pérdidas económicas y
ecológicas
2001-Oriente
Varias rupturas del oleoducto El Sote
Daños ambientales, incendio de un vehículo de
pasajeros.
2002 Lago Agrio
Explosiones en el oleoducto transecuatoriano presumiblemente
por atentados externos
7 decesos
explosión alcanzó a un bus que pasaba por el
lugar al menos 5 muertes y más de 20 heridos
gravemente
Fuego por 96 horas.
07 millones de galones de agua de incendio
vertida a la alcantarilla.
Contaminación ambiental por dioxinas y furanos.
2002 - Quito
Incendio en bodega de producto terminado de una cadena de
supermercados
2002 – Galápagos
Encallamiento y derrame de 30000 galones de combustible en área
protegida
Daños ambientales incalculados.
Explosión de un almacenamiento de municiones militares
producido accidentalmente.
8 muertos
2500 afectados
535 danmificados
50 millones de dólares estimados en daños
2002 Riobamba
Fuente: Defensa Civil 2004, Fundación Oikos 2000, Fundación Natura 2001
Elaboración: Jairo Estacio- Universté de Savoie-France
Fotos: Afectaciones en el medio ambiente sector reventador posrotura y problemas en SOTE (Fuente Petroecuador)
Como lo demuestra el cuadro precedente, la mayoría de accidentes químicos y de combustibles
se han suscitado en las dos ciudades más importantes del Ecuador, Quito (por ser capital) y
Guayaquil (por concentrar la mayor parte de la economía nacional), en estas ciudades hay una
gran cantidad de industrias dentro de espacios urbanos.
A diferencia de los de accidentes de origen natural, los de tipo tecnológico son más recurrentes
(se presentan en número elevado anual y hasta mensual, con consecuencias y pérdidas
económicas más considerables), se incrementan cada vez por el aparecimiento de escenarios de
accidentes. En la Figura 3 se ilustra su frecuencia en el periodo entre 1995 – 2002 (Estacio2004).
69
Figura 3: Las frecuencias de accidentes tecnológicos registras de 1995 al 2002 en Ecuador
8
Número
7
6
5
4
3
2
1
0
1995-1997
Explosiones
contaminacion tóxica
incendios
1998-2000
2000-2002
Período
Fuente: Les risques technologiques dans le DMQ- Estacio Jairo-2004
Los escenarios de accidentes más frecuente en el Ecuador son por contaminación tóxica,
derrames y fugas de productos peligrosos, le sigue en recurrencia explosiones e incendios39.
Muchos accidentes se originan por el mal manejo de los productos químicos peligrosos,
vulnerabilidad técnica o física en la construcción y por malas maniobras en las instalaciones.
Otros accidentes tienen su origen en fenómenos naturales, como el ocurrido en Esmeraldas en
1998, originado por un sismo que provocó la explosión de una gran parte del oleoducto de
crudos pesados destinados a exportación.
A partir del año 2001 en el sector del Oriente, el oleoducto trans-ecuatoriano (que en ciertos
tramos no está enterrado y es susceptible a manipulación humana), ha ocasionado constantes
explosiones e incendios provocados deliberadamente por grupos terroristas o
antigubernamentales40. Lo cual marca un nuevo tipo de riesgos tecnológicos asociados a
factores sociales.
Pero ¿cuáles son las consecuencias de una rotura del oleoducto o de instalaciones petroleras más
allá de la evidencia de su peligro?; la respuesta es que aún persiste un bajo conocimiento al
respecto; lo cierto es que este sistema es el más vulnerable por factores propios y externos, sus
efectos no solo son repercusiones en el ambiente y la población, sino problemas graves de
desestabilización socioeconómica del país; por un lado se pierden ingresos y rubros económicos
importantes producto de su exportación y por otro, se paralizan actividades dependientes
directas del petróleo.
5. REPRESENTACION DE LOS PRINCIPALES RIESGOS DE ORIGEN
NATURAL RELACIONADOS EN EL TERRITORIO: VENTAJAS Y
DESVENTAJAS
Para la representación de los principales tipos de riesgos en el territorio se ha retomado varios
mapas sintéticos. Uno de ellos tiene relación con el número de amenazas localizadas por
provincia expuesta (D´Ercole, Trujillo, 2003).
Esta información clasifica a todas las provincias en función de tendencias altas y bajas de
exposición a peligros y será de utilidad para relacionarlas con los datos presentados por
provincia respecto a la vulnerabilidad social y territorial (Mosaico 13).
39
La recurrencia se ha medido en base a eventos reportados o compilados oficialmente, pero existen otros que no son reportados
como los riesgos del trabajo (Sección de riesgo del trabajo del IESS, 2001). Caso similar ocurre con los incendios, se reportan
únicamente los más grandes (por ejemplo, tipo Boil Over).
40
Como explica el ex Ministro de Energía y Minas del Ecuador “la infraestructura es vulnerable porque es muy difícil poner a todo
el Ejército cada 100 metros para cuidar el oleoducto” (El Periódico Hoy, 2002).
70
Mosaico 13: Síntesis para realización de mapa sintético de amenazas por provincia
El mapa mutiamenzas por provincia ha fusionado algunos mapas
sintéticos de amenazas: De los principales:
1
2
1.
2.
3.
4.
Susceptibilidad a terrenos inestables
Susceptibilidad a sismos
Peligros volcánicos potenciales considerando los
volcanes más activos
Inundaciones consideradas por experiencia del
fenómeno del El Niño e información del INAMHI
Además se ha considerado a partir del mapa de sismos las
posibilidades de tsunamis especialmente localizados en la Costa
dentro
de la zona roja con tendencias IV (alta ) de
susceptibilidad sísmica. Adicionalmente se ha establecido
información de sequías especialmente en la costa ecuatoriana,
pero este como un dato referencial a partir de información
recolectada por provincia.
Asi mismo esta información fue relacionada con las provincias,
tratando en los posible de relacionar el número de amenazas al
que un misma provincia se encuentra expuesta.
3
4
Con esta información se sintetiza el mapa de susceptibilidad
de exposición de provincias a mutiamenazas
Mapa de susceptibilidad de exposición de
provincias a multiamenazas
71
Con la conformación del mapa multiamenaza las provincias más expuestas a fenómenos como
sismos, erupciones volcánicas, inundaciones (muy focalizadas) deslizamientos y derrumbes son
las provincias localizadas en el la sierra central (Pichincha, Cotopaxi y Napo), seguido se
encuentra la provincia de Manabí y Esmeraldas expuestas especialmente a inundaciones,
sismos, deslizamientos, tsunamis y sequías son las provincias de Manabí y Esmeraldas. A esto
se suman, casi el 60% de provincias localizadas la sur del país con alto a relativamente baja
exposición de una serie de amenazas. Las provincias del Oriente ecuatoriano son las menos
expuestas (especialmente a inundaciones y deslizamientos muy puntuales, caos de Orellana,
Sucumbíos, Pastaza).
Con la conformación de estos mapas se pretende realizar un análisis considerando los tipos de
vulnerabilidades presentes en el territorio como son la vulnerabilidad social y territorial.
5.1 LA VULNERABILIDAD SOCIAL Y SU RELACIÓN CON LAS MULITAMENAZAS
POR PROVINCIA
Para el análisis de vulnerabilidad social se ha retomado sus diferentes mapas de factores como
son los siguientes:
•
Concentración étnica.- Iindica un factor de vulnerabilidad sociocultural y que al
relacionarlo con información de pobreza se puede observar cierto tipo de segmentación
social.
•
Presión y crecimiento demográfico.- Indica un factor de vulnerabilidad
sociodemográfica que indica los territorios con tendencias elevadas de población y
conflictos en cuanto al uso del suelo.
•
Fenómeno de bienestar social por calidad de empleo y escolaridad.- Indica la
población joven, adulta joven y adulta que potencialmente presenta deficiencias de
empleos asalariados por sus niveles bajos de escolaridad e instrucción educativa.
Estos factores fueron analizados y se correlacionaron para obtener un mapa sintético que
indique unos criterios de segmentación y marginalidad. En efecto, una población de diferentes
características étnicas, que presente diferentes características de presión sobre el territorio y que
no tenga buenos empleos e insuficiencia de instrucción educativa es considerada una población
pobre. En tal sentido, la correlación de la información no muestra resultados en función de
ponderaciones, sino ideas globales en cuanto a la agrupación de características negativas o
positivas de un territorio, que indica una idea de sus condiciones sociales y sus problemas de
integración a nivel nacional.
En el Mosaico 14 se puede observar la construcción de este criterio y los posibles escenarios
sociales por provincia:
72
strucción de la Vulnerabilidad Social
n
Fenómeno de bienestar social
por la calidad de empleo y
Presión y crecimiento
demográfico
Segmentación y Marginalidad
La segmentación y marginalidad social se muestra fuertemente en las provincias de
Esmeraldas y Napo, donde la precariedad de empleo es muy acentuada al igual que la población
étnica negra e indígena respectivamente. Esto trae consigo problemas de segmentación y
marginalidad social elevados.
Al comparar otras provincias, Pichincha, por ejemplo, se encuentra con una buena situación
socioeconómica (buenas posibilidades de calidad de empleo para una población con mucha
variedad étnica); sin embargo, existe una elevada presión demográfica debida a sus buenas
posibilidades de competitividad territorial. El bienestar social de esta provincia es global, pero
existen problemas internos y desequilibrios territoriales marcados en cuanto al uso del suelo y
sus niveles de equipamientos muy poco previstos bajo la óptica del desarrollo sustentable y
ordenamiento territorial.
