disputas fronterizas en américa latina

D I S P U T A S F R O N T E R I Z A S E N AMÉRICA L A T I N A
JORGE I. DOMÍNGUEZ
CON D A V I D MARES, M A N U E L O R O Z C O , D A V I D SCOTT PALMER,
FRANCISCO ROJAS A R A V E N A Y ANDRÉS SERBIN
INTRODUCCIÓN
A U N C U A N D O L A S N A C I O N E S D E A M É R I C A L A T I N A están p o r c e l e b r a r e l b i c e n -
t e n a r i o de sus guerras de i n d e p e n d e n c i a d e España y P o r t u g a l , a l a fecha
s i g u e n s i n solución más de u n a d o c e n a d e disputas territoriales y f r o n t e rizas. Desde e l c o m i e n z o d e l a ñ o 2000, e n c i n c o d e ellas se hizo uso de l a
fuerza y e n otras dos t u v i e r o n q u e desplegarse fuerzas armadas; diez de los
d i e c i n u e v e países i n d e p e n d i e n t e s d e A m é r i c a C e n t r a l y d e l Sur estuvieron
i n v o l u c r a d o s e n esos incidentes. P o r su p a r t e , las naciones anglófonas y
holandesas d e l C a r i b e , l o m i s m o q u e Estados U n i d o s y Canadá, t i e n e n
varias querellas p e n d i e n t e s , a u n q u e éstas r a r a vez o n u n c a son m i l i t a r i z a das. E n 1995 se desató u n a g u e r r a e n t r e E c u a d o r y Perú, c o n u n saldo de
más d e m i l m u e r t o s y h e r i d o s , y e n o r m e s pérdidas e c o n ó m i c a s . E l n ú m e r o
de diadas d e países q u e e n f r e n t a r o n desacuerdos t e r r i t o r i a l e s e n l a segund a m i t a d d e l siglo X X f u e casi idéntico e n A m é r i c a L a t i n a y el C a r i b e , e l
Este M e d i o , y e l Este y Sudeste de Asia; sólo e n África h u b o u n n ú m e r o
m a y o r d e parejas e n c o n f l i c t o .
1
Y, s i n e m b a r g o , según los estándares i n t e r n a c i o n a l e s , e l c o n t i n e n t e
a m e r i c a n o estuvo c o m p a r a t i v a m e n t e e x e n t o d e guerras interestatales a l o
l a r g o d e l siglo X X . E n términos generales, los l a t i n o a m e r i c a n o s n o t e m e n
ser agredidos p o r sus vecinos; n o c o n c i b e n q u e sus naciones p u e d a n e n t r a r
e n guerras m u t u a s y se s o r p r e n d e n c u a n d o estalla l a v i o l e n c i a interestatal
* Foro Internacional agradece al US Institute o f Peace su texto "Boundary Disputes i n Latin
America", publicado en Peaceworks, núm. 50, 2003, del que proviene esta versión en español.
Paul K. H u t h , Standing Your Ground: Territorial Disputes and International Conflict, A n n
A r b o r , Universiíy o f Michigan Press, 1996, p p . 27-29. Para u n estudio empírico véase Paul R.
Hensel, "One T h i n g Leads to Another: Recurrent Miiitarized Disputes i n Latin America, 18161986", Journal ojPeace Research, vol. 31, núm. 3, 1994, pp. 281-297.
1
Foro Internacional
177, XLFV, 2004 (3), 357-391
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ETAL.
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e n sus f r o n t e r a s . P o r e l l o m i s m o , r e s u l t a d i f í c i l e x p l i c a r e s t a s e r i e d e i n u s i t a d o s r a s g o s q u e d i s t i n g u e n a l c o n t i n e n t e y p l a n e a r las a c c i o n e s a s e g u i r
p a r a p r e v e n i r y resolver los c o n f l i c t o s :
- Las disputas territoriales, fronterizas y de otros tipos persisten d u r a n te l a r g o t i e m p o .
2
- L o s c o n f l i c t o s interestatales d e b i d o s a los d e m a r c a m i e n t o s f r o n t e r i z o s
son relativamente frecuentes.
- Las d i s p u t a s a veces l l e g a n a c o n v e r t i r s e e n c o n f l i c t o s m i l i t a r e s p o r q u e
l o s e s t a d o s s u e l e n a p l i c a r n i v e l e s b a j o s d e f u e r z a p a r a m a n e j a r a l g u n o s asp e c t o s d e sus r e l a c i o n e s b i l a t e r a l e s .
- T a l militarización pocas veces d e s e m b o c a e n u n a g u e r r a d e c l a r a d a .
- L a g u e r r a i n t e r e s t a t a l es p o c o f r e c u e n t e .
L a tesis q u e p l a n t e a m o s e n e s t e t r a b a j o es q u e las e s t r u c t u r a s d e l o s sist e m a s i n t e r n a c i o n a l e s e n A m é r i c a C e n t r a l y d e l S u r , y sus r e l a c i o n e s u n t a n t o d i s t a n t e s c o n e l s i s t e m a m u n d i a l , así c o m o l a p a n o p l i a d e
procedimientos
e i n s t i t u c i o n e s q u e es e v i d e n t e e n las r e l a c i o n e s i n t e r a m e r i c a n a s e x p l i c a n l a
p o c a f r e c u e n c i a y d u r a c i ó n d e las g u e r r a s i n t e r e s t a t a l e s . ( A m e n o s q u e se i n d i q u e l o c o n t r a r i o , l o s t é r m i n o s " g u e r r a " y " p a z " se r e f e r i r á n e x c l u s i v a m e n t e a las r e l a c i o n e s e n t r e e s t a d o s . ) P e s e a e l l o , s i g u e h a b i e n d o d i s p u t a s f r o n terizas y t e r r i t o r i a l e s . A l g u n a s d a t a n d e u n p a s a d o r e m o t o ; otras s u r g i e r o n
a raíz d e a c o n t e c i m i e n t o s r e l a t i v a m e n t e r e c i e n t e s , c o m o l a r e v i s i ó n d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l s o b r e los mares, q u e a m p l i ó 3 2 1 k i l ó m e t r o s l a z o n a d e
jurisdicción marítima, y el d e s c u b r i m i e n t o de nuevos m e d i o s para explotar
los r e c u r s o s y e l f o n d o
marinos.
A h o r a b i e n , esas m i s m a s i n s t i t u c i o n e s , p r o c e d i m i e n t o s
y hábitos
de
c o m p o r t a m i e n t o estatal i n t e r a m e r i c a n o s q u e h a c e n infrecuentes y breves
las g u e r r a s g e n e r a n t a m b i é n u n " r i e s g o m o r a l " . C o n e s t a e x p r e s i ó n q u e r e mos l l a m a r la atención sobre dos tipos i n t e r r e l a c i o n a d o s de c o m p o r t a m i e n to e n t r e los estados. P o r u n a p a r t e , a veces los estados, a c t u a n d o e n f o r m a
t e m e r a r i a , m i l i t a r i z a n l o s d e s a c u e r d o s c o n e l fin d e c o n s e g u i r sus o b j e t i v o s
políticos i n t e r n o s , p e r o c o n la certeza de q u e habrá agentes internacionales
q u e i n t e r v e n d r á n p a r a d e t e n e r e l c o n f l i c t o a n t e s d e q u e l a s i t u a c i ó n se a g r a v e y d e s e m b o q u e e n u n a g u e r r a . P o r o t r a p a r t e , e n o c a s i o n e s l o s e s t a d o s se
niegan a transar c o n respecto a u n a cuestión fronteriza, i g u a l m e n t e ciertos
d e q u e n o les s e r á n i m p u e s t a s m e d i d a s i n d e s e a b l e s . E s t o es p o s i b l e , e n g e -
Para u n examen general sobre los estudios relativos a los conflictos fronterizos y territoriales véase Harvey Starr y Benjamín Most, "The Substance and Study of Borders i n International Relations Research", International Studies Quarterly, vol. 20, núm. 44, diciembre de 1976,
pp. 581-620.
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n e r a l , p o r q u e existe u n b i e n público i n t e r n a c i o n a l - i n s t i t u c i o n e s y p r o c e d i m i e n t o s i n t e r n a c i o n a l e s - que ofrece u n a especie de póliza de seguro, la
cual hace que los actores estatales n o se vean sujetos p o r ciertas l i m i t a c i o n e s
p r u d e n c i a l e s que suele i m p o n e r lá c o m p e t e n c i a interestatal.
E l presente trabajo e x a m i n a las causas p o r las que h a n p e r d u r a d o las
disputas territoriales y fronterizas e n América L a t i n a , p a r t i c u l a r m e n t e e n
los años posteriores a 1990, es decir, desde q u e c o n c l u y ó la G u e r r a Fría
e n t r e Estados U n i d o s y la U n i ó n Soviética. Se p r e t e n d e e x p l i c a r p o r qué, a
p a r t i r de ese a ñ o , se h a n resuelto algunas de las querellas fronterizas más
antiguas y graves de América L a t i n a - e n t r e A r g e n t i n a y C h i l e , E c u a d o r y
Perú, C h i l e y Perú, Brasil y todos sus v e c i n o s - , m i e n t r a s q u e otros conflictos
similares se e x a c e r b a r o n , c o m o es e l caso de Guyana, Venezuela y C o l o m bia, así c o m o e n América C e n t r a l . Los países e n este s e g u n d o c o n j u n t o h a n
estado envueltos e n al menos u n a d i s p u t a m i l i t a r i z a d a interestatal desde
1990. ( E n este t r a b a j o , " d i s p u t a m i l i t a r i z a d a " d e n o t a u n c o n f l i c t o e n t r e estados e n e l cual u n a de las partes e m p l e a o despliega fuerzas militares c o m o
u n i n s t r u m e n t o político p a r a l o g r a r sus objetivos.) N i c a r a g u a encabeza la
lista, p o r h a b e r t e n i d o conflictos m i l i t a r i z a d o s c o n c u a t r o estados; Venezuela y H o n d u r a s e n f r e n t a r o n , respectivamente, u n o c o n tres estados vecinos,
m i e n t r a s q u e E l Salvador, G u a t e m a l a , G u y a n a y C o l o m b i a los t u v i e r o n , cada
u n o , c o n dos naciones colindantes. C o m o vemos, desde 1990 los conflictos
interestatales m i l i t a r i z a d o s h a n sido frecuentes, a u n q u e sólo u n o de ellos
- e n t r e E c u a d o r y P e r ú - d e s e m b o c ó e n u n a g u e r r a , e n 1995.
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D I S T I N T O S M É T O D O S PARA A N A L I Z A R LAS DISPUTAS FRONTERIZAS
Existen diversos m é t o d o s p a r a llevar a cabo las investigaciones sobre las d i ferencias fronterizas y territoriales e n el m u n d o . Los estudios estadísticos de
g r a n escala h a n p r o d u c i d o trabajos m u y valiosos; e n ellos se p l a n t e a u n a r a zón clave p a r a analizar ese t i p o de conflictos: "Las disputas territoriales elev a r o n las p r o b a b i l i d a d e s de q u e se desatara u n a g u e r r a y es más f r e c u e n t e
que [ l l e v e n a los estados] a la g u e r r a , que o t r o s tipos de q u e r e l l a s . "
Para e l presente estudio, e n c a m b i o , nosotros aplicamos u n a perspectiva c o m p a r a t i v a e n t r e casos, n o u n m é t o d o estadístico de g r a n escala. E l e g i 4
Los cambios más notables ocurrieron en la región meridional de América del Sur. Véase
Andrew H u r r e l l , " A n Emerging Security Community i n South America?", en Emanuel Adler y
Michael Barnett (comps.), Security Communities, Cambridge, Cambridge University Press, 1998,
pp. 228-261.
J o h n Vázquez y Marie T . Henehan, "Territorial Disputes and the Probability of War,
l%lb-\99T, Journal ofPeace Research, vol. 38, núm. 2, 2001, p. 123.
3
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mos aquellos casos e n los que las querellas aún continúan vivas o se resolvier o n e n fecha reciente c o n el propósito de a p r e n d e r de ambas situaciones. E l
m é t o d o p o r casos y l i m i t a d o a u n espacio de t i e m p o p e r m i t e e x p l i c a r los patrones q u e siguen las disputas fronterizas e n América L a t i n a y m o s t r a r p o r
qué d i c h o s patrones d i f i e r e n hasta cierto p u n t o de las regularidades halladas e n los estudios estadísticos.
Esto n o q u i e r e decir, p o r supuesto, que los análisis estadísticos n o sean
útiles. P o r el c o n t r a r i o , h a n revelado algunos rasgos sorprendentes de la
e x p e r i e n c i a l a t i n o a m e r i c a n a . T a l es el caso, p o r e j e m p l o , de los resultados
q u e presenta Paul H e n s e l e n su lúcido estudio sobre los patrones que sig u i e r o n "todas" las disputas territoriales e n el h e m i s f e r i o o c c i d e n t a l , e n t r e
1816 y 1 9 9 2 . H e n s e l e n c o n t r ó que las siguientes relaciones, a p a r e n t e m e n te c o n t r a d i c t o r i a s , son estadísticamente significativas (términos tales c o m o
" d e m a n d a " o " d i s p u t a " se r e f i e r e n exclusivamente a asuntos fronterizos o
territoriales):
5
1. M i e n t r a s más i m p o r t a n t e es la d e m a n d a , más p r o b a b l e es que se real i c e n negociaciones bilaterales.
2. M i e n t r a s más i m p o r t a n t e es la d e m a n d a , más p r o b a b l e es que ocurra u n conflicto militarizado.
3. Los i n t e n t o s previos e infructuosos de resolver u n a d i s p u t a suelen
c o n d u c i r , c o n más p r o b a b i l i d a d , a nuevas negociaciones bilaterales.
4. Los i n t e n t o s previos e infructuosos de resolver u n a d i s p u t a suelen
c o n d u c i r , c o n más p r o b a b i l i d a d , a u n n u e v o c o n f l i c t o m i l i t a r i z a d o .
5. Los conflictos m i l i t a r i z a d o s están relacionados c o n i n t e n t o s previos
e infructuosos de resolver u n a disputa.
6. Los conflictos m i l i t a r i z a d o s están relacionados c o n i n t e n t o s previos
y exitosos de resolver u n a d i s p u t a .
7. Los conflictos m i l i t a r i z a d o s están relacionados c o n l a existencia de
c i e r t o p a r a l e l i s m o de fuerzas e n t r e las partes e n p u g n a .
8. Los conflictos m i l i t a r i z a d o s están relacionados c o n la existencia
de u n Estado p r o v o c a d o r q u e es más f u e r t e q u e el Estado desafiado.
9. Las disputas interestatales militarizadas a u m e n t a n l a p o s i b i l i d a d de
que ocurra u n a guerra.
10. Las disputas interestatales m i l i t a r i z a d a s a u m e n t a n la p o s i b i l i d a d
d e que se a c u d a a l a m e d i a c i ó n de u n t e r c e r o , de carácter n o o b l i g a t o r i o .
Esta lista m u e s t r a l o i m p o r t a n t e que es c o m p l e m e n t a r l a perspectiva
estadística c o n u n m é t o d o p o r casos. A p r i m e r a vista, p o d r í a concluirse
Paul R. Hensel, "Contenüous Issues and W o r l d Politics: The Management o f Territorial Claims i n the Americas, 1816-1992", International Studies Quarterly, vol. 45, núm. 1, marzo
de 2001, pp. 100 y 101.
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que estos resultados estadísticamente significativos son c o n t r a d i c t o r i o s , e m píricamente ambiguos y analíticamente inservibles. Sin e m b a r g o , si se les
e x a m i n a c o n más detalle es posible sacar algunas conclusiones s u m a m e n te interesantes. Consideremos los p r i m e r o s dos resultados, e n apariencia
c o n t r a d i c t o r i o s . Se p r e s e n t a n de la siguiente m a n e r a : a m a y o r i m p o r t a n c i a ,
mayor u r g e n c i a de resolver la d i s p u t a de c u a l q u i e r f o r m a . V e a m o s los resultados de H e n s e l desde u n ángulo d i s t i n t o : salvo p o r el octavo, todos ellos
son aplicables al desacuerdo e n t r e E c u a d o r y Perú d u r a n t e el p e r i o d o que
él t o m ó e n consideración. E n este sentido, sus resultados n o son e n absoluto c o n t r a d i c t o r i o s , sino q u e revelan las complejidades de u n a sola relación
diádica. A h o r a b i e n , el m é t o d o c o m p a r a t i v o p o r casos nos p u e d e dejar ver
la c o m b i n a c i ó n de las l i m i t a c i o n e s y acciones h u m a n a s q u e finalmente desh a c e n la m a d e j a de aparentes contradicciones q u e - a c e r t a d a y p e r t i n e n t e m e n t e - se destacan e n los análisis estadísticos de H e n s e l .
Nuestros resultados también c o n c u e r d a n e n g r a n m e d i d a c o n los estudios más generales de t i p o estadístico o p o r casos. Para fines ilustrativos,
veamos algunas de las relaciones e n t r e n u e s t r o trabajo y el de Paul H u t h , el
p r i n c i p a l e x p e r t o e n estudios estadísticos de disputas t e r r i t o r i a l e s , así c o m o
e n t r e n u e s t r o trabajo y u n aspecto de la investigación de B e t h S i m m o n s ,
destacada estudiosa de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , q u i e n h a escrito c o n
sutileza y precisión sobre algunos de los mismos casos l a t i n o a m e r i c a n o s que
nosotros elegimos.
