UNIDAD I punto 2: LA ADMINISTRACION PUBLICA: Noción

UNIDAD I punto 2: LA ADMINISTRACION PUBLICA: Noción conceptual. La administración en el estado de policía y
en el estado de derecho. Limites a la actividad de la administración. La administración en sentido objetivo, subjetivo y
formal.
Noción conceptual de administración pública:
Esta función es tan amplia que resulta muy difícil encerrarla en un concepto único, por lo que a
motivo de entenderla es conveniente aplicar la teoría residual, esta dice que toda función que no sea
legislativa o judicial, es administrativa. Para que este concepto no quede vacio, es necesario entender
que son estas dos funciones del estado, para luego saber diferenciar la actividad administrativa.
Función legislativa:
La función legislativa supone la creación de una regla de derecho o de una norma. La primera se
refiere al principio, mientras que la segunda es la formalización de ese principio ósea que esta escrita.
Esta es habitualmente general y abstracta ya que se dicta teniendo en miras futuros casos, una ley
sirve para varias situaciones y no para una en concreta.
Es una actividad mediata, no inmediata esto quiere decir no tiene presente en el momento aquello a
lo que se va aplicar presente sino que actúa hacia lo futuro. Es una actividad discontinua, decimos
esto ya que el legislador ejerce su función pero puede detenerla y continuarla luego y por ultimo obra
en relación a lo futuro.
Función jurisdiccional:
La función jurisdiccional fija en los casos individuales los efectos de la norma general, esto esta
relacionado con la parte abstracta de la norma ya que sirve para varios casos y no para uno en
concreto. Este órgano jurisdiccional tiene como fin la aplicación de la norma en los sujetos de
derecho. Aunque su actividad es concreta tampoco es inmediata ya que los hechos a los que hace
referencia el juez ya han ocurrido. Es discontinua al igual que la legislativa y también obra en
relación al futuro.
No es parte de la relación jurídica sino que es una “supraparte” , ya que esta por encimas de las
partes, esto quiere decir que el juez resuelve la relación jurídica pero no es parte de esa relación.
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Función administrativa:
La función administrativa es una actividad concreta y práctica. Se lleva adelante no en los papeles,
sino en la realidad. Tiene dos partes la abstracta y la concreta siendo la primera es el dictado del acto
administrativo y la segunda es la concreción de ese acto en la realidad. Esta actividad consiste en
actos jurídicos y operaciones materiales. Lo jurídico es la valoración de una o varias conductas, por
parte del estado, para realizar una consecuencia jurídica.
Es una actividad inmediata ya que tiene delante de si el hecho y la conducta a la cual se va a aplicar.
Es permanente y continua ya que no descansa nunca. Y por ultimo a diferencia de las anteriores obra
en relación al presente.
Administración pública (marienhoff):
La administración es la actividad permanente, concreta y practica del estado que tiende a la
satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran.
Diferencia entre estado de derecho y estado de policía:
La principal diferencia es que en el estado de derecho el estado cumple con las leyes que el propio
dicta (actúa secundum legem), en cambio en el estado de policía el estado se considera con facultad
para no cumplir con las leyes que el mismo sanciona (actúa contra legem). Otra diferencia es que en
el estado de derecho la administración está limitada incluso en su poder discrecional. En cambio en
el de policía tiene poder discrecional ilimitado. En este último el administrado carece de una
pretensión para oponerse a la acción del administración.
Limites a la actividad de la administración:
Estos límites pueden responder en intereses individuales o en intereses públicos. El estado es una
persona, en consecuencia uno se puede enfrentar a este por ser dos personas de derecho. La
administración debe respetar estos derechos que surgen de la constitución y otras normas jurídicas ya
que si no lo hacen se calificara de ilícitas las acciones que realice.