Otras provincias como Manabí y la Sierra Central (caso de Cotopaxi, Bolívar, Chimborazo,
Cañar) presentan problemas severos de falta de empleo a los niveles poblacionales con mayor
potencial de trabajo. Sin embargo, no son poblaciones con elevadas presiones demográficas y
presentan diversidad étnica reduciendo la población con problemas sociales graves.
Las provincias de la cuenca del Guayas y las provincias de Los Ríos, E Oro, Azuay,
Tungurahua e Imbabura, presentan problemas de baja calidad de empelo en zonas de alto
crecimiento poblacional. Estas provincias pueden ser unas de las más críticas en función de sus
problemas de cobertura de bienestar social a un gran contingente de población con problemas
socioeconómicos.
Por otra parte, existen varias provincias de la Amazonía como son Pastaza, Morona Santiago,
Sucumbíos con baja nivel de bienestar social por falta de empleos adecuados en zonas de
expansión demográfica. Los problemas se pueden agravar cuando muchas de esta población
trabajan temporalmente y con pagas relativamente bajas (especialmente sector agropecuario,
minero e hidrocarburífero).
Un caos importante representan las provincias de Loja y Orellana donde existe una marcada
precariedad de empleo pero con baja presión demográfica.
Estos datos demuestran que al menos en un 90 % a nivel nacional existe una precariedad o
problemas de baja calidad de empleo y la menos en un 75 % del territorio existe precariedad de
empleo en zonas de presión y con tendencias altas de crecimiento demográfico. Solo Pichincha
tiene una buena oportunidad de empleo (comparado con el resto de provincias) pero es una
provincia con problemas elevados de presión demográfica. Al contrario las provincias de
Orellana y Loja presentan los más bajos problemas de presión demográfica pero tampoco existe
una buena calidad de empleo. Las disparidades y poca homogeneización del territorio apuntan a
problemas graves de marginalidad y de bienestar de la población, vistos a lo largo del territorio
nacional, como son las provincias de Esmeraldas, Napo, Orellana y Loja o Manabí o Carchi.
Sin embargo, ¿qué pasaría al analizar las provincias afectadas con problemas de vulnerabilidad
social y también expuestas a amenazas? El análisis parte en identificar, a través de una
correlación cartográfica, las provincias más afectadas en cuanto a amenazas y vulnerabilidad
presente, como se indica en el siguiente mosaico y análisis de riesgo en el Cuadro 12.
74
lisis de Riesgo de Origen Natural con Vulnerabilidad Social
Mapa de
tiamenazas por
provincia
Mapa síntesis de
vulnerabilidad
social por provincia
Mapa síntesis de riesgo de origen natural por
provincia y por niveles de vulnerabilidad social
Cuadro 12 Riesgos y consecuencias de amenazas naturales en provincias con vulnerabilidad social
Territorios en riesgo
con tendencias
media y altas
Amenazas presentes por este territorio
Vulnerabilidades y sus consecuencias
potencialmente
afectados
(Provincias)
ESMERALDAS
MANABI
NAPO
PICHINCHA
COTOPAXI
Inundaciones por desbordamiento en las subcuencas de los ríos
Santiago perteneciente al sistema hidrográfico del río Cayapas y
en la subcuenca del río Blanco perteneciente a la cuenca del río
Esmeraldas, alta susceptibilidad a movimientos de terrenos
inestables, sismos de crítica y alta magnitud, tsunamis, peligro de
caida de ceniza proveniente de una posible erupción del volcán
Cotacachi
Inundaciones por desbordamiento de ríos Cojimíes, Chone,
Portoviejo, alta susceptibilidad a movimientos en masa, sismos de
crítica y alta magnitud, tsunamis, déficit hídrico especialmente en
las zonas costeras.
Peligros volcánicos asociados a una posible erupción de los
volcanes Antisana, Reventador y Sumaco, susceptibilidad a
movimientos en masa, , sismos de crítica, alta y media magnitud,
alta y mediana, inundaciones en drenajes menores del Río Napo,
en las subcuencas del Río Arajuno, Río Ansu, Río Jatunyacu
Peligros volcánicos asociados a la erupción de los volcanes
Pichincha, Cotopaxi, Quilotoa, Antisana, Pululahua, alta y
mediana suceptibilidad a movimientos en masa, inundaciones en
la subcuenca del Río Blanco que tributa al Río Esmeraldas y
esporádicas zonas en la cuenca del río Esmeraldas, sismicidad
crítica y alta
Peligros volcánicos asociados a la erupción de los volcanes
Cotopaxi, Quilotoa, inundaciones de Ríos Babahoyo y Vinces y
del Río Patate, sismos de magnitud crítica y alta, susceptibilidad
a movimiento de terrenos inestables alta y media.
Observaciones
Los problemas principales de Esmeraldas no solo es su elevado problema de amenazas sino
el elevado crecimiento demográfico, concentración de población negra, precariedad de
empleo y población no capacitada. Un posible desastre traería consecuencias de extrema
pobreza en Esmeraldas y problemas socioeconómicos muy graves a ser resuelto por la falta
de apoyo y de prioridad de resolver estos problemas desde la actualidad. La población muy
difícilmente podría asimilar un tipo de desastres con sus condiciones sociales presentes.
Una de las provincias con
mayores
problemas
de
pobreza, marginalidad social
expuesta a amenazas con
tendencias altas a nivel
nacional
Esta provincia presenta problemas de crecimiento demográfico, una marcada falta de
empleo y población no capacitada. Si bien la concentración de amenazas es tendencialmente
menor que en Pichincha, por ejemplo, sus condiciones actuales no permitirían que la
población pueda asimilar favorablemente una emergencia. A esto se suman los problemas
sociales a resolver y las posibles situaciones de crisis postdesastres de rehabilitación de la
economía, a sabiendas que esta provincia es una de las más importantes para el comercio y
flujo de capitales para el país.
Presenta especialmente precariedad de empleo, población no capacitada y concentración de
población indígena. Esto acarrea problemas actuales de marginalidad y poco desarrollo
autónomo, pero además problemas en el funcionamiento y reactivación socioeconómica de
una población que actualmente presenta problemas de esta índole.
Tendencias
altas
de
amenazas sobre población
vulnerable socialmente y sin
niveles
de
instrucción
adecuado
Pichincha es una de las provincias con menor vulnerabilidad social a pesar de sus fuerte
presión demográfica registrada. Sin embargo, sus efectos posibles de amenazas naturales,
puede acarrear problemas de mayor afectación a la población expuesta y pueden paralizar
una serie de ventajas socioeconómicas cuyos efectos repercutirán no solo en la provincia
sino a nivel nacional. La falta de empleo podría a acarrear problemas posdesastres graves
muy difíciles de resolver .
Presenta problemas de crecimiento demográfico, precariedad de empleo y población no
capacitada .al igual que las otra provincias del país, esta es una de las más pobres y la
población no capacitada influye en que la población no se encuentre preparada para asimilar
favorablemente un posible desastres, presentando problemas no solo de riesgos graves, sino
una reactivación económica y social muy difícil de resolver en las fases de de rehabilitación
Pichincha presenta el más
bajo nivel de vulnerabilidad
social, pero es la que más
amenazas de origen natural
presenta en su territorio
76
5.2 LA VULNERABILIDAD TERRITORIAL Y SU RELACIÓN CON
MULITAMENAZAS POR PROVINCIA
LAS
Si bien todos los procesos espaciales se territorializan y esto resulta evidente en temas de la
densidad poblacional, la localización de la pobreza o el desempleo, es cierto también que
existen otros factores muy territoriales y que influyen en su competitividad y desarrollo. Como
se había analizado en la descripción de los factores de vulnerabilidad territorial, la
competitividad de un determinado territorio no solo involucra sus condiciones físicas,
adecuadas en el marco de un desarrollo sustentable del medio, sino y, sobretodo en las
condiciones de calidad de la población asentada en esos territorios y que involucran un
desarrollo y modernidad adecuados que le permite competir internacionalmente con otras
asentamientos de la misma índole.
En este contexto, uno de los factores importantes a considerar no solo son las ciudades más
importantes y desarrolladas globalmente, sino las condiciones que la han permitido ser más
importantes. Estas condiciones pueden ser vistas, en un parte, desde su disponibilidad de
servicios e infraestructura apropiada para dicho desarrollo (Mosaico 16). Por tal motivo, uno de
los factores más importantes para este presente análisis consiste en los índices de infraestructura
y servicio y la interrelación con amenazas que pueden atentar contra estos tipos de elementos
competitivos.