C o i n c i d i m o s c o n H u t h e n la mayoría de los p u n t o s analíticos. A l i g u a l
que él, consideramos q u e el h i s t o r i a l de disputas t e r r i t o r i a l e s irresueltas,
antes de m e d i a d o s d e l siglo X X , aumentó las p r o b a b i l i d a d e s de que h u b i e r a conflictos activos desde entonces (los casos c e n t r o a m e r i c a n o s ) . Asimism o , nuestros resultados c o n c u e r d a n c o n los suyos e n c u a n t o a que, c u a n d o
existe u n a larga h i s t o r i a de conflictos, los d i r i g e n t e s suelen r e c i b i r m u c h o
apoyo político i n t e r n o p a r a que p r o s i g a n c o n las demandas territoriales,
m e d i a n t e u n a c o m b i n a c i ó n de políticas confrontativas, t a n t o diplomáticas
c o m o m i l i t a r e s (el caso V e n e z u e l a - G u y a n a ) . T o d o s estos resultados a p u n t a n a u n a i d e a f u n d a m e n t a l : las querellas de h o y p r o s i g u e n p o r el m i s m o
cauce político de décadas anteriores. C o n respecto a la resolución de c o n flictos, también h a l l a m o s que las relaciones de s e g u r i d a d m u t u a a t e m p e r a n
6
los d e b i d o s a cuestiones t e r r i t o r i a l e s , y que el Estado p r o v o c a d o r y el Estado
desafiado son más proclives a hacer concesiones c u a n d o t i e n e n relaciones
de s e g u r i d a d m u t u a (el caso A r g e n t i n a - C h i l e ) .
7
Paul K. H u t h , Standing Your Ground, op. cit, pp. 96, 133.
Paul K. H u t h , " E n d u r i n g Rivalries and Territorial Disputes, 1950-1990", Gonflict Management and Peace Science, vol. 15, núm. 1,1996, p. 28.
6
7
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362
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A h o r a b i e n , e l estudio de H u t h n o e x p l i c a c l a r a m e n t e c ó m o se consolidó y p r o f u n d i z ó l a paz interestatal e n l a m a y o r p a r t e de América d e l Sur,
e n los n o v e n t a . H u t h e n c o n t r ó q u e "los p r i n c i p a l e s factores que e m p u j a r o n a los dirigentes estatales a pactar f u e r o n las variables políticas y militares
i n t e r n a c i o n a l e s " . Pero eso n o c o i n c i d e c o n l o q u e nosotros hallamos e n e l
caso de l a dinámica acción p a c i f i c a d o r a de A r g e n t i n a y C h i l e , e n los n o v e n ta, y de m a n e r a más g e n e r a l , e n la p o s t u r a pacífica i n t e r n a c i o n a l de Brasil
hacia sus vecinos. T a m p o c o la resolución n e g o c i a d a y pacífica de la discord i a e n t r e E c u a d o r y Perú, a finales de los n o v e n t a , c o i n c i d e c o n las c o n c l u siones de H u t h e n e l s e n t i d o de q u e "las disputas q u e i m p l i c a n [... ] l a r e c u p e r a c i ó n de u n t e r r i t o r i o n a c i o n a l p e r d i d o g e n e r a l m e n t e n o se r e s o l v i e r o n
p o r m e d i o de u n a c u e r d o " .
8
L a causa de las discrepancias e n t r e nuestros resultados y los de H u t h es
a la vez clara e i m p o r t a n t e : su estudio se i n t e r e s a p o r las regularidades estadísticas a escala m u n d i a l . E n c a m b i o , n u e s t r o m é t o d o p o r casos destaca u n a
e x c e p c i ó n asombrosa a esas regularidades, a finales d e l m i l e n i o pasado: l a
construcción de u n a zona de paz s u d a m e r i c a n a e n t r e los estados. L a relevancia de n u e s t r o hallazgo aparece c o n m a y o r c l a r i d a d gracias a su trabajo
p i o n e r o . Los análisis estadísticos n o están hechos p a r a d e s c u b r i r l o i n u s u a l .
E n c a m b i o , u n m é t o d o c o m p a r a t i v o p o r casos p u e d e enfocarse e n u n ext r e m o de la distribución estadística; e n este caso, e l g i r o a f o r t u n a d o de los
a c o n t e c i m i e n t o s q u e llevó a l a pacificación s u d a m e r i c a n a .
B e t h S i m m o n s , e n u n o de sus proyectos, se p r o p o n e e x p l i c a r p o r qué
los g o b i e r n o s , e n ocasiones, d e l e g a n la a u t o r i d a d decisoria sobre sus asuntos t e r r i t o r i a l e s a ciertas i n s t i t u c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , y e x a m i n a la f o r m a
c o m o i n f l u y e l a d e m o c r a c i a e n esa disposición a c o n f i a r e n dichas i n s t i t u ciones i n t e r n a c i o n a l e s . S i m m o n s n o e n c o n t r ó n i n g u n a relación estadística
e n t r e l a presencia de u n a " p a r e j a democrática" (es d e c i r , q u e ambas partes
e n p u g n a estén bajo u n a d e m o c r a c i a c o n s t i t u c i o n a l ) y l a p r o b a b i l i d a d de
q u e se r e c u r r a a l arbitraje i n t e r n a c i o n a l . T a m p o c o l a presencia de u n régim e n d e m o c r á t i c o está ligada estadísticamente a u n m a y o r g r a d o de c u m p l i m i e n t o de los fallos arbitrales i n t e r n a c i o n a l e s . Estos resultados estadísticos
c o i n c i d e n c o n nuestra conclusión de q u e l a relación e n t r e l a política d e m o crática, p o r u n a p a r t e , y el m a n e j o de las disputas t e r r i t o r i a l e s y fronterizas,
p o r la o t r a , es e x t r e m a d a m e n t e c o m p l e j a . A m e n u d o n o existe relación a l g u n a e n t r e ellos. N u e s t r a investigación ofrece evidencias que c o r r o b o r a n
(Ecuador-Perú) o r e f u t a n ( A r g e n t i n a - C h i l e , sobre los límites de los glaciales m e r i d i o n a l e s ) u n o de las conclusiones de S i m m o n s , a saber, q u e los gob i e r n o s democráticos "sólo negociarán d e n t r o d e l r a n g o de acuerdos q u e
8
Paul K. H u t h , Standing Your Ground, op. cit, pp. 183 y 184.
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saben que serán aceptados p o r su electorado n a c i o n a l " . E n suma, l a c o m binación de los materiales estadísticos y comparativos p o r casos e n r i q u e c e
a ambos m é t o d o s .
9
TRES HIPÓTESIS ERRÓNEAS
E n términos más generales, al e x a m i n a r l a o p i n i ó n de las c o r r i e n t e s d o m i nantes de la academia, el p e r i o d i s m o y l a política c o n respecto a l a g u e r r a y
la paz interestatales e n e l c o n t i n e n t e a m e r i c a n o , nos l l a m a n l a atención tres
hipótesis plausibles, p e r o erróneas:
- L a G u e r r a Fría contribuyó a q u e se p u d i e r a n m a n e j a r las disputas f r o n terizas y territoriales. P o r efecto de l a G u e r r a Fría, éstas q u e d a r o n s u b o r d i nadas a asuntos i n t e r n a c i o n a l e s más a m p l i o s . Para l o g r a r l o , Estados U n i d o s
ayudó a resolver algunos c o n f l i c t o s y e n relación c o n otros m a n t u v o la paz.
- Las pugnas debidas a cuestiones fronterizas se intensificarían e n c u a n to m e n g u a r a e l c o n f l i c t o e n t r e Estados U n i d o s y Rusia. Distraído, e l g o b i e r n o estadounidense prestaría más atención a otros asuntos o c o n t i n e n t e s ; la
intervención de Estados U n i d o s e n América L a t i n a p a r a resolver los c o n f l i c tos se haría cada vez m e n o s f r e c u e n t e . Los g o b i e r n o s l a t i n o a m e r i c a n o s serían, finalmente, libres p a r a p e r s e g u i r los objetivos clásicos i n t e r n a c i o n a l e s
de los estados.
- Las democracias r a r a vez e n t r a n e n g u e r r a unas c o n t r a otras. Las democracias resuelven sus cuestiones fronterizas de m a n e r a pacífica, sin r e c u r r i r a m e d i o s m i l i t a r e s . Desde finales de los años setenta, hasta i n i c i o s de los
n o v e n t a , u n a e n o r m e o l a d e m o c r a t i z a d o r a b a ñ ó las playas de América L a t i na. E l p e r i o d o q u e se i n i c i a e n 1990 es e l p r i m e r o e n l a h i s t o r i a l a t i n o a m e r i c a n a e n el q u e todos los países d e l t e r r i t o r i o c o n t i n e n t a l son democracias
constitucionales. L a paz i n t e r n a c i o n a l es resultado de la d e m o c r a c i a .
E l análisis m u e s t r a q u e estas hipótesis n o c o n c u e r d a n c o n los patrones
que h a n seguido los c o n f l i c t o s m i l i t a r i z a d o s p o r asuntos f r o n t e r i z o s o las
perspectivas de su solución e n A m é r i c a L a t i n a .
LAS DIMENSIONES DEL PROBLEMA
Las disputas t e r r i t o r i a l e s y fronterizas e n el c o n t i n e n t e a m e r i c a n o p a r e c e n
o p e r a r e n u n á m b i t o exclusivo a ellas. C o m o l o h a m o s t r a d o D a v i d Mares,
Beth A . Simmons, "Capacity, Commitment, and Compliance", Journal oj Conflict Resolution, vol. 46, núm. 6, diciembre de 2002, pp. 839 y 840, 843 y 844.
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l a o c u r r e n c i a de ese tipo de conflictos es i n d e p e n d i e n t e de m u c h o s otros
asuntos relevantes. Así, n o existe u n a relación clara e n t r e la existencia de
u n a q u e r e l l a f r o n t e r i z a e n América L a t i n a y u n n i v e l decreciente de c o o p e ración e c o n ó m i c a o de desarrollo h u m a n o , o c o n la inestabilidad d e m o c r á tica. I n c l u s o , llegan a presentarse conflictos p o r cuestiones fronterizas e n t r e
socios que m a n t i e n e n acuerdos comerciales p r e f e r e n c i a l e s .
10
A s i m i s m o , la relación e n t r e las disputas t e r r i t o r i a l e s y fronterizas, p o r
u n a p a r t e , y la g u e r r a , p o r la o t r a , es c o m p l e j a . E n el siglo X X , Estados U n i dos realizó los mayores despliegues de fuerza m i l i t a r e n e l c o n t i n e n t e amer i c a n o , e n t r e ellos la o c u p a c i ó n m i l i t a r de varios países vecinos d e l sur, l a
intervención e n la Revolución m e x i c a n a , a p r i n c i p i o s de ese siglo, y e n fec h a más r e c i e n t e , la invasión de Panamá, e n 1989, y l a o c u p a c i ó n m i l i t a r de
Haití, e n 1994 y 2004. E n g e n e r a l , n i n g u n o de esos a c o n t e c i m i e n t o s estuvo
r e l a c i o n a d o c o n cuestiones fronterizas o t e r r i t o r i a l e s , c o m o t a m p o c o l o est u v o e l c o n f l i c t o más sangriento e n t r e dos naciones l a t i n o a m e r i c a n a s e n e l
siglo X X , a saber, la masacre, e n 1937, de decenas de miles de i n m i g r a n t e s
h a i t i a n o s p o r las fuerzas militares de República D o m i n i c a n a . Según h a o b servado Mares, muchas de las disputas f r o n t e r i z a s actuales están inactivas.
Desde 1990, t a n sólo u n p o c o más de la m i t a d de las diadas l a t i n o a m e r i c a nas e n p u g n a se m i l i t a r i z a r o n p o r causa de conflictos f r o n t e r i z o s o t e r r i t o riales. T a m p o c o la existencia de tales diferencias e x p l i c a los niveles relativos
d e gastos de defensa que t i e n e n los países de América L a t i n a .
Diez de las dieciséis disputas e n t r e países de América L a t i n a y el C a r i b e
s i g u e n activas. Estas r e p r e s e n t a n la t o t a l i d a d de las posturas militarizadas i n terestatales antes mencionadas. E n t r e 1990 y 2002, c o n sólo dos excepciones, todos los conflictos m i l i t a r i z a d o s e n el c o n t i n e n t e i n v o l u c r a r o n a países l a t i n o a m e r i c a n o s y caribeños q u e tenían diferencias fronterizas, l o c u a l
c o i n c i d e c o n los patrones m u n d i a l e s . Así, l a existencia de ese t i p o de p r o blemas se h a considerado, g e n e r a l m e n t e , u n a c o n d i c i ó n necesaria, p e r o n o
suficiente, p a r a q u e las relaciones e n t r e estados se m i l i t a r i c e n . E n e l caso de
los países de América C e n t r a l y la cuenca circuncaribeña, las disputas t e r r i toriales y fronterizas p l a n t e a n u n a amenaza de c o n f r o n t a c i ó n m i l i t a r i z a d a .
L a f r e c u e n c i a de este t i p o de e n f r e n t a m i e n t o s a u m e n t ó e n los años n o v e n t a
y se m a n t u v o elevada a comienzos d e l siglo X X I .
1 1
David Mares, "Boundary Disputes i n trie Western Hemisphere: Analyzing Their Relatio
nship to Democratic Stability, Economic Integración, and Social Welfare", Pensamiento Propio,
núm. 14, julio-diciembre de 2001, pp. 31-59.
En su estudio sobre la guerra y las diputas territoriales en todo el mundo, J o h n Vázquez
y Marie T. Henehan encontraron que ese tipo de disputas es el que aumenta, más que otros, la
probabilidad de que se desate una guerra. Op. cit, pp. 123, 136.
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E n los últimos t r e i n t a años d e l siglo X X , los conflictos interestatales más
graves e n t r e naciones de América L a t i n a y el Caribe se d e b i e r o n d i r e c t a m e n t e a desacuerdos territoriales o fronterizos. E n efecto, e n 1969 estalló
u n a g u e r r a entre E l Salvador y H o n d u r a s d e b i d o a cuestiones t e r r i t o r i a l e s
( a u n q u e también f u e e n g r a n m e d i d a causada p o r u n p r o b l e m a m i g r a t o r i o ) ; e n 1982, e n t r e A r g e n t i n a y el R e i n o U n i d o , y e n 1995, e n t r e E c u a d o r
y Perú. Los siguientes conflictos más graves, que estuvieron a p u n t o de dese m b o c a r e n guerras, también t u v i e r o n causas territoriales o fronterizas: e l
c o n a t o de g u e r r a e n t r e A r g e n t i n a y C h i l e , e n 1978; las tensas relaciones e n tre C h i l e , p o r u n a p a r t e , y B o l i v i a y Perú, p o r la o t r a , a finales de los años
setenta; y e l e n f r e n t a m i e n t o naval e n t r e C o l o m b i a y Venezuela, e n 1987.
O t r a causa de graves pugnas territoriales son los tres episodios de e x p a n sión c o l o n i a l británica después de l a i n d e p e n d e n c i a h i s p a n o a m e r i c a n a , a
saber, las querellas e n t r e A r g e n t i n a y el R e i n o U n i d o p o r las islas d e l Atlántico Sur; e n t r e V e n e z u e l a y G u y a n a p o r la m i t a d d e l t e r r i t o r i o guyanés, y
e n t r e G u a t e m a l a y Belice p o r l a i n d e p e n d e n c i a m i s m a de este último. L a
situación e n t r e V e n e z u e l a y G u y a n a , y e n t r e G u a t e m a l a y Belice, se t o r n ó
más conflictiva a finales de los n o v e n t a y p r i n c i p i o s d e l siglo X X I . S i n e m b a r go, e l 7 de f e b r e r o de 2003, Belice y G u a t e m a l a l l e g a r o n a ciertos acuerdos
p a r a c a l m a r la situación, e n c o n t r a r vías p a r a g e n e r a r confianza y d i s m i n u i r
el p e l i g r o de u n a militarización, a u n q u e el c o n f l i c t o p e r s i s t e . E n r e s u m e n ,
e n el c o n t i n e n t e a m e r i c a n o sólo s i g u e n activas c u a t r o graves disputas t e r r i toriales n o marítimas, tres de las cuales son legado d e l I m p e r i o Británico
(la cuarta se debe a q u e , n o t e n i e n d o acceso al m a r , Bolivia busca u n a salida
hacia el O c é a n o Pacífico, l o c u a l p o d r í a resolverse m e d i a n t e algunos ajustes, sin t e n e r q u e hacer cesiones t e r r i t o r i a l e s ) .
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13
Tres de esos c u a t r o casos son de g r a n i m p o r t a n c i a p a r a los países más
débiles e n estas diadas. B o l i v i a encara costos de o p o r t u n i d a d ; sus perspectivas de d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o mejorarían si tuviera acceso d i r e c t o al m a r ,
p r o b l e m a q u e c o m p a r t e c o n m u c h o s países sin f r o n t e r a m a r í t i m a . B e l i 14
Véase el texto "Belize and Guatemala Sign Agreement at OAS", 7 de febrero de 2003
(www.oas.org/OASpage/press_releases/press_release.asp?Codigo=E-026/03).
Considero disputa toda situación en la que al menos una de las partes juzga que existe u n conflicto. Así, en la "disputa" entre Chile y Bolivia, por ejemplo, el gobierno chileno no
juzga "oficialmente" que exista tal diferendo, pero el gobierno boliviano sí, por lo que yo la
considero como tal.
Para una historia de los problemas territoriales de Bolivia véase A l i p i o Valencia Vega,
Geopolítica en Bolivia, La Paz, Librería Editorial Juventud, 1965, caps. 17 y 18. Sobre las repercusiones de la geografía en el desarrollo, véase Inter-American Development Bank, Development
beyondEconomics: Economic and SocialProgress in Latín America, 2000 Report, Washington, D.C., I n ter-American Development Bank, 2000, cap. 3, en general, y cuadro 3.10 sobre el efecto adverso que ha tenido la geografía en Bolivia.