Diferencia entre legal y legitimo:
Lo legal mira a la norma y lo legitimo mira a los valores contenidos en esa norma
La administración en sentido objetivo, subjetivo y formal:
Son puntos de vista a partir de los cuales se pretende distinguir la función administrativa de
las otras funciones del estado.
Desde un punto de vista objetivo, material o sustancial es la que por su naturaleza interna es
administrativa, no importa de que órgano salga esa actividad. Desde este punto de vista todos los
poderes del estado realizan funciones administrativas.
Desde un punto de vista subjetivo u orgánico solo el poder ejecutivo o los órganos dependientes del
mismo realizan la actividad administrativa.
UNIDAD 1 PUNTO 3:
CLASIFICACION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: a) En razón de la naturaleza de las funciones; b) En razón de la
estructura del órgano; c) Actividad interorgànica de la administración; d) Las relaciones interadministrativas: Resolución
de los conflictos que puede generar.
Clasificación de la actividad administrativa: No toda la actividad de la Administración es de igual naturaleza, ni se
expresa o traduce en igual forma. Ello da lugar a diversos tipos de administración, que permiten clasificar a ésta en
mérito a la naturaleza de la función ejercida o en mérito a la estructura del respectivo órgano. Todo ello tiene
trascendencia jurídica.
Las clasificaciones fundamentales son dos: en razón de la naturaleza de la función y en razón de la estructura del órgano.
Además, por sus modalidades características, cuadra estudiar como tipos especiales de la actividad administrativa la
interorgánica y la interadministrativa.
En razón de la naturaleza de las funciones: En este orden de ideas, la Administración puede clasificarse en activa y
jurisdiccional; interna y externa; consultiva; reglada y discrecional; de contralor.
Actividad Administrativa activa: Es lo que normalmente se conoce como actividad administrativa, todo lo que la
administración hace a efectos de cumplir con su función. (Pj: dirección nacional de vialidad cuya función es hacer rutas,
cuando la dirección nacional de vialidad hace rutas estamos dentro de la actividad administrativa activa.) Las decisiones
que va a tomar son los típicos actos administrativos es decir aquellas actividades que afectan a los administrados.
Según Marienhoff: Es la que decide y ejecuta; aquella cuya actividad es acción y obra. Diríase que ésta es la
Administración propiamente dicha. Por eso, en cuanto a su funcionamiento, este tipo de administración es permanente.
Sus decisiones constituyen típicos actos administrativos.
Actividad Administrativa jurisdiccional: Tiene que decidir recursos y reclamos que pueden realizar los administrados no
conformes con las elecciones q va tomando, toda vez que se la cuestiona a la administración (se la cuestiona por un
recurso o por un reclamo) la administración tiene que decidir el conflicto que se está presentando, tiene que juzgar si el
reclamo es válido o si su propia actuación es válida, esto se implementa a través de los llamados procedimientos:
aquellos destinados a resolver conflictos con la administración.
Se entiende por proceso todos los actos encadenadenados que lleva a cabo la actividad judicial y por procedimiento
toda la actividad encadenada que lleva a cabo el órgano administrativo (en ambos casos se pretende resolver conflictos).
Actividad Administrativa interna: Cuando la administración realiza actividad dentro de sí, no en relación a los
administrados, lo hace para procurarse los medios necesarios para prestar posteriormente la actividad administrativa
(pj: nombrar un funcionario). Es una relación administración/administración.
Según Marienhoff: Administración "interna" es la actividad que el órgano administrador realiza para su propia
organización, y en cuya labor no entra en relación con terceros. Trátese de medidas o normas que la Administración se
da a sí misma. Es, por ello, una actividad no jurídica.
Actividad Administrativa externa: la actividad que la administración realiza respecto de los administrados, y son actos
administrativos ya no tienen por objeto las necesidades del funcionamiento de la administración, sino las necesidades
del interés público que está en juego.
Según Marienhoff: Actividad que el órgano administrador desarrolla en su vinculación con terceros. Trátese, pues, de
una actividad jurídica.