Al realizar un análisis de las infraestructuras y servicios con amenazas de origen natural se
obtienen diferentes tipos de escenarios como se describe en el siguiente Mosaico y el respectivo
análisis de riesgo que se desarrolla en el Cuadro 13:
77
Mosaico 16 Análisis de Riesgo de Origen Natural con Vulnerabilidad Territorial
Mapa de Niveles de
Competitividad y
Desarrollo
Mapa de
multiamenazas por
provincia
Mapa síntesis de riesgo de origen natural por
provincia y por niveles de vulnerabilidad
territorial
78
Cuadro 13 Riesgos y consecuencias de amenazas naturales en provincias con vulnerabilidad territorial
Territorios en riesgo
con tendencias
media y altas
potencialmente
afectados
(Provincias)
ESMERALDAS
Amenazas presentes por este territorio
Vulnerabilidades y sus consecuencias
observaciones
Inundaciones por desbordamiento en las subcuencas de los ríos
Santiago perteneciente al sistema hidrográfico del río Cayapas y en la
subcuenca del río Blanco perteneciente a la cuenca del río Esmeraldas,
alta susceptibilidad a movimientos de terrenos inestables, sismos de
crítica y alta magnitud, tsunamis, peligro de caida de ceniza
proveniente de una posible erupción del volcán Cotacachi
En el caso de esta provincia y su capital Esmeriladas su índice de infraestructura tiene tendencias
media a bajas demostrando su poca competitividad territorial. Así mismo este tipo de
infraestructura y servicios son deficientes y de poca calidad. Sin duda mucha de esta
infraestructura será susceptible de perderse en e caso de amenazas graves y sobretodo que podrían
constituir agravantes de riesgos sanitarios para la población. Una de las deficiencias muy
marcadas es el servicio de agua y saneamiento. Así mismo la presencia de vías y otros elementos
es muy precaria y de poco criterio técnico sobre su reforzamiento sobre potenciales desastres
La igual que Esmeraldas, los índices de calidad de vida y competitividad territorial son aún
insuficientes. Esto se resalta sobre todo en servicios como el agua potable, saneamiento
especialmente en cantones apartados como Montecristi, Chone. Además a estos se añade los
problemas muy graves de obras inconclusas que podrían ocasionar problemas de agravamiento de
escenarios de riesgo de origen natural.
Napo es una de las provincias menos competitivas y con tendencias altas de concentración
poblacional. Su bajo nivel de infraestructura y servicios la colocan en caso de desastres en
escenarios muy graves de marginalidad y con poco alcance de recuperación económica. Sin duda,
que no presenta aeropuerto y otros elementos indispensables como son vías de calidad y servicio,
sobre todo de alcantarillado eficiente que sea una seguridad de mitigación para la población y un
beneficio para las
Sin duda Pichincha es la que mejor competitiva se encuentra, pues tiene a su haber buena dotación
de servicios e infraestructuras importantes (como la construcción de nuevo aeropuerto de calidad
internacional) que hacen de esta provincia y una puerta al desarrollo. Pero así mismo es la que más
graves problemas de amenazas presenta y ello hace que estas obras puedan ser expuesta. Sin
embargo, existe una buena gestión de los gobiernos locales que ha permitido que se comience a
trabajar en obras de mitigación y reforzamiento de infraestructura y vías (caso de fuentes de agua
EMAAP, alerta temprana para los volcanes y mejoramiento y manejo de taludes, Consejo
Provincial)
Al igual que Napo esta provincia presenta un bajo índice de infraestructura, y servicios. Esto ha
hecho pensar en potenciales problemas y escenarios de amenazas graves sobre todo a nivel de
sismos y volcanes que pueden afectar vías y sistemas de alcantarillados, así como pocas
instalaciones importantes en el campo de energía eléctrica. El problema también se presenta por la
ausencia de obras de mitigación y falta de interés de los gobiernos locales frente al tema, lo que
puede provocar profundas crisis socioeconómicas y marginalidad potencial en la provincia
Problemas muy serios de
servicios y posibles problemas
de saneamiento en caso de
desastres
MANABI
Inundaciones por desbordamiento de ríos Cojimíes, Chone, Portoviejo,
alta susceptibilidad a movimientos en masa, sismos de crítica y alta
magnitud, tsunamis, déficit hídrico especialmente en las zonas
costeras.
NAPO
Peligros volcánicos asociados a una posible erupción de los volcanes
Antisana, Reventador y Sumaco, susceptibilidad a movimientos en
masa, , sismos de crítica, alta y media magnitud, alta y mediana,
inundaciones en drenajes menores del Río Napo, en las subcuencas del
Río Arajuno, Río Ansu, Río Jatunyacu
PICHINCHA
Peligros volcánicos asociados a la erupción de los volcanes Pichincha,
Cotopaxi, Quilotoa, Antisana, Pululahua, alta y mediana suceptibilidad
a movimientos en masa, inundaciones en la subcuenca del Río Blanco
que tributa al Río Esmeraldas y esporádicas zonas en la cuenca del río
Esmeraldas, sismicidad crítica y alta
COTOPAXI
Peligros volcánicos asociados a la erupción de los volcanes Cotopaxi,
Quilotoa, inundaciones de Ríos Babahoyo y Vinces y del Río Patate,
sismos de magnitud crítica y alta, susceptibilidad a movimiento de
terrenos inestables alta y media.
Problemas extremos por falta
de
infraestructuras
de
mitigación
y
posibles
problemas de riesgo sanitario
Más expuesta pero con buenos
manejo de obras civiles para
mitigación
79
5.3 MECANISMOS DE REDUCCION LOS RIESGOS DEL TERRITORIO
Dentro de las principales formas de disminución del riesgo se encuentran acciones tanto sobre
amenazas como vulnerabilidades presentes, que intentan reducir los índices posibles de
escenarios desastrosos. En el caso de las amenazas, se trata sobre todo de su control y manejo a
través de acciones de monitoreo y sistemas de alerta temprana. En cambio en las
vulnerabilidades se realizan algunas acciones y proyectos que reducen las vulnerabilidades
sociales e institucionales.
5.3.1 CONTROL DE LAS AMENAZAS EN EL TERRITORIO41
Tanto amenazas como vulnerabilidades, han sido tratadas por diversos organismos del país,
entre los que están:
Instituto Nacional Oceanográfico de la Armada (INOCAR)
El organismo del conocimiento, encargado del estudio e investigación de los fenómenos
hidrometeorológicos/oceanográficos, es el Instituto Oceanográfico de la Armada (INOCAR),
quien mantiene a su cargo la Red de Estaciones Meteorológicas Costeras (Esquema 7).
Las funciones principales del INOCAR relacionadas con la gestión del riesgo son:
•
•
Realizar, dirigir, coordinar y controlar todos los trabajos de exploración e investigación
oceanográfica, geofísica y de ciencias del medio ambiente marítimo.
Construir el organismo oficial técnico y permanente del estado, a quien representará en
todo lo que se relaciona con las investigaciones oceanográficas, hidrográficas y de
navegación.
Para el desarrollo de sus funciones el INOCAR dispone de:
•
•
•
•
Diez estaciones mareográficas, ubicadas en el perfil costanero e Islas Galápagos, que se
comunican telemetricamente con la estación base en Guayaquil.
Dos boyas oceanográficas, que se mantienen en operación, con las cuales se
complementa la red de vigilancia y monitoreo de las condiciones oceanográficas y
meteorológicas.
El buque Orión, para la investigación hidrográfica y oceanográfica, el cual monitorea
las condiciones del mar de acuerdo a rutas ya establecidas.
Ocho estaciones meteorológicas
41
Conjuntamente a la red de monitoreo se desarrollará un sistema de alerta temprana a cargo de un proyecto
financiado en préstamos por el BID y a cargo de Defensa Civil y SENPLADES especialmente enfocada a los
volcanes Cotopaxi y Tungurahua a partir del mes de mayo.
80
Esquema 7
Ubicación de las Estaciones Oceanográficas y de CTD Crucero CO102 –
Mayo 2002
UBICACION DE LAS ESTACIONES OCEANOGRAFICAS Y DE CTD
CRUCERO CO102 - MAYO 2002
1ºN
LATITUD
0º
EST05
CTD11
CTD12
CTD10
EST06
CTD20
EST03
CTD13
CTD19
CTD07
CTD08
EST02
EST07
CTD18
CTD14
CTD17 CTD06
EST08 CTD15
CTD16
1º
2º
CTD09 EST04
CTD22
EST01
CTD23
CTD24
3º
4ºS
93ºW
CTD21
92ºW
91ºW
90ºW
89ºW
88ºW
CTD03
CTD04
CTD05
87ºW
86ºW
85ºW
84ºW
CTD25
CTD02 CTD01
83ºW
82ºW
81ºW
80ºW
79ºW
78ºW
LONGITUD
Las debilidades que presenta el INOCAR se describen en el siguiente cuadro:
Cuadro 14 Debilidades del INOCAR
Debilidad
Capacitación del personal técnico científico.
Falta de participación más activa.
Ausencia de capacidad humana y tecnológica.
Limitada y dispersa producción científica.
Ambito
A nivel de maestrías y doctorados , en los campos de
modelación numérica, oceanografía satelital, procesos
costeros en manejo integral de la zona costera y gestión
del riesgo.
Dentro de las iniciativas nacionales en la gestión del
riesgo, que promueva la interacción con las
Universidades y comunidades del litoral.
Modelización oceánica
Aportes que contribuyan a la reducción de riesgos
asociados a eventos marino-costeros.
Limitada capacidad de adquisición y procesamiento de
imágenes satelitales de alta resolución.
Diagnóstico climático y monitoreo de El Niño.
No existe la capacidad para modelar y pronosticar
procesos oceánicos en forma numérica, todavía las
estimaciones son subjetivas.
Los investigadores han agotado sus herramientas
analíticas, lo que conlleva a que los productos generados
no sean muy fiables, para una adecuada gestión del
riesgo.
El horizonte de predicción de el ENSO es muy reducido
(1 mes)
Alerta temprana a escala local.
Falta de recursos y flexibilidad para mejorar el nivel
académico.
Ausencia de alianzas que permita compartir capacidades.
Funcionarios del INOCAR, especialmente de los civiles,
cuya permanencia garantizan la sostenibilidad de
cualquier proceso.
En el ámbito académico.
Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI )
El Departamento de Climatología del Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología
(INAMHI), se dedica a labores de investigación en base a la información climatológica de sus
estaciones meteorológicas e hidrológicas.