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ce y Guyana también e n f r e n t a n costos de o p o r t u n i d a d , pues e n ambos países la inversión i n t e r n a c i o n a l se h a visto desalentada e n cierta m e d i d a p o r
l a i n c e r t i d u m b r e que o r i g i n a n las enconadas disputas militarizadas. A s i m i s m o , c o m o l o mostró Andrés S e r b i n , e n 2000 Guyana tuvo que pagar costos
directos, c u a n d o la empresa estadounidense Beal Aerospace T e c h n o l o g i e s
canceló su proyecto de d e s a r r o l l o d e b i d o a las amenazas que lanzó V e n e z u e l a c o n t r a Guyana si el p r o y e c t o seguía a d e l a n t e .
Estos diferendos e n t r e algunos países latinoamericanos y d e l Caribe t a m bién r e p e r c u t i e r o n e n las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s d e l c o n t i n e n t e a m e r i cano. Las naciones anglófonas d e l Caribe c e r r a r o n filas p a r a d e f e n d e r l a
soberanía e i n t e g r i d a d t e r r i t o r i a l de Belice y Guyana. De c u a n d o e n c u a n d o ,
las relaciones h a n sido tensas e n t r e los anglófonos y G u a t e m a l a y V e n e z u e la. E n décadas recientes, e l R e i n o U n i d o se h a visto o b l i g a d o a m a n t e n e r u n
a c u e r d o de defensa m i l i t a r c o n Belice, p o r más t i e m p o d e l que e l g o b i e r n o
británico h u b i e r a q u e r i d o , p a r a p r o t e g e r l a i n d e p e n d e n c i a de su a n t i g u a col o n i a . E l M e r c a d o C o m ú n C e n t r o a m e r i c a n o se v i n o abajo c u a n d o H o n d u ras y E l Salvador e n t r a r o n e n g u e r r a , e n 1969. Los esfuerzos integracionistas
e n t r e las naciones centroamericanas, desde la segunda m i t a d de los n o v e n t a ,
h a n fracasado d e b i d o al a u m e n t o e n la f r e c u e n c i a y gravedad de las disputas
interestatales relacionadas c o n asuntos f r o n t e r i z o s y territoriales.
15
E n r e s u m e n , las disputas territoriales y fronterizas siguen a m e n a z a n d o
la paz y obstaculizan las perspectivas de c o o p e r a c i ó n e n América C e n t r a l y la
cuenca circuncaribeña. P o r f o r t u n a , ese t i p o de conflictos h a p e r d i d o m u c h a i m p o r t a n c i a e n las relaciones e n t r e las naciones sudamericanas y, de m a n e r a más general, e n las relaciones e n t r e Estados U n i d o s y América L a t i n a .
¿ P O R QUÉ T A N POCAS GUERRAS?
E n América Latina, las guerras h a n sido relativamente pocas desde finales d e l
siglo X I X , si b i e n antes e r a n m u y f r e c u e n t e s . Tres características básicas de
este sistema i n t e r n a c i o n a l e x p l i c a n la poca frecuencia de las guerras. L a p r i m e r a es la estructura d e l sistema i n t e r n a c i o n a l e n América Central y d e l Sur. U n
16
Andrés Serbin (con Manuel Berroterán), "Relations between Venezuela and Guyana
and the Dispute over the Essequibo Territory: One Step Forward, Two Back?", Pensamiento Propio, núm. 14, julio-diciembre de 2001, pp. 135-158.
Aunque, de manera convencional, se define una guerra como u n enfrentamiento que
deja un saldo mínimo de m i l muertes, en este trabajo adoptamos como norma la cifra de quinientas muertes. Una lista de las principales guerras internacionales que han tenido lugar en
América Latina se encuentra en Miguel Ángel Centeno, Blood andDebt: War and the Nation-State
in Latin America, University Park, Pennsylvania State University Press, 2002, p. 44.
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efectivo e q u i l i b r i o del p o d e r m a n t u v o l a paz e n América d e l Sur a p a r t i r de los
ochenta, y l a ocupación estadounidense de Nicaragua, a principios d e l siglo
X I X , c o n t u v o t e m p o r a l m e n t e los conflictos bélicos e n América C e n t r a l .
17
E n América d e l Sur, la g u e r r a f u e f r e c u e n t e y, e n ocasiones, devastador a , desde a l r e d e d o r de 1830 hasta p r i n c i p i o s de l a década de 1880. L a últim a conflagración s u d a m e r i c a n a d e l siglo X I X , la G u e r r a d e l Pacífico ( C h i le c o n t r a Bolivia y P e r ú ) , c o n c l u y ó e n 1883 y desde entonces n o estalló o t r o
c o n f l i c t o b é l i c o , hasta la década de 1930. D u r a n t e la segunda m i t a d d e l sig l o X I X y p r i m e r tercio d e l siglo X X , se desarrolló e n América d e l Sur u n sistem a de e q u i l i b r i o d e l p o d e r , a n c l a d o e n u n m é t o d o disuasivo m u y eficaz. Los
e n t e n d i m i e n t o s e n t r e Brasil y C h i l e , p o r u n a p a r t e , y e n t r e A r g e n t i n a , B o l i via y Perú, p o r la o t r a , d i e r o n u n a m a r r e a este sistema de e q u i l i b r i o de p o deres. Los estados evaluaban hábilmente sus respectivas capacidades e i n t e r a c t u a b a n de c o n t i n u o u n o s c o n o t r o s , disuadiéndose m u t u a m e n t e . L a baja
i n c i d e n c i a de guerras e n t r e los estados sudamericanos se explica, e n g r a n
m e d i d a , p o r la consolidación de ese s i s t e m a .
18
América d e l Sur sólo padeció c i n c o guerras d u r a n t e los últimos setenta
años d e l siglo X X , tres de las cuales estallaron e n el curso de los años treinta: l a
batalla e n t r e Bolivia y Paraguay p o r l a región d e l Chaco; entre Perú y C o l o m b i a p o r la zona de Leticia, y e n t r e Perú y E c u a d o r p o r la región de Z a r u m i l l a .
C o m o m e n c i o n a m o s antes, A r g e n t i n a y el R e i n o U n i d o e n t r a r o n e n g u e r r a
e n 1982, y E c u a d o r y Perú, n u e v a m e n t e , e n 1995. E n general, el n ú m e r o de
m u e r t o s e n batalla fluctuó e n t r e 500 y 1 500 (salvo e n el caso d e l c o n f l i c t o p o r
el Chaco, q u e p r o d u j o cerca de c i e n m i l m u e r t e s ) . Casi todas estas guerras d u r a r o n algunas semanas, salvo p o r l a más p r o l o n g a d a G u e r r a d e l Chaco, y la de
E c u a d o r c o n t r a Perú, que se extendió de 1939 a 1941.
P o r su p a r t e , los c o n f l i c t o s a r m a d o s e n América C e n t r a l a l o l a r g o d e l sig l o X I X f u e r o n más c o n t i n u o s , p e r o de m e n o r i n t e n s i d a d . L a región sufrió
a l r e d e d o r de siete m i l m u e r t e s - c i f r a casi equivalente a 5% de su p o b l a c i ó n e n guerras i n t e r m i t e n t e s e n t r e 1824 y 1 8 4 2 . Pero también se v i v i e r o n varias guerras de g r a n escala e n esta r e g i ó n , a finales d e l siglo X I X y e n los p r i 19
U n a inteligente historia analítica de las relaciones internacionales de América del Sur,
que examina una lista mucho más amplia de posibles explicaciones de lo que llama la "zona
de paz sudamericana", se encuentra en Arie M . Kacowicz, Zones ofPeace in the Third World: South
America and West África in Comparative Perspective, Albano, State University o f New York Press,
1998, pp. 67-124.
1 7
Para la explicación clásica véase Robert N . Burr, "The Balance o f Power i n NineteenthCentury South America: A n Explanatory Essay", Hispanic American Historical Review, núm. 35,
1955, pp. 37-60. Véase, también, Joáo Resende-Santos, "Military Emulation i n the International
System", tesis de doctorado, Harvard University, 1997.
Calculado con base en los datos que aparecen en Thomas L. Karnes, TheFailure of Union:
Central America, 1824-1960, Chapel H i l l , University o f N o r t h Carolina Press, 1961, pp. 5, 94.
1 8
1 9
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m e r o s años d e l X X . ( L a g u e r r a de 1969 e n t r e E l Salvador y H o n d u r a s fue
breve, p e r o d e j ó millares de m u e r t o s . ) Sin e m b a r g o , la o c u p a c i ó n m i l i t a r de
Estados U n i d o s e n N i c a r a g u a , de 1912 a 1933 (salvo el i n t e r l u d i o de 1925 a
1927), r o m p i ó esa dinámica de guerras, pues n o había Estado que quisiera
desafiar a l a N i c a r a g u a o c u p a d a . Pero, si b i e n la o c u p a c i ó n e s t a d o u n i d e n se de d i c h o país c o n t u v o t e m p o r a l m e n t e las guerras e n A m é r i c a C e n t r a l , n o
resolvió los conflictos subyacentes.
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L a segunda característica d e l sistema i n t e r n a c i o n a l de C e n t r o y Sudamérica es su aislamiento relativo d e l sistema i n t e r n a c i o n a l m u n d i a l . L a decisión d e l R e i n o U n i d o de i n t e r p o n e r su fuerza naval p a r a evitar q u e las
potencias de la E u r o p a c o n t i n e n t a l r e c o n q u i s t a r a n A m é r i c a L a t i n a , e n l a
década de 1820 ( c o n l a p e q u e ñ a ayuda que e n 1823 le b r i n d ó Estados U n i dos al p r o m u l g a r la D o c t r i n a M o n r o e , enfocada a ese m i s m o fin), sentó las
bases de d i c h o a i s l a m i e n t o . E n varios m o m e n t o s d e l siglo X I X , las p o t e n cias europeas c o m b a t i e r o n c o n t r a los g o b i e r n o s l a t i n o a m e r i c a n o s , siendo
e n la década de 1860 c u a n d o o c u r r i e r o n dos de los episodios más dramáticos, a saber, l a o c u p a c i ó n francesa de M é x i c o y l a r e o c u p a c i ó n español a de l a República D o m i n i c a n a . A s i m i s m o , c o m o m e n c i o n a m o s antes, e l
R e i n o U n i d o se a p o d e r ó de algunas p o r c i o n e s d e l t e r r i t o r i o de A r g e n t i n a ,
Guatemala y Venezuela. S i n e m b a r g o , n i n g u n a nación l a t i n o a m e r i c a n a fue
recolonizada p o r m u c h o t i e m p o n i sufrió grandes pérdidas de t e r r i t o r i o a
manos de las potencias e u r o p e a s .
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D e b i d o , e n parte, a esos factores políticos exógenos y, e n parte, a las enormes distancias geográficas, los gobiernos latinoamericanos c r e a r o n y f o m e n t a r o n u n sistema i n t e r n a c i o n a l de niveles múltiples, los cuales incluían sus r e laciones c o n sus vecinos i n m e d i a t o s , sus relaciones c o n u n a subregión más
a m p l i a ( p o r e j e m p l o , el sur de Sudamérica, América C e n t r a l ) , sus relaciones
continentales m u t u a s y c o n Estados U n i d o s (y, sobre t o d o desde finales de la
década de 1980, c o n Canadá) y su participación e n el sistema i n t e r n a c i o n a l .
Gracias a su aislamiento relativo de este último, los países latinoamericanos
evitaron enfrascarse e n guerras allende el c o n t i n e n t e a m e r i c a n o .
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Sobre el origen y repercusiones de la intervención estadounidense en Nicaragua, véase
Dana G. Munro, Intervention and Dollar Diplomacy in the Caribbean, 1900-1921, Princeton, Princeton University Press, 1964.
Dexter Perkins, A History of the Monroe Doctrine, Boston, Little Brown, 1961, en particular, cap. 2.
U n estudio amplio del tema se encuentra en Herbert Goldhamer, The Foreign Powers in
Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1972.
Las tropas brasileñas tomaron parte en las dos guerras mundiales: en la primera, patrullaron los mares del noroeste de la costa africana, y en la segunda combatieron en el frente italiano. La fuerza aérea mexicana participó en la segunda guerra mundial, en el frente del Océano Pacífico, y el ejército colombiano luchó en la guerra en Corea.
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E l t e r c e r m e d i o para la c o n t e n c i ó n de guerras era de carácter i n s t i t u c i o n a l e i d e o l ó g i c o . L a p r i m e r a innovación i n s t i t u c i o n a l fue el p r i n c i p i o legal
d e l uti possidetis juris, p o r el cual los estados g a n a r o n el d e r e c h o a conservar t o d o a q u e l l o que hubiese p o s e í d o l a c o l o n i a predecesora. Las divisiones
administrativas heredadas de los i m p e r i o s español y portugués se c o n v i r t i e r o n e n fronteras internacionales. Este p r i n c i p i o legal d e v i n o u n e l e m e n t o
c e n t r a l y m u y útil para d i r i m i r las disputas t e r r i t o r i a l e s y fronterizas q u e surg i e r o n i n m e d i a t a m e n t e después de las guerras de i n d e p e n d e n c i a , e n l a p r i m e r a m i t a d d e l siglo X I X . Dadas las inmensas extensiones geográficas, las
m u c h a s barreras casi i n f r a n q u e a b l e s , c o m o l a c o r d i l l e r a a n d i n a , o los e n o r mes y densos bosques tropicales q u e o c u p a b a n g r a n p a r t e d e l t e r r i t o r i o de
C e n t r o y Sudamérica, los g o b e r n a n t e s , c a r e c i e n d o de abundantes recursos,
c o n s i d e r a r o n m u y c o n v e n i e n t e a d o p t a r y sustentarse e n e l uti possidetis para
resolver l a mayoría de los p r o b l e m a s f r o n t e r i z o s .
Es c i e r t o que, tras la caída d e l i m p e r i o español, algunas de cuyas f r o n teras e r a n p o c o claras, se suscitaron m u c h a s guerras poscoloniales. S i n
e m b a r g o , e n América d e l Sur las divisiones administrativas heredades se resp e t a r o n l o suficiente e n l a práctica, de tal suerte q u e m u y p r o n t o se tuvo u n
m a r c o de l e g i t i m i d a d n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l p a r a ese paso d e l i m p e r i o esp a ñ o l a los estados americanos sucesores, q u e de o t r a m a n e r a habría sido
más s a n g r i e n t o . E n 1824, América C e n t r a l se i n d e p e n d i z ó c o m o federac i ó n y, ahí también, e l p r i n c i p i o uti possidetis resultó útil u n a vez que la federación se disolvió, e n 1838; los países c e n t r o a m e r i c a n o s a m e n u d o e n t r a r o n
e n g u e r r a e n t r e sí, p e r o e n l a mayoría de los casos n o l l e g a r o n al p u n t o de
t e n e r q u e retrazar los c o n t o r n o s de los estados.
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E l p r i n c i p i o uti possidetis juris d i o b u e n o s resultados a l o largo d e l t i e m p o , salvo e n seis ocasiones, l a última de las cuales o c u r r i ó e n 1941:
- A raíz de l a g u e r r a e n t r e A r g e n t i n a y Brasil, de 1825 a 1828, surgió e l
U r u g u a y i n d e p e n d i e n t e , q u e fungiría c o m o " c o l c h ó n " e n t r e ellos.
- L a G u e r r a de la T r i p l e A l i a n z a (1864-1870), e n l a q u e A r g e n t i n a , B r a sil y U r u g u a y v e n c i e r o n a Paraguay, r e d u j o c o n s i d e r a b l e m e n t e el t e r r i t o r i o
d e este último.
- E n 1879, C h i l e e m p r e n d i ó u n a g u e r r a exitosa c o n t r a B o l i v i a y Perú (la
G u e r r a d e l Pacífico) para a p r o p i a r s e de los t e r r i t o r i o s ricos e n yacimientos
d e n i t r a t o , e n e l e x t r e m o sur de Perú y e l l i t o r a l b o l i v i a n o . Bolivia p e r d i ó así
su salida a l m a r .
Véanse Robert H . Jackson, The Global Covenant: Human Conduct in a World of States,
O x f o r d , O x f o r d University Press, 2000, pp. 316-335; y Fred Parkinson, "Latín America", en Robert H . Jackson y Alan james (comps.), States in a Changing World, O x f o r d , Clarendon Press,
1993, pp. 239-243.
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- E c u a d o r p e r d i ó g r a n p a r t e de su t e r r i t o r i o a m a n o s de sus vecinos,
c o m o resultado de guerras ( c o n C o l o m b i a , e n 1863, y Perú, e n 1939-1941)
o cesiones.
- Paraguay g a n ó u n a p o r c i ó n considerable d e l t e r r i t o r i o b o l i v i a n o e n l a
G u e r r a d e l Chaco (1932-1935).
- G r a n Bretaña se a p r o p i ó de p o r c i o n e s d e l t e r r i t o r i o de A r g e n t i n a ,
Guatemala y Venezuela, e n varios m o m e n t o s d e l siglo X I X .