Marienhoff dice: el contenido de esos tipos de administración incide en los conceptos de "acto de administración" y de
"acto administrativo". El acto de administración corresponde a la actividad interna de la Administración; el acto
administrativo corresponde a la actividad externa de la misma. La actividad "externa" tiene por objeto la satisfacción de
los intereses públicos, cuya gestión le compete a la Administración. La actividad "interna" no tiene ese objeto, sino el de
lograr el mejor funcionamiento del ente.
Actividad Administrativa consultiva: El estado tiene órganos de consulta a los que recurre cuando tiene la necesidad de
obtener conocimientos específicos, hay dos órganos básicos a los cuales siempre recurre la administración: un órgano
técnico que lo asesore respecto de la cuestión material que va a tratar y otro es el órgano jurídico que lo asesora
respecto de la legalidad que tiene el acto que va a dictar, es por eso que hay muchos organismos que tienen una
secretaria legal y técnica que es la que les provee la función consultiva. El gran órgano consultivo desde el punto de vista
jurídico es la procuración del tesoro de la nación, en materia técnica todos los organismos técnicos tienen entre sus
funciones ser órgano de consulta. El órgano consultivo no es responsable por el asesoramiento, salvo que sea un
asesoramiento negligente, pero ya estaríamos en la figura de mal desempeño de funcionario público.
Según Marienhoff: Es una actividad "preparatoria" de la manifestación "activa" de la Administración. Consiste en una
función de colaboración. El dictamen que emita el órgano consultivo no libera de responsabilidad al funcionario que
ejecuta tal dictamen, el único responsable de la resolución final es el órgano activo que la emite; el órgano consultivo
carece de responsabilidad en la especie. El dictamen sólo contiene una opinión "técnica", en el amplio sentido;
consecuentemente, traduce una actividad "lícita" del órgano asesor, actividad que termina con la mera emisión del
parecer. Siendo así, es obvio que el dictamen emitido en esas condiciones no le trae responsabilidad alguna a quien lo
emitió, aunque el órgano activo que lo requirió incurra después en responsabilidad al hacer suyo y llevar a cabo el
consejo contenido en el dictamen.
Los órganos consultivos no realizan funciones que impliquen una "expresión de voluntad", "no emiten manifestación de
voluntad", es decir, no deciden; sus funciones son únicamente de valoración técnica. En dos palabras: se limitan a
dictaminar, aconsejando, asesorando.
Actividad Administrativa reglada y discrecional: es reglada cuando tengo una norma que me dice que debo
comportarme de tal forma, es discrecional cuando la norma llega hasta un punto reglando la actividad de la
administración, pero a partir de ese punto todavía la administración puede seleccionar distintos tipos de conducta
A modo de ejemplo: la norma dice: hay que limpiar todos los días las aulas de la universidad nacional, hasta ahí es
reglada, pero no dice como hay que limpiarla, ahí es donde surge la actividad discrecional y el encargado del edificio es
quien decide como va a limpiarlas, ya que la actividad administrativa está sujeta a ley, no se aparta de lo que dice la ley,
pero la ley no llega hasta el detalle , donde el procedimiento reglado termina comienza la actividad discrecional del
estado, es decir que la propia ley permite a la administración actuar conforme necesidades técnicas o políticas, muchas
veces se deja en función de la política del momento y es lo que se conoce como razones de oportunidad merito y
conveniencia. Emitido el acto administrativo pueden nacer derechos para los administrados, es decir que una vez
emitida la voluntad o hecho el acto administrativo nacen derechos para los administrados para que se lleve adelante y
actuar en consecuencia, el acto administrativo se convierte ley concreta referida a una determinada materia que el
funcionario debe cumplir.