81
Las funciones más relevantes que este cumple son:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Análisis, relleno y homogeneización de información climática,
Estadística de la información climática,
Estudio de anomalías climáticas,
Diagnóstico de la situación climática en el país,
Determinación de evidencias de la variabilidad y cambio climático en el Ecuador.
Regionalización climática.
Trazado de mapas de isoyetas, isotermas y demás parámetros que caracterizan al clima.
Seguimiento de fenómenos adversos tales como "El Niño", la "Niña", etc.
Certificación de condiciones climáticas específicas dentro del territorio nacional.
Para el desarrollo de sus funciones el INAMHI dispone de:
•
•
•
Una red de 8 estaciones hidrológicas.
22 estaciones meteorológicas con transmisión UHF.
Red de monitoreo y alerta, de 21 estaciones hidrológicas y 30 meteorológicas, que se
encuentran en proceso de instalación; cuya transmisión es vía satélite, con sensores de:
nivel, precipitación, temperatura, humedad, radiación solar, viento y evaporación.
Con estas redes es posible contar con información que permita establecer un sistema de alerta
hidrometeorológica a nivel nacional. La ubicación de las estaciones en el país, se representan en
el siguiente mapa.
Mapa 17 Ubicación de las Estaciones Meteorológicas e Hidrológicas en el Ecuador
Fuente; INAMHI
82
Instituto Geofísico-Escuela Politécnica Nacional
Es la entidad encargada del monitoreo sísmico y volcánico, que mantiene dos redes de
vigilancia instrumental que son: la Red Nacional de Sismógrafos y la Red Nacional de
Observatorios Volcánicos. Esta Red dispone de:
•
•
•
•
30 estaciones sísmicas instaladas, de período corto en la parte centro, norte del país, y,
en las Islas Galápagos; se incluyen la de los volcanes: Cerro Negro, Soche, Cotacachi,
Quilotoa y Antisana.
Estaciones sísmicas ubicadas en la zona costera: San Lorenzo, Quinindé, costa adentro
de Pedernales, Jama, Montecristi y Salinas; Valle Interandino: Pisayambo, Igualata y El
Tambo; Oriente: Reventador y Palora.
Una estación de banda ancha en el sector de Otavalo (Red Mundial IRIS).
6 estaciones sísmicas ubicadas en: Isla fernandina (1), Isabela (3), Bartolomé (1), y,
Santa Cruz (1 de banda ancha- Red IRIS).
La actividad sísmica en el país es alta, la Red Sísmica Nacional está en capacidad de registrar
entre 2000 y 5000 eventos por año, de acuerdo a la ocurrencia de enjambres tectónicos o
grandes sismos y sus réplicas. El mapa a continuación muestra la ubicación de sismógrafos en el
país.
Mapa 18 Red Nacional de Sismógrafos
Fuente: Instittuto Geofísico - EPN
83
La Red Nacional de Observatorios Volcánicos que mantiene el Instituto Geofísico (ROVIG)
se divide en 3 niveles que corresponde en su orden al grado de actividad y peligrosidad, y
en consecuencia al nivel de vigilancia implementado:
Nivel 1: Volcanes: Tungurahua, Cotopaxi, Guagua Pichincha y Reventador, con mayor
instrumentación de vigilancia.
Nivel 2: Volcán Cayambe (OVCAY), nivel de vigilancia intermedio.
Nivel 3: Volcanes: Antisana, Cuicocha, Cerro Negro. Soche, Quilotoa y Chimborazo con un
nivel de vigilancia mínimo.
En el caso del volcán Antisana, debido al incremento de la sismicidad, en especial este
último año, se requiere elevar el nivel de monitoreo al menos a 2, para conformar su
respectivo Observatorio de Vigilancia Volcánica.
La instrumentación para el monitoreo volcánico del país, se describe en el siguiente cuadro:
Cuadro 15 Instrumentación del Instituto Geofísico – IG/EPN
Observatorio
Volcánico
Tungurahua
(OVT)
Cotopaxi
(OVCTX)
Guagua
Pichincha
(OVGGP)
Reventador
(OVREV)
Cayambe
(OVCAY)
Monitoreo
sísmico
7 est (1V*),
1 est (3C*)
1 BA*
5 est (1V*)
2 est (3C*)
1 BA*
7 est (1V*)
2 est (3C*)
Monitoreo
deformación
2 est (incli*)
1 red EDM
1 est (incli*)
1 red EDM
2 GPS
1 est (incli*)
1 red EDM
de
Monitoreo
geoquímica
En
aguas
termales
y
COSPEC
En
aguas
termales
y
COSPEC
En
aguas
termales
y
COSPEC
7 est (1V*)
2 est (1V*)
1 est (3C*)
Monitoreo
Lahares
2 est
Observaciones
Contacto
autoridades
población
con
y
12 est
4 est
2 pluviómetros
COSPEC
*1V = Componente vertical; 3C= tres componentes; BA= Banda ancha;
incli= inclinometría; est = estación
Así mismo, las fortalezas y debilidades de las acciones que realiza el Instituto Geofísico de la
EPN se expresan en el siguiente cuadro:
84
Cuadro 16 Fortalezas y debilidades del Sistema de Monitoreo
Fortalezas
•
•
•
•
•
•
El país cuenta con organismos del conocimiento con un alto nivel científico, en el campo de las
amenazas naturales (INAMHI, INOCAR, IG/EPN, DINAGE42).
Existen otros organismos del conocimiento que también realizan investigaciones sobre amenazas
naturales; campo volcánico: ESPE43; campo sísmico: ESPE, ESPOL44, Universidad Católica de
Guayaquil; Universidad Estatal de Cuenca; y, en lo referente a movimientos de terrenos inestables la
Facultad de Geología, Minas, Petróleos y Ambiental de la Universidad Central del Ecuador, Facultad de
Ingeniería Civil de la EPN; diversas ONG’s, DINAREN-MAG, Universidad Estatal del Azuay, EMAAPQ; éstas participan sin lineamientos permanentes y sin la debida coordinación con los otros organismos
del conocimiento.
El mayor avance, en el área preventiva, que se ha tenido en cuanto a amenazas naturales, es en las
investigaciones de carácter volcánico y sísmico, y en menor magnitud, las de movimientos de terrenos
inestables.
En cuanto a amenazas antrópicas/tecnológicas, el organismo líder es el Ministerio del Ambiente; varias
ONG`s realizan investigaciones cuya información se encuentra dispersa.
Otros organismos como los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Energía y Minas, Salud Pública, y,
algunos municipios se están incorporando a la investigación de las amenazas antrópico/tecnológicas.
El Ministerio de Salud Pública –MSP-, es el organismo encargado de las amenazas biológicas, existe
apoyo de la OMS/OPS, diversas ONG`s, organismos seccionales, MIDUVI.
Debilidades
ƒ
•
•
•
•
No se ha completado la evaluación de peligrosidad de todos los volcanes activos.
El volcán Cotopaxi no cuenta con mapas del flanco norte, a escala de detalle de flujos de lodos
(simulación matemática, estudios hidrológicos, etc).
No hay un mantenimiento preventivo de las redes de monitoreo.
Dentro del monitoreo volcánico, las especialidades de geoquímica volcánica e inclinometría, no hay un
monitoreo pormenorizado.
La cartografía de movimientos de terrenos inestables es la de mayor debilidad a nivel nacional y local.
5.3.2. MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA
Uno de los caminos más viables de la reducción de los riesgos es a través de acciones directas
sobre la vulnerabilidad. Este tipo de acciones pueden estar encaminadas hacia lo que es la
mitigación estructural y no estructural.
Varias de estas acciones se orientan hacia lo que es acciones en diferentes sectores estratégicos
del Ecuador, como son el campo de la salud, educación, vivienda y el área social. Si se mejora
la calidad de estos servicios y la calidad de la población no solo aumenta los niveles de vida y la
competitividad del territorio, sino que se reduce la vulnerabilidad. Dentro de esta óptica la
vulnerabilidad está dentro de acciones de desarrollo social, es decir no se puede pensar en
mejorar la calidad de vida sin reflexionar sobre los riesgos posibles a que ella se vería afectada.
El riesgo visto como el desarrollo es visto como calidad y eficiencia.
Bajo estos parámetros se describe en el Cuadro 17 una serie de acciones realizadas y
proyectadas por los sectores en el año 2004
42
DINAGE: Dirección Nacional de Geología del Ministerio de Energía y Minas.
43
ESPE: Escuela Politécnica del Ejército.
44
ESPOL: Escuela Politécnica del Litoral.
85
Cuadro 17 Sectores y acciones para el año 2004
Acciones Diversas
-
No se ha incrementado el precio de los combustibles.
No se han incrementado los impuestos.
No se han incrementado las tarifas de servicios básicos.
Se redujeron las tarifas eléctricas en un 5%.
Se redujeron las tarifas telefónicas hasta en un 36% para llamadas internacionales.
Se redujeron en un 35% las tarifas de interconexión de telefonía fija a telefonía celular.
No han subido los pasajes.
El PIB superó los USD 30 mil millones, con un ingreso per cápita de USD 2324.
Se redujo el riesgo país, indicador que mide la percepción de los entes internacionales sobre la economía
del país fue menor a los 700 puntos.
Sector Salud
-
Apoyo político y financiero a la campaña de vacunación para la eliminación de la rubéola y el síndrome de
rubéola congénita.
Durante el año 2004 no hubo epidemias de dengue, malaria, cólera, rabia tuberculosis y meningitis.