A s i m i s m o , u n a i m p o r t a n t e innovación i d e o l ó g i c a e n l a América L a t i n a
de p r i n c i p i o s d e l siglo X I X contribuyó a m a n t e n e r l a paz interestatal. L a m a yoría de las élites hispanoamericanas aceptaban l a idea de q u e todas ellas
f o r m a b a n p a r t e de u n a e n t i d a d c u l t u r a l y, quizá, política mayor. P o r t a n t o ,
sus naciones n o debían pelear unas c o n t r a otras. C o m o observó c o n aciert o M i g u e l Á n g e l C e n t e n o , n o existía " u n discurso c o m p l e j o sobre los odios
i n t e r n a c i o n a l e s " , sino t a n sólo l a i d e a de q u e e l país v e c i n o d e l m í o n o es
m i e n e m i g o . L a región s e p t e n t r i o n a l de América d e l Sur se i n d e p e n d i z ó ,
c o m o la G r a n C o l o m b i a de Simón Bolívar. Los ejércitos d e l n o r t e y el sur de
Sudamérica c o n v e r g i e r o n c o m o aliados para p o n e r fin al g o b i e r n o c o l o n i a l
e n t e r r i t o r i o s q u e h o y c o n o c e m o s c o m o Perú y Bolivia. C o m o ya m e n c i o n a mos, América C e n t r a l consiguió su i n d e p e n d e n c i a c o m o u n a federación.
S i n e m b a r g o , esas pretensiones ideológicas y los esquemas i n t e g r a d o r e s r e sultantes fracasaron a l o l a r g o d e l siglo X I X y p r i n c i p i o s d e l X X , a u n q u e
los hábitos de p e n s a m i e n t o persistieron y, sin d u d a , se r e a f i r m a r o n e n respuesta al i n c r e m e n t o d e l p o d e r í o estadounidense. U n m a n i f i e s t o q u e i n f l u y ó m u c h o sobre esa idea u n i f i c a d o r a l a t i n o a m e r i c a n i s t a f u e e l Ariel áe José
E n r i q u e R o d ó , q u e se p u b l i c ó p o r vez p r i m e r a e n f e b r e r o de 1900, c o m o r e acción d i r e c t a t a n t o a l a v i c t o r i a de Estados U n i d o s sobre España, e n 1898,
c o m o a la a l a r m a n t e " n o r d o m a n í a " l a t i n o a m e r i c a n a m o t i v a d a p o r el p o d e r
e i n f l u e n c i a crecientes de l a i n d u s t r i a y l a c u l t u r a e s t a d o u n i d e n s e s .
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Dadas las nuevas estructuras p a r a l a disuasión de guerras q u e se const r u y e r o n e n C e n t r o y Sudamérica d u r a n t e l a segunda década d e l siglo X X ,
esos renovados factores i d e o l ó g i c o s v i n i e r o n a r e f o r z a r l a paz, al crearse
nuevos p r o c e d i m i e n t o s e instituciones i n t e r a m e r i c a n o s . Así, c o m o l o revela
M a n u e l O r o z c o , varias disputas fronterizas y t e r r i t o r i a l e s c e n t r o a m e r i c a n a s
se d i r i m i e r o n e n el transcurso de los años t r e i n t a y p r i n c i p i o s de los c u a r e n -
En Blood andDebt {op. cit.), Miguel Ángel Centeno ofrece u n excelente análisis de los
fundamentos conceptuales de la paz en América del Sur y examina la "mentalidad militar"
(pp. 77-84) y el "nacionalismo público" (pp. 84-91). El texto de la cita aparece en la p. 9 1 .
Sobre América Central, véase Thomas L . Karnes, op. cit.
José Enrique Rodó, Ariel, liberalismo y jacobinismo, Montevideo, Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social, 1964.
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t a , y a finales de los c i n c u e n t a se c r e ó el M e r c a d o C o m ú n C e n t r o a m e r i c a n o . L a f r e c u e n c i a e i n t e n s i d a d de las guerras interestatales e n la región, p o r
m o t i v o s f r o n t e r i z o s o territoriales, d i s m i n u y e r o n m a r c a d a m e n t e al transcur r i r el siglo X X , c o n la n o t a b l e e x c e p c i ó n de l a g u e r r a de 1969 entre E l Salvador y Honduras.
A s i m i s m o , otras innovaciones institucionales encaminadas a refrenar los
c o n f l i c t o s e v o l u c i o n a r o n a escala c o n t i n e n t a l , c o n l o q u e se r e f o r z a r o n las
n o r m a s p a r a la paz. T a l fue el caso de las iniciativas p a r a m a n t e n e r l a paz,
d u r a n t e los a t r i b u l a d o s años d e l d e s p l o m e e c o n ó m i c o y la depresión (19251942), e n t r e las guerras m u n d i a l e s . E n aquellos años, había diez disputas
activas i n t e r n a c i o n a l e s e n América C e n t r a l y d e l Sur, q u e p u d i e r o n h a b e r
d e s e m b o c a d o e n guerras; 35 países a c t u a r o n c o m o i n t e r m e d i a r i o s para c o n t e n e r o resolver esos conflictos. E l c u a d r o 1 m u e s t r a l a actividad m e d i a d o r a
e n Sudaméricay Mesoamérica ( M é x i c o , América C e n t r a l , Caribe español).
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CUADRO 1
A c t i v i d a d m e d i a d o r a e n Sudamérica y Mesoamérica*
Ya e n esta t e m p r a n a etapa estaba s u r g i e n d o u n sistema i n t e r a m e r i c a n o
p a r a la resolución de disputas. Los g o b i e r n o s sudamericanos n o intercedían
ú n i c a m e n t e e n A m é r i c a d e l Sur, n i t a m p o c o los g o b i e r n o s mesoamericanos
e r a n exceptuados de actuar c o m o i n t e r m e d i a r i o s e n A m é r i c a d e l Sur. Estados U n i d o s d e s e m p e ñ a b a u n p a p e l m e n o r a este respecto; tenía u n a e n o r m e i n f l u e n c i a p o t e n c i a l e n mesoamérica, p e r o n o actuaba c o m o h e g e m ó n ,
g a r a n t i z a n d o l a paz e n esa zona. C o n l a p r o p a g a c i ó n de l a ideología de la
s o l i d a r i d a d l a t i n o a m e r i c a n a , q u e p r o m o v í a l a pacificación, floreció el a n h e l o y la práctica de q u e todas las naciones d e l c o n t i n e n t e a m e r i c a n o colabor a r a n a r e f r e n a r y resolver los c o n f l i c t o s , e n c u a n t o éstos surgieran.
Manuel Orozco, "Boundary Disputes i n Central America: Past Trenas and Present Developments", Pensamiento Propio, núm. 14, julio-diciembre de 2001, pp. 99-134.
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A finales de los años cuarenta, dichas ideas p o s i b i l i t a r o n l a creación de
l a Organización de los Estados A m e r i c a n o s (OEA) y d e l Comité I n t e r a m e r i cano p a r a l a Paz, encargado de c o n t e n e r y s o l u c i o n a r conflictos. A l término
de la Segunda G u e r r a M u n d i a l , l a OEA estaba i m b u i d a p o r las nociones ideológicas sobre l a s o l i d a r i d a d e n el c o n t i n e n t e a m e r i c a n o y, c o n base e n el uti
possidetis j u r i s , d e m a n d ó enérgicamente l a i n t e g r i d a d t e r r i t o r i a l de los estados existentes; estos p r i n c i p i o s también serían el f u n d a m e n t o para l a creación de las Naciones U n i d a s . L u e g o de 1945, las naciones de América d e l
Sur, América C e n t r a l y el Caribe p r o s i g u i e r o n activamente e n su p a p e l de
i n t e r m e d i a r i a s a t o d o l o l a r g o d e l c o n t i n e n t e ; l a participación de Estados
U n i d o s siguió siendo casi igual, mientras que la actividad m e d i a d o r a de E u r o p a d i s m i n u y ó . E n ocasiones, estas instituciones interamericanas c o n t r i b u y e r o n a evitar q u e se desatara u n a g u e r r a , p e r o más i m p o r t a n t e s aún f u e r o n
sus acciones para c o n t e n e r las guerras o disputas militarizadas q u e ya habían estallado. E n la segunda m i t a d d e l siglo X X , l a OEA fue más eficaz que l a
Organización para l a U n i d a d A f r i c a n a , l a L i g a Árabe y las Naciones U n i d a s
e n r e s p o n d e r a l b r o t e de guerras y otras crisis i n t e r n a c i o n a l e s , e n sus ámbitos respectivos.
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Las i n s t i t u c i o n e s y p r o c e d i m i e n t o s r e l a c i o n a d o s c o n las iniciativas p a r a
l a paz i n c l u y e n los de l a OEA, p e r o n o se l i m i t a n a ellos. P o r e j e m p l o , las negociaciones e n t o r n o a l a g u e r r a y l a paz e n t r e E c u a d o r y Perú d e p e n d i e r o n
p r i n c i p a l m e n t e de l a acción m e d i a d o r a de A r g e n t i n a , Brasil, C h i l e y Estados U n i d o s . E n 1942, estos c u a t r o g o b i e r n o s firmaron c o m o garantes d e l
t r a t a d o (el P r o t o c o l o de R í o ) q u e puso fin a l a g u e r r a e n t r e E c u a d o r y Perú,
cuyo artículo 5 o b l i g a b a a dichos garantes a seguir f u n g i e n d o c o m o tales
hasta q u e l a f r o n t e r a e n t r e ambos países q u e d a r a d e f i n i t i v a m e n t e d e m a r c a d a . D e esta m a n e r a , gracias a la intervención clave de los garantes se evitó,
e n 1 9 8 1 , q u e se desatara u n a larga g u e r r a , y se llegó a u n a c u e r d o p e r m a Sobre el periodo posterior a 1945, véaseJoseph S. Nye, Jr., Peace in Parts: Integration and
Conflict in Regional Organization, Boston, Little Brown, 1971, pp. 135-154.
El hecho de que la actividad mediadora de Europa disminuyera fue, quizá, saludable.
Según Beth Simmons, la posibilidad de cumplir con los fallos arbitrales internacionales era
mucho menor teniendo mediadores europeos tales como el Reino U n i d o , Francia y España.
Véase. Op. cit., p. 843.
Comparaciones a este respecto pueden encontrarse en Joseph S. Nye, op. cit., pp. 170172; Mark W. Zacher, International Conflicts and Collective Security, 1946-1977: The United Nations,
Organization of American States, Organization of African Unity, andArab League, Nueva York, Praeger, 1979, pp. 213-215. La intervención de la ONU en los conflictos en curso no tuvo u n efecto
positivo n i negativo. Véase Paul F. Diehl, Jennifer Reifschneider y Paul R. Hensel, "United Nations íntervention and Recurring Conflict", International Organization, vol. 50, núm. 4, otoño de
1996, pp. 683-700. Sin embargo, en los años noventa, la ONU sí contribuyó eficazmente a resolver las guerras en Nicaragua, E l Salvador y Guatemala.
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n e n t e e n t r e E c u a d o r y Perú a finales de los n o v e n t a . E n efecto, e l P r o t o c o l o
de Río "institucionalizó el p a p e l d e s e m p e ñ a d o p o r terceros e n l a p u g n a e n tre E c u a d o r y Perú", a l r e q u e r i r u n " c o m p r o m i s o m u l t i l a t e r a l p a r a [ l o g r a r ]
u n acuerdo b i l a t e r a l " . Sus f u n c i o n e s c o n c l u y e r o n e n m a y o de 1999, c u a n d o se c o l o c ó el último h i t o limítrofe.
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E n c a m b i o , u n m é t o d o de prevención y c o n t e n c i ó n de guerras que a
m e n u d o se cita resulta n o ser sino u n m i t o . E n efecto, Mares e x a m i n ó si
la t e n d e n c i a al uso de l a fuerza e n América L a t i n a era p r o d u c t o de l a i n fluencia única q u e ahí ejerció Estados U n i d o s a l o l a r g o d e l siglo X X . ¿La
h e g e m o n í a estadounidense contribuyó a m a n t e n e r l a paz? ¿Los conflictos
militarizados se i n t e n s i f i c a r o n c u a n d o faltó v i g i l a n c i a p o r p a r t e de Estados
Unidos? O , p e o r aún, ¿Estados U n i d o s p r o p i c i ó e l s u r g i m i e n t o de c o n f l i c tos? L a respuesta de Mares a todas estas p r e g u n t a s es: n o .
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U n a c o m p a r a c i ó n de casos recientes c o r r o b o r a l a tesis de que l a h e g e m o nía estadounidense es i r r e l e v a n t e p a r a e x p l i c a r las perspectivas de g u e r r a y
d e paz e n América L a t i n a . E n 1969 estalló u n a g u e r r a e n t r e H o n d u r a s y E l
Salvador, a l final d e l d e c e n i o de l a A l i a n z a p a r a e l Progreso, c u a n d o l a i n fluencia de Estados U n i d o s e n Centroamérica estaba e n p l e n o apogeo. L o
m i s m o o c u r r i ó e n 1982, e n t r e A r g e n t i n a y e l R e i n o U n i d o , c u a n d o ambos
gobiernos se c o n s i d e r a b a n aliados estrechos de Estados U n i d o s e n la G u e r r a
Fría. Y de n u e v o se desató u n a conflagración e n 1995, e n t r e Perú y E c u a d o r ,
e n u n m o m e n t o e n e l q u e n o había q u i e n desafiara e l p o d e r í o de Estados
U n i d o s e n t o d o e l m u n d o . E x a m i n e m o s el c l i m a x d e l e j e r c i c i o h e g e m ó n i c o
p o r parte de Estados U n i d o s : A m é r i c a C e n t r a l e n los años o c h e n t a . C o m o
l o ha m o s t r a d o M a n u e l O r o z c o , e l g o b i e r n o de Reagan, f e r o z m e n t e a n t i c o m u n i s t a , n o consiguió p e r s u a d i r a sus c o r r e l i g i o n a r i o s i d e o l ó g i c o s e n Guatemala de q u e desistieran de su d i s p u t a t e r r i t o r i a l c o n B e l i c e , c u a n d o este
último se i n d e p e n d i z ó d e l R e i n o U n i d o , e n 1 9 8 1 . A s i m i s m o , e n t r e 1980
y 1985, u n a C o m i s i ó n M i x t a (creada e n 1980) se p r o p u s o d i r i m i r las d i f e rencias fronterizas y t e r r i t o r i a l e s q u e aún persistían e n t r e H o n d u r a s y E l
Salvador, los aliados c e n t r o a m e r i c a n o s más cercanos al g o b i e r n o e s t a d o u n i dense, e n u n m o m e n t o de intensos c o n f l i c t o s e n l a r e g i ó n . S i n e m b a r g o , la
Comisión f r a c a s ó .
34
Para i l u s t r a r l a relevancia de estos a r g u m e n t o s p o d e m o s c o m p a r a r la
e x p e r i e n c i a de A m é r i c a L a t i n a c o n l a de o t r a r e g i ó n e n d o n d e las guerras
interestatales h a n sido r e l a t i v a m e n t e esporádicas, a saber, e l África subsahaRonald Bruce St. J o h n , "Ecuador-Peru Endgame", Boundary and Security Bulletin, vol. 6,
núm. 4, invierno de 1998-1999, p. 79.
David R. Mares, Violent Peace: Militarized Interstate Bargaining in Latin America, Nueva
York, Columbia University Press, 2001, cap. 3.
Manuel Orozco, op. cit.
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r i a n a i n d e p e n d i e n t e , después de 1960. Gracias a ciertas innovaciones i n s t i tucionales tomadas e n parte de América L a t i n a , así c o m o a l a mediación i n t e r n a c i o n a l , fue posible crear y m a n t e n e r sistemas a u t ó n o m o s de relaciones
c o n t i n e n t a l e s internacionales, t a n t o e n A m é r i c a L a t i n a c o m o en Á f r i c a .
E n p r i m e r lugar, e n los años sesenta, las Naciones U n i d a s y l a O r g a nización para la U n i d a d A f r i c a n a , c o n base a los intereses de los estados
africanos, c o n t r i b u y e r o n a q u e África también a d o p t a r a esa innovación
l a t i n o a m e r i c a n a , e l uti possidetis j u r i s . D e ahí q u e las fronteras d e l África
subsahariana i n d e p e n d i e n t e c a m b i a r a n n o t a b l e m e n t e p o c o d u r a n t e los
últimos c u a r e n t a años d e l siglo X X , y esos cambios q u e h u b o p u e d e n i n t e r pretarse c o m o expresiones de l a c o n t i n u a c i ó n de u n a descolonización pacífica, a saber, la i n d e p e n d e n c i a e r i t r e a de Etiopía (el ú n i c o caso de g u e r r a ) y
l a de N a m i b i a de Sudáfrica, así c o m o l a separación de Guinea-Bissau y Cabo
V e r d e . E n c o m p a r a c i ó n , e l p r i n c i p i o uti possidetis se violó e n m u c h o m a y o r
g r a d o e n América L a t i n a , p o r las guerras ya m e n c i o n a d a s . Si b i e n es c i e r t o
q u e e n e l África p o s i n d e p e n d i e n t e h a h a b i d o m u c h a s guerras, se h a t r a t a d o
básicamente de guerras civiles, c o n i n t e r v e n c i o n e s extranjeras; únicamente la f a l l i d a g u e r r a de Somalia c o n t r a Etiopía, e n 1977-1978, tuvo l a i n t e n c i ó n de m o d i f i c a r las fronteras y anexarse t e r r i t o r i o . (Es de s o r p r e n d e r q u e
e l uti possidetis también haya i m p e r a d o e n l a sucesión t e r r i t o r i a l de la a n t i gua U n i ó n Soviética, e i n c l u s o e n l a ex Yugoslavia, a pesar de las varias guerras sangrientas.)
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E n s e g u n d o l u g a r , los efectos q u e tuvo l a G u e r r a Fría sobre la paz i n terestatal e n África, hasta 1990, f u e r o n similares a los q u e ejerció la i n t e r posición de la flota británica e n t r e A m é r i c a L a t i n a y e l resto de E u r o p a , e n
la década de 1820. Las potencias n o africanas se a b s t u v i e r o n de i n i c i a r n u e vas guerras de c o n q u i s t a t e r r i t o r i a l y los estados africanos existentes consig u i e r o n d i s u a d i r a los vecinos hostiles gracias, e n p a r t e , a sus p a t r o n o s extranjeros.