Según Marienhoff: Toda la actividad de la Administración es "sublegal”. Tal afirmación, que en el Estado de Derecho
tiene carácter de principio esencial, puede hallar satisfacción en "grados" diferentes, dando lugar a dos tipos de
Administración: la reglada o vinculada y la discrecional. En forma distinta, ambos tipos de Administración ejecutan la ley.
En ejercicio de la actividad reglada, la Administración aparece estrechamente vinculada a la ley, que al respecto contiene
reglas que deben ser observadas. En ejercicio de la actividad discrecional, la Administración actúa con mayor libertad: su
conducta no está determinada por normas legales, sino por la "finalidad" legal a cumplir. Según que la actividad sea
reglada o discrecional, hay, pues, una diferente forma de actuar por parte de la Administración, pero siempre dentro del
"ámbito" legal. En ejercicio de la actividad "reglada" la Administración actúa de acuerdo a normas jurídicas, es decir de
acuerdo a normas legislativas. En ejercicio de su actividad "discrecional" la Administración actúa de acuerdo a normas o
criterios no jurídicos, vale decir no legislativos, constituidos por datos que, en la especie concreta, se vinculan a
exigencias de la técnica o de la política, y que representan el mérito, oportunidad o conveniencia del respectivo acto; al
emitir éste, la Administración debe acomodar su conducta a dichos datos, valorándolos: de ahí lo "discrecional" de su
actividad.
Actividad administrativa de contralor: La administración no solo actúa, sino que se fiscaliza así misma, tiene una
cantidad de órganos que se dedican a controlar su propia actividad (auditorías externas, sindicatura general
etc.).Verifican que toda la actividad de la administración haya sido legítima pero asimismo verifica si el uso de la
discrecionalidad (razones de oportunidad, merito y conveniencia) mantienen una razonabilidad o implican una
negligencia por parte del órgano administrador. Se realiza sobre la propia administración o sobre los administrados.
Normalmente se dan instrucciones, es decir una especie de recomendación para llevar adelante una determinada
actividad administrativa o una determinada actividad sujeta al contralor administrativo, seguir las instrucciones no es
obligatorio, pero es conveniente tenerlas en cuenta.
En razón de la estructura del órgano: Desde este punto de vista, la Administración puede clasificarse en: burocrática o
colegiada (conforme a la cantidad de personas que se le asignan las funciones)
Administración burocrática y colegiada:
Burocrática: la actividad que realizan los órganos, le decisión le corresponde a un único funcionario, es decir el titular del
órgano, cada órgano tiene un titular, una sola persona dicta el acto administrativo en cambio la colegiada es cuando son
varias las personas que lo dictan, aquellos órganos que tienen un directorio o una comisión y de ahí tiene que salir la
decisión, en este caso los titulares son varios.
De acuerdo a la personalidad del estado:
El estado es una única persona jurídica, ahora empezaron a crearse dentro del estado personas jurídicas diferenciadas
del gran estado nacional y esto nos lleva a encontrarnos con que la administración puede ser: Centralizada o
Descentralizada o Autárquica: tenemos una sola personalidad en el estado (centralizado) o distintas personalidades
dentro del estado (descentralizado). El nuestro es un régimen descentralizado porque junto con el estado nacional
existen sociedades anónimas estatales, los entes autárquicos etc., es decir que el estado tiene una gran persona y
muchas otras personas jurídicas.
Relaciones interadministrativas: cuando se relacionan dos personas jurídicas del estado diferentes, es decir, el estado
central con un ente decentralizado, o dos entres decentralizados entre sí, entre dos administraciones separadas (pj: el
estado con aerolíneas argentinas, el estado con Afip o Afip con Aerolíneas) “Son dos personas jurídicas diferentes”.
Relaciones interorganicas: no son entre dos personas diferentes, sino entre órganos de la misma persona jurídica
estatal (pj: relaciones del ministerio del interior con el ministerio de planificación es una relación interorganica, o
rectorado de la UBA con facultad de medicina) “es entre órganos de la misma persona jurídica”.