Se disminuyó un promedio del 70% en el costo de compra de medicamentos genéricos.
Apoyo de China, Japón y Corea, con la donación de equipos, medicamentos, infraestructura física y
capacitación.
Firma de Decreto que respalda el Programa de Cobertura en salud.
Se ha iniciado la ejecución del programa de la tarjeta de salud gratuita.
La ejecución de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia.
Se puso en funcionamiento las unidades móviles de salud escolar, beneficiando a 174 mil niños de escuelas
rurales.
Negociación con el Gobierno de España, por USD 14 millones para la adquisición de 300 ambulancias y 50
unidades quirúrgicas móviles que refuerzan las redes de emergencia.
Se ha implantado el Programa “Prevención y Control del “SIDA”, con un monto de inversión de casi USD
14 millones.
El INNFA ha dado cobertura a 1'100000 niños y niñas, adolescentes y adultos (inversión de más de USD
22 millones).
Sector Educación.
-
Se ha superado el 30% de los ingresos corrientes totales del Gobierno Central, destinándose USD1398
millones al sector.
El Programa Nacional de Alfabetización está en su fase de implementación, se destinará USD 1,3 millones,
provenientes del FEIREP, para los años 2005 y 2006.
Se realizó la III Consulta Nacional “Siglo XXI”, para consolidar la educación inicial, básica y bachillerato.
Se ha entregado 2000 bonos de vivienda para los maestros con una inversión de USD 2 millones; y, se
capacitarán 125 mil maestros con una inversión de USD 2,4 millones.
Se ha equipado 154 colegios técnicos, con una inversión cercana a los USD 28 millones.
El Programa de Redes Escolares Rurales ha realizado una inversión de USD 12 millones.
El Programa de Alimentación escolar ha invertido USD 20,9 millones, en atención de escuelas y, niños y
niñas.
El Instituto ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas (IECE), se han impulsado proyectos para mejorar la
educación y condición de vida de los ecuatorianos.
El crédito educativo solidario permitirá apoyar con alrededor de 35 mil créditos anuales, con una inversión
de USD 3 millones por año.
El Decreto Ejecutivo No.1626, permitirá otorgar becas a los mejores bachilleres de colegios nacionales y
particulares.
86
Sector Vivienda
-
Desarrollo de proyectos por más de USD 36 millones para 45 mil soluciones habitacionales.
Se desarrolló el Programa de Agua y Saneamiento para comunidades rurales y pequeños municipios, con
crédito de USD 32 millones del BM y USD 18 millones de aporte estatal.
El MIDUVI realizó transferencias a gobiernos locales por un monto de USD 12,4 millones para agua
potable y saneamiento, y USD 10 millones para ordenamiento territorial.
A través de UDENOR y con apoyo de EE.UU, se contribuyó al desarrollo nacional en las provincias del
norte del país, en obras de infraestructura de agua potable, alcantarillado, protección del medio ambiente,
uso adecuado del suelo, plantaciones agroforestales, apoyo a los pequeños productores, con una inversión
de USD 32 millones.
Sector Empleo
-
Se creó el Consejo Nacional del Trabajo, cuyo fin es el de mantener y fortalecer la concertación social en
los procesos socio-laborales.
Se creó el programa “jóvenes por el trabajo”, dirigido a jóvenes entre 18 y 32 años de edad.
Se ha creado el Consejo Nacional de la Microempresa, para el fortalecimiento de las ocupaciones
alternativas.
Se logró la legalización de los contratos estables para la erradicación del trabajo infantil.
Combate a la informalidad con la incorporación de los más pobres al Seguro social (sueldo base USD 70).
Capacitación de 150 mil personas en actividades como turismo, agroindustria y artesanía.
El Consejo Nacional de Capacitación y formación profesional invirtió USD 9 millones en la capacitación
de 73104 participantes.
El SECAP capacitó a cerca de 40 mil participantes, con una inversión de USD 12 millones.
Area Social.
Asignación presupuestaria que ha pasado del 4,5% al 8,1% del gasto social en educación, salud y asistencia
social.
Implementación de la “Red de Apoyo Social”, a través del Bono de Desarrollo Humano, por un monto de
USD 202 millones en el 2004.
El Programa Nuestros Niños, cuya finalidad es mejorar el crecimiento saludable y desarrollo de los niños
menores de seis años en situación de pobreza.
Programa Aliméntate Ecuador, que asegura un mínimo de 50% de requerimientos alimentarios
nutricionales diarios de niños de 2 a 5 años, adultos mayores y discapacitados.
Repartición de combos alimenticios familiares, inversión cercana a los USD 10 millones.
Programa Operación Rescate Infantil (ORI) dio cobertura por un monto de USD 3 millones.
Se mantiene programas de alimentación para niños de cero a dos años a través del Programa Nacional de
Nutrición (PANN).
Para niños de cinco a catorce años se trabaja con el Programa de Alimentación Escolar (PAE), con una
inversión de USD 21 millones.
Fuente: www. Presidencia.gov.ec, 2005
5.3.3 ALGUNAS OBRAS DE MITIGACION Y PREVENCION
Existen diferentes obras de mitigación que se han realizado, por ejemplo ante la reciente
reactivación del Volcán Cotopaxi, la Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable
de Quito (EMAAP-Q) ha desarrollado un plan de contingencia para proteger los puntos
vulnerables de los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento y de este modo estar en
condiciones de hacer frente a una eventual erupción.
Frente a este peligro surge el plan de contingencia, que contempla estudios de vulnerabilidad y
medidas de mitigación, prevención y respuesta en las obras y lugares de riesgo. Dichos estudios,
presentados, están a cargo de la escuela Politécnica Nacional de Quito, gracias a un convenio
firmado con la EMAAP-Q.
Las medidas de prevención se relacionan principalmente con la captación de caudales que
pueden suplir a los que proporciona el sistema del río Pita, ya que la captación se vería
seriamente afectada por el eventual desastre.
87
También se está considerando desarrollar medidas de protección de los sistemas de saneamiento
de la ciudad y de las zonas surorientales del cantón Quito.
Asi mismo para los eventos potenciales y posibles del volcán Guagua Pichincha, los sistemas de
abastecimiento de agua potable eran los más afectados. El riesgo consistía en el impacto de
piroclastos en las fuentes y conducciones localizadas en las estribaciones del volcán y en la
caída de ceniza en las plantas de tratamiento de la ciudad.
Ante esta situación, la EMAAP-Q desarrolló el “Plan Operativo para la emergencia por
Erupción del Volcán Pichincha”. En este plan, además de los preparativos y de las actividades
de respuesta durante la crisis, se aplicaron también medidas de mitigación, especialmente en las
plantas de tratamiento.
Estas medidas consistían en el recubrimiento de los filtros, clarificadores y sedimentadores de
las plantas urbanas para evitar la contaminación con ceniza. Además, se realizaron by-passes en
algunas plantas que tenían reservas de agua cruda, a fin de usar el agua directamente de la
conducción en el caso de que se contaminara la reserva.
5.3.4 DIVERSOS PROYECTOS
Proyecto Laderas del Pichincha.- Uno de los proyectos que se desarrolló, por parte de la
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Quito EMAAP-Q, es el Proyecto
Laderas del Pichincha, financiado por el BID; cuyo principal objetivo fue el estudio e
investigación de las carace implementación y construcción de obras civiles en las laderas
orientales del Pichincha, laderas que se pueden observar desde la ciudad de Quito.
Se ejecutaron 52 obras civiles, agrupadas en obras grandes y menores, cuya principal función
consiste en el control del escurrimiento de los drenajes (quebradas) que se ubican en las laderas.
Se ha verificado que su funcionalidad es importante, ya que controla los flujos de lodo y
material sólido que bajan por los drenajes, y que no permiten que lleguen a la ciudad y puedan
provocar destrozos, como hasta hace unos cuantos años sucedía, cuando las épocas invernales se
acentuaban.
Proyecto PRECUPA45.- Otro proyecto importante ha sido el proyecto PRECUPA, que abrevia
Prevención-Ecuador-Cuenca-Paute, se desarrolló en el marco de la cooperación internacional a
fin de apoyar a Ecuador para fortalecer su capacidad en el marco de la prevención de desastres
naturales, aplicando, desarrollando e implementando metodología y redes de monitoreo que
permitan evaluar los diferentes fenómenos, su grado de peligrosidad y zonas de riesgo y la
aplicación de los resultados para reducir los impactos, con base en la transferencia de tecnología
que sirva para el país y se proyecte a la región.
La zona de acción del proyecto fue de 5.200 km2 con una población de 800.0000 habitantes que
alberga la tercera ciudad del país, Cuenca y una zona de alta producción. Las actividades se
desarrollaron en seis campos de acción para estudiar los fenómenos y amenazas naturales,
además de la vulnerabilidad y tareas de mitigación.
El Cuerpo de Socorro Suizo estuvo involucrado directamente en la ejecución del proyecto.
Especial cuidado tuvo la formación profesional a través de pasantías para garantizar la
continuidad de las actividades a través de las instituciones contra-parte y profesionales in-situ.
La aplicación de los resultados se fomentó con los Municipios, quienes tienen a su cargo la
planificación del territorio, programas de desarrollo y educativos.
45
www. crid.or.cr
88
5.4 RECURRENCIA Y NUEVOS ESCENARIOS POSIBLES: AFECTACIONES EN
EL TERRITORIO
Los análisis anteriores muestran que el Ecuador es un país con vulnerabilidades aún muy
acrecentadas y que requieren análisis y reducciones inmediatos. Si bien, estas vulnerabilidades
inciden en cambios físicos del territorio (especialmente enfocados a los cambios
hidrometeorológicos y morfoclimáticos) no es muy evidente cuando se tratan de las amenazas
de tipo geológico.