E n c o n c l u s i ó n , a l o l a r g o d e l siglo X I X l a p r o b a b i l i d a d de i n c i d e n c i a de
guerras disminuyó e n América L a t i n a c o m o consecuencia de haberse cread o u n e q u i l i b r i o de poderes q u e f r e n ó el estallido de conflictos bélicos. E n
c u a n t o a A m é r i c a C e n t r a l , l a f r e c u e n c i a de las guerras se r e d u j o d u r a n t e e l
p r i m e r c u a r t o d e l siglo X X p o r q u e Estados U n i d o s interrumpió el ciclo de
e n f r e n t a m i e n t o s , a u n q u e e l subsistema c e n t r o a m e r i c a n o siguió siendo inestable, pues m u c h a s de las desavenencias de f o n d o q u e d a r o n sin resolver.
Sobre este tema, algunas fuentes primordiales son Jeffrey Herbst, States and Power in
África: Comparative Lessons in Authority and Control, Princeton, Princeton University Press, 2000,
pp. 97-109; Robert H . Jackson, "Sub-Saharian África", en Robert H . Jackson y Alan james, op.
cit., pp. 136-156; y Robert H . Jackson, op. cit., pp. 316-335.
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A s i m i s m o , l a irrupción de guerras declinó a l o l a r g o de A m é r i c a L a t i n a gracias al relativo aislamiento de la región respecto d e l sistema m u n d i a l . Por
último, ciertas innovaciones institucionales - e l p r i n c i p i o uti possidetis juris,
la mediación i n t e r n a c i o n a l p o r parte de algunas naciones o s u b c o n j u n t o s
de naciones, y la creación de instituciones i n t e r a m e r i c a n a s f o r m a l e s - , a u nadas a l a presencia de u n a ideología l a t i n o a m e r i c a n i s t a c o m ú n , c o n t r i b u y e r o n a c o n t e n e r las guerras y las disputas militarizadas d u r a n t e e l segundo
cuarto d e l siglo X X . Estas ideas e instituciones son similares a l o q u e M a r k
Zacher h a l l a m a d o l a " n o r m a de i n t e g r i d a d t e r r i t o r i a l " , q u e h a caracterizad o al m u n d o desde el fin de l a Segunda G u e r r a M u n d i a l . Sin e m b a r g o , estos hechos o c u r r i e r o n p r i m e r o e n Latinoamérica q u e e n E u r o p a O c c i d e n tal o que e n el sistema i n t e r n a c i o n a l , e n su c o n j u n t o ; s u r g i e r o n y se f o r t a l e c i e r o n c o n a n t e r i o r i d a d e i n d e p e n d i e n t e m e n t e de la democratización de l a
región, a finales d e l siglo X X . E n efecto, los l a t i n o a m e r i c a n o s f u e r o n p i o n e ros e n aquellas ideas e instituciones q u e h a n l o g r a d o r e d u c i r l a i n c i d e n c i a
de guerras y, también, e n elevar las p r o b a b i l i d a d e s de q u e dos países vecinos
n o e n t r e n e n g u e r r a . A este respecto, los l a t i n o a m e r i c a n o s h a n d i c t a d o r e glas para el sistema i n t e r n a c i o n a l , mismas q u e h a n sido bienvenidas. L a m a yoría de los l a t i n o a m e r i c a n o s a n h e l a n vivir e n paz c o n sus países vecinos.
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¿ P O R Q U É PERDURARON LAS DISPUTAS TERRITORIALES Y FRONTERIZAS?
Aspectos empíricos
L a i n c i d e n c i a de guerras disminuyó, p e r o las disputas t e r r i t o r i a l e s y f r o n terizas persisten. ¿Por qué? A l g u n a s de ellas son legado d e l siglo X I X , p e r o
casi todas a p a r e c i e r o n p o r vez p r i m e r a , o expresadas de m a n e r a d i f e r e n t e ,
d u r a n t e el último t e r c i o d e l siglo X X . E n los estados de las islas caribeñas es
d o n d e existe e l m a y o r n ú m e r o de p r o b l e m a s de d e m a r c a c i ó n , pues aún deb e n d e s l i n d a r sus f r o n t e r a s marítimas. T a n t o éstas c o m o l a mayoría de las
disputas p o r las d e l i m i t a c i o n e s marítimas n o son m e r o s legados d e l pasado.
Por el c o n t r a r i o , las m o d i f i c a c i o n e s a l d e r e c h o marítimo i n t e r n a c i o n a l , de
las que surgió, e n 1982, i a C o n v e n c i ó n de Naciones U n i d a s sobre e l D e r e cho d e l M a r , y c o n ella, l a expansión de 321 kilómetros de las zonas de j u r i s dicción e c o n ó m i c a y a m b i e n t a l , c r e a r o n l a necesidad de trazar esos límites
y p r o v o c a r o n nuevos p r o b l e m a s .
Mark W. Zacher, "The Territorial Integrity N o r m : International Boundaries and the
Use o f Force", International Organization, vol. 55, n u m . 2, primavera de 2001, pp. 215-220.
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Por o t r a parte, el d e s a r r o l l o de nuevas tecnologías para e x p l o t a r los
recursos d e l m a r y d e l l e c h o m a r i n o h i z o aún más relevante y u r g e n t e esa
nueva necesidad de d e l i m i t a r las f r o n t e r a s marítimas. Así, las diferencias
e n t r e C o l o m b i a y Venezuela acerca de los límites e n el G o l f o de V e n e z u e l a
quizá ya se habrían resuelto, o n o habrían persistido de m a n e r a tan v i r u l e n t a ,
de n o ser p o r esos hechos. E n 1941, estos dos países resolvieron sus d i f e r e n cias e n t o r n o a las fronteras e n tierra, p e r o n o se i m a g i n a r o n , entonces, q u e
décadas más tarde tendrían q u e ensanchar 321 kilómetros sus d e m a r c a c i o nes marítimas desde las líneas costeras. P o r o t r a p a r t e , n o fue sino hasta los
años sesenta c u a n d o se descubrió p e t r ó l e o e n e l f o n d o m a r i n o d e l G o l f o de
Venezuela.
A s i m i s m o , las disputas t e r r i t o r i a l e s e n t r e V e n e z u e l a y Guyana, y e n t r e G u a t e m a l a y Belice, son hasta c i e r t o p u n t o nuevas. Se activaron c o m o
consecuencia i n d i r e c t a de l a descolonización. A u n c u a n d o V e n e z u e l a y
G u a t e m a l a habían sido incapaces de desafiar el d o m i n i o d e l R e i n o U n i d o ,
n o p e r m i t i e r o n que p r o s i g u i e r a l a i n d e p e n d e n c i a de Guyana, e n 1966, y
d e Belice, e n 1 9 8 1 , a m e n o s q u e sus d e m a n d a s f u e r a n atendidas. D a d o q u e
V e n e z u e l a y G u a t e m a l a se habían o s t e n t a d o s i e m p r e c o m o adversarios d e l
c o l o n i a l i s m o , e l h e c h o de q u e i m p i d i e r a n l a i n d e p e n d e n c i a de Guyana y
Belice los h i z o aparecer c o m o villanos, q u e se alzaban c o n t r a la a u t o d e t e r m i nación de los pueblos anglófonos y afroamericanos de los p e q u e ñ o s países.
N o obstante, algunas disputas sí d a t a n d e l siglo X I X y manifiestan los
rasgos de e n c a u z a m i e n t o político-histórico q u e son c o m u n e s a todos los d i f e r e n d o s f r o n t e r i z o s e n el m u n d o . V a r i o s factores e x p l i c a n esa c o n t i n u i d a d . U n o es de carácter geográfico. D u r a n t e m u c h o t i e m p o , los bosques
tropicales de América d e l Sur y C e n t r a l h i c i e r o n físicamente difícil y logíst i c a m e n t e c o m p l e j o el d e m a r c a r las f r o n t e r a s . L a h i s t o r i a d e l r e s u r g i m i e n t o de c o n f l i c t o s , sobre t o d o e n t r e E c u a d o r y Perú, se h a d e b i d o e n p a r t e a l a
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3 9
Este argumento coincide con el de Paul Hensel con respecto a la variable "importancia" en el proceso de promover medios pacíficos o no pacíficos para dirimir las disputas
territoriales en América Latina. Véase, de él, "Contentious Issues and W o r l d Politics", op. cit.,
pp. 100 y 101.
J o h n D. Martz, "Nacional Security and Politics: The Colombian-Venezuelan Border", y
Larry N . George, "Realism and Internationalism i n the G u l f o f Venezuela", ambos en Journal
of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 30, n u m . 4, invierno de 1988-1989, pp. 117-138 y
139-170, respectivamente.
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3 8
Paul K. H u t h ha encontrado que "una historia de disputas territoriales irresueltas y
cuyo origen era anterior a la segunda guerra m u n d i a l estaba fuertemente correlacionado con
una disputa entre los dos países en el periodo posterior a 1950". Sus conclusiones coinciden
con los casos latinoamericanos que estaban activos entre 1950 y 1990. Standing Your Ground,
op. cit, p. 93.
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i n e x a c t i t u d de los m a p a s . O t r o f a c t o r es la interrupción de procesos q u e
p o d r í a n h a b e r llevado a u n a solución p e r m a n e n t e . A n t e s m e n c i o n a m o s los
efectos que tuvo la o c u p a c i ó n m i l i t a r de Estados U n i d o s e n N i c a r a g u a , a
p r i n c i p i o s d e l siglo X X . E n ese caso, Estados U n i d o s n o resolvió las cuestiones de N i c a r a g u a n i t a m p o c o otros g o b i e r n o s de la región p o d r í a n a p r o vecharse de N i c a r a g u a m i e n t r a s Estados U n i d o s l o "protegía"; p o r e l l o , los
p r o b l e m a s q u e d a r o n latentes.
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P o r o t r a parte, los procesos p a r a e l m a n t e n i m i e n t o de la paz también
h a n t e n i d o consecuencias negativas i n e s p e r a d a s . L a m e d i a c i ó n i n t e r n a c i o n a l p u d o e n f r i a r algunos c o n f l i c t o s , p e r o n o los resolvió. L a paz se m a n t u v o e n u n a c o y u n t u r a p a r t i c u l a r , p o s t e r g a n d o l a solución de f o n d o p a r a u n
f u t u r o i n d e t e r m i n a d o . U n e j e m p l o es l a disputa entre A r g e n t i n a y C h i l e p o r
e l Canal de Beagle. E n 1 9 7 1 , ambos g o b i e r n o s c o n v i n i e r o n e n someterse al
a r b i t r a j e de Su Majestad británica. Esta decisión f u e útil e n su m o m e n t o ,
pues los dos g o b i e r n o s también e r a n adversarios políticos e i d e o l ó g i c o s : el
p r e s i d e n t e Salvador A l l e n d e , de C h i l e , encabezaba u n a coalición de g o b i e r n o socialista-comunista, m i e n t r a s q u e , e n A r g e n t i n a , el g e n e r a l A l e j a n d r o
Lanusse dirigía u n a d i c t a d u r a m i l i t a r . Sin e m b a r g o , la cuestión resurgió c o n
t o d a su fuerza c u a n d o e l R e i n o U n i d o emitió su v e r e d i c t o , e n 1977. E l fallo
británico agudizó l a i n t e n s i d a d de l a q u e r e l l a , h a c i e n d o q u e l a atención se
c e n t r a r a e n ésta, y e n 1978 ambos países, los dos entonces bajo g o b i e r n o m i l i t a r , estuvieron al b o r d e de u n a g u e r r a .
Otras técnicas p a r a e l m a n e j o de conflictos h a n t e n i d o efectos similares. Así, la técnica de " c o n g e l a r " las d e m a n d a s e n u n a c o y u n t u r a p a r t i c u l a r
suele generar efectos c o n t r a d i c t o r i o s . P o r e j e m p l o , c o m o l o h a m o s t r a d o
Francisco Rojas A r a v e n a , e n 1855 A r g e n t i n a y C h i l e firmaron u n t r a t a d o de
paz, amistad, c o m e r c i o y navegación q u e " c o n g e l ó " las respectivas d e m a n das fronterizas y t e r r i t o r i a l e s . Pero, si b i e n este a c u e r d o f u e útil p a r a r e f r e n a r el c o n f l i c t o a m e d i a d o s d e l siglo X I X , también h i z o que la esencia de la
d i s p u t a q u e d a r a sin resolver d u r a n t e décadas. De i g u a l f o r m a , Andrés Ser41
4 2
43
Sobre la forma como se agravan las disputas debido a la imperfección de los mapas, véase Ronald Bruce St. J o h n , op. cit., pp. 79-85. U n resumen de la historia de esta disputa se encuentra en, de él mismo, "The Ecuador-Peru Dispute: A Reconsideration", en Pascal O . Girot
(comp.), TheAmericas, vol. 4 de World Boundaries, Londres, International Boundaries Research
U n i t , 1994, pp. 113-132.
La investigación de Paul Hensel ha revelado una relación estadísticamente significativa entre los intentos exitosos de solución de una disputa territorial en América Latina y una mayor probabilidad de que surja u n conflicto militarizado. Véase "Contentious Issues and W o r l d
Politics", op. cit., p p . l O O y 101.
4 0
4 1
Para u n estudio de caso véase David Mares, Violent Peace, op. cit., cap. 6.
Francisco Rojas Aravena, "Building a Strategic Alliance: The Case o f Chile and Argentina", Pensamiento Propio, núm. 14, julio-diciembre de 2001, pp. 61-97.
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b i n nos r e c u e r d a c u a n d o , e n 1970, V e n e z u e l a y Guyana firmaron e l P r o t o c o l o d e l P u e r t o de España, p o r el c u a l a c o r d a r o n n o dar curso a sus respectivas demandas d u r a n t e los siguientes doce años. Pero, a u n q u e e l P r o t o c o l o
l o g r ó c a l m a r las aguas, de m a n e r a m u y creativa, e n 1970, también, c o m o h a
señalado S e r b i n , fraguó u n a crisis p a r a u n a docena de años después. E n
efecto, el c o n f l i c t o resurgió t a n p r o n t o c o m o e l P r o t o c o l o expiró y a la fec h a sigue sin resolverse.
44
Aspectos analíticos
Las instituciones i n t e r a m e r i c a n a s p a r a el m a n t e n i m i e n t o de la paz h a n f u n c i o n a d o c o n más eficacia q u e l a O N U y otros organismos regionales i n t e r nacionales. Sin e m b a r g o , su p r o p i a eficacia genera u n riesgo m o r a l . Las
n o r m a s , p r o c e d i m i e n t o s e i n s t i t u c i o n e s p a r a la paz que se a p l i c a n a las relaciones i n t e r a m e r i c a n a s p r o d u c e n bienes públicos que p o d r í a m o s asemejar
a pólizas de seguro, pues p r o t e g e n a todos los estados m i e m b r o s c o n t r a l a
p o s i b i l i d a d de que se p r o d u z c a u n a g u e r r a p r o l o n g a d a , p e r o c o n e l l o t a m bién p r o v e e n sutiles i n c e n t i v o s p a r a q u e los estados a d o p t e n u n a c o n d u c t a
t e m e r a r i a o b r a v u c o n a , a u n q u e sin desembocar e n u n a conflagración.
E l riesgo m o r a l es u n e l e m e n t o esencial de u n sistema i n t e r n a c i o n a l e n
e l que las guerras son esporádicas y breves, y las disputas militarizadas son
frecuentes. Si b i e n , p o r u n a p a r t e , e l sistema consigue u n o b j e t i v o m u y l o a b l e (hacer que las guerras sean p o c o frecuentes y breves), m e d i a n t e ciertas garantías que i m p i d e n q u e haya guerras p r o l o n g a d a s , p o r o t r a p a r t e
genera incentivos q u e h a c e n posible el s u r g i m i e n t o de disputas m i l i t a r i z a das. Así, e n ocasiones u n Estado m i l i t a r i z a su p u g n a c o n o t r o c o m o p a r t e
de u n a estrategia de n e g o c i a c i ó n coercitiva, a sabiendas de que e l riesgo de
u n a escalada hasta l a g u e r r a es m u y b a j o , pues otros estados americanos i n tervendrán. E n efecto, d i c h o Estado q u e m i l i t a r i z a su d i f e r e n d o c o n o t r o
confía e n q u e otros g o b i e r n o s a m e r i c a n o s e i n s t i t u c i o n e s i n t e r a m e r i c a n a s
detendrán e l c o n f l i c t o antes de q u e e l Estado a g r e d i d o t o m e represalias, l o
q u e reduce los costos d i r e c t o s de l a i n i c i a l . E l Estado q u e t o m a la i n i c i a t i va m i l i t a r i z a d a r e d u c e sus costos directos p o r q u e p u e d e h a c e r l o sin t e n e r
q u e m o v i l i z a r demasiados recursos m i l i t a r e s , e c o n ó m i c o s o de otros tipos.
A s i m i s m o , e l Estado agresor p u e d e m a n t e n e r sus relaciones n o r m a l e s - e c o nómicas y otras n o m i l i t a r e s - , pues e l " i n c i d e n t e f r o n t e r i z o " será breve y
m e n o r ; es d e c i r , e l agresor también evita los costos de o p o r t u n i d a d e n las
áreas n o m i l i t a r e s . I n c l u s o , e l agresor a veces p u e d e prever q u e , c o n el fin
Serbin, op. cit.