En este sentido se requiere conocer la recurrencia de estos tipos de amenazas de acuerdo a un
análisis temporal de eventos pasados.
En este sentido muchas amenazas han producido desastres y algunas en número frecuente.
(Figura 4), algunas han tenido repercusiones dramáticas como las ocasionadas por los eventos
ENSO en los años 1997 y 199846, los terremotos como el ocurrido en 1987 con epicentro en el
oriente ecuatoriano, afectando inclusive a regiones de Pichincha e Imbabura en la sierra47 y la
erupción de volcanes48 como el Guagua Pichincha y Reventador de manifestación reciente. La
gravedad de estas amenazas se ha incrementado por la presencia cada vez más alta de población
expuesta.
Figura 4: Las
Ecuador
frecuencias de catástrofes naturales registradas desde 1500-2000 en
10
Numero
8
6
4
2
0
1500-1600
1601-1700
terremoto
inundación
erupción volcánica
martemoto
deslizamiento/derrumbe
1701-1800
1801-1900
1901-2000
mayores
a2000
Periodo
Fuente: Fundación, Natura, Defensa Civil, 2004, Lloyd CAS, 2004, Diario El Periódico Hoy 2002Estacio Jairo 2004 Université Savoie
46
Las inundaciones producidas por la presencia de la Corriente de El Niño, produjeron daños evaluados en 152,6
millones de dólares solo en el sector de vivienda; además de 286 muertes, 30 mil damnificados, puentes de
comunicación destruidos y carreteras dañadas (D’Ercole, Trujillo 2003).
47
Este terremoto produjo 3500 decesos, daño en el oleoducto transecuatoriano y la subsiguiente reducción del 60 %
de los ingresos por exportación, cierre de vías por deslizamientos y marginalidad de pueblos por un período
considerable (Sierra, 2000).
48
La erupción del Guagua Pichincha provocó la evacuación de sectores de Lloa y Quito, la consecuencia fue el
disfuncionamiento urbano en Quito y pérdidas agrícolas en sectores aledaños al volcán. En el 2002 la erupción del
Reventador causó pérdidas importantes en el sector agro productivo, daños en el oleoducto por deslizamientos y
problemas de comunicación en poblaciones de la Amazonía (Estacio, D’Ercole 2002).
89
En este contexto y de acuerdo a los datos disponibles a la escala nacional, las amenazas de
mayor incidencia y recurrencia han sido: terremotos, inundaciones, erupción volcánica y
deslizamiento / derrumbes respectivamente. Según los datos, en el siglo XX se han presentado
un número considerable de sismos e inundaciones, seguido por una constante de eventos como
erupciones volcánicas y en niveles más eventuales (a la escala nacional) se encuentra
maremotos y deslizamientos.
El caso de los eventos volcánicos
Según el histórico presentado, y retomando algunas fuentes una de ellas del IG-EPN, algunas
erupciones han sido muy recurrentes como la del volcán Reventador y Guagua Pichincha (con
una recurrencia estimada de 35 y 42 años respectivamente). A esto se suma la presencia de
otros volcanes activos que tienen una recurrencia con periodos de tiempo mayor (más de 60
años), como es el caso del Cotopaxi y Tungurahua, por ejemplo. Justamente son estos volcanes
los que ahora representan una preocupación. En el primer caso se ha registrado ligeros
incrementos de la actividad en el mes de noviembre del 2002 y el otro entró en actividad desde
el año 1999.
El registro histórico de erupciones ha registrado como lugares preferenciales de este tipo de
fenómenos a las provincias localizadas en la sierra central y central-norte del Ecuador (cuadro
18)
Cuadro 18 Registro de Erupciones Volcánicas en el Ecuador
Volcán
Reventador
Tungurahua
Guagua Pichincha
Cotopaxi
Antisana
Registro histórico de erupciones
Las erupciones de mayor peligrosidad
registradas son: 2002; 1976; 1973; 1944; 1926;
1898; 1894;
1844; 1843. Su período de
recurrencia se ha estimado en alrededor de 25
años.
Los eventos guías de mayor intensidad se han
registrado en los años: 2002 - 2003; 1918; 1916;
1886; 1773; 1776; 1641. El período de
recurrencia se ha estimado en alrededor de 90
años.
En los años 1999-2002, 1660 y por
investigaciones de peligrosidad en 970 DC se
han registrado eventos de diversa magnitud. Su
período de recurrencia se ha estimado entre 500
y 600 años; no obstante, cabe resaltar que entre
la erupción de 1566 (baja magnitud) y 1660 (alta
magnitud) transcurrió tan solo un siglo, por lo
que amerita contar con un sistema permanente de
monitoreo.
Las erupciones de mayor magnitud se han
presentado en: 1877; 1854; 1768; 1743; 1742.
Desde 1972 hasta la presente (2003) se ha
reportado la presencia de fumarolas y un ligero
incremento de la actividad sísmica. El período de
recurrencia estimado es de alrededor de 110
años.
Se han registrado erupciones en: 1802-1801;
1773; 1760; 1728. Su período de recurrencia se
estima en alrededor de 150 a 500 años. Entre
1999 y 2003 se evidencia la presencia de
actividad fumarólica y sísmica.
Lugares recurrentes de afectación
Las zonas de mayor afectación se han localizado en el Distrito
Metropolitano de Quito; Ibarra y Otavalo en la provincia de
Imbabura; y, en el Chaco, Lumbaquí en la provincia del Napo. *
Las zonas de mayor vulnerabilidad se localizan tanto en la
provincia de Tungurahua (Baños, Pelileo, Patate, Cotaló,
Píllaro, Ambato), como de Chimborazo (Guano, Penipe,
Chambo, Riobamba).
Las zonas de mayor vulnerabilidad se localizan en el Distrito
Metropolitano de Quito; cantones Cayambe y Tabacundo en la
provincia de Pichincha; Ibarra y Otavalo en la provincia de
Imbabura; y, en la provincia de Napo, Baeza y Lumbaquí.
Las zonas de mayor vulnerabilidad se localizan en las riberas
del Río Pita, Tamboyacu-Cajas y Cutuchi, Río Guayllabamba,
Río Esmeraldas. Reseñas históricas dan cuenta que los flujos
laharíticos avanzó hasta Esmeraldas en 18 horas del inicio de la
erupción de 1877.
Las zonas de mayor vulnerabilidad se localizan al sur oriente del
Distrito Metropolitano de Quito.
Fuente: Instituto Geofísico – Escuela Politécnica Nacional.
*
La cartografía temática ha permitido identificar las zonas de peligrosidad con mayor nivel de aproximación, lo cual fue
comprobado en el último evento eruptivo, a excepción de los depósitos de caída (ceniza y pómez) que por variaciones en la
dirección del viento ampliaron su área de afectación.
90
El caso de eventos sísmicos
Evidentemente los movimientos telúricos o sísmicos, son un tipo de fenómeno natural que
pueden ser muy destructivos, dependiendo mucho de la magnitud que presenta cada uno de ellos
y de las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentra el elemento expuesto. El Ecuador,
debido a la posición geográfica en la que se encuentra, ha presentado recurrentemente
movimientos sísmicos, liberación de energía debido a la convergencia de placas tectónicas o al
movimiento de fallas activas.
Datos históricos de los principales eventos sísmicos recopilados por el IG-EPN (Cuadro 19),
muestra que la recurrencia más alta de sismos se da en la Región Interandina, y con menor
frecuencia en las regiones Litoral y Amazónica. En la Sierra, los sismos se focalizan o son más
recurrentes desde el centro del país hacia el norte; en la Costa, pueden suceder a lo largo de todo
el perfil, pero con más frecuencia hacia el norte, es decir, las provincias de Manabí y
Esmeraldas; y, en el Oriente, hacia el oriente central y central-norte del Ecuador.
Las principales amenazas guía sustentadas en la información histórica de eventos ocurridos en
los últimos 200 años son:
Cuadro 19 Eventos pasados relacionados con sismos
FECHA
LOCALIZACION
EPICENTRO
Noviembre 1938
Bahía de Caráquez – Provincia de
Manabí
Pujilí - Provincia de Cotopaxi
Pomasqui – Provincia de Pichincha
Macas, Provincia de Morona Santiago
Provincia de Napo
Provincias
de
Tungurahua
y
Chimborazo
Provincia de Pichincha
Enero 1906
Provincia de Esmeraldas
Tumaco-Colombia
Cotacachi – Provincia de Imbabura
Cotacachi
Provincias
de
Chimborazo, Tungurahua.
Riobamba
Agosto 1998
Marzo 1996
Noviembre 1990
1995
Marzo 1987
Noviembre 1949
MAGNITUD
Escala Richter
Canoa
7.1
Pujilí
Pomasqui
Cordillera de Cutucú
El Reventador
5.7
3.9
6.9
6.9
Grados
Pelileo
El Tingo
7.4
7.7
Noviembre 1868
Febrero 1797
Cotopaxi,
Fuente: IG/EPN
El caso de eventos de movimientos de terrenos inestables.
Los movimientos de terrenos inestables son eventos que se presentan, en el Ecuador, con mucha
más frecuencia que cualquier otro fenómeno natural; éstos dependen mucho de las
características geológicas intrínsecas del lugar geográfico y, del o los desencadenantes que se
presenten.
Es posible que en cualquier sector o zona del país, sea ésta, Costa, Sierra u Oriente, suceda un
movimiento en masa, los datos históricos lo confirman. Lo importante, es la determinación de
zonas específicas en las que se presenta con mayor susceptibilidad los mencionados eventos
geológicos; es conocido que se suceden con mucha frecuencia en las carreteras que van hacia la
Región Amazónica; en la Región Interandina, en la zona centro-sur y sur del país, en términos
generales, en las estribaciones y pie de monte de las Cordilleras Occidental y Real; y, en la
Costa, en la provincia de Manabí.
A continuación, en el siguiente cuadro se destacan algunas amenazas guías relacionadas con
estos procesos de inestabilidad.
91
Cuadro 20 Eventos pasados relacionados con deslizamientos y derrumbes
FECHA
LUGAR
Julio 2002
Papallacta – Provincia de Napo
Julio 2002
Vía Méndez-Guarumales - Provincia de
Morona Santiago
Junio 2002
Vía Papallacta – Provincia de Napo
Noviembre 2000
Abril 1993
Volcán El Altar – Provincia de
Chimborazo
Laderas del Pichincha – Provincia de
Pichincha
Marzo 1993
Río Paute y Jadán – Provincia del Azuay
Enero 1990
Río Pisque – Provincia de Pichincha
Marzo 1987
Ríos Salado, Due, Malo y Quijos –
Provincia de Napo
Marzo 1983
Chunchi – Provincia de Chimborazo
CARACTERÍSTICAS
Flujos de lodo y avalancha de
escombros.
Deslizamiento de alta magnitud, flujo de
lodo y avalancha de rocas.
Flujo de lodo y desprendimiento de
rocas.
Avalancha glaciar, flujo de lodo,
480.000 metros cúbicos de escombros.
Desprendimientos, avalancha flujos de
escombros, aluviones, hundimientos49.
Represamiento de ríos, deslizamiento.
Material movilizado: 20 millones de
metros cúbicos.
Represamiento río, deslizamiento,
avalancha flujo de escombros, 700 mil
metros cúbicos de material removido.
Represamiento, deslizamiento y
avalancha flujos de escombros.
Deslizamiento de alta magnitud, 200 mil
metros cúbicos de escombros.
Fuente: IG-EPN; DINAGE
El caso de eventos de inundación
En el Ecuador los años 1924-1925, 1932-1933, 1938-1939, 1952-1953, 1965-1966, 1972-1973,
1982-1983, 1997-1998, han sido considerados como de comportamiento “anormal” debido a los
eventos hidrometeorológicos/oceanográficos que provocaron inundaciones en las zonas bajas de
la Región Litoral; sin embargo, en las décadas de los años ochenta y noventa ocurrieron los
desastres que provocaron los mayores impactos adversos como: marejadas, inundaciones,
deslizamientos, vientos huracanados, etc.
A continuación se reseñan los dos principales desastres ocurridos durante las últimas décadas en
el Ecuador:
Cuadro 21 Eventos pasados relacionados con inundaciones
Región
Litoral
Interandina
Litoral
Interandina
Evento “El Niño” 1982-1983
Provincias Afectadas
Esmeraldas, Manabí, Guayas, El Oro y Los Ríos.
Pichincha, Chimborazo, Cañar y Azuay.
Evento “El Niño” 1997-1998
Esmeraldas, Manabí, Guayas, El Oro y Los Ríos.
Chimborazo, Bolívar, Cañar, Azuay y Loja.
Fuente: Corporación Andina de Fomento -CAF
Como se puede apreciar en el cuadro anterior los eventos más importantes y que han producido
inundaciones, han sido los fenómenos “El Niño” sucedidos en 1982-1983 y 1997-1998. En
ambos casos se vieron afectados los sectores productivos y de servicios como vías, locales
escolares, centros de salud, entre otros; las pérdidas más considerables fueron las del evento de
1997-1998.
La recurrencia y magnitud del ENSO ha sido determinada por los científicos, más lo importante
es la determinación de los sectores o zonas afectadas por el fenómeno; así se tiene que es toda la
Región Litoral la más afectada; y, en la Sierra las provincias ubicadas al centro-sur y sur del
país. El Cuadro 22 detalla las áreas propensas a daños por inundación.
49 Estudio de peligrosidad de movimientos de terrenos inestables de Quito. CODIGEM- DHA-NNUU- 1993.
92
Cuadro 22 Los sistemas y las cuencas hidrográficas50 con mayor propensión a inundaciones ante
eventos de El Niño son:
SISTEMA HIDROGRAFICO
CUENCA HIDROGRAFICA
VERDE
ESMERALDAS
MUISNE
CHONE
PORTOVIEJO
JIPIJAPA
ZAPOTAL
Río Verde, Río Calope, Estero Camarones
Río Esmeraldas
Río Atacames, Río Cojimíes, Río Marcos, Río Cuaque
Río Chone
Río Portoviejo, Río Jaramijó
Río Manta, Río Salaite, Río Buenavista, Río Ayampe
Río Manglaralto, Río Valdivia, Río Viejo, Río Javita, Río Grande, Río Salado, Río
La Seca, Río Zapotal, Estero del Morro, Río Adular, Río Chongón
Río Guayas
Río Taura, Río Churote
Río Cañar
Río Naranjal, Río San Pablo, Río Jagua, Río Balao, Río Gala, Río Tenguel
Estero Matuche, Río Santa Rosa
Río Arenillas
Río Zarumilla
GUAYAS
TAURA
CAÑAR
NARANJAL, PAGUA
SANTA ROSA
ARENILLAS
ZARUMILLA
Fuente: CAF
En general, las zonas de mayor afectación debido a las amenazas hidrometeorológicas /
oceanográficas (inundaciones) están circunscritas a los sistemas hidrográficos, cuencas,
subcuencas y drenajes menores, especialmente en la región Litoral y Amazónica, sobre todo
hacia las estribaciones de las Cordilleras Occidental y Real.
Es determinable la recurrencia de algunos fenómenos naturales tales como el Fenómeno del
Niño y los volcánicos; y, en otros la probabilidad o susceptibilidad a que ocurran, como es el
caso de los fenómenos sísmicos y de movimientos en masa. Lo importante es saber, cuáles
serían los sectores, zonas o provincias afectados por los mismos; en términos generales las
provincias más afectadas debido a una combinación de eventos se describen en el Cuadro 23:
Cuadro 23 Provincias mayormente afectadas por eventos sísmicos
Provincias más afectadas
Fenómenos
H/O - Sísmico
Sector o Provincia
- Manabí, Esmeraldas, Guayas, El Oro, Los
Ríos.
H/O – Movimiento de Terrenos - Manabí, Esmeraldas, Guayas, El Oro, Los Ríos,
Inestables
Azuay, Chimborazo, Cañar, Loja.
Sísmico - Volcánico
- Región Interandina centro y centro-norte.
Sísmico – Movimiento de Terrenos - Manabí; occidente de la Región Amazónica.
Inestables
Volcánico – Movimiento de Terrenos - Estribaciones y pie de monte de las Cordilleras
Inestables
Occidental y Real.
H/O: Hidrometeorológico/Oceanográfico
Nota: En negrilla, el sector o provincia más afectada.
50 Las Lecciones de El Niño. Op. Cit.
93
6. POLÍTICAS, LINEAS ESTRATEGIAS E IDENTIFICACIÓN DE
PROGRAMAS Y PROYECTOS PRIORITARIOS DE LA GESTION DEL
RIESGO
6.1 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS
La prevención y mitigación de riesgos, como criterio de planificación debe estar presente en
los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico y social, tanto a nivel
nacional, sectorial, provincial y local/municipal.
Los instrumentos de planificación se orientan fundamentalmente a garantizar inversiones
más seguras y más beneficiosas desde el punto de vista social y económico.
Unicamente mediante la incorporación de la prevención y mitigación de riesgos en la
planificación física (urbana y/o territorial), en la planificación sectorial, socioambiental, y a
través de la formulación de modelos prospectivos de indicadores (alerta temprana) que
permitan detectar potenciales riesgos, será factible un proceso equilibrado que promueva el
desarrollo sustentable.
En consecuencia, el Estado Ecuatoriano impulsará la aplicación de medidas preventivas, de
control y protección en obras de infraestructura estratégica, así como la reglamentación de
uso del suelo, promoviendo la incorporación de estos componentes en los Planes de
Desarrollo Provincial y Ordenamiento Territorial de conformidad con el Sistema Nacional
de Planificación (SNP), Ley de Gestión Ambiental, Ley de Seguridad Nacional, Código
Ecuatoriano de la Construcción.
Se deberá gestionar los mecanismos que permitan formular y contar con la Ley de
Ordenamiento Territorial, así como con la identificación del Plan Nacional y Planes Locales
de Ordenamiento Territorial, basados en los estudios de amenazas, vulnerabilidad y riesgo
disponibles.
6.2 ESTRATEGIAS
PLANIFICACIÓN
PARA
INCORPORAR
LA
PREVENCIÓN
EN
LA
Se han definido como estrategias para incorporar la prevención en la planificación las
siguientes:
94
Cuadro 24 Problemas y estrategias presentadas por vulnerabilidad social
Problemas detectados
Ejes
Tipo
de problema
Altos niveles de pobreza
Inequitativa distribución de los ingresos
(Diferencias y conflictos en el bienestar
socioeconómico de la población)
Vulnerabilidad social Presiones demográficas
Segmentación y marginalidad étnica
Estrategias
Estrategia
Promover el acceso de la población a los
servicios sociales básicos.