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d e g a r a n t i z a r la paz, los i n t e r m e d i a r i o s i n t e r a m e r i c a n o s harán q u e e l Estad o atacado le haga ciertas concesiones. Por t a n t o , la existencia de u n sistem a i n t e r a m e r i c a n o que es eficaz p a r a c o n t e n e r las guerras p e r m i t e , e n c a m b i o , c o m p o r t a m i e n t o s agresivos q u e se acercan al b o r d e de u n a g u e r r a y, seg ú n sea l a a c t i t u d que t o m e n los i n t e r m e d i a r i o s , el sistema p u e d e i n c l u s o
p r e m i a r tales agresiones. Estas estrategias quizá sean p a r t i c u l a r m e n t e v a l i o sas p a r a los estados que son o b j e t i v a m e n t e más débiles que aquellos de los
q u e esperan concesiones.
O t r o p r o b l e m a de riesgo m o r a l , r e l a c i o n a d o c o n el a n t e r i o r , e x p l i c a
p o r q u é la i n t r a n s i g e n c i a es u n m e c a n i s m o q u e hace p e r d u r a r las disputas.
E n efecto, los estados se n i e g a n a pactar, c o n l a certeza de que el sistema i n t e r a m e r i c a n o n o les obligará a h a c e r l o y que los i n t e r m e d i a r i o s evitarán q u e
otros g o b i e r n o s p o r la fuerza les i m p o n g a n resultados indeseados. E n este
caso, e l riesgo m o r a l n o c o n d u c e n i a l a g u e r r a n i a disputas militarizadas,
p e r o e x p l i c a p o r qué algunas de ellas p e r d u r a n .
E l c o m p o r t a m i e n t o de E c u a d o r f r e n t e a Perú, desde que terminó su
g u e r r a e n 1942, e j e m p l i f i c a e l p r i m e r t i p o de riesgo m o r a l . E l Estado más
débil, E c u a d o r , desafió e n repetidas ocasiones al Estado más f u e r t e , m e d i a n te acciones militarizadas e n la f r o n t e r a e n d i s c o r d i a . De igual f o r m a , la
N i c a r a g u a de A m o l d o Alemán (1995-2001) i l u s t r a el p r i m e r t i p o de riesgo
m o r a l , c u a n d o este presidente militarizó las disputas fronterizas c o n todos
sus vecinos. Por su p a r t e , las relaciones e n t r e V e n e z u e l a y Guyana, y espec i a l m e n t e e n algunos m o m e n t o s , las relaciones e n t r e Guatemala y Belice,
e j e m p l i f i c a n el segundo t i p o de riesgo m o r a l : los c u a t r o estados a d o p t a r o n estrategias de i n t r a n s i g e n c i a e n m o m e n t o s clave. Por e j e m p l o , c o m o
se m u e s t r a e n la siguiente sección, e n 1993 Belice se rehusó t e r c a m e n t e
a a d o p t a r ciertas medidas m e n o r e s q u e habrían h e c h o más p r o b a b l e que
G u a t e m a l a aceptara su i n d e p e n d e n c i a , sin l a necesidad de mayores cesiones t e r r i t o r i a l e s p o r parte de Belice.
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L a política i n t e r n a es u n o de los m o t i v o s p a r a que se a d o p t e n esas posturas p e r p e t u a d o r a s de las disputas militarizadas. Estas suelen p r o l o n g a r s e
p o r q u e existe apoyo político i n t e r n o p a r a q u e se siga p e l e a n d o p o r el t e r r i t o r i o e n cuestión - u n patrón m u y a r r a i g a d o e n t o d o e l m u n d o . E n c o n secuencia, los presidentes a u t o r i z a n ese t i p o de acciones c o n el fin de r e f r e n d a r sus antecedentes nacionalistas, ayudar a su p a r t i d o e n u n a elección
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Para u n estudio de caso véase David Mares, Violent Peace, op. cit., cap. 7.
Estos resultados concuerdan con las conclusiones generales de Paul K. H u t h en el sentido
de que "cuando los dirigentes políticos enfrentan u n adversario con el cual existe u n largo historial de conflictos, es muy probable que encuentren u n fuerte apoyo político interno para
que prosigan con las demandas territoriales, mediante una combinación de políticas diplomáticas o militares de confrontación". Standing YourGround, op. cit., p. 133.
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n a c i o n a l difícil, aplacar a los altos m a n d o s de las fuerzas m i l i t a r i z a d a s o r e c u p e r a r el apoyo p o p u l a r c u a n d o l o h a n p e r d i d o p o r otras causas. L a m i l i t a rización de las disputas fronterizas p u e d e ser u n m e d i o m u y r e d i t u a b l e p a r a
t r a n s m i t i r u n a i m a g e n de firme c o m p r o m i s o de Estado a escala i n t e r n a c i o n a l y también ganar apoyo e n casa.
¿ L A DEMOCRACIA ES L A SOLUCIÓN?
L a democracia tiene m u c h o s méritos, p e r o n o es garantía de paz e n América L a t i n a y el C a r i b e . C o m o h a observado D a v i d Scott P a l m e r , E c u a d o r y
Perú p e l e a r o n d u r a n t e u n a semana, e n 1981, y e n t r a r o n e n g u e r r a e n 1995,
pese a que e r a n g o b e r n a d o s p o r presidentes constitucionales, elegidos m e d i a n t e comicios libres y c o m p e t i d o s . De h e c h o , los procesos políticos democráticos e n ambos países f u e r o n obstáculos p a r a la paz, pues los políticos
civiles de ambas naciones se h a n v a l i d o e n repetidas ocasiones de las d i f e rencias fronterizas irresueltas p a r a favorecer sus objetivos partidistas particulares. A s i m i s m o , e n el curso de los años noventa y p r i n c i p i o s d e l presente
siglo, o c u r r i e r o n disputas militarizadas entre otros g o b i e r n o s democráticos
de América L a t i n a y el C a r i b e , c o m o l o m u e s t r a la siguiente lista:
- G u a t e m a l a y Belice
- Guyana y S u r i n a m
- Venezuela y Guyana
- Venezuela y T r i n i d a d - T o b a g o
- Venezuela y C o l o m b i a
•- N i c a r a g u a y C o l o m b i a
- N i c a r a g u a y Costa Rica
- N i c a r a g u a y E l Salvador
- Nicaragua y H o n d u r a s
- H o n d u r a s y E l Salvador
- Honduras y Guatemala
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Opiniones diversas sobre la tesis de que las democracias difícilmente combaten unas
contra otras se encuentran en Michael Doyle, "Liberalism and W o r l d Politics", American Political Science Review, vol. 80, n u m . 4, diciembre de 1986, pp. 1151-1169; Jack S. Levy, "Democratic
Politics and War", Journal of Interdisciplinary History, vol. 18, n u m . 4, primavera de 1988, pp. 653673; David A. Lake, "Powerful Pacifists: Democratic States and War", American Political Science
Review, vol. 86, núm. 1, marzo de 1992, pp. 24-37; Bruce Russett, Grasping the Democratic Peace,
Princeton, Princeton University Press, 1993; David E. Spiro, "The Insignificance of the Liberal
Peace", International Security, vol. 19, n u m . 2, otoño de 1994, pp. 50-86; y j o a n n e Gowa, "Democratic States and International Disputes", International Organization, vol. 49, n u m . 3, verano de
1995, pp. 511-522.
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David Scott Palmer, "Overcoming the Weight of History: 'Getting to Yes' i n the PeruEcuador Border Dispute", Diplomacy and Statecraft, vol. 12, n u m . 2, j u n i o de 2001, pp. 29-46.
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Esta n u m e r o s a relación sugiere q u e t a l vez l a política democrática f u e
l a q u e p r o m o v i ó dichas disputas fronterizas y t e r r i t o r i a l e s . P o r e j e m p l o , Serb i n observa que, d u r a n t e la campaña p r e s i d e n c i a l de 1982 e n Venezuela, e l
p a r t i d o q u e tenía el c o n t r o l de l a p r e s i d e n c i a a p r o v e c h ó l a expiración d e l
P r o t o c o l o d e l P u e r t o de España, q u e había " c o n g e l a d o " l a p u g n a entre V e nezuela y Guyana, para r e f r e n d a r su h i s t o r i a l nacionalista. Sin e m b a r g o ,
S e r b i n también h a m o s t r a d o q u e l a mayoría d e los g o b i e r n o s democráticos
venezolanos n o r e c u r r i e r o n a esa estrategia e n sus relaciones c o n Guyana y
q u e , c u a n d o este último se democratizó, a p r i n c i p i o s de los noventa, i n t e n tó acercarse a Venezuela. P o r t a n t o , l a intensificación de l a querella e n t r e
estos dos países a finales de los n o v e n t a parece n o estar r e l a c i o n a d a c o n sus
gobiernos constitucionales.
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E n c u a n t o a América C e n t r a l , c o m o l o señala O r o z c o , e n los años
n o v e n t a y a p a r t i r de entonces l a política democrática n o tuvo relación algun a c o n l a f o r m a c o m o e v o l u c i o n a r o n los c o n f l i c t o s e n t r e Nicaragua y H o n duras, H o n d u r a s y E l Salvador, y N i c a r a g u a y E l S a l v a d o r . Consideremos,
p o r e j e m p l o , l a reanudación de l a d i s p u t a e n t r e N i c a r a g u a y H o n d u r a s , e n
1999. E n 1985, este último n e g o c i ó u n t r a t a d o c o n C o l o m b i a para d e l i m i t a r
su jurisdicción marítima y su soberanía sobre las islas, cayos y bancos caribeños. N i c a r a g u a , g o b e r n a d a p o r e l F r e n t e Sandinista de Liberación N a c i o n a l , se o p u s o a e l l o , r e c l a m a n d o cierta área d e l espacio e n cuestión, p o r l o
q u e e l p r e s i d e n t e y e l Congreso de H o n d u r a s t u v i e r o n q u e dejar p e n d i e n te el b o r r a d o r d e l t r a t a d o c o n C o l o m b i a p a r a aplacar e l c o n f l i c t o c o n N i caragua. N o obstante, e n 1999, bajo el g o b i e r n o d e l P a r t i d o L i b e r a l , N i c a ragua q u i s o n e g o c i a r u n t r a t a d o c o n J a m a i c a sobre el m i s m o espacio q u e
H o n d u r a s r e c l a m a b a e n p a r t e , p o r l o q u e , anticipándose a esto, e n n o v i e m b r e de 1999 el Congreso h o n d u r e n o ratificó p o r u n a n i m i d a d el tratado de
1985 c o n C o l o m b i a . O c h o días después, N i c a r a g u a d e m a n d ó a H o n d u r a s
ante la C o r t e I n t e r n a c i o n a l de J u s t i c i a . T a n t o H o n d u r a s c o m o N i c a r a g u a
se c o m p o r t a r o n c o m o actores p l e n a m e n t e racionales s i n fragmentación i n terna. Así, l a p o s t u r a i n t e r n a c i o n a l de N i c a r a g u a n o varió pese a los cambios
o c u r r i d o s e n e l p a r t i d o e n e l p o d e r y e n e l r é g i m e n político, y de i g u a l m a n e r a , e n 1985 n o h u b o desacuerdo e n t r e e l C o n g r e s o h o n d u r e n o y e l presid e n t e , y e n 1999 e l Congreso f u e u n á n i m e , c o n l a a n u e n c i a d e l p r e s i d e n t e .
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D e i g u a l f o r m a , c o m o l o h a m o s t r a d o O r o z c o , los efectos de l a política democrática e n el m a n e j o t e r r i t o r i a l e n t r e E l Salvador y H o n d u r a s ,
Andrés Serbin, op. cit.
Manuel Orozco, op. cit.
M a r t i n Pratt, "The Maritime Boundary Dispute between Honduras and Nicaragua i n
the Caribbean Sea", Boundary and Security Bulletin, vol. 9, núm. 2, verano de 2001, pp. 106-116.
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e n la década de los n o v e n t a , f u e r o n también c o m p l e j o s . E n 1969, tras u n a
t r i f u l c a d u r a n t e u n p a r t i d o de fútbol b i n a c i o n a l , los dos países e n t r a r o n
e n g u e r r a p o r la f r o n t e r a disputada y p o r asuntos m i g r a t o r i o s relacionados
c o n ello; fue u n a de las guerras interestatales más graves e n l a h i s t o r i a de
Latinoamérica. L u e g o de p r o l o n g a d a s negociaciones y c o n la m e d i a c i ó n
de terceras partes, la C o r t e I n t e r n a c i o n a l de Justicia dictó u n f a l l o , e n 1992,
c o n c e d i e n d o cerca de 8 0 % d e l t e r r i t o r i o e n d i s p u t a a H o n d u r a s . E n ese e n tonces, ambos países tenían sistemas políticos democráticos. A u n q u e a m bos a c e p t a r o n el f a l l o de l a C o r t e , siguió h a b i e n d o disputas militarizadas e n
los años siguientes, pues n o se p o n í a n de a c u e r d o respecto d e l deslinde d e l
t e r r i t o r i o . Los g o b i e r n o s , aún democráticos, v o l v i e r o n a a c u d i r ante l a C o r te I n t e r n a c i o n a l p a r a q u e los asesoraran a ese respecto. E n 1999, la C o r t e
emitió o t r o f a l l o , q u e ambos g o b i e r n o s a c e p t a r o n , p o r l o q u e e m p e z a r o n a
demarcarse algunos t r a m o s de la f r o n t e r a , c o n el apoyo de l a O E A ; sin e m bargo, desde entonces n o h a dejado de h a b e r disputas militarizadas cada
a ñ o . Así, la política democrática h a coexistido t a n t o c o n el m a n t e n i m i e n t o
c o m o c o n el q u e b r a n t a m i e n t o de l a p a z .
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E n c a m b i o , e n e l caso de N i c a r a g u a y Costa Rica, l a política democrática sí representó u n obstáculo para q u e se resolvieran sus diferencias, pues l a
oposición política i n t e r n a e n N i c a r a g u a impidió q u e se establecieran y m a n tuvieran ciertos acuerdos c o n Costa Rica. Por o t r a p a r t e , los conflictos e n tre esas dos naciones son a n t e r i o r e s a los años n o v e n t a : la militarización de
la disputa f r o n t e r i z a f o r m ó p a r t e d e l r e p e r t o r i o de tácticas i n t e r n a c i o n a l e s
q u e utilizó la d i c t a d u r a de l a f a m i l i a Somoza, desde p r i n c i p i o s de los años
t r e i n t a hasta finales de los setenta.
E n c u a n t o a l c o n f l i c t o e n t r e G u a t e m a l a y Belice, c o m o l o señala O r o z co, éste resurge c u a n d o e n 1993 e l p r e s i d e n t e c o n s t i t u c i o n a l de G u a t e m a la, R a m i r o de L e ó n Carpió, desconoce la i n d e p e n d e n c i a de Belice, q u e ya
había r e c o n o c i d o su antecesor, J o r g e Serrano, e n 1 9 9 1 . (Serrano fue o b l i gado a d i m i t i r l u e g o de q u e falló su i n t e n t o golpista c o n t r a e l Congreso, los
tribunales de j u s t i c i a y los p a r t i d o s políticos.) E l acto de desconocer l a i n d e p e n d e n c i a de Belice o c u r r i ó e n m e d i o d e l proceso de redemocratización y,
cabe s u p o n e r , c o m o u n recurso p a r a ganar apoyo p a r a e l n u e v o g o b i e r n o .
M i e n t r a s esos hechos tenían l u g a r e n G u a t e m a l a , e l 30 de j u n i o de 1993 e l
p a r t i d o de o p o s i c i ó n belicense, e l D e m o c r á t i c o U n i d o , g a n ó las elecciones
nacionales. E l n u e v o p r i m e r m i n i s t r o , M a n u e l Esquivel, p r o c e d i ó a suspend e r el a c u e r d o q u e antes había sido esencial p a r a o b t e n e r e l r e c o n o c i m i e n t o de la i n d e p e n d e n c i a d e l país p o r p a r t e de G u a t e m a l a , a c c i ó n c o n l a cual
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Manuel Orozco, op. cit.
Ibid.
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Esquivel daba c u m p l i m i e n t o a las promesas hechas d u r a n t e su campaña.
Sin e m b a r g o , p r e s i o n a d o p o r los g o b i e r n o s de Estados U n i d o s y el R e i n o
U n i d o , e l g o b i e r n o de Esquivel tuvo que d a r m a r c h a atrás l o suficiente p a r a
evitar u n c o n f l i c t o más grave. L o c i e r t o es q u e , e n 1993, l a democratización
de G u a t e m a l a y la política e l e c t o r a l e n Belice e x a c e r b a r o n l a disputa bilater a l . N o obstante, e n otros m o m e n t o s los g o b i e r n o s democráticos de Belice
y G u a t e m a l a también h a n d a d o algunos pasos p a r a c o n t e n e r y m i t i g a r l a disp u t a b i l a t e r a l , c o m o fue su a c u e r d o de f e b r e r o de 2003 sobre medidas p a r a
generar confianza, d e l q u e antes hablamos.