Impulsar la generación de microempresas
comunitarias y apoyo a la producción local
Mejorar la distribución y rendimiento de los
activos económicos y sociales de la población
mediante reforzamiento de trabajo comunitario
Promover programas de empleos alternativos e
innovadores para la población joven
Crear nuevos programas secundarios y
tecnologías para promocionar nuevos espacios
de trabajo laboral
Establecer planes de ordenamiento territorial
local y regional
Aplicar la zonificación de usos por parte de los
gobiernos locales.
Fortalecer áreas deprimidas en la economía y
producción rural
Promover la integración cultural y promoción
de actividades propias a nivel internacional
Fortalecer las culturas indígenas, negra a partir
de apoyo para iniciativas culturales y de
promoción económica
Actividades / Mecanismos
•
•
Planes sectoriales sobre la lucha contra la pobreza.
Redes locales a nivel nacional y de la región para
reforzar sistemas de producción y desarrollo
•
•
Programas de generación de empleo
Convenios entre las empresas privadas y pequeñas
empresas comunitarias para llevar a cabo acciones
de expansión comercial y laboral
Programas de formar nuevos profesionales creativos
Programas de mejoramiento de la calidad de la
educación.
Restricción de uso en zonas de protección ecológica.
Unidades en la estructura organizacional de los
municipios
Estudios de usos del suelo y planificación territorial
a nivel regional y local
Programas de mejoramiento de la producción
comunitaria.
Actividades locales hacia sectores deprimidos y
étnicos para su fortalecimiento social
Estudios y proyectos pilotos de desarrollo e
integralidad cultural en el país
Participación local y reforzamiento de organismos
de segunda base
Estudios locales y regionales de riesgo como
insumos en planes de desarrollo
Estudios de percepción social del riesgo y
necesidades prioritarias
Proyectos de desarrollo social para mejorar el
conocimiento y el manejo de riesgos.
Participación de la comunidad.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Asentamientos humanos ubicados en zonas de
alto riesgo.
Población en riesgo.
•
Promover una cultura de resiliencia.
•
•
95
Cuadro 25 Problemas y estrategias presentadas por vulnerabilidad juridico-institucional
Problemas detectados
Ejes
Tipo
de problema
Estrategias
Estrategia
Actividades / Mecanismos
•
Descoordinación institucional entre
actores responsables de los riesgos y
duplicidad de funciones
Fortalecimiento institucional y diseño de políticas
•
•
•
Vacíos legales e incoherencias jurídicas
sobre riesgos y desastres en cuanto a la
gestión
Promover la creación de un cuerpo legal sobre
gestión de riesgos a nivel nacional, regional y local
•
•
Vulnerabilidad
jurídico/institucional
•
•
La inexistencia de normas de orden
jurídico que regulen el crecimiento
urbano.
Impulsar la creación y establecimiento de un sistema •
de planificación y de ordenamiento territorial a nivel
nacional
•
Establecer y fortalecer una plataforma nacional
donde se definan roles y sistemas de
comunicación para manejo de riesgos
Crear un sistema nacional de gestión de riesgos
con instituciones fortalecidas y coordinadoras a
nivel nacional
Promocionar los productos e investigaciones
que realizan las instituciones y su capacitación
Crear y aplicar las leyes sobre la prevención de
los riesgos.
Revisar el Sistema Nacional de Seguridad y al
sistema Nacional de Planificación y especificar
funciones institucionales
Crear leyes específicas en los diferentes
sectores sobre la gestión de riesgos.
Reglamentar las leyes.
Crear, modificar o reforzar los programas
nacionales, sectoriales sobre el desarrollo,
considerando las variables planificación y
riesgos
Preparar técnicos y asesores en cuanto al tema
de riesgos y planificación
Sensibilizar autoridades de gobiernos locales,
seccionales y nacionales sobre la importancia y
aplicabilidad de la planificación y
ordenamiento territorial como instrumentos
importantes del desarrollo sustentable y la
prevención
96
Cuadro 26 Problemas y estrategias presentadas por vulnerabilidad territorial
Ejes
Problemas detectados
Tipo
de problema
Estrategias
Estrategia
Actividades / Mecanismos
•
•
Vulnerabilidad
territorial
Impacto y degradación ambiental por acciones
del ser humano como generador de riesgos.
Promover el control de la contaminación y de
los impactos ambientales en sectores
industriales y de transporte
Apoyar al control de actividades humanas en
zonas más sensibles y de protección
Desarrollar un mecanismo entre la producción
y la protección ambiental
•
•
•
•
•
Desequilibrios entre ciudades polo de
desarrollo y poco desarrolladas
Mejoramiento y promoción de ciudades a nivel
nacional
Promover el crecimiento y desarrollo hacia
ciudades intermedias
Mejorar el control de la población y manejo
sustentable del espacio urbano
•
•
•
•
•
Poca competitividad de los territorios por
carencia de infraestructura y servicios de
calidad
Mejoramiento de servicios e infraestructuras
para mejoramiento de la inversión privada y de
calidad de vida de la población
•
•
•
Realizar campañas locales de vigilancia de espacios
estratégicos ecológicos
Mejorar los sistemas de planificación y control local
como herramientas para al aplicabilidad del
ordenamiento territorial
Mejorar y reforzar leyes y su aplicación en zonas
ecológicas y sensibles
Aplicar sanciones a quienes realicen degradación
ambiental
Programas de Manejo de Cuencas Integradas, entre
ciudades.
Prioridades territoriales dependiendo de los niveles
de riesgo en función de los impactos
socioeconómicos.
Generar planes de competitividad de ciudades
secundarias
Desarrollar planes estratégicos entre ciudades a nivel
nacional.
Programas de ordenamiento territorial de ciudades
con pocas ventajas económicas
Realizar campañas de promoción cultural y
educativa a nivel de identidad urbana.
Reubicación de poblaciones ubicadas en zonas de
alto riesgo.
Programas de reforestación en zonas deforestadas.
Programas de prestación de servicios con
participación comunitaria
Mejorar programas de los niveles de educación e
instrucción poblacional
Procesos educativos a todo nivel que garanticen un
97
•
•
Escasez de información sobre este tipo de
susceptibilidad, y vulnerabilidad
Promover el desarrollo de modelos sustentables
y generación de nuevas investigaciones sobre
degradación ambiental.
Apoyo de estudios de conflictos de uso de suelo
a nivel regional y nacional.
•
Realización de estudios de riesgo de origen
antrópico y natural y su relación con el
•
territorio.
Fortalecer las universidades y organismos del
Estado en estudios sobre cambio climático,
nuevos tipos de degradación y proyecciones
futuras del Ecuador frente a este tema.
Mejoramiento del conocimiento sobre
vulnerabilidades.
Realizar la construcción de infraestructuras básicas
para el desarrollo como vías, servicios y banca.
Programas de reforzamiento de diseño de
infraestructuras de Educación y Salud con visión de
prevención de riesgos
Estudios e investigación sobre la susceptibilidad
territorial y su degradación natural y antrópica.
Participar y realizar talleres de promoción y de
difusión sobre los riesgos y la problemática natural y
antrópica.
98
Cuadro 27 Problemas y estrategias presentadas por amenazas de tipo de origen natural
Problemas detectados
Ejes
Tipo
de problema
Estrategias
Estrategia
Actividades / Mecanismos
•
•
Falta de información a detalle sobre amenazas
y vulnerabilidades en localidades y regiones
Mejoramiento de estudios sobre amenazas
territoriales a otras escalas útiles para la
planificación preventiva
Generación de información sobre territorios
marginales como Galápagos y la Amazonía a
fin de contar con criterios unificados sobre
amenazas
•
•
•
•
Amenazas de tipo de
origen natural
•
Inexistencia de monitoreo y sistemas de alerta
temprana para prevención de eventos
•
Fortalecimiento los sistemas de alerta
temprana en las poblaciones locales expuestas a
otros volcanes, inundaciones y deslizamientos. •
•
•
Promover estudios de amenazas, de origen natural y
antrópico, a escala local en zonas poco conocidas y
gestionadas
Priorizar acciones emergentes en materia de
amenazas en las Islas Galápagos y Amazonía
Impulsar la gestión del riesgo desde el estudio de
vulnerabilidad, amenazas recurrentes y nuevos
espacios de amenazas probabilística.
Socializar la prevención y mitigación de riesgos.
Evaluar las sensibilidades de cada sector hacia la
manifestación del fenómeno
Sistemas de información tabular y georeferenciada
que articule diferentes escalas, que faciliten el
conocimiento sobre la dinámica y la naturaleza de
los factores (R;A;V).
Programas de participación comunitaria y difusión
de los sistemas de alerta temprana
Buscar otros tipos de aplicabilidad de alerta
temprana enfocada a amenazas antrópicas
Capacitación a autoridades.
Sistemas de análisis de vulnerabilidad y riesgo en
los proyectos de inversión
Equipos adaptados a la cultura poblacional.
99
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SOFTWARES UTILIZADOS
•
•
•
•
•
ARC VIEW- GIS 3.2 : SIG propiedad del’ “ Environmental System Research
Institute Inc.”
MICROSTATION : System CAD, propiedad BENTLEY.
ADOBE ILUSTRATOR 8 : sistema de diseño, gráficos y cartografía,
propiedad ADOBE.
COREL PHOTO-PAINT 11 : sistema de diseño, corrección de estilo gráfica y
de fotos.
OFFICE 2002 : Word, Excel, Front Page, propiedad Microsoft Corporation.
104