Este análisis c o m p a r a t i v o muestra, e n p r i m e r l u g a r , q u e e n ciertos casos
las prácticas y p r o c e d i m i e n t o s democráticos a c e n t u a r o n d i r e c t a m e n t e los
conflictos bilaterales e n t r e estados debidos a cuestiones fronterizas o t e r r i t o riales. Las guerras y escaramuzas e n t r e E c u a d o r y Perú, l a e l e c c i ó n de 1982
e n Venezuela, y los c o m i c i o s de 1993 e n Belice son e j e m p l o s de ello. E n seg u n d o l u g a r , sólo h u b o u n caso e n América C e n t r a l o l a cuenca c i r c u n c a r i b e ñ a e n e l q u e l a democratización m e j o r ó las perspectivas de solución de
u n a disputa t e r r i t o r i a l , a saber, la e x p e r i e n c i a de G u y a n a a p r i n c i p i o s de la
década de los n o v e n t a . Pero, c o m o veremos, l a política democrática sí c o n tribuyó a s o l u c i o n a r finalmente el p r o b l e m a e n t r e E c u a d o r y Perú, y p r o p i c i ó otros acuerdos f r o n t e r i z o s e n América d e l Sur d u r a n t e los últimos veinte
años d e l siglo X X . Sin e m b a r g o , c o m o tercer y más i m p o r t a n t e p u n t o , el hec h o de q u e existieran prácticas y p r o c e d i m i e n t o s democráticos o u n p r o c e so de democratización f u e por lo general i r r e l e v a n t e c o n respecto a l a f o r m a
c o m o e v o l u c i o n a r o n las disputas fronterizas y t e r r i t o r i a l e s . E l carácter de5 4
mocrático d e l régimen político n o tuvo q u e ver n i c o n l a c o n t e n c i ó n de las
diferencias n i c o n su exacerbación, l o que c o i n c i d e c o n los resultados obten i d o s p o r o t r o s especialistas e n el t e m a de A m é r i c a L a t i n a .
5 5
Sin e m b a r g o , l a política democrática contribuyó a d i r i m i r algunas de
las disputas t e r r i t o r i a l e s más difíciles e n América d e l Sur. T a l es el caso de l a
Jorge I . Domínguez, "Security, Peace, and Democracy i n Latín America and the Caribbean: Challenges for the Post-Cold War Era", en Jorge I . Domínguez (comp.), International
Security and Democracy: Latin America and the Carihbean in the Post-Cold War Era, Pittsburgh, U n i versity o f Pittsburgh Press, 1998, p, 23= Para u n análisis histórico véase A l m a H . Young y Dennis
H . Young, "The Impact o f the Anglo-Guatemalan Dispute on the Internal Politics of Belize",
Latin American Perspectives, vol. 15, núm. 2, primavera de 1988, pp. 6-30.
5 4
Paul Hensel, en "Contentious Issues" (op. cit., p. 100), encuentra que, en América Latina, la presencia de la democracia tanto en el país agresor como en el agredido es irrelevante
en lo que se refiere a la posibilidad de que surja u n conflicto militarizado. Por su parte, Beth
Simmons revela que la presencia de la democracia en los países en disputa no está relacionada
con la probabilidad de que busquen la mediación de una tercera parte. Tampoco los gobierno
democráticos son más proclives que los no democráticos a c u m p l i r con los resultados del arbitraje. Op. cit., p p . 839 y 840, 843 y 844.
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solución final d e l c o n f l i c t o e n t r e E c u a d o r y Perú, e n 1998. C o m o observó
Palmer, E c u a d o r p e r d i ó m u c h o más que Perú, p e r o aceptó e l resultado. E l
m o t i v o de ello f u e q u e los dirigentes ecuatorianos c o n d u j e r o n u n a d i p l o m a c i a i n t e r n a m u y activa p a r a e x p l i c a r sus políticas, l l e v a r o n a cabo a m plias consultas y aseguraron l a ratificación política antes de firmar el tratad o , a u n q u e ese proceso h i z o más lentas las negociaciones - d a n d o e j e m p l o
d e u n p r o c e d e r q u e c o i n c i d e c o n l o q u e B e t h S i m m o n s h a d e n o m i n a d o los
"negociadores sofisticados". L a ratificación d e l t r a t a d o p o r parte de Ecuad o r f u e p a r t i c u l a r m e n t e n o t a b l e , pues su legislatura n a c i o n a l estaba f r a g m e n t a d a e n t r e m u c h o s partidos políticos y e l p r e s i d e n t e J a m i l M a h u a d carecía de u n a mayoría p a r l a m e n t a r i a d i s c i p l i n a d a . Pero l a p l u r a l i d a d m i s m a
de las fuerzas d i o a ese pacto u n a c r e d i b i l i d a d de más l a r g o plazo. M u c h o s
políticos, n o sólo e l g o b i e r n o de M a h u a d , se c o m p r o m e t i e r o n c o n la p a z .
C o m o h a m o s t r a d o Francisco Rojas A r a v e n a , las relaciones e n t r e A r g e n t i n a y C h i l e d u r a n t e los años n o v e n t a también d e j a n ver l a u t i l i d a d de l a
política democrática para l o g r a r u n a pacificación d e f i n i t i v a . L a d e m o c r a t i zación y los p r o c e d i m i e n t o s y prácticas i n h e r e n t e s a u n régimen d e m o c r á t i c o pueden estar causalmente relacionados c o n l a resolución de u n a d i s p u ta f r o n t e r i z a o t e r r i t o r i a l . E l tratado de 1984 e n t r e A r g e n t i n a y C h i l e sobre
l a d e m a r c a c i ó n y t e r r i t o r i o s c o l i n d a n t e s d e l C a n a l de Beagle suscitó u n a
f u e r t e o p o s i c i ó n p o r parte de las fuerzas armadas y otros g r u p o s e n A r g e n t i n a . P o r e l l o , el p r e s i d e n t e Raúl Alfonsín d e c i d i ó s o m e t e r e l tratado a u n
plebiscito n a c i o n a l . E l apoyo a b r u m a d o r a l t r a t a d o q u e mostró el plebiscito
permitió q u e e l g o b i e r n o a r g e n t i n o aceptara su pérdida e n e l Canal de Beagle, p o r u n b e n e f i c i o de m u c h o m a y o r l a r g o plazo y e n v e r g a d u r a e n términos de s e g u r i d a d interestatal y de perspectivas de c o o p e r a c i ó n e c o n ó m i c a
con Chile.
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Las negociaciones iniciadas e n 1990 e n t r e los presidente Patricio A y l w i n ,
d e C h i l e , y Carlos M e n e m , de A r g e n t i n a , p a r a resolver las 24 disputas f r o n t e rizas y territoriales p e n d i e n t e s t u v i e r o n l u g a r p o c o después de la transición
democrática c h i l e n a . A m b o s presidentes c o m p r e n d i e r o n q u e los conflictos
i n t e r n a c i o n a l e s activos p o d r í a n d i f i c u l t a r más las relaciones cívico-militares
internas. L a transición a l a d e m o c r a c i a apenas empezaba e n C h i l e , y A r g e n t i n a había s u f r i d o tres insurrecciones m i l i t a r e s a m e d i a d o s y finales de los
Beth Simmons sostiene que los gobiernos democráticos pueden ser "negociadores sofisticados, es decir, sólo negociarán dentro del rango de acuerdos que saben que podrán ser
aceptados por su electorado". Op. cit, p. 840.
Este argumento concuerda con lo que plantea Robert Putnam en "Diplomacy and Domestic Policy: The Logic o f Two-Level Games", International Organization, vol. 43, núm. 3, verano de 1988, pp. 427-460.
Francisco Rojas Aravena, op. cit.
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o c h e n t a y u n a cuarta e n 1 9 9 0 . Por e n d e , las acciones p a r a alcanzar l a paz
apuntalarían las perspectivas de u n a consolidación democrática.
E l c o n f l i c t o más difícil de los 24 existentes f u e el relativo a l a delimitación de l a f r o n t e r a e n los glaciales d e l c o n o sur. E l l o se d e b i ó a
q u e , mientras q u e l a mayoría de ellos p o d í a resolverse p o r a c u e r d o e i m plementación d e l Ejecutivo, la solución sobre los glaciales requería de l a
ratificación d e l Congreso, pues los tratados vigentes n o proveían suficientes i n d i c a d o r e s p a r a realizar l a demarcación. Los congresistas a r g e n t i n o s de
todos los p a r t i d o s políticos q u e r e p r e s e n t a b a n a l a Patagonia r e c h a z a r o n e l
a c u e r d o y u n n ú m e r o suficiente de otros p a r l a m e n t a r i o s los a p o y a r o n , o b l i g a n d o así a u n a r e n e g o c i a c i ó n d e l tratado. Los p a r l a m e n t a r i o s c h i l e nos representantes de distritos e n el sur d e l país también se o p u s i e r o n a l
tratado. Los ejecutivos de ambos países se v i e r o n , entonces, e n l a necesidad
de r e e l a b o r a r l o . T e n e m o s aquí u n e j e m p l o interesante de falta previa de
"negociadores sofisticados", c o m o les l l a m a S i m m o n s , a u n q u e d e n t r o de u n
c o n t e x t o de d i p l o m a c i a b i l a t e r a l a l t a m e n t e e l a b o r a d a . Los congresos n a cionales de ambos países r a t i f i c a r o n l a nueva versión d e l t r a t a d o , c o m o l o
señala Rojas A r a v e n a , a u n q u e algunos p a r l a m e n t a r i o s v o t a r o n e n c o n t r a
d e l a c u e r d o r e n e g o c i a d o . D e esta m a n e r a , la o p o s i c i ó n i n i c i a l d e l C o n g r e so, c o n g r u e n t e c o n las prácticas democráticas, c o n d u j o a u n r e s u l t a d o sup e r i o r , a saber, q u e e l a r r e g l o f u e r a l e g i t i m a d o p o r e l c o n s e n t i m i e n t o de los
representantes elegidos p o r e l p u e b l o ante e l Congreso, y n o sólo p o r los
m a n d a t a r i o s respectivos. D a d o q u e este t r a m o f r o n t e r i z o era el último q u e
A r g e n t i n a y C h i l e debían estipular, la ratificación de ambos congresos t a m bién sirvió c o m o c o m p l e m e n t o al aval político g e n e r a l p a r a los pactos f r o n terizos que los ejecutivos habían realizado p r e v i a m e n t e . L o s p r o c e d i m i e n tos democráticos d i e r o n más c r e d i b i l i d a d a los c o m p r o m i s o s p a r a l a paz.
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M a n s f i e l d y Snyder h a n señalado que " e n las etapas iniciales de l a d e m o cratización, los estados son p a r t i c u l a r m e n t e susceptibles a verse envueltos
e n guerras", pues s u c u m b e n m u y fácilmente a l a política de agitación y c o m petencia n a c i o n a l i s t a s . Esta observación parece más aplicable a l a América
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Sobre la agitación cívico-militar en Argentina y Venezuela, países en donde las disputas fronterizas y territoriales han sido problemáticas, véase Deborah N o r d e n , "The Rise o f the
Lieutenant Colonels: Rebellion i n Argentina and Venezuela", Latin American Perspectives, vol.
23, n u m . 3, verano de 1996, pp. 74-86.
Beth Simmons concluye que los gobiernos democráticos sólo negocian aquellos acuerdos que sus electores internos aceptarán. Op. cit, p. 840.
Francisco Rojas Aravena, op. cit.
Edward D. Mansfield y Jack Snyder, "Democratic Transitions, Institutional Strength,
and War", International Organization, vol. 56, n u m . 2, primarvera de 2002, pp. 297-337. La cita
aparece en la p. 330.
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d e l Sur a n t e r i o r a 1990, p e r o n o , p o r f o r t u n a , a l o que la región ha devenido.
Los dirigentes políticos e n algunas de las democracias más frágiles de la r e gión f u e r o n capaces de reinventar las perspectivas políticas para la paz y act u a r de m a n e r a efectiva para lograrla.
L a d e m o c r a c i a n o es u n a panacea automática o mecánica para todas las
disputas interestatales de América L a t i n a y el C a r i b e . E n la mayoría de los casos, el h e c h o de que exista la d e m o c r a c i a o sus prácticas y p r o c e d i m i e n t o s
n o es algo que i n f l u y a e n la f o r m a c o m o e v o l u c i o n a n las disputas fronterizas
y territoriales. Sin e m b a r g o , la e x p e r i e n c i a e n t r e A r g e n t i n a y C h i l e demuest r a q u e , e n ciertos casos, los p r o c e d i m i e n t o s de l a d e m o c r a c i a sí p u e d e n
c o n t r i b u i r a d a r c o n t i n u i d a d y l e g i t i m i d a d a los convenios internacionales.
¿ Q U É DEBE HACERSE?
C u a n d o las disputas fronterizas y t e r r i t o r i a l e s se m a n t i e n e n al m a r g e n de
u n a p o n d e r a c i ó n g e n e r a l de los intereses de l a r g o plazo de las naciones,
a u m e n t a n las p r o b a b i l i d a d e s de que dichos c o n f l i c t o s se p r o l o n g u e n y, e n
ocasiones, agraven los p r o b l e m a s e n las relaciones bilaterales. De a c u e r d o
c o n Mares, sería más p r o b a b l e que e n América L a t i n a y el Caribe se resolv i e r a n aquéllas si se les viera d e n t r o d e l c o n t e x t o de u n a g r a n estrategia, es
d e c i r , de u n a política e x t e r i o r diseñada p a r a i d e n t i f i c a r c ó m o ciertas políticas p u e d e n a u m e n t a r la capacidad d e l país p a r a m o v i l i z a r recursos i n t e r n o s
y externos a fin de p r o m o v e r su s e g u r i d a d y p r o s p e r i d a d . A l n o existir u n a
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g r a n estrategia, u n a d i s p u t a f r o n t e r i z a l a t e n t e p u e d e llegar a infectar las r e laciones bilaterales, que de o t r a m a n e r a quizá habrían m e j o r a d o .
E l caso de A r g e n t i n a y C h i l e e n los años n o v e n t a e j e m p l i f i c a ese t i p o
d e g r a n estrategia, caso sobre el c u a l Rojas A r a v e n a ofrece u n a descripción
m u y a m p l i a . Los presidentes A y l w i n y M e n e m r e s o l v i e r o n n o sólo u n o o
dos d i f e r e n d o s , sino todos los que estaban p e n d i e n t e s , y n o a b o r d a r o n únic a m e n t e los asuntos f r o n t e r i z o s o t e r r i t o r i a l e s , sino q u e se p r o p u s i e r o n exam i n a r u n n ú m e r o m u c h o m a y o r de temas bilaterales y p r o f u n d i z a r e n ellos
- m é t o d o p a r a la resolución de c o n f l i c t o s q u e h a m o s t r a d o ser m u y efectivo
e n t o d o e l m u n d o . C o n el fin de h a c e r p r o s p e r a r sus intereses comunes,
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David Mares, "Boundary Disputes i n the Western Hemisphere", op. cit.
Francisco Rojas Aravena, op. cit.
Esta idea coincide con la de Paul K. H u t h , en el sentido de que los lazos de seguridad
suelen aplacar los conflictos debidos a cuestiones territoriales. Véase su artículo "Enduring Rivalries and Territorial Disputes, 1950-1990", Conflict Management and Peace Science, vol. 15, núm.
1, 1996, p. 28. El comportamiento de Argentina y Chile puede también interpretarse a la luz
de la tesis de que el país provocador y el provocado tienden más a hacerse concesiones cuando
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A r g e n t i n a y C h i l e establecieron relaciones políticas, militares, diplomáticas
y e c o n ó m i c a s de t i p o f o r m a l e i n f o r m a l , y también i n c r e m e n t a r o n decisiv a m e n t e su c o m e r c i o e inversión bilaterales. Es decir, los dos g o b i e r n o s r e p l a n t e a r o n sus intereses f u n d a m e n t a l e s a p a r t i r de la fusión de los objetivos
de paz y desarrollo. ( E n 1999, C h i l e y Perú también s e n t a r o n los p r o c e d i m i e n t o s finales para i m p l e m e n t a r c a b a l m e n t e los tratados de 1883 y 1929,
q u e p u s i e r o n fin a l a G u e r r a d e l Pacífico, o t o r g a n d o a Perú ciertas instalaciones e n el p u e r t o c h i l e n o de A r i c a , y m e j o r a r las perspectivas de paz a l o
l a r g o de las fronteras c h i l e n a s . )
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Brasil fue el p r i m e r país l a t i n o a m e r i c a n o que diseñó u n a g r a n estrategia sobre la cual basar u n a posición i n t e r n a c i o n a l . E l Baráo d o R i o B r a n co, c a n c i l l e r brasileño de p r i n c i p i o s d e l siglo X X , elaboró u n a política que
pretendía encarar y, de ser posible, resolver las disputas fronterizas y t e r r i toriales d e l país c o n sus vecinos. Brasil preparó el p r i m e r c u e r p o de d i p l o máticos adiestrados y profesionales. E n v i r t u d de los éxitos q u e o b t u v o su
política e x t e r i o r e n las p r i m e r a s décadas d e l siglo X X , se d i o a l a tarea de inst i t u c i o n a l i z a r tres objetivos esenciales:
- m a n t e n e r l a paz;
- a m p l i a r c o n s i d e r a b l e m e n t e e l t e r r i t o r i o brasileño sin r e c u r r i r a l a
fuerza m i l i t a r n i p r o p i c i a r l a f o r m a c i ó n de u n a coalición de vecinos hispan o p a r l a n t e s ( e n t r e 1816 y 1980, Brasil o c u p ó el vigésimo p r i m e r l u g a r e n t r e
los países c o n m a y o r n ú m e r o de cambios territoriales y el vigésimo segundo
e n t r e los q u e r e c u r r i e r o n a l a g u e r r a p a r a tal efecto, p e r o se u b i c ó e n e l tercer sitio p o r la extensión de los t e r r i t o r i o s ganados) ; y
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- v i n c u l a r sus políticas p a r a l a solución de asuntos f r o n t e r i z o s c o n sus
estrategias de d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o y social.
Las políticas de Brasil hacia A r g e n t i n a , d u r a n t e el último c u a r t o d e l sig l o X X , son e j e m p l o de estos objetivos. E n efecto, l a tensión e n las relaciones
bilaterales de estos países p u d o h a b e r d e s e m b o c a d o e n u n a g u e r r a , a finales de los setenta. S i n e m b a r g o , e n 1979 ambos g o b i e r n o s l l e g a r o n a u n
a c u e r d o c o n respecto a l d e s a r r o l l o de los recursos hidroeléctricos d e l sistem a fluvial d e l Paraná. Brasil h i z o algunas concesiones p a r a m e j o r a r sus r e laciones y las perspectivas de d e s a r r o l l o , y los años siguientes c o n t r i b u y e r o n
comparten vmculos de seguridad. Véase Paul H u t h y T o d d Allee, "Domestic Political Accountability and the Escalation and Settlement of International Disputes", Journal of Conflict Resolution, vol. 46, n u m . 6, diciembre de 2002, p. 779.
Ronald Bruce St. J o h n , "Chile, Peru, and the Treaty o f 1929: The Final Settlement",
Boundary and Security Bulletin, vol. 8, n u m . 1, primavera de 2000, pp. 91-100.
Gary Goertz y Paul F. Diehl, Territorial Changes and International Conflcit, Londres, Routledge, 1992, p. 50.
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a resolver las diferencias bilaterales e n t r e ambas naciones, que c u l m i n a r o n
e n 1991 c o n el T r a t a d o de A s u n c i ó n , c o n el que se c r e ó el M e r c a d o C o m ú n
d e l Sur ( M e r c o s u r ) . D e esta f o r m a , Brasil, el país c o n el mayor n ú m e r o de
vecinos terrestres d e l c o n t i n e n t e a m e r i c a n o , inició el siglo X X I c o n u n solo
p r o b l e m a f r o n t e r i z o ( c o n U r u g u a y ) , el c u a l se m a n t i e n e e n g r a n m e d i d a l a t e n t e . Las experiencias de Brasil desde p r i n c i p i o s d e l siglo X X y, e n f o r m a
más g e n e r a l , de los países d e l c o n o sur a finales de d i c h o siglo d a n m u e s t r a
de q u e u n a g r a n estrategia p u e d e servir c o m o i n s t r u m e n t o para resolver las
disputas fronterizas y territoriales.
6 8
P o r o t r a parte, sin e m b a r g o , también u n a g r a n estrategia p u e d e exacerb a r u n c o n f l i c t o . Así, según señala S e r b i n , el d e t e r i o r o de las relaciones e n t r e G u y a n a y Venezuela, a finales de los años noventa, se d e b i ó al e n f o q u e
" g e o p o l í t i c o " que a d o p t ó el p r e s i d e n t e v e n e z o l a n o H u g o Chávez, u n a g r a n
estrategia e n la que se da p r i o r i d a d a los temas de la soberanía, las f r o n t e r a s
y el t e r r i t o r i o , y s u b o r d i n a a ellos los asuntos e c o n ó m i c o s .
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D e esta m a n e r a , las grandes estrategias e n América L a t i n a varían de
a c u e r d o c o n la p r i o r i d a d relativa que se o t o r g u e al desarrollo e c o n ó m i c o y
social. Las que se e n f o c a n e n el d e s a r r o l l o a l a r g o plazo d e l país t i e n d e n a
p r o p i c i a r e l arreglo pacífico de las disputas fronterizas y territoriales. A finales d e l siglo X X y p r i n c i p i o s d e l X X I , l a a d o p c i ó n de este t i p o de grandes
estrategias e n América L a t i n a parecía más p r o b a b l e e n los regímenes d e m o cráticos, y el registro l a t i n o a m e r i c a n o de éxitos a este respecto fue m u y sup e r i o r al m u n d i a l . Por el c o n t r a r i o , las grandes estrategias centradas e n las
cuestiones políticas y m i l i t a r e s p u e d e n llegar a exacerbar las disputas.
7 0
E n otras palabras, existen buenas razones p a r a pensar que los objetivos
de d e s a r r o l l o c o n s t i t u y e n el e l e m e n t o más i m p o r t a n t e p a r a d i f e r e n c i a r e n t r e las disputas fronterizas y t e r r i t o r i a l e s que se resuelven de aquellas q u e se
agravan. C u a n d o el d e s a r r o l l o es e l interés básico de las élites nacionales,
l a solución suele darse c o m o r e s u l t a d o de e l l o , siempre que la i d e a de des a r r o l l o esté d i r e c t a m e n t e v i n c u l a d a c o n la i d e a de paz. Las élites e l a b o r a n
u n a g r a n estrategia p a r a alcanzar esos o b j e t i v o s . E n estos casos, es posible
71
Véase también Monica Hirst, "Security Policies, Democratization, and Regional Integration i n the Southern Cone", en Jorge I . Domínguez (comp.), International Security and Democracy, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1998, pp. 102-118.
Andrés Serbin, op. cit.
Nuestras tesis coinciden, por lo general, con el "modelo realista modificado" de Paul
K. H u t h , salvo con respecto de los procesos que aumentan las probabilidades de solución de
las disputas territoriales. Su obra no explica bien por qué irrumpe la paz en la mayor parte de
América del Sur. Véase Paul K. H u t h , Standing Your Ground, op. cit., caps. 3 y 7.
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Una exposición detallada sobre la utilidad de analizar las coaliciones de élites internas
a fin de comprender estos cambios se encuentra en Etel Solingen, Regional Orders at Century's
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q u e m u c h a s disputas fronterizas y t e r r i t o r i a l e s se resuelvan e n u n p e r i o d o
r e l a t i v a m e n t e c o r t o , c o m o f u e e l caso de las fronteras de Brasil, a p r i n c i p i o s
d e l siglo X X , o de A r g e n t i n a y C h i l e , e n los años n o v e n t a . Por el c o n t r a r i o ,
c u a n d o se d a más p r i o r i d a d a l a soberanía y a las cuestiones fronterizas y ter r i t o r i a l e s , los conflictos e n las líneas divisorias se p r o l o n g a n y, e n ocasiones, e m p e o r a n .
Estas reflexiones s u g i e r e n algunas f o r m a s e n q u e podría p r o p i c i a r s e l a
solución de ciertos casos de c o n f l i c t o e n el c o n t i n e n t e a m e r i c a n o . E n p r i m e r l u g a r , sería c o n v e n i e n t e q u e los actores i n t e r n a c i o n a l e s i n c l i n a r a n l a
balanza de las ideas e i n c e n t i v o s h a c i a e l l a d o d e l d e s a r r o l l o . Las i n s t i t u c i o nes financieras i n t e r n a c i o n a l e s p u e d e n instar a l a reflexión sobre u n a g r a n
estrategia o r i e n t a d a al d e s a r r o l l o y p r o c u r a r q u e l a m i s m a sea i m p l e m e n t a d a . Los gobiernos, las empresas i n t e r n a c i o n a l e s , las organizaciones n o
g u b e r n a m e n t a l e s , las iglesias y los f o r m a d o r e s de o p i n i ó n i n t e r n a c i o n a l e s
también p u e d e n c o n t r i b u i r a e l l o . U n o de los resultados de dichos procesos
es la transformación i d e o l ó g i c a m u n d i a l respecto de l a función q u e desemp e ñ a n los mercados y l a revaloración de l a d e m o c r a c i a , q u e t u v i e r o n l u g a r
d u r a n t e los últimos 50 años d e l siglo X X . C o n e l paso d e l t i e m p o , es posible
q u e esos m i s m o s procesos a y u d e n a establecer y c o n s o l i d a r l a paz e n t r e los
estados de América L a t i n a y e l C a r i b e .
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P o r o t r a p a r t e , podrían asignarse recursos e c o n ó m i c o s i n t e r n a c i o n a l e s
p a r a p r e m i a r las iniciativas de paz exitosas, l o c u a l quizá evitaría q u e se susc i t a r a n ciertos p r o b l e m a s de riesgo m o r a l . L a r e n u e n c i a a transar c o n resp e c t o a u n a p u g n a f r o n t e r i z a o t e r r i t o r i a l disminuiría si los países v i e r a n
q u e su disposición a pactar les rendirá u n a g a n a n c i a explícita de d e s a r r o l l o .
Más aún, las instituciones financieras i n t e r n a c i o n a l e s , las f u n d a c i o n e s privadas y los g o b i e r n o s deberían financiar investigaciones encaminadas a revel a r los costos directos y de o p o r t u n i d a d q u e g e n e r a l a continuación de u n a
d i s p u t a f r o n t e r i z a m i l i t a r i z a d a . Ese t i p o de investigación sería p a r t i c u l a r m e n t e útil p a r a Centroamérica, d o n d e los recursos p a r a e l l o son m u y escasos. A s i m i s m o , l a difusión de los resultados serviría p a r a p e r s u a d i r a las élites de q u e tal militarización, c o m o se v i o e n casi todos los g o b i e r n o s de esta
área d u r a n t e los años n o v e n t a , cuesta más de l o q u e hace creer e l análisis
d e l riesgo m o r a l .
A h o r a b i e n , el solo h e c h o de r e f l e x i o n a r sobre los aspectos e c o n ó m i c o s
d e l d e s a r r o l l o n o basta p a r a s o l u c i o n a r las disputas fronterizas y t e r r i t o r i a Dawn: Global and Domestic Influences on Grand Strategy, Princeton, Princeton University Press,
1998, pp. 119-164.
Sebastian Edwards, antiguo economista en jefe para América Latina del Banco M u n dial, sostiene que las ideas innovadoras constituyen el recurso básico de las instituciones financieras internacionales. Comunicación personal.
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JORGE I . DOMÍNGUEZ E T A L .
FI XLIV-3
les. E l propósito de u n a g r a n estrategia es v i n c u l a r la p r i o r i d a d d e l desarrol l o e c o n ó m i c o c o n la necesidad de d i r i m i r aquéllas. L a c o m u n i d a d i n t e r n a c i o n a l podría a u x i l i a r a las naciones c e n t r o a m e r i c a n a s a r e l a c i o n a r estas d i mensiones de la e x p e r i e n c i a de cada país de l a subregión c o n e l fin de q u e
se c o n s o l i d a r a n las i n s t i t u c i o n e s democráticas, se p r o m o v i e r a e l d e s a r r o l l o
e c o n ó m i c o y m e j o r a r a n las perspectivas de paz. Las élites c e n t r o a m e r i c a n a s
están atentas a las p r e o c u p a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , l o q u e hace más factible
q u e p u e d a f u n c i o n a r u n e n f o q u e i n t e r n a c i o n a l c o n c e r t a d o . Para q u e l a paz
p u e d a e m a n a r de u n a g r a n estrategia es preciso que l a p o n d e r a c i ó n de l a
posible solución de las disputas fronterizas y territoriales considere explícit a m e n t e el objetivo de m e j o r a r las perspectivas de d e s a r r o l l o .
A h o r a b i e n , el a r b i t r a j e y la m e d i a c i ó n n o son necesariamente p o s i t i vos. Las relaciones e n t r e A r g e n t i n a y C h i l e , desde los años setenta hasta los
n o v e n t a , m u e s t r a n c u a n diversos p u e d e n ser los resultados. E n 1977, el l a u d o británico casi llevó a ambas naciones a la g u e r r a ; la m e d i a c i ó n p a p a l a
p r i n c i p i o s de los o c h e n t a sentó las bases p a r a el a c u e r d o sobre el C a n a l de
Beagle, y l a cuestión de l a L a g u n a d e l Desierto se dirimió e n los años n o venta gracias al fallo de l a C o r t e I n t e r n a c i o n a l . A s i m i s m o , el p a p e l q u e dese m p e ñ ó la C o r t e I n t e r n a c i o n a l de L a H a y a e n el c o n f l i c t o e n t r e H o n d u r a s
y E l Salvador ilustra ese r o s t r o de J a n o q u e caracteriza dichos p r o c e d i m i e n tos. C o m o h a señalado O r o z c o , los dos g o b i e r n o s a c e p t a r o n e l d i c t a m e n de
l a C o r t e , p e r o a raíz de éste se v i o más c l a r a m e n t e l a p r o m i n e n c i a y riesgos
q u e entrañaba la d i s p u t a e n t r e ambos, c o n l o cual se dañaron otros aspectos de la relación b i l a t e r a l , d u r a n t e varios años, e n t a n t o que l a delimitación
d e f i n i t i v a sobre el t e r r e n o seguía p e n d i e n t e .
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Los actores i n t e r n a c i o n a l e s d e b e n evitar t o d o i n t e n t o p o r a r b i t r a r u n a
d i s p u t a f r o n t e r i z a , a m e n o s q u e las partes involucradas les p i d a n q u e l o h a g a n . M u c h a s disputas se m a n t i e n e n inactivas y n o i m p i d e n q u e los países
t e n g a n buenas relaciones bilaterales e n otras áreas, y también m u c h o s de
quienes p e l e a n u n a f r o n t e r a son m i e m b r o s de tratados de l i b r e c o m e r c i o
bilaterales o m u l t i l a t e r a l e s o de u n m e r c a d o c o m ú n , c o m o l o i l u s t r a n m u y
b i e n los casos c e n t r o a m e r i c a n o s . E n éstos, la atención i n t e r n a c i o n a l a m e n u d o a r r o j a demasiada l u z sobre u n a p u g n a latente, y la activa, agravando
c o n ello las relaciones bilaterales y sin q u e se l o g r e llegar a u n a solución sa-
Manuel Orozco, op. cit. Estas conclusiones con respecto a lo azaroso de estos hechos
coincide con las de Paul R. Hensel acerca de las disputas territoriales en Latinoamérica, entre
1816 y 1992. El encuentra que la probabilidad de que se recurra a u n arbitraje internacional
obligatorio es independiente de la prominencia de la disputa y de la presencia de una guerra
o de una conducta militarizada de bajo nivel. Véase, de este último, "Contentious íssues and
W o r l d Politics", op. cit, pp. 100 y 101.
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JUL-SEP 2004
DISPUTAS FRONTERIZAS E N A M É R I C A L A T I N A
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tisfactoria. Por el c o n t r a r i o , la mediación i n t e r n a c i o n a l a petición de los i n v o l u c r a d o s p u e d e ser m u y efectiva. C o m o l o h a m o s t r a d o David Scott Palm e r , l a pacificación q u e siguió a la g u e r r a de 1995 e n t r e E c u a d o r y Perú n o
habría p o d i d o lograrse sin la participación activa de los gobiernos de A r g e n t i n a , Brasil, C h i l e y Estados U n i d o s , sin los recursos financieros, militares y
técnicos - m o d e s t o s p e r o esenciales- q u e b r i n d a r o n estos gobiernos, sobre
t o d o el estadounidense, y l a h a b i l i d a d y d e d i c a c i ó n d e l e m b a j a d o r de Estados U n i d o s , L u i g i E i n a u d i .
Si se les invita a i n t e r v e n i r , los actores i n t e r n a c i o n a l e s d e b e n estar conscientes de los p r o b l e m a s relacionados c o n e l riesgo m o r a l . Las naciones q u e
a g r e d e n n o d e b e n ser recompensadas, y los estímulos otorgados p o r t o m a r
iniciativas para l a paz, c o m o sería el financiamiento c o m ú n para el desarrol l o e c o n ó m i c o e n la f r o n t e r a , deberían recibirse de m a n e r a c o n j u n t a c o n e l
país q u e h a sido atacado. Las ganancias q u e o b t e n g a el agresor p o r p a r t i c i p a r e n l a negociación de u n acuerdo d e b e n ser pocas, p r e f e r e n t e m e n t e s i m bólicas, y entregárselas sólo si acepta llegar a u n p a c t o polifacético p a r a l o grar l a paz. Eso fue l o que ocurrió e n 1998, c o n e l a c u e r d o entre E c u a d o r y
Perú. E l p r i m e r o , que fue e l que inició la g u e r r a e n 1995, o b t u v o l a p r o p i e d a d de u n t e r r i t o r i o p e q u e ñ o , más b i e n simbólico, d e n t r o de Perú, c o m o
parte de u n a c u e r d o de paz d e f i n i t i v o , p e r o sólo c o m o u n a p r o p i e d a d p r i vada d e l Estado e c u a t o r i a n o , n o c o m o u n d e r e c h o soberano o b t e n i d o p o r
m e d i o de u n a conquista.
L a e s t r u c t u r a de las relaciones i n t e r a m e r i c a n a s h a g e n e r a d o u n a c o n d u c t a estatal q u e disuade la g u e r r a e n t r e vecinos y m a n t i e n e alejado al
c o n t i n e n t e a m e r i c a n o de aquellas c o n f l a g r a c i o n e s q u e o c u r r e n e n otras
partes d e l sistema m u n d i a l . Las i n s t i t u c i o n e s , p r o c e d i m i e n t o s e ideologías
visibles e n las relaciones i n t e r a m e r i c a n a s h a n c o n s e g u i d o que las guerras
sean esporádicas y breves; g e n e r a n m e d i o s de s o l i d a r i d a d y r e d u c e n e n g r a n
m e d i d a el p e l i g r o de que estallen guerras e n t r e naciones vecinas. Por o t r a
parte, aunque la maquinaria pacificadora del continente americano pued e p r o v o c a r p r o b l e m a s de riesgo m o r a l , n o p o r e l l o debe ser desmantelada
o d e b i l i t a d a . E l h e c h o de q u e p e r d u r e n las disputas fronterizas m i l i t a r i z a das es el m e n o r de los males. L a m a q u i n a r i a p a c i f i c a d o r a resulta m u y útil al
c o n t i n e n t e p a r a evitar guerras, y si se le f r e n a r a éstas p o d r í a n desatarse. D e
esta m a n e r a , el r e t o consiste e n evitar q u e ese c o m p o r t a m i e n t o i n t e r n a c i o n a l positivo d é l u g a r a los p r o b l e m a s de riesgo m o r a l .
T r a d u c c i ó n d e LORENA MURILLO S.